{T 1/2}

2C_756/2015

Besetzung

Bundesrichter Seiler, Präsident,

Bundesrichter Zünd, Donzallaz, Stadelmann, Haag,

Gerichtsschreiber Kocher.

1. Oberstufenschulgemeinde Dübendorf-Schwerzenbach,

vertreten durch die Sekundarschulpflege Dübendorf-, Schwerzenbach,

2. Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee,

vertreten durch die Oberstufenschulpflege,

3. Oberstufenschulgemeinde Bülach,

vertreten durch die Schulpflege der Sekundarschule Bülach,

4. Oberstufenschulgemeinde Wädenswil,

vertreten durch die Schulpflege der Obenstufenschule Wädenswil,

5. Gemeinde Schwerzenbach,

vertreten durch den Gemeinderat,

6. Politische Gemeinde Höri,

vertreten durch den Gemeinderat,

7. Politische Gemeinde Hochfelden,

vertreten durch den Gemeinderat,

8. Politische Gemeinde Greifensee,

vertreten durch den Gemeinderat,

9. Politische Gemeinde Winkel,

vertreten durch den Gemeinderat,

10. Politische Gemeinde Bachenbülach,

vertreten durch den Gemeinderat,

alle vertreten durch Prof. Dr. Tomas Poledna

und Dr. iur. Ralph Trümpler, Rechtsanwälte,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Kantonsrat des Kantons Zürich,

Regierungsrat des Kantons Zürich,

vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, 8001 Zürich.

Gegenstand

§ 3 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 177 des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich vom 20. April 2015; abstrakte Normenkontrolle,

Am 25. Oktober 2010 eröffnete die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich die Vernehmlassung zu einem totalrevidierten Gemeindegesetz, welches die bisherige Fassung vom 6. Juni 1926 (LS 131.1; nachfolgend: GG/ZH 1926) ersetzen soll. Eine der in die Vernehmlassung geschickten Änderungen betraf die Regelung über die Schulgemeinden. Gemäss § 31 Abs. 2 der Vernehmlassungsvorlage (nachfolgend: VE-GG/ZH) sah die federführende Direktion vor, dass die  Parlamentsgemeinden inskünftig "auch die Aufgaben der Volksschule" wahrnehmen sollten. Unter einer Parlamentsgemeinde versteht das Gemeinderecht des Kantons Zürich jene politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden), welche von der Gemeindeversammlung zu einem Gemeindeparlament übergegangen sind. Die Direktion der Justiz und des Innern begründete ihr Vorhaben damit, dass in den Parlamentsgemeinden das Nebeneinander von Gemeindeversammlung (im Schulbereich) und Gemeindeparlament (in allen übrigen Sachbereichen) nicht mehr zeitgemäss sei (Kommentar zum Vernehmlassungsentwurf vom 6. Oktober 2010, S. 38 zu § 31 Abs. 2 VE-GG/ZH).

In der Vernehmlassung wurde die Pflicht zur sektoriellen Schaffung so genannter Einheitsgemeinden mehrheitlich begrüsst (dazu der Auswertungsbericht der federführenden Direktion vom Oktober 2011, S. 17). Dennoch sah der Regierungsrat des Kantons Zürich in seinem Antrag vom 20. März 2013 von einer Übernahme dieses Aspekts in den Entwurf ab (nachfolgend: E-GG/ZH).

Die vorberatende Kommission des Kantonsrats nahm das Anliegen wieder auf (§ 3 Abs. 2 des Antrags vom 5. Dezember 2014). Sie führte hierzu Anhörungen mit Interessengruppen durch, so mit dem Gemeindepräsidentenverband des Kantons Zürich und dem Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute. Das Anliegen fand in der Kommission überwiegende Unterstützung, wobei sich zwei Minderheiten herauskristallisierten. Eine erste Kommissionsminderheit wollte von der Neuerung gänzlich absehen. Die zweite Minderheit war im Gegensatz dazu der Ansicht, dass alle politischen Gemeinden - also auch die Versammlungsgemeinden - sämtliche Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung zu übernehmen hätten.

In ihrer Sitzung vom 31. Oktober 2014 hielt die Kommission an der Mehrheitsvariante fest und ergänzte sie diese bei acht zu sieben Stimmen mit einer Übergangsbestimmung (§ 188a E-GG/ZH). Danach sollten die Schulgemeinden, die das Gebiet von Parlamentsgemeinden ganz oder teilweise umfassen, verpflichtet werden, bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten des neuen Gemeindegesetzes ihre Auflösung zu beschliessen. Am 21. November 2014 beriet die Kommission die Übergangsbestimmung in zweiter Lesung und hielt an ihren bisherigen Beschlüssen fest.

Der Kantonsrat des Kantons Zürich befasste sich in seiner Sitzung vom 27. Januar 2015 erstmals mit § 3 Abs. 2 E-GG/ZH. In der Debatte obsiegte der Minderheitsantrag 1 (Verzicht auf die Neuerung) mit 88 Stimmen, gefolgt vom Mehrheitsantrag und dem Minderheitsantrag 2 (43 bzw. 33 Stimmen; Protokoll des Zürcher Kantonsrats, S. 14058 ff., insb. 14063). Am 2. Februar 2015 hiess der Kantonsrat mit 78 Stimmen einen Rückkommensantrag zum Beschluss vom 27. Januar 2015 gut. Der Erstvotant, Kantonsrat Philipp Kutter, gab Folgendes zu bedenken:

(...) Es geht hier um die Frage, ob in Parlamentsgemeinden auch noch zusätzlich separate Versammlungsgemeinden möglich sein sollen. Aus unserer Sicht ist das ein alter Zopf. Das Nebeneinander von Parlamentsgemeinden und Versammlungsgemeinden ist unübersichtlich, verwirrend und kann groteske organisatorische Folgen haben. Sie kennen vielleicht die Lage in Uster, wo der Ortsteil Nänikon zusammen mit Greifensee eine eigene Oberstufen-Schulgemeinde bildet. Dies verhindert eine Einheitsgemeinde. Und weil in Uster das Parlament für die Oberstufe zuständig ist, müsste eigentlich der Kanton die Stadt Uster zwingen, eine Gemeindeversammlung nur für die Sekundarstufe einzuberufen. Deshalb unterstützen wir von der CVP den Mehrheitsantrag der Kommission, welcher vorsieht, dass in Parlamentsgemeinden die Parlamente auch für Schule und Bildung zuständig sein sollen."

Nach weiteren Wortmeldungen setzte sich der Antrag gemäss der seinerzeitigen Kommissionsmehrheit, der nun 91 Stimmen auf sich vereinigte, gegen den Minderheitsantrag 1 durch. Auf diesen entfielen noch 71 Stimmen (Protokoll des Zürcher Kantonsrats, S. 14030 ff., insb. 14133).

Am 9. Februar 2015 beriet der Kantonsrat alsdann noch die Übergangsregelung (§ 188a E-GG/ZH). Eine Kommissionsminderheit vertrat die Meinung, die Bestimmung habe ersatzlos zu entfallen. Das Ratsplenum folgte indes mit 88zu 70 Stimmen der Kommissionsmehrheit. Schliesslich debattierte der Kantonsrat am 20. April 2015 die Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 in dritter Lesung. In der Schlussabstimmung verabschiedete er die Vorlage mit 110 zu 50 Stimmen (Protokoll des Zürcher Kantonsrats, S. 14978 ff., insb. 14994). Die hier massgebenden Bestimmungen erhielten folgenden Wortlaut:

§ 177 GG/ZH 2015 ("Auflösung von Schulgemeinden im Gebiet von Parlamentsgemeinden")

Der neue Erlass wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich, Ausgabe vom 30. April 2015, S. 21 ff., veröffentlicht. Die Frist für das fakultative Referendum verstrich am 29. Juni 2015 ungenutzt. Im Amtsblatt vom 24. Juli 2015, S. 34, gab die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich das Nichtzustandekommen des Referendums bekannt. Es ist vorgesehen, das Gesetz am 1. Januar 2018 in Kraft zu setzen.

Mit gemeinsamer Eingabe beim Bundesgericht vom 4. September 2015 erheben die vier Oberstufenschulgemeinden Bülach, Dübendorf-Schwerzenbach, Nänikon-Greifensee und Wädenswil sowie die sechs politischen Gemeinden Bachenbülach, Greifensee, Hochfelden, Höri, Schwerzenbach und Winkel, alle im Kanton Zürich gelegen, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015 seien (ersatzlos) aufzuheben. Ferner sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Sie rügen, die streitbetroffenen Normen verletzten zum einen die Gemeindeautonomie, insbesondere unter dem Aspekt der Institutsgarantie sowie der Bestandesgarantie (Art. 83 und 84 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH; SR 131.211]), zum andern rechtsstaatliche Verfassungsgarantien (so namentlich Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 BV).

Der Kantonsrat des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde, während die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich von einer Vernehmlassung absieht. Die beschwerdeführenden Gemeinden duplizieren.

Mit Verfügung vom 8. Oktober 2015 entsprach der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung dem Gesuch um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung.

1.1. Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse (sog. abstrakte oder hauptfrageweise Normenkontrolle; Art. 82 lit. b BGG [SR 173.110]).

1.2.1. Die Kantone sind weder durch die Bundesverfassung noch durch ein Bundesgesetz verpflichtet, kantonale Instanzen zur Überprüfung der Verfassungsmässigkeit ihrer Erlasse einzusetzen (Art. 87 Abs. 1 BGG; BGE 142 I 99 E. 1.1 S. 103 f.; 141 I 36 E. 1.2.1 S. 39). Verzichtet ein Kanton auf die Möglichkeit der innerkantonalen abstrakten Normenkontrolle, wird dadurch die Pflicht, den innerkantonalen Instanzenzug zu durchlaufen, hinfällig (BGE 142 V 395 E. 1.1 S. 396 f.; Hansjörg Seiler, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich/Niklaus Oberholzer, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2015, N. 11 zu Art. 86 BGG).

1.2.2. Nach dem Recht des hier interessierenden Kantons Zürich können Erlasse - 

1.2.3. Streitbetroffen ist ein Gesetz des Kantons Zürich. Die unmittelbar gegen das totalrevidierte Gemeindegesetz gerichtete Beschwerde ist nach dem Gesagten zulässig (Art. 87 Abs. 1 BGG; Urteil 2C_52/2009 vom 13. Januar 2010 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 136 I 1 [Kanton Zürich]). Das Bundesgericht urteilt damit als erste und einzige Rechtsmittelinstanz.

1.2.4. Der Erwahrungsbeschluss ist am 24. Juli 2015 veröffentlicht worden (vorne lit. D). Dadurch wurde das Gesetzgebungsverfahren förmlich abgeschlossen und der Fristenlauf im Sinne von Art. 101 BGG ausgelöst (BGE 142 I 99 E. 1.3 S. 104). Soweit ersichtlich, ist dagegen kein Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich ergriffen worden (§ 19 Abs. 1 lit. c VRG/ZH), aufgrund dessen das Normenkontrollverfahren zu sistieren wäre (Urteile 2C_53/2009 vom 23. September 2011 lit. D; 1C_468/2010 vom 20. Januar 2011 lit. H). Unter Berücksichtigung des im bundesgerichtlichen Verfahren herrschenden Stillstands der Fristen (Art. 46 Abs. 1 BGG) ist die Beschwerde vom 4. September 2015 rechtzeitig erfolgt (Art. 101 BGG; BGE 142 V 395 E. 1.2 S. 397).

1.3.1. Wird im bundesgerichtlichen Verfahren eine generell-abstrakte Norm des kantonalen oder kommunalen Rechts "abstrakt" (hauptfrageweise) angefochten, beschränkt der Streitgegenstand sich auf die Vereinbarkeit der streitbetroffenen Bestimmungen mit dem übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht (Art. 82 lit. b BGG). Handelt es sich um einen neuen oder vollständig revidierten Erlass, kann jede einzelne Bestimmung hauptfrageweise angefochten werden (BGE 137 I 77 E. 1.2 S. 79; 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31 und 3.1.2 S. 32). Anfechtungsobjekt ist, wenn das kantonale Recht keinen innerkantonalen Rechtsmittelweg vorsieht (Art. 87 Abs. 1 Teilsatz 1 BGG), vor Bundesgericht unmittelbar der Erlass. Der Erwahrungsbeschluss als selbständiger organisatorischer Hoheitsakt im Rahmen der politischen Rechte ist weder Anfechtungsobjekt noch Streitgegenstand (BGE 138 I 171 E. 3.3.1 S. 178).

1.3.2. Die politischen Gemeinden und die Schulgemeinden des Kantons Zürich sind selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts (Art. 83 Abs. 3 KV/ZH; Art. 59 Abs. 1 ZGB [SR 210]), ebenso wie die kirchlichen Körperschaften (Art. 130 Abs. 1 KV/ZH; Urteil 2C_124/2013 vom 25. November 2013 E. 1.4.4, in: ASA 82 S. 379, RDAF 2015 I S. 311, ZBl 115/2014 S. 663). Sie sind als Gebietskörperschaften ausgestaltet, verfügen über Rechtspersönlichkeit (TOBIAS JAAG, in: Komm. KV/ZH, N. 5 zu Art. 83 KV/ZH) und sind folglich zur Prozessführung befugt (zum kantonalen Recht: MARTIN BERTSCHI, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, N. 100 zu § 21 VRG/ZH).

1.3.3. Neben den Privatpersonen können auch Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften des kantonalen Rechts beschwerdeweise vorbringen, im Rahmen der hauptfrageweisen Normenkontrolle sei ein kantonaler Erlass aufzuheben oder abzuändern (Art. 82 lit. b BGG; BGE 136 I 265 E. 1.1 S. 267 und 1.3 S. 268; 136 II 274 E. 4 S. 287; Seiler, a. a. O., N. 115 zu Art. 89 BGG; Florence Aubry Girardin, in: Bernard Corboz/Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florence Aubry Girardin [Hrsg.], Commentaire de la LTF, 2. Aufl. 2014, N. 48 zu Art. 89 BGG). Dies setzt eine hinreichende Beschwerdebefugnis voraus. Das Recht zur Beschwerdeführung aufgrund der 

1.3.4. Eine öffentlich-rechtliche Körperschaft kann jedoch die 

1.3.5. Bei den beschwerdeführenden Gemeinden handelt es sich teils um politische Gemeinden, die gemäss § 3 Abs. 2 Satz 2 GG/ZH 2015 zusätzliche hoheitliche Aufgaben zu übernehmen hätten, teils um Schulgemeinden, denen dieselben hoheitlichen Aufgaben entzogen würden. Die Gemeinden berufen sich im Wesentlichen auf Art. 50 BV, darüber hinaus aber auch auf Art. 83-85 KV/ZH, welche die Autonomie und die Organisation der Gemeinden des Kantons Zürich zum Gegenstand haben. Bei den angerufenen Rechtsgrundlagen handelt es sich um verfassungsrechtliche Garantien (BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Die politischen Gemeinden sind daher mit der Rüge, es liege eine Verletzung der Gemeindeautonomie vor, zu hören. Es fragt sich, wie es sich mit den Schulgemeinden verhält. Das Bundesgericht hat beispielsweise einer Schulgemeinde des Kantons Basel-Landschaft die Legitimation zugesprochen (Urteil 2C_414/2015 vom 12. Februar 2016 E. 2 [Schulhauszuweisung]), ebenso einer solchen des Kantons St. Gallen (Urteil 2C_121/2015 vom 11. Dezember 2015 E. 2, nicht publ. in: BGE 142 I 49 [islamisches Kopftuch]) oder des Kantons Thurgau (Urteil 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 2.2, nicht publ. in: BGE 139 I 280 [islamisches Kopftuch]), mehrfach aber auch den Schulgemeinden des Kantons Zürich (Urteile 8C_272/2014 vom 5. Februar 2015 E. 5.2 [Personalrecht]; 2C_571/2011 und weitere vom 12. Oktober 2011 E. 2.1 [Betriebssubventionen]; 8C_122/2009 vom 24. Februar 2010 E. 2.2.1 [Entschädigung aus Personalrecht]). Auch vorliegend ist es den Schulgemeinden möglich, sich auf die Gemeindeautonomie zu berufen.

1.3.6. In zweiter Linie rügen die beschwerdeführenden Gemeinden eine Gehörsverletzung (Art. 29 Abs. 2 BV). Über die Verletzung verfassungsgemässer Garantien hinaus können öffentlich-rechtliche Körperschaften gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG 

1.3.7. Die beschwerdeführenden Gemeinden berufen sich bei ihrer Gehörsrüge überdies auf Art. 4 Abs. 6 sowie Art. 5 der vom Europarat vorgelegten Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (SR 0.102). Diese ist für die Schweiz am 1. Juni 2005 in Kraft getreten (AS 2005 2393). Die Schweiz hat im Anschluss an Art. 13 der Charta aber festgehalten, das Abkommen gelte hier ausschliesslich für die 

1.3.8. Das Bundesgericht prüft grundsätzlich mit 

1.3.9. Die Verletzung von Bundesrecht und Völkerrecht (Art. 95 lit. a und b BGG), jeweils unter Ausschluss verfassungsmässiger Rechte (dazu E. 1.3.10), prüft das Bundesgericht von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG; BGE 142 I 155 E. 4.4.5 S. 157). Es ist daher weder an die in der Beschwerde vorgebrachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann die Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (Motivsubstitution; BGE 142 II 293 E. 1.3 S. 296 f.).

1.3.10. Gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG prüft das Bundesgericht die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem (einschliesslich kommunalem) und interkantonalem Recht dagegen nur, falls eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit). Wird keine Verfassungsrüge erhoben, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen, wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (zum Ganzen BGE 142 I 99 E. 1.7.2 S. 106). Unter die Grundrechte in diesem Sinn fallen neben den Art. 7-34 BV die weiteren verfassungsmässigen Rechte der Bundesverfassung, die Rechtsansprüche der EMRK (SR 0.101) und anderer Menschenrechtspakte sowie die durch die jeweilige Kantonsverfassung gewährleisteten Individualrechte (BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 79 f.).

1.3.11. Das Bundesgericht urteilt vorliegend als einzige richterliche Instanz (Art. 87 Abs. 1 Satzteil 1 BGG), nachdem das kantonale Recht bei Gesetzen eine hauptfrageweise Rechtsetzungskontrolle nicht erlaubt (vorne E. 1.2.2). Ein von einer zulässigen Vorinstanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG) festgestellter Sachverhalt, der für das Bundesgericht verbindlich wäre (Art. 105 Abs. 1 BGG), fehlt daher. Unter den gegebenen Umständen stützt das Bundesgericht sich auf die amtlichen Veröffentlichungen, so auf das Protokoll des Kantonsrat des Kantons Zürich, auf die Beratungen der kantonsrätlichen Kommission, die dem Bundesgericht zugänglich gemacht wurden, sowie auf die Verlautbarungen der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich.

2.1. Streitig und zu prüfen ist im Rahmen einer abstrakten (hauptfrageweisen) Rechtsetzungskontrolle, ob die streitbetroffenen Bestimmungen mit dem übergeordneten Recht vereinbar sind. Vorliegend stellt sich die Frage nach der Verfassungsmässigkeit von § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015. Dabei ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob das Verfassungsrecht des Kantons Zürich im streitbetroffenen Bereich Garantien zugunsten der beschwerdeführenden Gemeinden aufstellt (hinten E. 2.2 ff.). Fehlt es daran, ist die Beschwerde aus diesem Grund abzuweisen, andernfalls ist in einem zweiten Schritt der Frage nachzugehen, ob der Gesetzgeber durch Erlass der streitbetroffenen Bestimmungen in die verfassungsgemässe Garantie eingegriffen hat (hinten E. 2.5).

2.2.1. Zur Hierarchie der Normen lässt sich der Bundesverfassung einzig entnehmen, dass alles Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1 BV) und das interkantonale Recht (Art. 48 Abs. 5 BV) widersprechendes kantonales Recht zurückdrängt. Die innerkantonale Normhierarchie bleibt unerwähnt. Gemäss Art. 51 Abs. 1 BV gibt sich aber jeder Kanton eine demokratische Verfassung (dazu BGE 140 I 394 E. 8.1 S. 401). Im Normgefüge des Kantons kommt der Verfassung alsdann der 

2.2.2. Die Vorrangstellung der kantonalen Verfassung spiegelt sich zudem darin, dass die Kantonsverfassungen der Gewährleistung des Bundes bedürfen (Art. 51 Abs. 2 Satz 1 BV). Der Bund erteilt die Gewährleistung, wenn das kantonale Verfassungsrecht dem Bundesrecht nicht widerspricht (Art. 51 Abs. 2 Satz 2 BV). Der Begriff des Bundesrechts im Sinne von Art. 51 Abs. 2 BV umfasst sämtliche Rechtsetzungsstufen des Bundes (AUER, a. a. O., N. 592). Mit dem Erfordernis der Gewährleistung stellt der Bund im Zeitpunkt der Gewährleistung den Vorrang des Bundesrechts gegenüber kantonalem Recht sicher. Unterkonstitutionelles kantonales Recht ist der Gewährleistung nicht zugänglich. Die Bundesversammlung verbindet mit der Gewährleistung der Verfassung die Erwartung, dass das nachgeordnete kantonale Recht mit dem gewährleisteten Verfassungsrecht in Einklang steht. Dies ist ein Aspekt des Gebots der Bundestreue, wie sie sich insbesondere aus Art. 44 BV ergibt.

2.2.3. Die Auslegung einer Kantonsverfassung folgt grundsätzlich jenen Regeln, die für die Auslegung des unterkonstitutionellen Rechts gelten (BGE 139 II 243 E. 8 S. 249; 131 I 74 E. 4.1 S. 80). Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element; BGE 142 V 402 E. 4.1 S. 404 f.). Ist der Wortlaut der Bestimmung klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf davon nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) geben (BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138; 142 III 695 E. 4.1.2 S. 699; 141 II 57 E. 3.2 S. 61). Nur für den Fall, dass der Wortlaut der Bestimmung unklar bzw. nicht restlos klar ist und verschiedene Interpretationen möglich bleiben, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen (pragmatischer Methodenpluralismus; BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138; 142 III 695 E. 4.1.2 S. 699). Auch eine solche Auslegung findet ihre Grenzen aber am klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung, indem der eindeutige Wortsinn nicht zugunsten einer solchen Interpretation beiseitegeschoben werden darf (BGE 141 V 221 E. 5.2.1 S. 225).

2.3.1. Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts (AUER, a. a. O., N. 412). Der konkrete Umfang des Rechtsinstituts geht daher aus dem jeweiligen kantonalen Verfassungsrecht hervor, soweit der Kanton überhaupt Anordnungen auf Verfassungsstufe trifft, zumindest aber aus dem jeweiligen Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f.; 140 I 285 E. 4.1 S. 292 f.; 139 I 169 E. 6.1 S. 173). Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nur, aber immerhin in diesem Umfang, mithin "nach Massgabe des kantonalen Rechts" (Art. 50 Abs. 1 BV; zum Ganzen BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f. mit Hinweisen). Der rechtliche Beitrag des Bundes erschöpft sich darin, die Gemeindeautonomie gerichtlich in dem vom Kanton umrissenen Umfang zu schützen (PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl. 2016, § 17 N. 4).

2.3.2. Der bundesgerichtlichen Praxis zufolge sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen 

2.3.3. Das 

2.3.4. Die Kantone üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind (Art. 3 Teilsatz 2 BV; BGE 142 II 182 E. 3.2.2 S. 194). Mangels einer Bundeskompetenz sind die Kantone auch für das Schulwesen zuständig, was deklaratorisch aus Art. 62 Abs. 1 BV hervorgeht. Sie haben in organisatorischer, fachlicher und finanzieller Hinsicht für einen ausreichenden Grundschulunterricht zu sorgen, der allen Kindern offensteht (Art. 62 Abs. 2 Satz 1 BV in der Fassung vom 16. Dezember 2005, in Kraft seit 21. Mai 2006 [AS 2006 3033]; BGE 140 I 153 E. 2.3.2 S. 156 f.). Sache der Kantone ist es daher auch, darüber zu befinden, welcher Behörde die Wahrnehmung des Bildungsauftrags obliegt. Dem Bundesrecht lässt sich hierzu nichts entnehmen. Nach Art. 116 Abs. 1 KV/ZH führen "Kanton und Gemeinden" qualitativ hochstehende öffentliche Schulen.

2.3.5. In organisatorischer Hinsicht hält Art. 83 Abs. 2 KV/ZH fest, dass die Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung von Schulgemeinden wahrgenommen werden 

2.4.1. Anders als politische Gemeinden, deren Bestand in dem Sinne garantiert ist, dass ein lückenloser Teppich vorliegen muss, der restlos das gesamte Kantonsgebiet abdeckt, handelt es sich bei den Schulgemeinden um ein fakultatives Institut. Bildungsaufgaben "können" einer Schulgemeinde übertragen werden, ansonsten die politische Gemeinde auch hierfür zuständig ist (Art. 83 Abs. 1 KV/ZH). Besteht aber eine Schulgemeinde, kann diese mit der "Mehrheit der Stimmenden 

2.4.2. Zwangsfusionen über die Köpfe der Stimmberechtigten hinweg sieht das Staatsrecht des Kantons Zürich nicht (mehr) vor (JAAG, in: Komm. KV/ZH, N. 6 zu Art. 84 KV/ZH). Entsprechend wenig lässt sich aus BGE 131 I 91 betreffend die Munizipalgemeinde Ausserbinn/VS herleiten, weicht die Rechtslage im Kanton Wallis doch ganz erheblich von jener des Kantons Zürich ab. Gemäss Art. 26 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Wallis vom 8. März 1907 (KV/VS; SR 131.232) und Art. 135 des Gemeindegesetzes (des Kantons Wallis) vom 5. Februar 2004 (GG/VS; SGS 175.1) ist die zwangsweise Fusion von Gemeinden zulässig, wenn auch nur unter den gesetzlichen Voraussetzungen. Im Kanton Zürich verhält es sich grundlegend anders: Soll eine Schulgemeinde aufgelöst werden, bedarf es gemäss Art. 84 Abs. 2 KV/ZH der Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden der Schulgemeinde.

2.4.3. Der Wortlaut von Art. 84 Abs. 2 KV/ZH lässt mithin keine Fragen offen, er ist klar. Vom eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nach dem Gesagten nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme besteht, er ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung ( 

2.4.4. Erkenntnisse lassen sich insbesondere aus der Entstehungsgeschichte gewinnen. Gemäss der seinerzeitigen Kantonsverfassung des Kantons Zürich von 18. April 1869 erfolgte die Bildung neuer und die Vereinigung oder Auflösung bestehender Gemeinden ursprünglich im Weg der 

2.4.5. Die jüngste Kompetenzverschiebung scheint mit Bedacht getroffen worden zu sein. Wie den Protokollen des Verfassungsrates zu entnehmen ist, ging mit Art. 84 KV/ZH die Absicht einher, die Gemeindeautonomie zu stärken. So wies der Sprecher in der zweiten Gesamtlesung darauf hin, dass "Eingriffe von oben, wie sie heute möglich sind", abzulehnen seien (Votum von Verfassungsrat Kurt Stäheli, 59. Sitzung des Verfassungsrates vom 8. Juli 2004, S. 3194; siehe auch 3195 f.). Die Verabschiedung von Art. 84 Abs. 2 KV/ZH musste sich in der Folge unmittelbar auf § 4 Abs. 2 GG/ZH 1926 auswirken. Denn dieser sah weiterhin vor, dass der 

2.4.6. Unter diesen entstehungsgeschichtlichen Vorzeichen ist es von vornherein unzulässig, vom klaren Wortlaut von Art. 84 Abs. 2 KV/ZH abzuweichen. Der Normtext gibt den Normsinn treffend wieder. Im Sinne eines Zwischenergebnisses zeigt sich, dass Art. 84 Abs. 2 KV/ZH eine kantonale 

2.5.1. Damit fragt sich in der Sache selbst, ob die streitbetroffenen Normen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015) mit Art. 84 Abs. 2 KV/ZH vereinbar sind. Der Verfassung kommt im Normgefüge jedes Kantons der 

2.5.2. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 GG/ZH 2015 nehmen die Parlamentsgemeinden auch die Aufgaben der Gemeinden im Bereich von Schule und Bildung wahr. Im Gegenzug sind die vorbestehenden Schulgemeinden, soweit sie ganz oder teilweise auf dem Gebiet einer Parlamentsgemeinde liegen, gehalten, ihre Aufgaben an die politische Gemeinde abzutreten. Gemäss § 177 GG/ZH 2015 hat dies "bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten dieses Gesetzes" zu geschehen. Das revidierte Gemeindegesetz sieht von jeder Mitwirkung der Stimmberechtigten der Schulgemeinden ab. Beim Gesetz handelt es sich - anders als bei der Verfassung - um einen neuen Erlass, was in der Auslegung zu einem verstärkten Stellenwert des Wortlauts und der Materialien führt (BGE 141 III 155 E. 4.2 S. 156; 141 IV 299 E. 1.3.2 S. 299 f.; 141 V 206 E. 3.2 S. 212).

2.5.3. Der Wortlaut des Gesetzes ist klar und unzweideutig. Der Blick in die Materialien bekräftigt diese Einschätzung: Schon § 31 Abs. 2 VE-GG/ZH (Sachverhalt, lit. A) hatte darauf abgezielt, das Nebeneinander von Gemeindeversammlung (Schulgemeinde) und Gemeindeparlament (politische Gemeinde) zu beseitigen. Der Regierungsrat liess das Ansinnen zwar fallen, doch nahm die vorberatende Kommission es gleich wieder auf (Sachverhalt, lit. B). Der Kantonsrat sah seinerseits von der Neuerung zunächst ab, um sie später doch gutzuheissen. Das einleitende Votum in der Sitzung vom 2. Februar 2015 erhellt die Stossrichtung: Beabsichtigt war, den "alten Zopf" abzuschneiden, um dadurch die "unübersichtliche, verwirrende und groteske" Situation zu beseitigen (Sachverhalt, lit. C). Die Mehrheit des Kantonsrats teilte diese Einschätzung. In seiner Vernehmlassung zur Beschwerde führt der Kantonsrat denn auch aus, nach Ablauf der gesetzlichen Frist (§ 177 GG/ZH 2015) würde die Auflösung "soweit notwendig ersatzhalber aufsichtsrechtlich vorgenommen", mithin gegebenenfalls auch ohne Zustimmung der Stimmberechtigten.

2.5.4. Eine verfassungskonforme Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015 ist unter diesen Umständen ausgeschlossen. Die neu geschaffene gesetzliche Grundlage erlaubt Zwangsfusionen, was verfassungsrechtlich nicht haltbar ist. Das revidierte Gesetzesrecht vermag Art. 84 Abs. 2 KV/ZH nicht zurückzudrängen. Gegenteils geht das kantonale Verfassungsrecht - anders als im Bereich des Bundesrechts (Art. 190 BV) - dem nachgeordneten Recht ausnahmslos vor. Die Beschwerde erweist sich damit als begründet, weshalb sie gutzuheissen ist und die angefochtenen Bestimmungen aufzuheben sind. Mit Blick darauf erübrigt es sich, den angeblichen Gehörsverletzungen nachzugehen (vorne E. 1.3.6).

3.1. Nach dem Unterliegerprinzip sind die Kosten grundsätzlich dem Kanton Zürich aufzuerlegen (Art. 65 i. V. m. Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Kantonen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig geworden sind, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt (Art. 66 Abs. 4 BGG). Im vorliegenden Fall kann auf das Erheben von Kosten verzichtet werden.

3.2. Den beschwerdeführenden Gemeinden, die obsiegen, aber in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig werden, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich vom 20. April 2015 werden aufgehoben.

2. Es werden keine Kosten erhoben.

3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4. Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Kantonsrat des Kantons Zürich und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. April 2017

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Der Gerichtsschreiber: Kocher