Nella sua qualità di amministratore di due società proprietarie di immobili locativi, X. chiedeva nel 1972 e nel 1973 a diversi inquilini un importo complessivo di Fr. 29'600.-- a titolo di garanzia. Pur avendo ricevuto tale somma prima del 31 dicembre 1973, egli la depositava solo il 21 maggio 1974 su un conto bancario speciale, intestato alla proprietaria e al rispettivo inquilino.

Avendo ravvisato nel deposito tardivo una trasgressione della legge cantonale riguardante il deposito di garanzie in materia di contratti di locazione, del 27 giugno 1973, il Pretore di Lugano-Distretto condannava X. ad una multa di Fr. 900.-- ai sensi dell'art. 6 della legge menzionata.

X. è insorto con ricorso per cassazione avverso la decisione 20 febbraio 1975 con cui la Corte di cassazione e di revisione penale del Cantone Ticino aveva respinto il suo gravame contro la sentenza pretorile.

1. a) - L'art. 6, relativo alla "garanzia prestata dal conduttore", del decreto federale concernente provvedimenti contro gli abusi in materia di locazione, del 30 giugno 1972 (RS 221.213.1, RU 1972 pag. 1703, designato in seguito: DFPAL) stabilisce:

"1 Se il conduttore ha dovuto prestare una garanzia pecuniaria, questa deve fruttare interessi almeno al saggio usuale per i depositi a risparmio della banca cantonale nel Cantone interessato. La garanzia non può superare l'equivalente di tre pigioni mensili.

2 I Cantoni possano emanare disposti completivi del capoverso precedente."

La riserva a favore del diritto cantonale non era ancora contenuta nel disegno del Consiglio federale (FF 1972 I 1002/1003, 1011). Essa fu discussa nel Consiglio degli Stati su proposta di Aubert e dapprima accantonata; fu invece accettata dal Consiglio nazionale, e il Consiglio degli Stati aderì a tale inserzione nel corso della procedura di eliminazione delle divergenze (Boll.uff. 1972: CSt. 329 s., CN 955; CSt. 466). L'aggiunta fu dovuta alla disciplina legale dettagliata che il Cantone di Vaud aveva introdotto in materia di prestazione di garanzie da parte degli inquilini e che il Tribunale federale aveva dichiarato sostanzialmente conforme al diritto federale, nonché alla disciplina analoga che il Cantone di Ginevra era in procinto di varare. Il Parlamento federale intese in tal modo non porre ostacoli a questa più estesa tutela degli inquilini, fondata sul diritto cantonale.

b) Il 27 giugno 1973 il Cantone Ticino ha emanato la legge riguardante il deposito di garanzia in materia di contratti di locazione (Bollettino ufficiale delle leggi, 1973, pag. 139 segg.; Raccolta delle Leggi, X, 515a). Il suo art. 1 cpv. 1 recita:

"Il locatore che riceve, a seguito del contratto di locazione, denaro contante a titolo di garanzia, deve depositarlo entro dieci giorni su un libretto di risparmio o di deposito intestato all'inquilino presso Banca avente sede o agenzia nel Cantone Ticino. Il libretto di risparmio o di deposito rimane depositato presso una di queste Banche."

L'art. 3 stabilisce che il ritiro del deposito può essere effettuato soltanto con la firma collettiva del locatore e dell'inquilino o a seguito di decisione giudiziale, gli interessi potendo invece essere ritirati mediante la sola firma dell'inquilino. L'art. 6 cpv. 1 prevede per le contravvenzioni alle disposizioni della legge la multa fino a Fr. 2'000.--.

2. A ragione il ricorrente non contesta nel suo gravame che il legislatore cantonale poteva, senza violare il diritto federale, ordinare al locatore di depositare in modo fruttifero presso una banca autorizzata, entro dieci giorni dal ricevimento, le garanzie prestate dall'inquilino. È vero che il legislatore federale ha rinunciato ad emanare una disciplina dettagliata sul deposito e il ritiro di queste garanzie, quale quella già allora in vigore nel Cantone di Vaud; egli ha infatti considerato che una siffatta disciplina a livello federale sarebbe stata sproporzionata all'importanza del problema (FF 1972 I ad art. 8, pag. 1002/1003). Cionondimeno, come già si è rilevato, egli ha espressamente riservato nell'art. 6 cpv. 2 DFPAL ai Cantoni il diritto di emanare disposizioni complementari.

La disciplina adottata dal Cantone di Vaud, come pure quella successiva ed analoga emanata dal Cantone Ticino, assicurano all'inquilino i frutti della garanzia depositata e impediscono in pari tempo al locatore, pur non restringendone gli interessi legittimi, di utilizzare abusivamente il deposito. La normativa di cui trattasi appare quindi proporzionata allo scopo da essa perseguito, come già è stato deciso in DTF 98 Ia 502 /503.

3. Il ricorrente fa valere che con l'art. 31 seg. DFPAL il legislatore federale ha disciplinato esaurientemente la tutela penale dell'inquilino contro gli abusi a cui si riferisce tale decreto federale. Disposizioni penali per la violazione di norme cantonali completive emanate ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 DFPAL sono quindi, a suo avviso, carenti di una base legale; l'art. 335 n. 1 cpv. 1 CP non può, per la stessa ragione, entrare in considerazione. D'altro canto - soggiunge il ricorrente - le norme cantonali completive in questione hanno per scopo quello di garantire in ogni caso all'inquilino il pagamento degli interessi sul denaro da lui depositato e di impedire che quest'ultimo sia ritirato senza la sua firma; esse sono pertanto norme di diritto civile, non destinate come tali ad assicurare l'applicazione delle disposizioni cantonali in materia di amministrazione ai sensi dell'art. 335 n. 1 cpv. 2 CP, sicché anche quest'ultima ipotetica base legale appare esclusa.

a) Gli art. 31 seg. DFPAL si riferiscono alla disciplina del diritto federale. Da detti articoli non può essere dedotto che i Cantoni sono solamente competenti a regolare più in dettaglio il deposito e il ritiro delle garanzie prestate dagli inquilini. I Cantoni devono anche poter far applicare coercitivamente la disciplina da essi posta. Nella competenza loro attribuita di emanare disposizioni completive a favore degli inquilini è quindi compresa anche la competenza d'emanare norme intese ad assicurare l'attuazione di dette disposizioni. Già la legge vodese del 15 settembre 1971, evocata nella sentenza riprodotta in DTF 98 Ia 493 segg., conteneva analoghe norme penali.

b) Il DFPAL e le disposizioni cantonali completive sono intesi a proteggere gli inquilini da pigioni abusive e da altre pretese abusive dei locatori (art. 1 DFPAL). Tale disciplina era divenuta necessaria per il fatto che un'estesa penuria di abitazioni aveva indotto numerosi inquilini ad accettare, pur di trovare alloggio, condizioni obiettivamente ingiustificate. La normativa sopra menzionata intende combattere questa forma di sfruttamento usurario di una diffusa situazione sociale d'emergenza. Tali pratiche usurarie formano oggetto in Svizzera del diritto penale economico, e non della legislazione penale ordinaria (HAFTER, Parte speciale, vol. 1, pag. 305; SCHWANDER, Lehrbuch, No 581, pag. 362; cfr. anche SCHÖNKE/SCHRÖDER, § 302a, No 1, e RITTER, Lehrbuch des österreichischen Strafrechts, Parte speciale, pag. 259; BERTHOLD KRÄSSIG, Wucher und Ausbeutung, in "Materialien zur Strafrechtsreform", vol. II, "Rechtsvergleichende Arbeiten", Parte speciale, pag. 400). In quanto nelle prescrizioni del diritto cantonale sul deposito delle garanzie si ravvisino norme di diritto pubblico (per quanto concerne la legge vodese che ha servito come modello, cfr. DTF 98 Ia 492 segg., in particolare consid. 3, 4 e 7), il Cantone era autorizzato, in base agli art. 3 e 335 n. 1 cpv. 2 CP, a prevedere disposizioni penali per il caso di trasgressione. Perché tali disposizioni siano conformi al diritto federale non occorre che un'autorità cantonale sia espressamente incaricata di vigilare sull'osservanza delle norme sul deposito e il ritiro delle garanzie. Tenuto conto della natura della materia così disciplinata è sufficiente che l'autorità penale intervenga su denuncia degli inquilini, di terzi o eventualmente di altre autorità.

c) In quanto si voglia, per converso, e seguendo l'argomentazione del ricorrente, ravvisare nell'obbligo del locatore di depositare presso una banca le garanzie prestate dall'inquilino una norma di diritto civile, tale qualificazione non vale ad impedire al legislatore cantonale di considerare le trasgressioni quali contravvenzioni ai sensi dell'art. 335 n. 1 cpv. 1 CP. Non sono infrequenti i casi in cui beni giuridici individuali sono tutelati tanto dal diritto civile che da quello penale, e ciò perché laddove i diritti del singolo appaiono minacciati in settori di grande importanza o in misura assai estesa, la fiducia nell'ordinamento giuridico rischia di venire meno. È per tale motivo che, per esempio, alla protezione della personalità garantita dagli art. 27 seg. CC e 45 segg. CO si accompagna, parallelamente, la protezione penale ai sensi degli art. 111 segg. CP. Parimenti la protezione dei beni patrimoniali assicurata dal diritto civile è, sino ad un certo punto, rafforzata da quella del diritto penale.

Ove una parte contraente si trovi, sotto il profilo economico, in una posizione sfavorevole, la protezione garantita dal diritto civile non è sempre sufficiente. Tale situazione può presentarsi, oltre che nell'ambito del diritto del lavoro, anche in quello delle locazioni, qualora vi sia penuria d'alloggi. La tutela del diritto penale può in questi casi integrare quella offerta dal diritto civile. Ne segue che la multa inflitta al ricorrente in base ad una legge cantonale che si fonda su di una competenza speciale espressamente riconosciuta dal DFPAL, non viola l'art. 335 né l'art. 400 CP, né un'altra disposizione del diritto federale.

4. Esula da questo giudizio, ai sensi dell'art. 269 cpv. 2 PP, la questione se la legge cantonale di cui trattasi e, di conseguenza, la decisione penale cantonale che su di esse si fonda, siano compatibili con il diritto costituzionale cantonale o federale.

Il Tribunale federale pronuncia:

Il ricorso è respinto.