{T 0/2}

1C_573/2011, 1C_581/2011

Besetzung

Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,

Bundesrichter Aemisegger, Chaix,

Gerichtsschreiber Haag.

1C_573/2011

X.________,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Lukas Nater,

gegen

Politische Gemeinde Salenstein, handelnd durch den Gemeinderat,

vertreten durch Rechtsanwalt Frank Zellweger,

Enteignungskommission des Kantons Thurgau, vertreten durch den Präsidenten

Rechtsanwalt Dr. R. Strehler,

und

1C_581/2011

Politische Gemeinde Salenstein,

Beschwerdeführerin,

handelnd durch den Gemeinderat,

vertreten durch Rechtsanwalt Frank Zellweger,

gegen

X.________,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Lukas Nater,

Enteignungskommission des Kantons Thurgau, vertreten durch den Präsidenten

Rechtsanwalt Dr. R. Strehler.

Gegenstand

Materielle Enteignung,

Beschwerden gegen den Entscheid vom 26. Oktober 2011 des Verwaltungsgerichts

des Kantons Thurgau.

1.1. Das angefochtene Urteil ist in Bezug auf die Parzellen Nrn. 242 und 243 ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz und betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 90, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 82 lit. a BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht ist daher zulässig (Art. 82 BGG).

1.2. Die Gemeinde Salenstein ist gestützt auf Art. 34 Abs. 2 lit. a RPG i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG zur Beschwerdeführung berechtigt. In Bezug auf die Parzelle Nr. 6460 entschied das Verwaltungsgericht vorab über die materiellrechtliche Grundsatzfrage, ob die Verkleinerung des Baubereichs auf diesem Grundstück eine materielle Enteignung bewirkt hat. Dieser Entscheid schliesst das Schätzungsverfahren nicht ab, sondern stellt lediglich einen wichtigen Schritt zur Beurteilung des Entschädigungsanspruchs dar. Nach Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG ist die Beschwerde gegen selbstständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide zulässig, wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Diese Voraussetzungen liegen hier vor: Wäre die Beschwerde gutzuheissen und eine materielle Enteignung zu verneinen, so könnte der Entschädigungsanspruch der Grundeigentümerin sofort abgewiesen werden; damit bliebe den Parteien und den Behörden ein weiteres aufwendiges Verfahren für die Ermittlung der Entschädigungshöhe erspart (Urteil des Bundesgerichts 1C_281/2008 vom 7. April 2009 E. 1, in: ZBl 111/2010 S. 289 f.). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen in Bezug auf die Beschwerde der Politischen Gemeinde Salenstein erfüllt sind, ist darauf ebenfalls einzutreten.

2.1. Nach Art. 5 Abs. 2 RPG und Art. 26 Abs. 2 BV ist volle Entschädigung zu leisten, wenn Planungsmassnahmen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen. Dies ist der Fall, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird.

2.2. Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, die den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine Nichteinzonung vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten. Die Nichteinzonung in eine Bauzone löst in der Regel keine Entschädigungspflicht aus (BGE 131 II 728 E. 2.1 S. 730 f. mit Hinweisen). Dies gilt nicht nur bei der Revision altrechtlicher, vor Inkrafttreten des RPG (1. Januar 1980) erlassener Zonenpläne, sondern auch bei der Anpassung von Zonenplänen, die zwar unter der Herrschaft des RPG in Kraft getreten sind, aber materiell nicht in jeder Hinsicht auf die bundesrechtlichen Planungsgrundsätze ausgerichtet waren (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1A.8/2002 vom 22. Juli 2002 E. 3.3; 1A.155/1999 vom 22. Mai 2000 E. 2d; 1A.58/1997 vom 10. Oktober 1997 E. 4c). Eine - grundsätzlich entschädigungspflichtige - Auszonung wird dagegen angenommen, wenn ein Grundstück mit einem bundesrechtskonformen Nutzungsplan der Bauzone zugeteilt war und aufgrund einer Zonenplanrevision einer Nichtbauzone zugeteilt wird (BGE 131 II 728 E. 2.3 mit Hinweisen).

2.3. Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung, ob eine materielle Enteignung vorliegt, ist grundsätzlich das Datum des Inkrafttretens der Eigentumsbeschränkung (BGE 132 II 218 E. 2.3 und 2.4 S. 221 f. mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist dies der 14. Juli 2005, als der revidierte Zonenplan durch das kantonale Departement für Bau und Umwelt genehmigt wurde (Art. 26 Abs. 3 RPG).

3.1. Für die Beurteilung, ob die Umzonung der streitbetroffenen Parzellen Nrn. 242, 243 und 6460 eine entschädigungspflichtige materielle Enteignung darstellt, ist in erster Linie zu prüfen, ob diese planungsrechtliche Massnahme als Auszonung oder Nichteinzonung zu qualifizieren ist. Dabei stellt sich die Frage, ob der alte Zonenplan in materieller Hinsicht RPG-konform war. Dieser wurde von der Gemeinde Salenstein am 26. Juni 1981 erlassen und am 11. Mai 1982 durch den Regierungsrat des Kantons Thurgau genehmigt, mithin nach Inkrafttreten des RPG am 1. Januar 1980. Der Erlass oder die Genehmigung eines Nutzungsplans nach Inkrafttreten des RPG bedeutet nicht, dass er den Anforderungen des Bundesrechts auch tatsächlich entspricht. Fehlt diese Voraussetzung, so kann auch bei einer späteren Redimensionierung der Bauzone eine Nichteinzonung vorliegen (E. 2.2 hiervor).

3.2. Eine Nutzungsordnung entspricht den materiellen Anforderungen des RPG, wenn sie unter anderem die Abgrenzung von Bau- und Nichtbaugebiet nach den Kriterien von Art. 15 und Art. 1 bis 3 RPG vornimmt. Trifft dies zu, so sind spätere Redimensionierungen in der Regel als Auszonungen und nicht als Nichteinzonungen zu qualifizieren, namentlich wenn die Bauzonen sachgerecht bemessen wurden, sich die Dimensionierungen indessen erst hinterher beispielsweise wegen der demografischen Entwicklung und wegen neuer Verdichtungs- bzw. Umnutzungsmöglichkeiten als zu gross erweisen (BGE 131 II 728, E. 2.3 S. 732; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, 2006, N. 56 zu Art. 5 RPG).

3.3. Die Vorinstanz legt dar, dass das kantonale Amt für Raumplanung im Prüfbericht zur Ortsplanungsrevision Salenstein vom 5. Dezember 2002 die Kapazität des Baugebiets als zu gross bezeichnete. Das Amt für Raumplanung bezog sich dabei namentlich auf eine Einschätzung der Einwohnerentwicklung und auf die Dimensionierungsvorgaben von Art. 15 RPG und § 33 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 16. August 1995 (PBG/TG). Im Genehmigungsbeschluss vom 11. Mai 1982 hatte der Regierungsrat festgehalten, dass im Zonenplan 57,7 ha definitive und 11,8 ha Reserve-Bauzonen ausgewiesen seien; dies genüge für rund 1'500 Einwohner. Werde berücksichtigt, dass nicht alles eingezonte Land für die Überbauung freigegeben werde, könne der Umfang der Bauzone als angemessen und der übergeordneten Gesetzgebung entsprechend bezeichnet werden. lm Rekursentscheid vom 23. November 2005 (E. 5b) führte das kantonale Departement für Bau und Umwelt aus, das im Jahre 1982 genehmigte Baugebiet sei zu gross und daher nicht bundesrechtskonform gewesen. In Entscheiden vom 16. August 2006 und 20. September 2006 kam das Verwaltungsgericht ebenfalls zum Schluss, dass das Baugebiet der Politischen Gemeinde Salenstein nach dem alten Zonenplan zu gross dimensioniert gewesen sei. Zur Begründung wurde insbesondere angeführt, der Regierungsrat habe nach dem Entscheid des Bundesgerichts vom 30. April 1986 (BGE 112 la 155) in Anwendung von Art. 36 Abs. 2 RPG verordnet, dass die Reservebauzonen der Etappierung des Baugebietes dienten, womit die Reservebauzonen (wieder) zum Baugebiet gehören würden.

3.4. Die Auffassung der Vorinstanz, mit dem im Jahre 1982 genehmigten Zonenplan liege ein RPG-konformer Nutzungsplan vor, weshalb die mit dem neuen Zonenplan erfolgte Verkleinerung der Bauzone als Auszonung zu behandeln sein, wird weder von der Gemeinde noch von der Grundeigentümerin ausdrücklich in Frage gestellt. Die Enteignungskommission stellt in ihrem Entscheid vom 30. September 2010 hingegen darauf ab, dass das Baugebiet gemäss dem Zonenplan von 1982 gesamthaft betrachtet überdimensioniert gewesen sei und sich daher materiell als nicht RPG-konform erweise. Die Verkleinerung der Bauzone durch die Revision des Zonenplans von 2004 sei somit in Bezug auf die hier umstrittenen Parzellen als Nichteinzonung zu qualifizieren. Die Frage, ob eine Auszonung oder Nichteinzonung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorliegt, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht von Amtes wegen prüft (Art. 106 Abs. 1 BGG).

3.5. Mit dem Verwaltungsgericht kann davon ausgegangen werden, dass unter Beachtung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteile 1A.219/2006 vom 2. April 2007, E. 6, und 1C_163/2008 vom 8. Januar 2009, E. 2.1) die Reservebauzone nicht mehr zum Baugebiet gezählt werden kann. Ob damit die Dimensionierung der Bauzone des Zonenplans von 1982 den Anforderungen des RPG entsprach, ergibt sich daraus noch nicht. Aus dem Planungsbericht vom 10. Mai 2004 folgt, dass die definitive Bauzone von 1982 (ohne Reservebauzone) auf 1'569 Einwohner ausgelegt war. Retrospektiv betrachtet war die Bauzone 1982 auch ohne Reservebauzone zu gross: Die Gemeinde verzeichnete in den Jahren 1980 bis 1990 eine Zunahme der Einwohnerzahl um durchschnittlich 2% und seit 1990 um durchschnittlich 3% pro Jahr. Sie hat sich von 1980 bis 2004 um ca. 55 % auf ca. 1'180 Einwohner erhöht, nachdem sie in der Zeit von 1910 bis 1980 im Wesentlichen unverändert geblieben war. Wird berücksichtigt, dass Prognosen über die Bevölkerungsentwicklung mit einer grossen Unsicherheit behaftet sind, kann nicht verlangt werden, dass die Annahmen im Zeitpunkt des Erlasses eines Nutzungsplans während des Planungszeitraums von 15 Jahren auch tatsächlich eintreffen. Indessen erscheint eine Bauzonengrösse wie jene des Zonenplans von 1982, welche auf eine Verdoppelung der Bevölkerungszahl ausgerichtet ist, weit von den Planungszielen gemäss Art. 15 RPG entfernt (BGE 116 Ia 221 E. 3b S. 232). Ein Abweichen von dem nach anerkannter Methode geschätzten 15-jährigen Baulandbedarf als 

5.1. Die Parzelle Nr. 6460 liegt am östlichen Rand des Ortsteils Fruthwilen, an der südlichen Seite der Strasse Richtung Ermatingen. Im alten Zonenplan lag ein Teil dieser Parzelle im Umfang von ca. 1'700 m2 in der Bauzone W2. Der neue Zonenplan teilt dagegen entlang der Kantonsstrasse eine Fläche von 550 m2 der Bauzone W2 zu. Die Restfläche wurde wie der übrige Teil des Grundstücks der Landschaftsschutzzone zugewiesen. Zugunsten einer besseren Überbaubarkeit dieser Parzelle wurde mittels einer Baulinie der gesetzliche Abstand von 25 m zur nordwestlich angrenzenden Waldfläche auf 10 m verringert. Wie der Augenschein sodann ergeben hat, reichte die bisherige Bauzone gegen Süden über einen steilen Abhang hinaus bis zum Rebbaugebiet. Die Parzelle ist zudem südlich der Kantonsstrasse das letzte Baugrundstück und kann allein schon aufgrund dieser geografischen Lage nicht dem geschlossenen Siedlungsbereich zugeordnet werden. Wenn sich diese Parzelle aber nicht im weitgehend überbauten Gebiet befindet, besteht in dieser Hinsicht kein Einzonungsgebot, für dessen Nichtbeachtung nun nachträglich eine Entschädigung zu leisten wäre. Weiter ist nicht ersichtlich, dass die Grundeigentümerin für die Erschliessung und Überbauung des Grundstücks schon erhebliche Kosten aufgewendet hätte. Weder die Bachsanierung im Leuentobel noch der Aufwand für die Einzonung der Restfläche von 550 m² bei der Zonenplanänderung von 2005 erscheinen als solche erhebliche Kosten. Die Bachsanierung diente dem Schutz des gesamten Grundstücks, insbesondere auch der bereits nach dem alten Zonenplan in der Landschaftsschutzzone gelegenen Teile von Parzelle Nr. 6460. Die Anwalts- und Verfahrenskosten für ein Einspracheverfahren, mit welchem die Einzonung der Teilfläche von 550 m² erreicht worden sein soll, stellen auch keine erheblichen Kosten für die Überbauung des über diese Teilfläche hinausgehenden Parzellenteils dar. Besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes, welche ebenfalls ausnahmsweise eine Entschädigungspflicht auslösen könnten, sind nicht ersichtlich. Bezüglich der Parzelle Nr. 6460 ist daher kein Ausnahmetatbestand im Sinne der Ausführungen in E. 4 hiervor erfüllt, welcher trotz der Nichteinzonung eine Entschädigungspflicht auslösen würde.

5.2.1. Die Parzelle Nr. 243 (Hinderburg) im Ortsteil Salenstein misst rund 3'500 m² und ist mit einem historischen Fachwerkhaus als Wohnhaus sowie zusätzlich mit einem Ökonomiegebäude überbaut. Diese Gebäude befinden sich auf einer Krete exponiert und abgesetzt vom übrigen Siedlungsgebiet oberhalb des Ortsteils Mannenbach und werden als für sich abgeschlossene, isolierte Einheit wahrgenommen. Aufgrund der gesamten topografischen Verhältnisse kann diese Liegenschaft nicht mehr dem geschlossenen Siedlungsbereich zugeordnet werden.

5.2.2. Auch die nördlich an Parzelle Nr. 243 angrenzende Parzelle Nr. 242 (Sichelweg), die gemäss dem ursprünglichen Zonenplan in der Dorfzone lag, ist neu der Landschaftsschutzzone zugewiesen worden. Es handelt sich dabei um einen mit Gras bewachsenen Weg, der eine Kurve beschreibt, ca. 50 m lang ist und als Sackgasse auf Parzelle Nr. 243 endet (Fläche 151 m²). Bezüglich dieser Parzelle gilt das für die Parzelle Nr. 243 (Hinderburg) bereits Gesagte in analoger Weise. Es ist sodann zumindest fraglich, ob bezüglich dieser kleinen Wegparzelle überhaupt eine Nutzungseinschränkung vorliegt. Jedenfalls sprechen die topografischen Verhältnisse gegen eine Überbauung dieser Parzellenfläche. Dies gilt auch, wenn die Parzelle Nr. 242 in Verbindung mit der Parzelle Nr. 243 betrachtet wird. Mangels des Vorliegens eines Ausnahmetatbestands löst die Nichteinzonung daher auch bezüglich der Parzelle Nr. 242 keine Entschädigungspflicht aus.

5.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass bei keiner der drei Parzellen Nrn. 6460, 242 und 243 ein Ausnahmetatbestand im Sinne der Ausführungen in E. 4 hiervor erfüllt ist, welcher zu einer Entschädigung wegen materieller Enteignung der betroffenen Grundeigentümerin führen würde. Die Beschwerde der Politischen Gemeinde Salenstein (Verfahren 1C_581/2011) ist gutzuheissen und der angefochtene Entscheid vom 26. Oktober 2011 aufzuheben, soweit darin ein Entschädigungsanpruch der Grundeigentümerin teilweise bejaht wird und die Sache zur Festsetzung der Entschädigung aus materieller Enteignung infolge Teilauszonung der Parzelle Nr. 6460 an die Enteignungskommission zurückgewiesen wird (Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen Entscheids). Die Beschwerde der Grundeigentümerin (Verfahren 1C_573/2011) ist hingegen abzuweisen.

1. 

2. 

3. 

4. 

- Verfahrensgebühr von  Fr.  5'000.--

- abzüglich Kostenvorschuss  Fr.  700.--

- Total  Fr.  4'300.-- "

5. 

6. 

Lausanne, 30. August 2013

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Haag