Am 10. Februar 1950 schloß die Regierung der Bundesrepublik Deutschland mit der Regierung der Französischen Republik in Paris ein Handels- und ein Zahlungsabkommen ab. Diese Abkommen wurden in den beiden Hauptvertragsdokumenten, Zusatzprotokollen und weiteren Schriftstücken niedergelegt und im Bundesanzeiger vom 14. Februar 1950 Nr. 31 unter der Bezeich

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nung "Deutsch- Französische Wirtschaftsabkommen" veröffentlicht.

1. In dem Handelsabkommen verpflichtete sich jeder vertragschließende Teil, die Einfuhr der im Gebiet des anderen Teils erzeugten und von dort kommenden Waren ohne jegliche Einschränkung zu gestatten. Für bestimmte Waren wurden indessen Kontingente festgesetzt und die Verpflichtung zur Erteilung von Ein- und Ausfuhrgenehmigungen im Rahmen dieser Kontingente festgelegt; auch wurde der Zeitpunkt der Ein- und Ausfuhr näher umschrieben und die technische Abwicklung vereinbart.

Im übrigen erklärten die vertragschließenden Teile ihr Bestreben, sobald wie möglich die Beschränkungen aufzuheben, denen der Warenaustausch zwischen der Bundesrepublik und Frankreich nach den Bestimmungen des Abkommens unterworfen blieb. Ein gemischter Ausschuß sollte eingesetzt werden, um die Entwicklung des Handels zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Frankengebiet zu fördern.

Um Zahlungen zwischen den beiden Währungsgebieten durchzuführen, wurde im Zahlungsabkommen der Transfer deutscher Mark und französischer Franken unter Beachtung der jeweiligen Devisenvorschriften (Art. V) geregelt. Die Bank Deutscher Länder einerseits und die Banque de France andererseits sollten sich gegenseitig deutsche Mark und französische Franken zu einem unter Berücksichtigung des USA-Dollarkurses periodisch festzulegenden Kurs verkaufen. In einer Reihe von Anlagen zum Zahlungsabkommen wurden technische Einzelheiten geregelt.

Im Abschnitt A I des Zusatzprotokolls zum Zahlungsabkommen erklärten sich die vertragschließenden Teile bereit, den Transfer von Leistungen und Erstattungen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit durchzuführen, sobald ein deutsch- französisches Sozialversicherungsabkommen zustande gekommen sei. Es wurde ferner im Abschnitt A II vereinbart, zwischen der Bundesrepublik und dem Saargebiet den Transfer von Leistungen und Erstattungen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit sofort durchzuführen und Verhandlungen über ein allgemeines Ab

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kommen über die Beziehungen in der sozialen Sicherheit zwischen der Bundesrepublik und dem Saargebiet aufzunehmen.

2. Das Handelsabkommen trat am 10. Februar 1950 in Kraft. Bestimmungsgemäß trat es am 30. Juni 1950 außer Kraft. Durch Notenwechsel zwischen der Bundesregierung und der französischen Regierung vom 26. August 1950 wurden die allgemeinen Bestimmungen des Abkommens für die Zeit vom 1. September bis 31. Oktober 1950 verlängert (BAnz. v. 10. Oktober 1950 Nr. 195). Es ist seitdem nicht mehr in Kraft.

Das Zahlungsabkommen trat am 13. Februar 1950 in Kraft. Von der Befugnis, das Abkommen bis zum 31. Dezember eines jeden Jahres mit einer Frist von drei Monaten zu kündigen, hat bisher keiner der vertragschließenden Teile Gebrauch gemacht. Das Zahlungsabkommen ist mithin noch in Kraft.

3. Im Bundestag wurden die Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen auf Ersuchen des Ausschusses für Außenhandelsfragen vom Ausschuß für Rechtswesen und Verfassungsrecht in seiner 15., 18. und 20. Sitzung vom 8. und 17. Februar sowie vom 2. März 1950 im Zusammenhang mit der Frage erörtert, inwieweit zu Handelsverträgen ein Zustimmungsgesetz des Bundestags nach Art. 59 Abs. 2 GG einzubringen sei. Auf Grund der Beratungen beantragte die Fraktion der SPD am 17. Februar zu beschließen: "Die Bundesregierung wird ersucht, das deutsch-französische Wirtschaftsabkommen vom 10. Februar 1950 gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes als Gesetzentwurf einzubringen" (Bundestagsdrucksache Nr. 590). In einem Gutachten vom 15. 3. 1950 stellte sich die Mehrheit des Rechtsausschusses des Bundestags auf den Standpunkt, daß auch kurzfristige Wirtschaftsabkommen die Zustimmung des Bundestags erforderten, während ein Minderheitsgutachten die Zustimmungsbedürftigkeit verneinte.

Der Ausschuß für Außenhandelsfragen, der sich dem Mehrheitsgutachten des Rechtsausschusses angeschlossen hatte, beschloß am 21. Juli 1950 (Bundestagsdrucksache Nr. 1207), zu beantragen, der Bundestag wolle dem Antrag der SPD vom 17. 2. 1950

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unverändert zustimmen, zugleich aber von der Absprache des Ausschusses für Außenhandelsfragen mit der Bundesregierung über die Einsetzung eines parlamentarischen Beirats für handelspolitische Fragen (im folgenden Beirat genannt) Kenntnis nehmen.

Am 18. Juli 1950 einigte sich die Bundesregierung mit dem Ausschuß des Bundestags für Außenhandelsfragen über die Einsetzung des Beirats (Anlage 1 zum Protokoll Nr. 16 der 16. Sitzung des Ausschusses -- Bundestagsdrucksache Nr. 1207 vom 21. Juli 1950).

Der Beirat bestand zunächst aus neun vom Bundestagsausschuß für Außenhandelsfragen ernannten Mitgliedern sowie ihren Stellvertretern; er wurde, nachdem er am 8. September 1950 in Tätigkeit getreten war, im November 1950 durch Benennung von vier beauftragten Mitgliedern des Bundesrats nebst Stellvertretern ergänzt (Sitzungsprotokoll des Bundesrats Nr. 39 von 1950 S. 747 A-C).

Der Beirat hat die Aufgabe, im Interesse einer engeren Zusammenarbeit mit der Bundesregierung diese beim Abschluß handelspolitischer Vereinbarungen zu beraten und als Bindeglied zwischen der handelspolitischen Arbeit der Bundesregierung und der parlamentarischen Arbeit dafür zu sorgen, daß die Auffassung des Parlaments über die Gestaltung der allgemeinen politischen und wirtschaftlichen Geschehnisse auch auf dem Gebiet der Außenhandelspolitik zur Geltung kommt. Die Bundesregierung hat den Beirat über alle Geschehnisse auf dem Gebiet handelspolitischer Verhandlungen auf dem laufenden zu halten und ihm Gelegenheit zu geben, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob eine handelspolitische Vereinbarung zustimmungsbedürftig im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG ist.

Durch die Bildung des Beirats sollten die Rechte des Bundestags in grundsätzlichen handelspolitischen Fragen nicht berührt werden.

Das Plenum des Bundestags stimmte in seiner 81. Sitzung am 28. Juli 1950 (Sitzungsbericht S. 3047 C) den Anträgen des Aus

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schusses für Außenhandelsfragen aus den beiden erwähnten Drucksachen Nr. 590 (Antrag der SPD) und Nr. 1207 (Einsetzung des Beirats) zu.

Die Bundesregierung hat dem Bundestag ein Zustimmungsgesetz zu den Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen vom 10. Februar 1950 nicht vorgelegt.

Die Sozialdemokratische Fraktion des Bundestags hat mit Schriftsatz vom 4. Juli 1951, eingegangen beim Bundesverfassungsgericht am 12. Juli 1951, Klage gegen die Bundesregierung erhoben. Sie beantragt:

Die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister für Wirtschaft beantragt:

Auf Grund des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, § 14 Abs. 1 BVerfGG ist der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts zur Entscheidung zuständig. Für das Verfahren gelten die Vorschriften der §§ 63 ff. BVerfGG.

Der Antrag vom 4. Juli 1951, eingegangen am 12. Juli 1951, ist form- und fristgerecht eingereicht (§ 64 Abs. 2 und 4 BVerfGG).

Die Sozialdemokratische Fraktion des Bundestags ist aktiv legitimiert. Sie ist ein in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil dieses Organs (§§ 7 und 10 der Vorläufigen Geschäftsordnung -- Stand vom 28.10.1950 -- und §§10 und 12 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags vom 6. 12. 1951, BGBl. 1952 II S. 389). Die Fraktion macht geltend, der Bundestag sei durch die Unterlassung der Bundesregierung in seinen Rechten verletzt (§ 64 BVerfGG). Nach § 64 BVerfGG kann auch ein Teil des Organs dessen Rechte verfolgen. Diese Ausgestaltung der in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG begründeten Klagbefugnis war nach Art. 93 Abs. 2 und Art. 94 Abs. 2 GG durch einfaches Bundesgesetz zulässig.

Der Antrag zu Ziff. 1 ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG für beide Abkommen zulässig, obwohl nur noch das Zahlungsabkommen in Kraft ist. Der Verfassungsrechtsstreit und die Entscheidung darüber, ob die Bundesregierung durch den ohne Zustimmung des Bundestags erfolgten Abschluß der Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen die verfassungsmäßigen Rechte des Bundestags verletzt hat, sind von grundsätzlicher und präjudizieller Bedeutung. Wenn die Bundesregierung die Rechte des Bundestags verletzt hat, so dauert die Rechtsverletzung auch nach Ablauf des Vertrages fort. Das Rechtsschutzinteresse besteht daher auch noch, nachdem der Vertrag abgelaufen ist.

Der Antrag zu Ziff. 2 ist, ebenso wie der Antrag Ziff. 2 b der Bundesregierung, nicht als förmlicher Antrag, sondern nur als Anregung auf Entscheidung gemäß § 67 Satz 3 BVerfGG zu betrachten. Er zielt nicht auf eine Entscheidung über bestimmte -- nicht näher bezeichnete -- ähnliche Wirtschaftsabkommen ab. Über nicht näher bezeichnete Abkommen könnte das Bundesverfassungsgericht keine Entscheidung fällen. Vielmehr will die Antragstellerin eine abstrakte Entscheidung über die Auslegung des Art. 59 Abs. 2 GG haben, nämlich darüber, ob sogenannte Wirtschaftsabkommen von der Art der hier umstrittenen als "politische Verträge" im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG zu behandeln sind. Davon hängt die Feststellung ab, ob die Antragsgegnerin durch die "beanstandete Unterlassung" -- die Nichteinholung der Zustimmung des Bundestags zu den Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen -- gegen das Grundgesetz verstoßen hat.

Einem solchen Antrag steht nicht entgegen, daß der Ausschuß für Außenhandelsfragen mit der Bundesregierung die oben erwähnte Absprache über den Parlamentarischen Beirat getroffen und daß der Deutsche Bundestag am 28. Juli 1950 zustimmend davon Kenntnis genommen hat. Bei dieser Absprache handelte es sich nicht um einen Verzicht des Bundestags auf seine Kompetenz, der gar nicht möglich gewesen wäre, sondern nur um eine

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BVerfGE 1, 372 (380):

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-- vorläufige und jederzeit widerrufliche -- Regelung, die die Rechte und Pflichten des Bundestags nicht berührt. Die grundsätzliche Streitfrage über die Zustimmungsbedürftigkeit von Handels- und Zahlungsabkommen wurde durch diese Lösung nicht bereinigt. Die Vereinbarung über den Beirat konnte und sollte die Austragung der Streitfrage vor dem Bundesverfassungsgericht nicht ausschließen.

Das Bundesverfassungsgericht ist durch § 67 Satz 3 BVerfGG ermächtigt, im Urteilstenor eine für die Entscheidung grundlegende abstrakte Feststellung zur Auslegung des Grundgesetzes zu treffen. Es könnte also mit der Entscheidung über die Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen einen Ausspruch über Begriff und Abgrenzung der vorlagepflichtigen Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG verbinden, um damit im Urteil die Rechtsfrage zu beantworten, deretwegen dieser Rechtsstreit als Musterprozeß angestrengt worden ist. Das Gericht entscheidet darüber nach freiem Ermessen von Amtswegen und nicht auf Antrag der Parteien (vgl. Urteil vom 6. März 1952 -- 2 BvE 1/51 -). Trifft also das Gericht eine solche Feststellung nicht, so kann dies nicht zur Abweisung eines Antrags führen, da es sich nur um eine Anregung handelt. Die Anträge der Bundesregierung Ziff. 1 und 2 a sind zulässig.

Nach Art. 59 Abs. 2 GG bedürfen Verträge mit auswärtigen Staaten, "welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen", der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes.

Die Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen sind nicht Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln.

1. Ein Staatsvertrag wird noch nicht dadurch zu einem politi

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BVerfGE 1, 372 (381):

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schen im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG, daß er sich ganz allgemein mit öffentlichen Angelegenheiten, dem Gemeinwohl oder den Staatsgeschäften befaßt. Wäre dies der Fall, so wäre jeder Staatsvertrag politisch, so daß die im Art. 59 Abs. 2 vorgesehene Begrenzung ihres Sinnes entbehren würde. Hinzukommen muß vielmehr, daß die Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit, seine Stellung oder sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft durch den Vertrag selbst berührt werden. Namentlich die Verträge, die darauf gerichtet sind, die Machtstellung eines Staates anderen Staaten gegenüber zu behaupten, zu befestigen oder zu erweitern, sind als politische Verträge in diesem Sinne zu betrachten. Dazu gehören vor allem Bündnisse, Garantiepakte, Abkommen über politische Zusammenarbeit, Friedens-, Nichtangriffs-, Neutralitäts- und Abrüstungsverträge, Schiedsverträge und ähnliche Verträge.

Wie die Entstehungsgeschichte zeigt, soll Art. 59 Abs. 2 GG in seiner Formulierung einer Auslegung freien Raum geben, die den sich ständig wandelnden Verhältnissen gerecht wird. Gegenüber der Weimarer Reichsverfassung (Art. 45) hat das Grundgesetz

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durch die umfassendere Bezeichnung den Kreis der zustimmungsbedürftigen Verträge über die "Bündnisse" hinaus erweitert. Gegenüber dem Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee (Art. 81 Abs. 2 "Staatsverträge") hat es dagegen eine erhebliche Einschränkung vorgenommen.

Die Verfassungen anderer Staaten sprechen in ähnlichem Zusammenhang von "Verträgen politischen Inhalts" (Art. 7 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1 874), von "politischen Staatsverträgen" (Art. 50 Abs. 1 des Österreichischen Bundesverfassungsgesetzes vom 1. Oktober 1920) oder von "trattati internazionali che sono di natura politica" (Art. 80 der Verfassung der Italienischen Republik vom 27. Dezember 1947).

Art. 59 Abs. 2 GG fordert die Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften nur für diejenigen Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln. "Politische Beziehungen" sind solche, die wesentlich und unmittelbar den Bestand des Staates oder dessen Stellung und Gewicht innerhalb der Staatengemeinschaft oder die Ordnung der Staatengemeinschaft betreffen.

Inhalt oder Zweck eines Vertrages im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG müssen auf die Regelung der politischen Beziehungen zu auswärtigen Staaten gerichtet sein. Der Vertrag muß selbst eine Regelung von politischen Beziehungen zu auswärtigen Staaten enthalten oder bezwecken, nicht nur eine sekundäre, vielleicht sogar ungewollte und unerwartete Auswirkung auf diese Beziehungen haben. Hat ein Vertrag für die Bundesrepublik nur deshalb politische Bedeutung, weil er wesentliche Auswirkungen auf ihre innerpolitischen, wirtschaftlichen oder sozialen Verhältnisse hat, so wird ein solcher Vertrag dadurch nicht zu einem "politischen Vertrag" im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG.

Handelverträge sind früher von der Völkerrechtslehre grundsätzlich nicht als politische Verträge angesehen worden. In dieser Allgemeinheit entspricht aber diese Lehre nicht der Wirklichkeit der heutigen internationalen Beziehungen. Ein Handelsvertrag

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kann unter besonderen Umständen einen politischen Charakter haben ebenso wie ein Bündnisvertrag. Dies wäre etwa der Fall, wenn die Vertragspartner durch den Abschluß eines Handelsvertrages ihre Volkswirtschaft ergänzen wollen, um ihre gemeinsame wirtschaftliche Stellung im Wettbewerb der Staaten zu stärken. In einem solchen Falle können die an sich unpolitischen "Markt"-Beziehungen zu politischen "Macht"- Beziehungen werden. Die Macht- und Vormachtstellung eines Staates in der Gemeinschaft der Staaten kann heute möglicherweise durch den Abschluß eines Handelsvertrages sogar stärker beeinflußt werden als etwa durch den Abschluß eines Neutralitäts-, Nichtangriffs- oder Garantiepaktes. Dabei ist unter "Macht" nicht nur die Machtstellung der Staaten im Kampf um politische Vorherrschaft, sondern allgemein ihr Gewicht in der Gemeinschaft der Staaten zu verstehen.

Ob ein Vertrag in dem dargelegten Sinne ein politischer ist, kann nur im Einzelfall unter Berücksichtigung der besonderen Umstände und der konkreten politischen Situation der Bundesrepublik und ihrer Vertragspartner festgestellt werden.

Deshalb war es nicht möglich, der Anregung beider Parteien zu folgen und die Rechtsfrage allgemein zu beantworten, ob sogenannte Wirtschaftsabkommen, welche die Handels- und Zahlungsbeziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und einem anderen Staat regeln, politische Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG sind.

2. Die Antragstellerin betrachtet die Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen als politische Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG. Das Vertragswerk bedeute nämlich

Wenn diese Charakterisierung der Wirtschaftsabkommen zuträfe, wären sie politische Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG. Die Prüfung der tatsächlichen Verhältnisse ergibt aber, daß eine echte politische Entscheidung nicht vorliegt.

a) Zu einer wirklichen politischen Entscheidung war die Bundesregierung bei Abschluß des Abkommens gar nicht in der Lage. Nach Ziff. 2 c des Besatzungsstatuts vom 11. Mai 1949 hatte die Besatzungsmacht sich die Zuständigkeit für auswärtige Angelegenheiten einschließlich der von Deutschland oder in seinem Namen getroffenen internationalen Abmachungen ausdrücklich vorbehalten. In der Direktive über den Außenhandel und die Verhandlung von Handels- und Zahlungsabkommen vom 30. November 1949 (veröffentlicht vom Bundesminister für Wirtschaft im BAnz. vom 1. Dezember 1949 Nr. 30) bestimmte die Alliierte Hohe Kommission, daß im Außenhandel und bei der Verhandlung von Handels- und Zahlungsabkommen bestimmte Grundsätze und Verfahren zu befolgen seien, "soweit die Hohe Kommission nichts anderweitiges anordnet". Mit dieser Einschränkung sollte grundsätzlich die Bundesregierung die Verhandlungen durchführen, "jedoch vorbehaltlich der Kontrollen, welche die Hohe Kommission jeweils festlegen kann". Der Bundesregierung wurde u.a. die Pflicht auferlegt, die Hohe Kommission unverzüglich über alle Verhandlungen zu benachrichtigen, alle Unterlagen vorzulegen, an allen Verhandlungen Beobachter der Alliierten Hohen Kommission teilnehmen zu lassen und die paraphierten Abmachungen unverzüglich vor der formellen Unterzeichnung der hohen Kommission vorzulegen. Ziff. 3 d der Direktive bestimmte:

Diese weitgehenden Anweisungen und Vorbehalte genügten der Alliierten Hohen Kommission noch nicht. Vielmehr wurde noch besonders hervorgehoben, die Bestimmungen der Direktive dürften "in keinem Teil so ausgelegt werden, daß sie einen Verzicht oder eine Einschränkung der Vollmachten bedeuten, welche den Besatzungsbehörden gemäß Besatzungsstatut vorbehalten sind".  Nach dieser Direktive kann eher von einem Auftrag an die Bundesregierung als von einer Ermächtigung gesprochen werden, jedenfalls aber nicht von einer solchen zur freien Entscheidung über die Gestaltung der politischen Beziehungen (vgl. auch Direktive Nr. 3 betr. Verhandlungen der Bundesregierung oder einer Landesregierung über internationale Abkommen vom 31. Mai 1950, ABl. AHK S. 415).

b) Die Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen treffen keine handelspolitische Entscheidung. Sie wurden unter der Direktive vom 30. November 1949 geschlossen und führen die bisher von der Alliierten Hohen Kommission für die Bundesrepublik verfolgte Politik fort. Die zahlreichen ähnlichen im Jahre 1950 abgeschlossenen Handelsabkommen zeigen, daß es bei den Deutsch- Französischen Wirtschaftsabkommen gar nicht darum ging, gegenüber Frankreich eine besondere Handelspolitik einzuleiten, sondern daß diese Abkommen auf der Linie der gegenüber allen Staaten betriebenen Handelspolitik der Liberalisierung lagen. Gerade mit Bezug auf das bis zum 31. Oktober 1950 verlängerte Handelsabkommen mit Frankreich hat der Bundesminister für Wirtschaft im Bundesanzeiger vom 31. August 1950 Nr. 167 bekanntgegeben:

Ziel dieser Wirtschaftspolitik war die Liberalisierung des Handels nach allen Seiten, nicht nur gegenüber einzelnen Ländern. Die vorläufigen Sonderabkommen sind daher nicht als

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Bevorzugung einzelner Länder zu werten und bestimmen nicht den politischen Standort der Bundesrepublik.

Nur dann, wenn ein festes System von Handels- und Währungsschranken bestanden hätte und dieses gegenüber einem Staat durchbrochen würde, könnte ein politischer Vertrag vorliegen. Wenn aber die nur aus Devisenmangel und nicht aus politischen Gründen eingeführten Handelsbeschränkungen im Zuge einer allgemeinen Liberalisierungstendenz schrittweise aufgehoben werden, dann sind die kurzfristigen, häufigen und gleichförmigen Zwischenlösungen nicht als Entscheidungen über die politische Stellung der Bundesrepublik zu den beteiligten Staaten zu betrachten.

c) Die Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen enthalten keine Option für den Westen und auch kein Bekenntnis zur "Integration" Europas. Sie gehören zu den vielen Handelsverträgen, Handels- und Zahlungsabkommen und Zusatzprotokollen, die im Jahr 1950 und später mit europäischen und außereuropäischen Staaten abgeschlossen wurden.

So wurde am 18. April 1950 in Fortsetzung des von den Militärregierungen für Deutschland mit Jugoslawien am 31. März 1949 abgeschlossenen Handelsabkommens ein Zusatzprotokoll zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Föderativen Volksrepublik Jugoslawien vereinbart (BAnz. 1950 Nr. 78). Ein weiteres, am 1. November 1950 mit Jugoslawien abgeschlossenes Handelsabkommen (BAnz. 1950 Nr. 220) ist nach der Präambel "von dem Wunsche getragen, die gegenseitigen Wirtschaftsbeziehungen zu vertiefen und auszubauen". In diesen Abkommen wird niemand eine politische Option sehen, ebensowenig in dem am 21. Dezember 1950 paraphierten Protokoll über neue Warenlisten im Rahmen eines neuen Handelsabkommens mit der Tschechoslowakei (BAnz. 1951 Nr. 1).

In der Beratung des Schriftlichen Berichts des Ausschusses für das Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten vom 4. April 1952 über den Antrag der Fraktion der SPD betreffend Osthandel wurde in der 207. Sitzung des Deutschen Bundestags

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vom 6. Mai 1952 (Sitzungsbericht S. 8961 ff., 9011 f.) von Sprechern verschiedener Fraktionen hervorgehoben, daß es sich bei der Herstellung korrekter Handelsbeziehungen zur SowjetUnion und dem Ausbau des Ost-Westhandels um nüchterne wirtschaftliche Dinge und nicht um groBe politische Ziele handle.

d) Das Abkommen über den Zahlungsverkehr enthält nicht die Anerkennung, daß das Saargebiet außerhalb der Bundesrepublik liege und nicht mehr zum deutschen Staat gehöre. Nach dem Gesetz Nr. 53 (Neufassung) über Devisenbewirtschaftung und Kontrolle des Güterverkehrs Art. X (h) (BAnz. vom 27. September 1949 Nr. 2) bedeutet die Bezeichnung "Deutschland" das Gebiet des "Deutschen Reiches", wie es am 31. Dezember 1937 bestanden hat -- also einschließlich des Saargebiets. In das Währungsgebiet dagegen sind nach Art. X (g) nur die 11 Bundesländer einbezogen, so daß für den Verkehr mit dem Saargebiet eine Devisenregelung erforderlich wurde. Das Zahlungsabkommen wird nach seinem Art. I auf das "Währungsgebiet der Deutschen Mark" (im Sinne des Gesetzes Nr. 53) angewandt. Wenn im Zusatzprotokoll zum Zahlungsabkommen mehrfach vom Zahlungsverkehr und von geplanten Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Saargebiet die Rede ist, so hätte zwar dabei eine fürsorgliche Rechtsverwahrung erfolgen können. Andererseits ist es aber nicht notwendig, im zwischenstaatlichen Verkehr bei jeder Berührung immer wieder dieselben politischen Vorbehalte zu wiederholen, die dem Vertragspartner schon eindeutig genug erklärt worden sind. Nach seinem rein devisentechnischen Inhalt und dem offenkundigen Zusammenhang mit dem Gesetz Nr. 53 kann in den Wirtschaftsabkommen keine völkerrechtliche Anerkennung einer politischen Loslösung des Saargebiets von Deutschland gefunden werden.

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e) Die Antragstellerin hebt schließlich darauf ab, die Deutsch- Französischen Wirtschaftsabkommen seien Teil eines von der Bundesregierung erstrebten "möglichst weiträumigen Systems von Handelsverträgen", eines Systems, das die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse der Bundesrepublik von Grund auf ändere und den politischen Ort der Bundesrepublik im Kreis der anderen Staaten bestimme. Sicher werden durch konsequente Einzelakte politische Wirkungen erzielt. Dadurch wird aber der einzelne Akt, der für sich allein keiner Zustimmung bedarf, nicht zustimmungsbedürftig. Auch als Teil einer planmäßigen Politik bleiben die Deutsch-Französischen Abkommen ein rechtlich selbständiges Vertragswerk, das als einzelnes der Nachprüfung des Bundesverfassungsgerichts unterliegt.

Die Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen haben hiernach nicht den bedeutsamen politischen Inhalt und Zweck, den ihnen die Antragstellerin zuschreibt. Nach Inhalt, Zweck und Auswirkung sind sie nicht Verträge, die im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG die politischen Beziehungen der Bundesrepublik zu Frankreich regeln. Sie sind vielmehr fachlich-technische Abkommen.

Die Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen sind auch nicht Verträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen.

1. Für die Frage, ob sich ein Vertrag auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht, ist nicht der Zuständigkeitskatalog des Grundgesetzes maßgebend, nach dem der Bund u.a. die ausschließliche Gesetzgebung über die auswärtigen Angelegenheiten, das Währungs-, Geld- und Münzwesen und über die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes, die Handels- und Schiffahrtsverträge, die Freizügigkeit des Warenverkehrs und den Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Ausland einschließlich des Zoll- und Grenzschutzes hat (Art. 73 Ziff. 1, 4 u. 5 GG). Entscheidend ist vielmehr, ob im konkreten Fall ein Vollzugsakt unter Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften erforderlich ist.

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Auch die Antragstellerin hat sich in Übereinstimmung mit der herrschenden Lehre der Auffassung angeschlossen, daß ein Vertragsinhalt nur dann Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist, wenn zur Vollziehung des Vertrags ein Bundesgesetz erforderlich wird, also wenn der Bund durch den Vertrag Verpflichtungen übernimmt, deren Erfüllung allein durch Erlaß eines Bundesgesetzes möglich ist.

Die Regelung des Art. 59 Abs. 2 GG hat insoweit ihr Vorbild im Art. 45 Abs. 3 WeimVerf und schon im Art. 11 Abs. 3 der Reichsverfassung vom 16. April 1871. Nach einhelliger Auffassung galten als Verträge, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen, allein diejenigen, deren Umwandlung in innerstaatliches Recht notwendig war und nur im Wege der Gesetzgebung erfolgen konnte.

Wie nach der Reichsverfassung von 1871 und der Weimarer Reichsverfassung sind auch nach Art. 59 Abs. 2 GG Verträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, nur diejenigen Verträge, "deren Inhalt, wenn es sich nicht um eine völkerrechtliche Vereinbarung, sondern um eine innerstaatliche Regelung handelte, zu den Gegenständen der Gesetzgebung und

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nicht zu denen der Verwaltung gehörte" (v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1950, S. 320). Es handelt sich um die Zuständigkeitsverteilung zwischen Legislative und Exekutive. Die Regierung soll nicht ohne Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften völkerrechtliche Verpflichtungen übernehmen, wenn sie diese Verpflichtungen nicht auch in eigener Kompetenz ohne ein Tätigwerden der gesetzgebenden Körperschaften erfüllen kann. Sonst könnte die Erfüllung ohne Zustimmung der Legislative übernommener völkerrechtlicher Pflichten in Frage gestellt werden. Dies soll durch das Zustimmungserfordernis vermieden werden.

Aus diesem Sinn und Zweck der Vorschrift folgt, daß es sich hier nicht um den Gegensatz Bundesgesetzgebung und Landesgesetzgebung, auch nicht um den Gegensatz Gesetz und Verordnung handelt, sondern um die Zuständigkeitsverteilung zwischen den gesetzgebenden Körperschaften und der Bundesregierung.

Daher bezieht sich ein Vertrag, zu dessen Ausführung eine Verordnung nötig ist, dann auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung, wenn die Verordnung nicht ohne die Mitwirkung einer gesetzgebenden Körperschaft ergehen kann.

2. Die Bundesregierung konnte indessen die Wirtschaftsabkommen ohne Erlaß eines Gesetzes oder einer der Mitwirkung anderer Organe bedürfenden Verordnung in eigener Befugnis durchführen.

a) für die im Zahlungsabkommen vorgesehenen Devisengeschäfte bedurfte es keines neuen Gesetzes. Durch Art. II der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz Nr. 53 der Militärregierung (Neufassung) über Devisenbewirtschaftung und Kontrolle des Güterverkehrs (BAnz. Nr. 2 vom 27. September 1949) und durch Verfügung Nr. 140 des Französischen Hohen Kommissars (Journal Officiel du Commandement en Chef Francais 1949 S. 6165) wurde gemäß Art. I Abs. 2 des Gesetzes Nr. 53 "die Bundesregierung als diejenige Stelle bestimmt, die unter Vorbehalt jeweils von der Militärregierung zu erlassender Bestimmungen zuständig ist zur Erteilung von Ermächtigungen und

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BVerfGE 1, 372 (391):

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zum Erlaß von Vorschriften bezüglich der Verbringung von kontrollierten Vermögenswerten in das Gebiet und aus demselben".

Auf Grund dieser besatzungsrechtlichen Ermächtigung kann die Bundesregierung die nach dem Gesetz Nr. 53 vorgesehenen "Ermächtigungen" erteilen, soweit solche zur Durchführung der Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen erforderlich sind.

Wenn die Antragstellerin demgegenüber betont, die Bundesregierung dürfe sich gegenüber der Verfassung nicht auf Ermächtigungen der Besatzungsmacht berufen, so ist daran freilich richtig, daß Ermächtigungen durch die Besatzungsmacht die verfassungsrechtlichen Befugnisse der Regierung nicht erweitern können. "Die Ungebundenheit der Besatzungsbehörden gegenüber der deutschen Verfassung ist auf die Bundesregierung nicht übertragbar" (Prof. Wahl in der Gegenäußerung zum Gutachten des Bundesministers der Justiz und des Bundesministers für Wirtschaft, Anlage 2 zum Protokoll Nr. 15 der 15. Sitzung des Ausschusses für Außenhandelsfragen vom 5. Juli 1950). Wenn die Besatzungsmacht darauf verzichtet, sich für eine bestimmte Materie die Gesetzgebung vorzubehalten, dann hat dies zur Folge, daß die verfassungsmäßigen Kompetenzen, von ihren besatzungsrechtlichen Schranken befreit, in vollem Umfange wieder aufleben, so daß die verfassungsmäßige Ordnung der Gewalten und die im Grundgesetz bestimmten Zuständigkeiten beachtet werden müssen. Wenn also die Militärregierung eine bestimmte Materie frei gibt, muß der nach deutschem Verfassungsrecht vorgeschriebene Gesetzgebungsweg beschritten werden.

Das war aber hier gerade nicht der Fall. Die Militärregierung hat der deutschen Gesetzgebung den Bereich des Devisenrechts nicht freigegeben, sondern die deutschen Stellen lediglich ermächtigt, als ausführendes Organ im Vollzug von Besatzungsrecht Genehmigungen im Rahmen des Art. I Abs. 2 des Gesetzes Nr. 53 zu erteilen.

Obwohl für das Verhältnis zwischen Bund und Ländern Art. 73 Ziff. 4 GG das Währungswesen (zu dem auch das Devi

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BVerfGE 1, 372 (392):

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senrecht gehört) unter den Gebieten der ausschließlichen Bundesgesetzgebung aufzählt, ist diese Bundeskompetenz bisher nicht wirksam geworden, weil das Devisenrecht noch unter dem Vorbehalt der Besatzungsmacht steht. Es wird also nicht durch Art. 59 GG berührt. Der Bundestag hätte auf dem Gebiet des Devisenrechts weder selbst ein Gesetz erlassen noch der Regierung ein Verordnungsrecht delegieren noch eine rechtserhebliche Zustimmung gemäß Art. 59 Abs. 2 GG erteilen können. Der Vorbehalt des Besatzungsrechts schloß jede innerstaatliche Devisengesetzgebung aus.

Eine Änderung der Devisengesetzgebung war für den Bundesgesetzgeber nicht möglich. Sie war auch nicht erforderlich In Art. II-IV des Zahlungsabkommens handelt es sich nicht um die Verpflichtung zur Erteilung von Devisengenehmigungen, sondern um die Verpflichtung der Bank Deutscher Länder, gewisse Geschäfte abzuschließen. In Art. V erklären die Vertragspartner ihr "Bestreben", den Transfer aller laufenden Zahlungen zu genehmigen, machen aber die schon jetzt zugesagten Transfererleichterungen von der "Beachtung ihrer jeweiligen Devisenvorschriften" abhängig.

Die Antragstellerin hat das Bedenken geltend gemacht, daß die Ermächtigung des Gesetzes 53 zur Erteilung von Sammelgenehmigungen nicht ausreiche. Hierauf kommt es aber nicht an, denn Art. V des Zahlungsabkommens enthält keine Verpflichtung zur Erteilung von Sammelgenehmigungen, sondern läßt den Weg offen, die laufenden Zahlungen für die Ein- und Ausfuhrgeschäfte einzeln zu genehmigen.

b) Die Antragstellerin sieht einen Übergriff auf ein Gebiet der Gesetzgebung darin, daß das Handelsabkommen die Verpflichtung begründe, "keine Veränderung der Zollsätze vorzunehmen". Eine solche Verpflichtung ergibt sich aus dem Abkommen nicht. Nach den als Anlagen 11 a und 11 b dem Handelsabkommen beigefügten Noten werden lediglich bestimmte Einfuhren davon abhängig gemacht, daß alle Zollämter den einheitlichen Bundeszollsatz für die betreffenden Waren anwenden.

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BVerfGE 1, 372 (393):

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c) Zum Erlaß der Vorschriften des Handelsabkommens über die Ein- und Ausfuhr von Waren, deren Kontingentierung und Freigabe, war die Bundesregierung befugt. § 106 des Zollgesetzes vom 20. März 1939 (RGBl. I S. 529), ermächtigt die Regierung ganz allgemein, "Verbote und Beschränkungen für den Warenverkehr über die Reichsgrenze oder über die Zollgrenzen zu erlassen".

Die Wirtschaftsabkommen können somit vollzogen werden, ohne daß es eines Erlasses von Rechtsvorschriften unter Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften bedarf.

d) Die Antragstellerin stellt auch nicht so sehr darauf ab, daß bestimmte Gesetzesvorschriften hätten geändert oder bestimmte neue Vorschriften zur Durchführung der Abkommen hätten erlassen werden müssen. Sie beanstandet vielmehr in erster Linie, daß die Regierung die ihr zum Schutze der Währung übertragene Möglichkeit der Kontingentierung und Freigabe von Devisen und Waren als Mittel zur Lenkung der Außenhandelspolitik mißbrauche. Aus den zu ganz anderen Zwecken erlassenen besatzungsrechtlichen Devisenvorschriften mache sie unzulässigerweise ein handelspolitisches Instrument. Sie verfolge damit einen sachfremden, vom Gesetz und von der ihr erteilten Ermächtigung nicht umfaßten Zweck.

Die Meinung der Antragstellerin, daß das Gesetz Nr. 53 nur dem Schutz der Währung diene, sich aber nicht auf den Warenverkehr beziehe, verkennt die unlösliche Verflechtung zwischen Devisenbewirtschaftung und Ein- und Ausfuhr, zwischen Währungs- und Handelspolitik. Das Gesetz Nr. 53 enthält keine Zweckbindung über die Zuteilung von Devisen. Daher kann eine Verkehrung des Gesetzeszwecks nicht darin liegen, daß die Bundesregierung die vorhandenen Devisen nicht lediglich unter dem Gesichtspunkt des Währungsschutzes, sondern auch unter dem der Förderung des Außenhandels zuteilt. Der Bundesregierung ist daher nicht verwehrt, im Rahmen der Gesetze durch das Mittel der Devisenbewirtschaftung Handelspolitik zu treiben. Im

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BVerfGE 1, 372 (394):

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übrigen sind Wirtschaftsabkommen wie die vorliegenden zugleich ein Mittel, die Stabilität der Währung zu erhalten.

3. In der parlamentarischen Demokratie ist grundsätzlich dem Parlament die Rechtsetzung vorbehalten und der Exekutive die Regierung und Verwaltung übertragen. Hierzu gehört auch die Führung der Außen- und Handelspolitik. Nach Art. 65 GG bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung. Die Rechtsvermutung spricht für die Ausschließlichkeit dieser ausdrücklich statuierten Zuständigkeiten der Regierung (so für die Weimarer Reichsverfassung: Thoma im HdbDStR II S, 149 und S. 149 Note 95 und Schmitz a.a.O. S. 325). Der Bundestag kann diese Funktion der Regierung nicht übernehmen, soweit ihm nicht ausdrücklich Regierungsaufgaben zugewiesen sind.

Eine solche Ausnahmebefugnis der Legislative im Bereich der Exekutive hat Art. 59 Abs. 2 GG in ganz bestimmten Grenzen begründet. Nur weil im Art. 59 Abs. 2 GG für die beiden Sonderfälle (Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen) die Form des Gesetzes vorbehalten ist, kann die Legislative durch Mitwirkung in dieser Form in die Tätigkeit der Exekutive eingreifen. Darüber hinaus hat Art. 59 Abs. 2 GG dem Bundestag kein Recht gegeben, in den Zuständigkeitsbereich der Regierung einzugreifen. Der Bundestag bleibt auf die allgemeinen verfassungsmäßigen Kontrollmöglichkeiten beschränkt. Er regiert und verwaltet nicht selbst, sondern er kontrolliert die Regierung. Mißbilligt er deren Politik, so kann er dem Bundeskanzler das Mißtrauen aussprechen (Art. 67 GG) und dadurch die Regierung stürzen. Er kann aber nicht selbst die Politik führen.

Durch diese Verteilung der Funktionen zwischen Regierung und Parlament hat das Grundgesetz die Bundesregierung nicht gehindert, dem Bundestag Einfluß auf die Führung der auswär

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BVerfGE 1, 372 (395):

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tigen Angelegenheiten einzuräumen, wie dies in der Vereinbarung über das Zusammenwirken von Bundestag und Bundesregierung in Außenhandelsfragen vom 18. Juli 1950 vorgesehen ist. Die Bildung des Parlamentarischen Beirats, der die Regierung beim Abschluß handelspolitischer Vereinbarungen berät, widerspricht dem Grundsatz der Gewaltentrennung nicht. Sie fördert vielmehr die Zusammenarbeit von Legislative und Exekutive und sichert Kontrolle und Ausgleich der beiden Gewalten.

4. Der Rechtsausschuß des Bundestags und die Antragstellerin haben selbst erkannt, daß es zu einer untragbaren Arbeitsüberlastung des Bundestags und Verzögerung der Vertragsabschlüsse führen würde, wenn sich der Bundestag mit jedem der zahlreichen oft kurzfristigen Handelsabkommen befassen müßte. Daher haben sie empfohlen, das Parlament solle gemäß Art. 80 GG der Bundesregierung eine beschränkte Ermächtigung zur Inkraftsetzung von Handelsabkommen durch Rechtsverordnung erteilen.

Dieser Lösungsversuch übersieht aber, daß die Zustimmung oder die Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften gemäß Art. 59 Abs. 2 GG nach Wesen und Inhalt ein Regierungsakt in der Form eines Bundesgesetzes ist, der nur unmittelbar durch förmliches Gesetz und nicht durch eine Rechtsverordnung vorgenommen werden kann. Die Zustimmung oder Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes ist ein zwingender und nicht verzichtbarer Sondervorbehalt der Legislative. Diese dem Bundestag vorbehaltene Kompetenz könnte nur im Wege der Verfassungsänderung auf die Bundesregierung übertragen werden. Nach Art. 80 GG kann die Bundesregierung nur ermächtigt werden, in der Form von Rechtsverordnungen Recht zu setzen, nicht aber Regierungsakte vorzunehmen, für die das Grundgesetz Gesetzesform vorschreibt (vgl. Hans Peters, Die staatsrechtliche Ermächtigung, in: Deutsche Landesreferate zum III. Internationalen Kongreß für Rechtsvergleichung in London 1950, S. 840 ff. bes. S. 842). Das in Art.

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BVerfGE 1, 372 (396):

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59 Abs. 2 GG geforderte förmliche Gesetz kann daher nicht durch eine Rechtsverordnung ersetzt werden.

Die Deutsch-Französischen Wirtschaftsabkommen vom 10. Februar 1950 gehören somit nicht zu den Verträgen, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen. Die Bundesregierung hat demgemäß dadurch, daß sie es unterlassen hat, die DeutschFranzösischen Wirtschaftsabkommen den für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften zur Abstimmung oder Mitwirkung in der Form eines Bundesgesetzes vorzulegen, nicht gegen Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen.