2C_10/2014

{T 0/2}

Composition

M. et Mme les Juges fédéraux Zünd, Président,

Seiler, Aubry Girardin, Donzallaz et Kneubühler.

Greffière : Mme Vuadens.

Participants à la procédure

A.X.________,

représenté par Me Eric Ramel, avocat,

recourant,

contre

Commission foncière, section II.

Objet

Acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 20 novembre 2013.

A. A.X.________, de nationalité britannique et domicilié en Grande-Bretagne, a acquis avec son épouse, le 7 février 2008, la parcelle n° xxxx de la commune de C.________, sur laquelle est bâtie une habitation servant comme logement de vacances. Pour acquérir cette parcelle, A.X.________ a vendu le même jour à son père B.X.________ le logement de vacances dont il était déjà propriétaire, soit la parcelle n° xxxx sise sur la même commune.

B. Par décision du 8 mars 2013, la Commission foncière a autorisé SimoA. X.________ à acquérir la parcelle n° xxxx, assortissant toutefois cette décision de l'obligation d'aliéner cette dernière dans un délai de deux ans.

C. A.X.________ recourt au Tribunal fédéral par la voie du recours en matière de droit public contre l'arrêt du 20 novembre 2013. Il conclut principalement à la réforme de la décision attaquée dans le sens de l'annulation de l'obligation d'aliéner la parcelle n° xxxx ou la parcelle n° xxxx dans un délai de deux ans. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

1. L'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF), rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) ne tombant pas sous le coup de l'une des exceptions de l'art. 83 LTF, de sorte que la voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte. Déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF) par le destinataire de l'arrêt attaqué qui a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification et qui a de ce fait qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF), le présent recours est recevable.

2. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), alors qu'il n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant, conformément au principe d'allégation (art. 106 al. 2 LTF). L'acte de recours doit alors, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits et principes constitutionnels violés et préciser en quoi consiste la violation (ATF 136 II 304 consid. 2.5 p. 314; 135 II 243 consid. 2 p. 248). Par ailleurs, le Tribunal fédéral conduit son raisonnement en se fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces derniers n'aient été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 138 I 49 consid. 7.1 p. 51) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente (art. 99 al. 1 LTF).

3. L'arrêt attaqué, réformant la décision de la Commission foncière, a constaté le non-assujettissement à la LFAIE du transfert de la parcelle n° xxxx au recourant, comme le requérait ce dernier, mais a maintenu l'obligation d'aliéner l'une des deux parcelles détenues par celui-ci dans un délai de deux ans. Le recourant conteste le bien-fondé de cette obligation.

3.1. La LFAIE limite l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger dans le but de prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse (art. 1 LFAIE). L'acquisition est subordonnée à une autorisation de l'autorité compétente (art. 2 al. 1 LFAIE), sauf dans les cas, prévus de manière exhaustive aux art. 2 al. 2 et 7 LFAIE (arrêts 2A.416/2002 du 21 mai 2003 consid. 2.3; 2A.433/2001 du 18 décembre 2001 consid. 2b), où celle-ci n'est pas nécessaire. En particulier, les héritiers légaux au sens du droit suisse ne sont pas assujettis au régime de l'autorisation dans la dévolution d'une succession (art. 7 let. a LFAIE); en revanche, les autres héritiers le sont et l'art. 8 al. 2 LFAIE spécifie à cet égard que l'héritier assujetti au régime de l'autorisation qui ne peut invoquer aucun motif pour obtenir celle-ci est autorisé à acquérir l'immeuble, à charge pour lui de l'aliéner dans les deux ans, sauf s'il apporte la preuve qu'il a des liens étroits et dignes d'être protégés avec l'immeuble.

3.2. La loi prévoit par ailleurs à l'art. 12 LFAIE des situations dans lesquelles l'autorisation d'acquérir doit être refusée. Ainsi, l'art. 12 let. d LFAIE dispose que l'autorisation d'acquérir est refusée lorsque l'acquéreur d'un logement de vacances ou d'un appartement dans un apparthôtel (lorsque le droit cantonal prévoit la possibilité de telles acquisitions, ce qui est le cas du canton de Vaud; cf. art. 9 al. 2 LFAIE et art. 1 al. 3 de la loi vaudoise du 19 novembre 1986 d'application de la LFAIE), son conjoint, son partenaire enregistré ou ses enfants de moins de dix-huit ans sont déjà propriétaires d'un immeuble de ce genre en Suisse.

3.3. En l'espèce, le Tribunal cantonal a considéré que si, à première vue, l'art. 12 LFAIE ne pouvait s'appliquer lorsqu'aucune autorisation n'avait à être délivrée, tel n'était en réalité pas le cas en vertu d'une interprétation téléologique et systématique de la loi: partant du constat que l'interdiction faite aux étrangers d'acquérir la propriété de plus d'un seul logement de vacances constituait l'un des moyens choisis par législateur pour atteindre le but de la LFAIE, il a estimé que l'application de l'art. 7 LFAIE ne devait pas permettre d'éluder cette règle et qu'en conséquence, l'art. 12 let. d LFAIE était également applicable aux héritiers légaux au sens de l'art. 7 let. a LFAIE. La loi connaissait du reste déjà, à l'art. 10 al. 5 OAIE, des situations dans lesquelles une exception à l'assujettissement pouvait être levée, et il ressortait de la jurisprudence du Tribunal fédéral, en particulier de l'ATF 129 II 361, que la dispense d'autorisation ne pouvait avoir pour effet d'éluder le but général de la loi.

3.4. Le recourant reproche aux juges cantonaux d'avoir arbitrairement violé les art. 7 let. a et 12 let. d LFAIE. Contestant l'interprétation faite par ces derniers de l'articulation entre ces deux dispositions, il soutient d'abord, sur la base d'une interprétation littérale et systématique de la loi, que l'art. 12 let. d LFAIE, qui fait partie du Chapitre 3 de la loi intitulé "Motifs d'autorisation et de refus", n'est applicable qu'aux personnes assujetties au régime de l'autorisation, de sorte qu'il ne peut être opposé aux héritiers légaux au sens du droit suisse, expressément exclus de ce régime en vertu de l'art. 7 let. a LFAIE. Se référant ensuite à une interprétation téléologique, il allègue principalement que l'inapplicabilité de l'art. 12 let. d LFAIE en l'espèce serait conforme au but de la loi, car l'acquisition de la parcelle n° xxxx n'aurait aucun impact sur l'emprise étrangère sur sol suisse, puisque son précédent propriétaire - le père du recourant - était déjà une personne à l'étranger. Le recourant fait également grief au Tribunal cantonal d'avoir appliqué par analogie l'art. 8 al. 2 LFAIE pour lui imposer une obligation d'aliéner la parcelle n° xxxx ou la parcelle n° xxxx dans un délai de deux ans. Cette disposition ne viserait que les héritiers assujettis au régime de l'autorisation et ne pourrait donc pas lui être opposée, même par analogie. Cette obligation devrait en conséquence être annulée, faute de reposer sur une base légale.

4. Le litige revient à se demander dans un premier temps si l'art. 12 let. d LFAIE peut s'appliquer à une acquisition par des héritiers légaux non-assujettis au régime de l'autorisation, ce qui implique de procéder à l'interprétation de cette disposition. Ce n'est que dans le cas d'une réponse positive à cette question qu'il siéra de se demander dans un second temps si l'obligation d'aliéner dans les deux ans prévue à l'art. 8 al. 2 LFAIE peut être imposée au recourant.

4.1. Conformément à une jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique) (ATF 139 II 78 consid. 2.4 p. 83; 138 II 105 consid. 5.2 p. 107 s.; 137 V 14 consid. 4.3.1 p. 118). Par ailleurs, l'autorité a le droit - et éventuellement le devoir (ATF 118 Ib 187 consid. 5a p. 191) - de déroger au sens littéral d'un texte apparemment clair, par la voie de l'interprétation, lorsque des raisons objectives révèlent que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent ressortir des travaux préparatoires, du but de la règle et de ses rapports avec d'autres (ATF 140 II 202 consid. 5.1 p. 204; 139 III 478 consid. 6 p. 479; 138 II 440 consid. 13 p. 453). En revanche, le Tribunal fédéral ne peut, sous peine de violer le principe de la séparation des pouvoirs, s'écarter d'une interprétation qui correspond à l'évidence à la volonté du législateur, en se fondant, le cas échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de lege ferenda); autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur par le biais d'une interprétation extensive (ou restrictive) des dispositions légales en cause (ATF 133 III 257 consid. 2.4 p. 265; 130 II 65 consid. 4.2 p. 72; 127 V 75 consid. 3 p. 79).

4.2. L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune proprement dite suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante (cf. ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 60; 117 II 494 consid. 6a p. 499). D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (cf. ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 60 s.; 138 II 1 consid. 4.2 p. 3 s.; 131 II 562 consid. 3.5 p. 568 et les arrêts cités).

4.3. En l'espèce, l'art. 12 LFAIE commence par l'expression "L'autorisation d'acquérir est refusée en tout état de cause si:". Selon l'interprétation littérale, ce début de phrase suppose comme prémisse que l'on soit en présence d'un cas d'assujettissement au régime de l'autorisation, sans quoi elle n'aurait aucun sens grammatical logique. Selon sa lettre, l'art. 12 LFAIE a donc clairement pour seul champ d'application les cas d'acquisitions d'immeubles assujettis au régime de l'autorisation. Il en découle que l'interprétation littérale s'oppose à ce que l'art. 12 let. d LFAIE puisse s'appliquer à une acquisition exclue du régime de l'autorisation en vertu de l'art. 7 let. a LFAIE.

4.4. La lettre de la loi étant claire, il convient de se demander, par la voie de l'interprétation, s'il existe des raisons objectives qu'elle ne restitue pas le véritable sens de la disposition en cause (cf. supra consid. 4.1), de sorte que l'on devrait en conclure que, nonobstant l'interprétation littérale, l'art. 12 let. d LFAIE a vocation à s'appliquer aux acquisitions exclues de l'assujettissement en vertu de l'art. 7 let. a LFAIE. Les juges cantonaux sont d'avis que tel est le cas en faisant primer l'interprétation téléologique de la loi: l'application de l'art. 12 let. d LFAIE en relation avec l'art. 7 let. a LFAIE serait justifiée, car elle permettrait d'éviter de créer une situation jugée contraire au but de la loi, à savoir qu'une personne à l'étranger soit propriétaire de deux logements de vacances.

4.5. La position du Tribunal cantonal ne convainc pas.

Selon l'interprétation systématique, et comme le relève le recourant, l'art. 12 let. d LFAIE est compris dans le chapitre 3 de la LFAIE consacré aux motifs d'autorisation et de refus. Les dispositions de ce chapitre sont donc applicables aux cas d'acquisitions assujettis au régime de l'autorisation. Quant à l'art. 7 let. a LFAIE, il fait partie du chapitre 2 de la LFAIE, qui traite de la question de l'assujettissement au régime de l'autorisation. Il découle logiquement de cette systématique que si une acquisition est exclue du régime de l'autorisation, elle ne peut ensuite entrer dans le champ d'application des dispositions relatives aux motifs d'autorisation et de refus.

4.6. La doctrine est partagée sur le point de savoir si l'art. 12 LFAIE peut, nonobstant l'interprétation littérale, s'appliquer aux cas d'acquisitions exclues du régime de l'autorisation.

4.7. Les juges cantonaux justifient encore la prédominance de l'interprétation téléologique sur l'interprétation littérale par la jurisprudence du Tribunal fédéral publiée à l'ATF 129 II 361. Or, cet arrêt concerne l'acquisition d'un immeuble comme établissement stable, dont l'affectation a été modifiée pour devenir un logement de vacances, où le Tribunal fédéral a notamment retenu que la dispense d'autorisation pour acquérir un établissement stable suppose que l'affectation de l'immeuble en tant qu'établissement stable soit durable, sans quoi le but général de la loi pourrait être facilement éludé (consid. 5.3 p. 376 s.). Cet arrêt concerne ainsi des questions spécifiques relatives à la notion de charge et aux conséquences de son inobservation dans le temps, qui n'ont pas de lien avec la problématique du cas d'espèce. En outre et surtout, le Tribunal cantonal constate de manière erronée qu'un héritier légal est susceptible d'éluder la loi du seul fait qu'il acquiert un immeuble en application de l'art. 7 let. a LFAIE. Or, cette disposition vise expressément cette possibilité et ne la soumet à aucune condition (cf. supra consid. 4.4 ci-dessus).

4.8. Il découle de ce qui précède qu'aucun motif objectif ne commande de s'écarter de l'interprétation littérale claire selon laquelle l'art. 12 let. d LFAIE n'est pas applicable aux acquisitions intervenant en vertu de l'art. 7 let. a LFAIE et que les héritiers légaux peuvent bénéficier de cette dernière disposition sans condition. Cette interprétation exclut en conséquence l'hypothèse que la loi contiendrait une lacune proprement dite sur ce point. Par ailleurs, quand bien même la possibilité pour un héritier légal de devenir propriétaire d'un second logement de vacances suite à l'application de l'art. 7 let. a LFAIE devait être considérée comme aboutissant à un résultat insatisfaisant au regard du but de la LFAIE, un tel résultat qualifierait de lacune improprement dite qu'il serait interdit au juge de corriger, d'autant moins que l'état de fait ne contient pas d'élément permettant de conclure que l'art. 7 let. a LFAIE aurait été invoqué de manière abusive en l'espèce (cf. ci-dessus consid. 4.2).

4.9. En l'espèce, les conditions de l'art. 7 let. a LFAIE étant remplies (cf. consid. 3.1 in fine), le recourant peut s'en prévaloir sans que l'autorité ne puisse lui opposer l'art. 12 let. d LFAIE ni a fortiori l'art. 8 al. 2 LFAIE.

5. Ce qui précède conduit à l'admission du recours sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs formulés par le recourant à l'encontre de l'arrêt attaqué. Celui-ci est partiellement annulé en ce sens que l'obligation d'aliéner l'une des parcelles n° xxxx ou n° xxxx de la commune de C.________ dans un délai de deux ans est supprimée. Il est confirmé s'agissant du constat de non-assujettissement de l'acquisition de la parcelle n° xxxx au régime de l'autorisation.

1. Le recours est admis.

2. L'arrêt attaqué est partiellement annulé en ce sens que l'obligation d'aliéner l'une des parcelles n° xxxx et xxxx de la commune de C.________ dans un délai de deux ans est annulée. Il est confirmé s'agissant du constat de non-assujettissement de l'acquisition de la parcelle n° xxxx au régime de l'autorisation.

3. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

4. Une indemnité de 2'000 fr. est allouée au recourant à titre de dépens, à charge du canton de Vaud.

5. La cause est renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure antérieure.

6. Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à la Commission foncière, section II, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral de la justice.

Lausanne, le 4 septembre 2014

Au nom de la IIe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président :  La Greffière :

Zünd  Vuadens