| BVerfGE 2, 237 - Hypothekensicherungsgesetz |
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1. Bis zum 1. April 1952 konnte Verfassungsbeschwerde auch gegen die vor Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Gesetze erhoben werden. |
| 2. Art. 153 Abs. 2 der Reichsverfassung vom 11. August 1919 (Enteignung) galt nach dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes als einfaches Reichsgesetz ohne Verfassungsrang fort. Gesetze des Wirtschaftsrates und der Länder innerhalb des Vereinigten Wirtschaftsgebietes konnten von Art. 153 Abs. 2 RV abweichen. |
| 3. Eine übergesetzliche Norm, die es dem Gesetzgeber schlechthin verböte, eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende Enteignung ohne Entschädigung anzuordnen oder zuzulassen, kann nicht festgestellt werden. |
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4. Die vom Verwaltungsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebietes mit Zustimmung des Wirtschaftsrats und des Länderrats erlassene Erste Durchführungsverordnung zum Hypothekensicherungsgesetz hatte nicht den Rang eines Gesetzes. |
| 5. Der Gesetzgeber der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes war in der Zeit zwischen Inkrafttreten des Grundgesetzes und Zusammentritt des Bundestags an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden. |
| 6. Die gesetzliche Belastung von Grundstücken mit Umstellungsgrundschulden ist keine Enteignung und verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz. |
| 7. Die Anordnung der rückwirkenden Kraft des Hypothekensicherungsgesetzes und seines Änderungsgesetzes war zulässig. |
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Beschluß |
| des Ersten Senats vom 24. April 1953 |
| - 1 BvR 102/51 - |
| in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Ludwig M. u.a. |
| ENTSCHEIDUNGSFORMEL: |
| Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen. |
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Gründe: |
| I. |
1. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer städtischer Hausgrundstücke, die während des Krieges durch Fliegerbomben erheblich beschädigt worden sind. Sie haben am 17. August 1951 Verfassungsbeschwerde erhoben.
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a) Die Beschwerde richtet sich zunächst gegen das Gesetz zur Sicherung von Forderungen für den Lastenausgleich vom 2. September 1948 (WiGBl. S. 87; Hypothekensicherungsgesetz) und das Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Sicherung von Forderungen für den Lastenausgleich vom 10. August 1949 (WiGBl. S. 232; Änderungsgesetz). Die Beschwerdeführer erblicken in der durch Gesetz herbeigeführten Belastung ihrer Grundstücke mit Umstellungsgrundschulden eine entschädigungslose und daher unzulässige Enteignung (Art. 14 GG). Sie fühlen sich ferner im Grundrecht der Gleichheit vor dem Gesetz (Art. 3 GG) verletzt, weil das Hypothekensicherungsgesetz einerseits nicht alle Währungsgewinne, andererseits auch bloße Scheingewinne erfasse.
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Die Beschwerdeführer hätten - wie sie behaupten - vor der Währungsreform ihre dinglichen Schulden aus ihrem Vermögen tilgen können. Dieses Vermögen sei weitgehend entwertet, ihre dinglichen Schulden seien dagegen durch die Belastung ihrer Grundstücke mit Umstellungsgrundschulden in voller Höhe bestehen geblieben. Der Währungsverlust sei um so größer, als ihre abgewerteten Forderungen vorwiegend in Goldmark- Hypothekenpfandbriefen, ihre dinglichen Schulden aber in Reichsmark-Hypotheken bestanden hätten. Obgleich also ihre Verluste viel höher seien als ihre Gewinne, würden sie mit ihren "Scheingewinnen" den wirklichen "Währungsgewinnlern" gleichgestellt. |
Die Beschwerdeführer meinen ferner, das Hypothekensicherungsgesetz verstoße auch insofern gegen Art. 3 GG, als es nicht unterscheide, ob die abgewerteten dinglichen Schulden zur Zeit einer festen Währung oder erst während der Währungszerrüttung in oder nach dem Kriege entstanden seien. Wenn schließlich nach § 3 a des Änderungsgesetzes Kriegssachschäden, Besatzungs-, Demontage- und Restitutionsschäden zum Verzicht auf Umstellungsgrundschulden führen könnten, so hätte dieselbe Regelung auch im Falle von Währungsschäden des Grundstückseigentümers getroffen werden müssen. Nur eine individuelle Saldierung zwischen Gewinnen und Verlusten hätte zu einer gerechten Lösung führen können.
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Besonders ungerecht wirkt sich nach Auffassung der Beschwerdeführer die Belastung mit Umstellungsgrundschulden aus, die im Range nach der öffentlichen Abgeltungslast für die Gebäudeentschuldungssteuer gemäß der Verordnung vom 31. Juli 1942 (RGBl. I S. 501) entstanden sind.
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b) Die Verfassungsbeschwerde richtet sich ferner gegen die Vierte und Zwölfte Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen zum Vollzug der Anordnung zur Durchführung des Gesetzes zur Sicherung von Forderungen für den Lastenausgleich vom 23. Februar 1949 (Bayer. Staatsanzeiger Nr. 9) und vom 16. April 1951 (Bayer. Staatsanzeiger Nr. 16), soweit sie den Erlaß fälliger Leistungen wegen unbilliger Härte gemäß § 5 Abs. 4 der Ersten Durchführungsverordnung vom 7. September 1948 (WiGBl. S. 88) betreffen. |
Die Beschwerdeführer behaupten, hier werde unter Verletzung des Art. 3 GG ein ungleicher Maßstab angelegt: Nach der Vierten Bekanntmachung sei "wegen Währungsverlusten, Kriegsschäden und Kriegsfolgeschäden keine offenbare Härte anzunehmen, wenn die Einkünfte des Grundstückseigentümers eine bestimmte Höhe" überschritten. Während also Währungsverluste nicht beachtet würden, müßten sonstige Einnahmen, die mit dem Grundstück nichts zu tun hätten, insbesondere die Rente des Beschwerdeführers zu 1), zu Lasten des Grundstückseigentümers berücksichtigt werden. Dadurch würden Renten und Pensionen lastenausgleichspflichtig. Auch durch die Zwölfte Bekanntmachung, die sich zur Frage der Berücksichtigung der Währungsverluste nicht äußere und die Entscheidung dem Gutdünken der Verwaltungsbehörden überlasse, werde die Anrechnung von Renten auf der Einnahmeseite nur dann ausgeschlossen, wenn es sich um Schwerbeschädigte mit mindestens 50-prozentiger Erwerbsminderung handle.
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c) Die Beschwerdeführer machen schließlich umfangreiche Ausführungen über angebliche Schädigungen durch deutsche Behörden, ohne einzelne Akte der öffentlichen Gewalt näher zu bezeichnen; sie rügen Verletzung der Art. 123, 124, 125, 133 und 142 GG und bestimmter Grundrechte der Verfassung des Freistaates Bayern.
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2. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung gemäß § 94 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Bundestag und Bundesrat haben von einer Stellungnahme abgesehen. Die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister der Finanzen, hält die Verfassungsbeschwerde nicht für begründet: Art. 3 GG sei nicht verletzt. Sachliche Erwägungen hätten den Gesetzgeber des Vereinigten Wirtschaftsgebietes veranlaßt, im Interesse einer beschleunigten Hilfe die Gewinne der Schuldner aus den Grundpfandverbindlichkeiten vorweg zu erfassen, weil sie ohne umfangreiche zusätzliche Ver waltungsarbeit sofort nach der Währungsreform in ihrer Höhe einwandfrei hätten festgestellt werden können. Das Hypothekensicherungsgesetz habe nur eine vorläufige Maßnahme im Vorgriff auf die Regelung des allgemeinen Lastenausgleichs bezweckt. Auch eine Enteignung liege nicht vor; die Leistungen aus den Umstellungsgrundschulden seien keine Sonderbelastung; sie würden nach dem Soforthilfegesetz und im Rahmen des allgemeinen Lastenausgleichs angerechnet und gegebenenfalls erstattet; durch die Grundstücksbelastung werde Eigentum nicht entzogen; die Grundstückseigentümer ständen sogar günstiger da als vor der Währungsreform, weil nunmehr Kriegsschäden und ungünstige Ertragslage der Grundstücke entweder durch teilweisen Verzicht auf den Kapitalbetrag der Umstellungsgrundschulden oder durch völligen oder teilweisen Erlaß der Zinsen oder durch Aussetzung der Tilgungsleistungen berücksichtigt werden könnten. Eine verschiedene Behandlung der Reichsmark-Grundpfandrechte und der Goldmark-Grundpfandrechte sei nicht möglich gewesen, weil sie bereits durch die Verordnung über wertbeständige Rechte vom 16. November 1940 gleichgestellt worden seien; das Hypothekensicherungsgesetz habe also nur an den gegebenen Rechtszustand angeknüpft und sich damit in Übereinstimmung mit der gesamten Währungsgesetzgebung befunden. |
Die Beschwerdeführer haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
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| II. |
1. a) Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, soweit sie sich gegen das Hypothekensicherungsgesetz und das Änderungsgesetz richtet. Die Beschwerdeführer behaupten, in ihren Grundrechten aus Art. 3 und 14 GG unmittelbar durch diese Gesetze verletzt zu sein, da die Umstellungsgrundschulden kraft Gesetzes entstanden seien und sich daraus unmittelbar die Benachteiligung der Grundstückseigentümer ergebe. Die Verfassungsbeschwerde gegen das Hypothekensicherungsgesetz ist auch nicht etwa deshalb unzulässig, weil dieses Gesetz vor Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen worden ist. § 93 Abs. 3 BVerfGG läßt gegenüber den vor dem 1. April 1951 in Kraft getretenen Gesetzen die Verfassungsbeschwerde allgemein bis zum 1. April 1952 zu, ohne zu unterscheiden, ob es sich um vorkonstitutionelle Gesetze handelt oder nicht. |
b) Während des Verfahrens sind die Gesetze durch § 373 des Gesetzes über den Lastenausgleich (LAG) vom 14. August 1952 (BGBl. I S. 446) aufgehoben worden. Dadurch hat sich jedoch die Verfassungsbeschwerde nicht erledigt; denn die Aufhebung der beiden Gesetze durch das Lastenausgleichsgesetz würde eine in der Vergangenheit liegende etwaige Grundrechtsverletzung durch diese Gesetze nicht beseitigt haben.
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Das Lastenausgleichsgesetz selbst wird von den Beschwerdeführern nicht angegriffen. Sie haben erklärt, daß sie zwar beabsichtigen, gegen dieses Gesetz Verfassungsbeschwerde einzulegen, jedoch im vorliegenden Verfahren von einer Erweiterung der Verfassungsbeschwerde Abstand nehmen.
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2. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen die Vierte und Zwölfte Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen richtet, ist sie unzulässig. In beiden Fällen handelt es ich um allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zur Sicherung von Forderungen für den Lastenausgleich vom 7.September 1948 (WiGBl. S. 87) und um Richtlinien für die Verwaltung der Umstellungsgrundschulden; sie werden nach § 14 der Ersten Durchführungsverordnung von den Landesregierungen mit Zustimmung des Direktors der Verwaltung für Finanzen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes erlassen. In Bayern ist die Befugnis durch Anordnung der Bayerischen Staatsregierung vom 29. September 1948 (GVBl. S. 207) auf das Bayerische Staatsministerium der Finanzen übertragen worden.
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Solche allgemeinen Verwaltungsvorschriften und Richtlinien sind für den einzelnen Staatsbürger nicht verbindlich, sondern richten sich lediglich an die nachgeordneten Verwaltungsbehörden. Sie betreffen den Einzelnen im allgemeinen, wie auch hier, nicht unmittelbar; Auswirkungen ihm gegenüber haben sie viel mehr erst dann, wenn eine Verwaltungsbehörde - hier das Finanzamt - im Einzelfall nach den Verwaltungsvorschriften oder Richtlinien verfährt. Nur durch eine solche Anwendung der Verwaltungsvorschrift in einem Einzelfall könnten daher die Beschwerdeführer in der von ihnen behaupteten Weise in ihrem Grundrecht der Gleichheit vor dem Gesetz verletzt worden sein; nur gegen eine solche einzelne Verwaltungsentscheidung könnten sie daher Verfassungsbeschwerde erheben (vgl. BVerfGE 1, 82). |
Im vorliegenden Falle braucht nicht geprüft zu werden, ob solche Einzelentscheidungen gemäß § 5 Abs. 4 der Ersten Durchführungsverordnung gegenüber den Beschwerdeführern ergangen sind und ob das zuständige Finanzamt dadurch die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht der Gleichheit vor dem Gesetz verletzt hat. Denn insoweit hätten die Beschwerdeführer gemäß § 90 Abs. 2 BVerfGG erst nach Erschöpfung des Rechtswegs Verfassungsbeschwerde erheben können. Seit Inkrafttreten des Grundgesetzes stand ihnen trotz des Ausschlusses des Rechtswegs durch § 5 Abs. 4 der Ersten Durchführungsverordnung der Rechtsweg gemäß Art. 19 Abs. 4 GG offen, zunächst an die Verwaltungsgerichte, jetzt an den Bundesfinanzhof (vgl. Gutachten des Großen Senats des Bundesfinanzhofs vom 17. April 1951, BStBl. III S. 107, und Bescheid des Bundesfinanzhofs vom 4. Juli 1952, BStBl. III S.207). Wenn auch nach § 5 Abs. 4 der Ersten Durchführungsverordnung kein Rechtsanspruch auf Erlaß fälliger Leistungen wegen offenbarer Härte besteht (vgl. den angeführten Bescheid des Bundesfinanzhofs vom 4. Juli 1952 und Urteil des Bundesfinanzhofs vom 31. Januar 1952, BStBl. III S. 53), so könnte im gerichtlichen Verfahren nach Art. 19 Abs. 4 GG doch geprüft werden, ob das Finanzamt bei Ausübung seines Ermessens das Grundrecht der Gleichheit vor dem Gesetz verletzt hat. Selbst wenn sich also im vorliegenden Falle die Verfassungsbeschwerde nicht unmittelbar gegen die Vierte und Zwölfte Bekanntmachung, sondern gegen etwaige auf Grund dieser Bekanntmachungen gegen die Beschwerdeführer erlassene Finanz amtsentscheidungen richten sollte, wäre sie mangels Erschöpfung des in Art. 19 Abs. 4 GG vorgesehenen Rechtsweges gemäß § 90 Abs. 2 BVerfGG unzulässig (vgl. BVerfGE 1, 333 344 [345]). |
Für abschließende Entscheidungen der Finanzbehörden auf Grund der Vierten Bekanntmachung vom 23. Februar 1949, die vor Inkrafttreten des Grundgesetzes ergangen wären, hätte freilich ein Rechtsweg nicht offengestanden. Gegen solche Entscheidungen wäre jedoch eine Verfassungsbeschwerde ohnehin unzulässig, weil sie vor Inkrafttreten des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951 wirksam geworden wären (BVerfGE 1, 4).
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3. Soweit die Beschwerdeführer allgemein Schädigungen durch deutsche Behörden behaupten, ist die Verfassungsbeschwerde nach § 92 BVerfGG unzulässig, weil es an der Bezeichnung einzelner Handlungen oder Unterlassungen bestimmter Organe oder Behörden fehlt. Die besonders hervorgehobenen Anlagen 1, 2 und 3 zur Beschwerdeschrift (Schreiben des Büros des Wirtschaftsrats des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom 6. Mai 1949, des Bundesjustizministers vom 2. November 1949 und der Industrie- und Handelskammer in München vom 17. November 1948) enthalten lediglich unverbindliche Meinungsäußerungen, die nicht Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein können.
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Das allgemeine Verlangen der Beschwerdeführer nach Erlaß neuer Gesetze kann nicht im Wege einer Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden (BVerfGE 1, 97). Eine Berufung auf die Art. 123, 124 125, 133 und 142 GG versagt schon deshalb, weil es sich hierbei nicht um Rechte im Sinne des § 90 Abs. 1 BVerfGG handelt; dasselbe gilt für die von den Beschwerdeführern bezeichneten Grundrechte der bayerischen Verfassung als solche.
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| III. |
Die zulässige Verfassungsbeschwerde gegen das Hypothekensicherungsgesetz und das Änderungsgesetz ist nicht begründet.
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1. Das Hypothekensicherungsgesetz vom 2. September 1948 ist am 13. September 1948 verkündet und rückwirkend am 1. Juli 1948 in Kraft getreten. Es geht - in Übereinstimmung mit der später erlassenen Vierzigsten Durchführungsverordnung zum Umstellungsgesetz (Bundesanzeiger vom 18. Oktober 1949 Nr. 11) - davon aus, daß gemäß § 16 des von der Militärregierung erlassenen Dritten Gesetzes zur Neuordnung des Geldwesens (Umstellungsgesetz [UG]) vom 20. Juni 1948 Hypotheken, Grund- und Rentenschulden in demselben Umfange wie zugrunde liegende persönliche Reichsmarkforderungen, also grundsätzlich im Verhältnis 10:1 umgestellt worden sind. Danach sind die dinglichen Schulden in Höhe des Betrages, um den der Nennbetrag in Reichsmark den Umstellungsbetrag in Deutscher Mark übersteigt, erloschen. In Höhe dieses "Währungsgewinns" entstehen nach § 1 des Hypothekensicherungsgesetzes im Range unmittelbar nach den umgestellten Hypotheken, Grund- und Rentenschulden Umstellungsgrundschulden, die nach § 2 der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes treuhänderisch zustehen. Nach § 3 dienen die durch das Gesetz begründeten Rechte ausschließlich dazu, etwaige Ansprüche aus Schuldnergewinnen unter Berücksichtigung des Lastenausgleichs sicherzustellen. |
Das Änderungsgesetz vom 10. August 1949 ist am 24. August 1949 - also nach Inkrafttreten des Grundgesetzes - verkündet worden und gleichfalls rückwirkend am 1. Juli 1948 in Kraft getreten. Es sieht in den hier interessierenden Bestimmungen des Art. I die sinngemäße Anwendung des § 1 des Hypothekensicherungsgesetzes auch für Abgeltungslasten vor, die ein Darlehen zur Abgeltung der Gebäudeentschuldungssteuer gemäß der Verordnung vom 31. Juli 1942 (RGBl. I S. 501) sichern; Art. II ermöglicht es, im Interesse der Schuldner auf Umstellungsgrundschulden in bestimmtem Umfange zu verzichten, sofern das belastete Grundstück von Kriegssachschäden oder solchen Schäden betroffen ist, die infolge von Maßnahmen der Besatzungsmacht, insbesondere durch Demontagen oder Restitutionen, entstanden sind.
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a) Selbst wenn die Belastung eines Grundstücks mit Grundschulden eine Enteignung wäre, so wäre sie doch unmittelbar durch das Hypothekensicherungsgesetz vom 2. September 1948, also bereits vor Inkrafttreten des Grundgesetzes vollzogen. Bei Inkrafttreten des Grundgesetzes war bereits die Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes (treuhänderischer) Inhaber der Grundschulden, so daß die Grundstückseigentümer sich gegenüber der vollzogenen Grundstücksbelastung nicht auf den Schutz ihres Eigentums durch Art. 14 GG berufen können (vgl. RG in Warneyer R. 24 Nr. 182 und RGZ 109, 11 [15] zu Enteignungen vor Inkrafttreten der Weimarer Verfassung). Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß die Verpflichtung zur Zahlung laufender Zins- und Tilgungsbeträge eine sich stets erneuernde und in den Geltungsbereich des Grundgesetzes hineinwirkende Enteignungsmaßnahme sei. Der entscheidende Enteignungsvorgang wäre die Begründung des Stammrechts, also der gesetzlichen Grundschuld. Aus diesem Stammrecht würden Zins- und Tilgungsbeträge als rechtlich unselbständige Leistungen fließen. Dabei ist freilich Voraussetzung, daß das "enteignende" Gesetz rechtswirksam war, vor allem also, daß der Gesetzgeber des Vereinigten Wirtschaftsgebietes zum Zwecke der Erfassung von Schuldnergewinnen Enteignungsgesetze erlassen konnte. Das ist zu bejahen.
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aa) Die für die Gesetzgebungsbefugnisse der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes grundlegenden Bestimmungen der Proklamation Nr. 7 der amerikanischen und der Verordnung Nr. 126 der britischen Militärregierung enthalten keine ausdrücklichen Bestimmungen über eine Enteignungsgesetzgebung. Sie regeln in Art. III die Zuständigkeit des Wirtschaftsrates zur Gesetzgebung nur auf bestimmten Sachgebieten und sehen in Art. III Nr. 5 die allgemeine Befugnis vor, "vorbehaltlich der Zustimmung des Bipartite Board zur Annahme und zum Erlaß von Gesetzen über andere Angelegenheiten". Das Deutsche Obergericht hat daraus in seiner Entscheidung vom 13. April 1950 (DOG 2, 164 [172]) gefolgert, daß "der Wirtschaftsrat nicht befugt ist, Rechtssätze über die Enteignung zu erlassen. Seine Befugnis, bestimmte Angelegenheiten gesetzlich zu regeln, umfasste deshalb nicht das Recht, in seinen Gesetzen Enteignungen in Abweichung von dem seiner Gesetzgebung entzogenen geltenden Enteignungsrecht auszusprechen". Das kann jedoch nicht für die Gesetzgebungsbefugnis des Wirtschaftsrats über die Erfassung der Schuldnergewinne bei der Währungsreform gelten. In der Präambel zum Ersten Gesetz zur Neuordnung des Geldwesens (Währungsgesetz) vom 20. Juni 1948 wird "den deutschen gesetzgebenden Stellen... die Regelung des Lastenausgleichs als vordringliche, bis zum 31. Dezember 1948 zu lösende Aufgabe übertragen". Nach § 16 Abs. 3 des Umstellungsgesetzes "obliegt die Heranziehung der Schuldnergewinne zum Lastenausgleich der deutschen Gesetzgebung", und nach § 29 des Umstellungsgesetzes sind "die zur Durchführung des Lastenausgleichs erforderlichen Mittel durch besondere Vermögensabgaben aufzubringen, deren Erträge zu diesem Zweck einem außeretatmäßigen Ausgleichsfond zuzuführen sind". Während also die allgemeine Beschaffung von Mitteln für den Lastenausgleich in Form von "besonderen Vermögensabgaben" erfolgen soll, fehlt eine solche Begrenzung für den Sonderzweck der Heranziehung von Schuldnergewinnen. Hierfür war vielmehr die Art des jeweiligen Gewinnes maßgebend. Bestand er formell in dem teilweisen Fortfall einer Grundstückslast, so konnte er nach dem umfassenden Inhalt der Ermächtigung auch im Wege einer entsprechenden Neubelastung erfasst werden, selbst wenn sich diese sachlich als Enteignung darstellen sollte. |
Die Gesetze der Militärregierung sprechen nicht ausdrücklich aus, ob mit den "deutschen gesetzgebenden Stellen" die Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes oder die Länder gemeint sind. Jedoch ist später durch die Anordnungen Nr. 2 der amerikanischen und britischen Militärregierung auf Grund des Art. III Nr. 5 der Proklamation 7/VO 126 (WiGBl. 1949 Bei lage Nr. 1 S. 18) die alleinige Zuständigkeit des Wirtschaftsrats festgelegt worden. |
bb) Der Gesetzgeber des Vereinigten Wirtschaftsgebietes war auch nicht durch Art. 153 Abs.2 der Reichsverfassung vom 11. August 1919 (RV) als einer übergeordneten Norm daran gehindert, entschädigungslose Enteignungen anzuordnen. Denn Art. 153 Abs. 2 RV hat in der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft seinen Verfassungsrang im Sinne einer erschwerten Abänderbarkeit verloren und ihn auch nach dem Zusammenbruch von 1945 nicht wieder erlangt.
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Seit 1933 wurde in der Rechtsprechung sogar die Frage verschieden beantwortet, ob Art. 153 Abs. 2 RV überhaupt weitergelte. Der VII. Zivilsenat des Reichsgerichts vertritt in seiner Entscheidung vom 1. Dezember 1933 (RuPrVerwBlatt 1934 S. 169) die Auffassung, daß die Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutz von Volk und Staat vom 28. Februar 1933 (RGBl. I S. 83) nach ihrem in der Präambel angegebenen Zweck den Art. 153 RV nur insoweit außer Kraft gesetzt habe, als es "zur Abwehr kommunistischer staatsgefährdender Gewaltakte erforderlich" gewesen sei. Demgegenüber betont der IV. Zivilsenat in seiner Entscheidung vom 22. Oktober 1934 (RGZ 145, 369 [373]), daß Art. 153 RV nach dem allein maßgeblichen Wortlaut des § 1 der Verordnung "schlechthin außer Kraft" gesetzt worden sei, mit der einzigen Maßgabe, "daß das nur bis auf weiteres zu gelten" habe. Der Große Senat für Zivilsachen läßt die Frage in seiner Entscheidung vom 16. November 1937 (RGZ 156, 305 [309]) unter ausdrücklichem Hinweis auf jene voneinander abweichenden Entscheidungen dahingestellt. Selbst wenn die in RGZ 145, 369 vertretene Auslegung für die Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft zutreffen sollte, so würde doch die Außerkraftsetzung "bis auf weiteres" spätestens mit der Beendigung des nationalsozialistischen Regimes ihr Ende gefunden haben.
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Kein Zweifel besteht daran, daß Art. 153 RV seinen formellen Verfassungsrang schon in der nationalsozialistischen Zeit verloren hat. Das nationalsozialistische Regime hat die formelle Ver fassungskraft überhaupt beseitigt: Zunächst erzwang Hitler das Ermächtigungsgesetz (Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 - RGBl. I S. 141 -), das die Reichsregierung formell zum Erlaß verfassungsändernder Gesetze für die Dauer von vier Jahren, bis zum 1. April 1937, ermächtigte. Obgleich die Ermächtigung an den Bestand der damaligen Reichsregierung geknüpft war, wurden auch nach ihrer Umbildung im Sommer 1933 alle späteren "Regierungsgesetze" auf das Ermächtigungsgesetz gestützt. Durch das von Reichstag und Reichsrat "einstimmig" beschlossene Gesetz über den Neuaufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 (RGBl. I S. 75) wurde die Reichsregierung weiterhin ermächtigt, "neues Verfassungsrecht zu setzen", und durch "einstimmige" Gesetze des Reichstags vom 30. Januar 1937 (RGBl. I S. 105) und vom 30. Januar 1939 (RGBl. I S. 95) wurde das Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933 zunächst bis zum 1. April 1941 und dann bis zum 10. Mai 1943 verlängert. Durch Erlaß vom 10. Mai 1943 (RGBl. I S. 295) bestimmte Hitler dann selbstherrlich, daß "die Reichsregierung . . . die ihr durch das Gesetz vom 24. März 1933 übertragenen Befugnisse auch weiterhin auszuüben" habe. Bereits vorher waren die Reichsminister auf Grund des Gesetzes über den Eid der Reichsminister und der Mitglieder der Landesregierungen vom 16. Oktober 1934 (RGBl. I S. 973) "gegenüber dem Führer des Deutschen Reiches und Volkes" zur Treue und zum Gehorsam verpflichtet worden, so daß Hitler als Chef der Regierung die gesamte gesetzgebende Gewalt in seiner Person vereinigte. Freilich wurde neben ihm auch der Reichstag noch vereinzelt formal als Gesetzgeber tätig. Er war jedoch kein Gesetzgebungsorgan mit eigenem gesetzgeberischem Willen, sondern ein bloßes Akklamationsorgan, das die Befehle des Diktators zu befolgen hatte und dessen "neue Aufgabe" es war, den Entscheidungen und Kundgebungen Hitlers "seine einmütige Zustimmung" zu geben (so Poetzsch-Heffter-Ule-Dernedde im JöR Bd. 22 S. 81). Art. 76 RV, der für Verfassungsänderungen ein erschwertes Verfahren im Reichstag und Reichsrat vorsah und dadurch allen Verfassungsbestimmungen eine erhöhte Geltungskraft sicherte, war also damals beseitigt, jeder Schutz der Reichsverfassung gegen Änderungen oder Abweichungen zerstört. |
Nach der Kapitulation haben diejenigen Bestimmungen der Reichsverfassung, die über jenen Zeitpunkt hinaus fortgalten, ihre frühere Verfassungskraft nicht wieder gewonnen. Mit der Übernahme der obersten Regierungsgewalt durch die Besatzungsmächte, der Einsetzung des Kontrollrats als "oberste Machtgewalt in Angelegenheiten, die Deutschland als ganzes angehen" (Kontrollrats-Prokl. Nr. 1) und der Errichtung besonderer Militärregierungen für die einzelnen Besatzungszonen ergab sich eine neue verfassungsrechtliche Lage. Sie ließ die Fortgeltung des bisherigen Reichsrechts grundsätzlich zu, schloß aber wegen der Handlungsunfähigkeit des deutschen Gesamtstaates die Wiederanwendung der organisatorischen Bestimmungen der Reichsverfassung und damit auch der Bestimmungen über das einfache und erschwerte Gesetzgebungsverfahren aus. Ebensowenig konnte die mit der Organisation des früheren Reichs unmittelbar zusammenhängende Vorschrift des Art. 13 Abs. 1 RV fortgelten, nach der Reichsrecht Landesrecht bricht. Denn es war bereits im Jahre 1945 selbstverständlich, daß ein deutscher Neuaufbau frühere Kompetenzabgrenzungen zwischen Reich und Ländern nicht unverändert übernehmen, ein zukünftiger deutscher Gesamtstaat also nicht auf dem Gesamtgebiet der bisherigen Reichsgesetzgebung zuständig sein werde. Insbesondere konnte keinesfalls während des Übergangs von der Diktatur zum demokratischen Neubau den deutschen gesetzgebenden Gewalten für unübersehbare Zeitdauer jede Möglichkeit genommen werden, auf den entscheidenden Gebieten das Recht den wechselnden Bedürfnissen des Staatslebens anzupassen (vgl. für die Übergangszeit zwischen Inkrafttreten des Grundgesetzes und Zusammentritt des Bundestags Bayer.VGHE.n.F. 5. Bd. II S. 120). Das galt insbesondere für diejenigen reichsrechtlichen Bestimmungen, die das grundsätzliche Verhältnis des Einzelnen zum Staat betreffen. Auch hier bedurfte es nach den Erfahrungen der nationalsozialistischen Herrschaft einer Neuordnung.
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Die Gesetzgebung der Militärregierung, die im Bereich der amerikanischen und britischen Besatzungszone deutsche gesetzgebende Gewalt zunächst in den Ländern und später im Vereinigten Wirtschaftsgebiet wieder errichtet hat, bestätigt diese Folgerungen aus der neuen verfassungsrechtlichen Lage, indem sie die deutschen Gesetzgeber lediglich an das übergeordnete Recht des Kontrollrats und der Militärregierung, nicht aber an bisheriges Reichsrecht bindet: |
In der amerikanischen Besatzungszone hatten die Länder nach Art. II der Proklamation Nr. 2 die volle Gesetzgebungsbefugnis, bisheriges deutsches Recht, also auch deutsches Reichsrecht, außer Kraft zu setzen, und waren in ihrer Gesetzgebungsbefugnis "unter Vorbehalt der übergeordneten Machtbefugnis der Militärregierung frei, sofern deren Ausübung nicht mit früher und zukünftig getroffenen Maßnahmen des Kontrollrats oder einer von ihm errichteten zentralen deutschen Behörde in Widerspruch" stand. Nach der späteren Proklamation Nr. 4 hatten die Länder der amerikanischen Besatzungszone "gemäß ihren Verfassungen ... volle gesetzgebende Gewalt", die "lediglich durch die ... von dem stellvertretenden Militärgouverneur in den die Verfassungen bestätigenden Schreiben gemachten Vorbehalte eingeschränkt" war. Diese Vorbehalte bezogen sich auf internationale Vereinbarungen der Vereinigten Staaten, Vier-Mächte-Gesetzgebung und gewisse Sonderbefugnisse der Militärregierung.
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In der britischen Besatzungszone gab die Verordnung Nr. 57 der Militärregierung den gesetzgebenden Organen, vorbehaltlich gesetzgeberischer Maßnahmen des Kontrollrats und der Befugnis der Militärregierung, die ausschließliche Gesetzgebung für ihre Länder, ohne sie an früheres Reichsrecht zu binden. Lediglich auf bestimmten Gebieten, die nach britischer Auffassung voraussichtlich dem künftig neu zu organisierenden Gesamtstaat vorbehalten bleiben würden, waren Gesetzgebungsbefugnisse der Länder ausgeschlossen.
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Für die Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes bestimmte Art. IV der Proklamation Nr. 5/VO 88 - die für die Gesetzgebungsbefugnisse des Wirtschaftsrats in seiner ursprünglichen Zusammensetzung maßgebend waren -, daß Gesetze des Wirtschaftsrats "nicht im Widerspruch mit der Gesetzgebung des Kontrollrats stehen dürfen, aber mit dieser Einschränkung deutscher Gesetzgebung vorgehen". Nach Art. IX der Proklamation Nr. 7/VO 126 gehen "Gesetze des Wirtschaftsrats und des Länderrats ... dem nicht damit in Einklang stehenden deutschen Recht vor". |
In Übereinstimmung mit dieser Gesetzgebung der Militärregierung bestätigen sämtliche Landesverfassungen, die im Bereich der amerikanischen und britischen Besatzungszone vor Inkrafttreten des Grundgesetzes entstanden sind, die Zulässigkeit der Änderung früheren Reichsrechts durch Landesrecht: Art. 186 Abs. 2 der Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946 hebt sämtliche ihr entgegenstehenden Gesetze und Verordnungen auf, ohne eine Unterscheidung zwischen Reichs- und Landesrecht zu machen; der Bayer. Verfassungsgerichtshof nimmt daher in ständiger Rechtsprechung an, daß früheres Reichsrecht vor Inkrafttreten des Grundgesetzes am Maßstab der Landesverfassung zu messen sei und nicht seinerseits dem Landesrecht vorgehe (vgl. Bayer.VGHE.n.F. 1.Bd. II S.81; 5.Bd. II S.119, 166 [189], 225 [231]). Art.150 Abs.1 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947 und Art. 27 Abs. 3 der Vorläufigen Verfassung der Hansestadt Hamburg vom 15. Mai 1946 sehen für Abweichungen vom früheren Reichsrecht ein erschwertes Gesetzgebungsverfahren des Landesgesetzgebers vor. Art.153 Abs.2 der Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember 1946 hebt hervor, daß nur "künftiges Recht der Deutschen Republik" das Landesrecht breche, und Art. 165 der Verfassung für Württemberg-Baden vom 28.November 1946 regelt das Außerkrafttreten von Landesbestimmungen, die einer "künftigen deutschen Verfassung widersprechen".
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Vor allem bestätigt das Grundgesetz selbst, daß weder die Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes noch die Länder im Rahmen ihrer Gesetzgebungsbefugnis an früheres Reichsrecht gebunden waren; denn Art. 125 Nr. 2 GG setzt rechtswirksame Änderungen früheren Reichsrechts nach dem 8. Mai 1945 durch deutsche Gesetzgeber voraus, und zwar auch in Teilgebieten innerhalb einer Besatzungszone, also notwendig auch in den einzelnen Ländern (ebenso schon Herrenchiemsee-Entwurf Art. 139 Abs. 3 Satz 2 der Hauptfassung und Abs. 2 der Eventualfassung). |
Daß in allen diesen Fällen keine Unterscheidung zwischen Reichsgesetzen und Reichsverfassungsrecht gemacht worden ist, bekräftigt die Annahme, daß die fortgeltenden Bestimmungen der Reichsverfassung auf Grund der neuen verfassungsrechtlichen Lage nach dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes ihren Verfassungsrang jedenfalls insoweit nicht wieder erlangt haben, als er besonderen Schutz gegen Änderungen im Gesetzgebungsverfahren des Gesamtstaates oder etwa gegen Änderungen oder Abweichungen durch die Landesgesetzgeber gewähren konnte.
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Diese Auffassung wird auch in der staatsrechtlichen Literatur so gut wie einhellig vertreten (vgl. etwa Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts Bd.1, 2.Aufl., S. 244 Anm. 3; Stödter, Deutschlands Rechtslage S. 260; Schätzel DRZ 1947 S. 245; Zinn SJZ 1947 Sp. 7; Laun, Reden und Aufsätze zum Völkerrecht und Staatsrecht, 1948, S. 93; Jellinek in Festschrift für Kiesselbach S. 132; ferner für die Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft: Carl Schmitt, Staat, Bewegung, Volk, 1933, S. 5 f.; Koellreutter, Deutsches Verfassungsrecht, 1938, § 15; E. R. Huber, Verfassungsrecht des Großdeutschen Reiches, 1939, § 3; neuestens Forsthoff JZ 1952 S. 627; Stödter DÖV 1953 S. 97 und Giese DRiZ 1953 S. 62 bei Besprechung des in dieser Frage ohne Begründung die gegenteilige Auffassung vertretenden Beschlusses des Großen Zivilsenats des Bundesgerichtshofs vom 9./10. Juni 1952, BGHZ 6, 270).
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cc) Es ist auch die Annahme abzulehnen, daß in der hier in Betracht kommenden Zeit jede entschädigungslose Enteignung, etwa nach übergesetzlichem Recht unzulässig gewesen sei. Eine übergesetzliche Norm, die es dem Gesetzgeber schlechthin ver böte, eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende Enteignung ohne Entschädigung anzuordnen oder zuzulassen, kann nicht festgestellt werden. Wer das Bestehen einer solchen übergesetzlichen Norm annimmt, muß notwendig zu dem Ergebnis kommen, daß Art. 153 RV insoweit nichtig war, als er entschädigungslose Enteignungen auf reichsgesetzlicher Grundlage zuließ. Diese Folgerung aber ist noch von niemandem gezogen worden. |
Das Hypothekensicherungsgesetz ist demnach auch dann gültig, wenn die Belastung der Grundstücke mit Umstellungsgrundschulden als entschädigungslose Enteignung anzusehen wäre. Es bedurfte daher zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde gegen dieses Gesetz keiner Prüfung der Frage, ob es sich überhaupt um eine Enteignung handelt.
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b) Dagegen ist eine solche Prüfung unerläßlich hinsichtlich der Umstellungsgrundschulden, die auf Grund des Änderungsgesetzes, also nach Inkrafttreten des Grundgesetzes, entstanden sind; denn hier war der Gesetzgeber an das Grundrecht aus Art. 14 GG gebunden.
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Das Änderungsgesetz schafft weitere Umstellungsgrundschulden. Die Beschwerdeführer sind davon insoweit betroffen, als es sich um Umstellungsgrundschulden nach Abgeltungslasten handelt, die ein Darlehen zur Abgeltung der Gebäudeentschuldungsteuer gemäß der Verordnung vom 31. Juli 1942 (RGBl. I S. 501) sichern. Nach dieser Verordnung konnte für das Kreditinstitut, das zur Ablösung der Gebäudeentschuldungsteuer Darlehen gewährte, eine Abgeltungshypothek eingetragen werden, die nach § 16 UG umzustellen war. Hinter einer solchen im Grundbuch eingetragenen Hypothek entstanden bereits nach der ursprünglichen Fassung des § 1 des Hypothekensicherungsgesetzes Umstellungsgrundschulden. Hatte jedoch das Kreditinstitut - wie im Falle der Beschwerdeführer - die Eintragung einer Abgeltungshypothek nicht veranlaßt, so ruhte auf dem Grundstück lediglich eine nichteintragungsfähige öffentliche Abgeltungslast, also weder eine Hypothek noch eine Grund- oder Rentenschuld. Nach einer solchen öffentlichen Abgeltungslast ohne grundbuchlichen Rang waren nach der ursprünglichen Fassung des Hypothekensicherungsgesetzes Umstellungsgrundschulden nicht vorgesehen. Sie sind erst durch das Änderungsgesetz entstanden. |
aa) Zwar enthielt bereits § 4 der Ersten Durchführungsverordnung zum Hypothekensicherungsgesetz eine inhaltsgleiche Vorschrift, die jedoch wegen Überschreitung der zugrundeliegenden Ermächtigung unwirksam ist. Der gesetzgeberische Wille, nach Hypotheken, Grund- und Rentenschulden neue Umstellungsgrundschulden zu schaffen, konnte nicht in der Weise "durchgeführt" werden, daß die Entstehung von Umstellungsgrundschulden auch hinter anderen Grundstückslasten, nämlich öffentlichen Abgeltungslasten angeordnet wurde. § 4 der Verordnung war daher keine Durchführungs-, sondern eine Ergänzungsvorschrift und deshalb nichtig.
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Der rechtliche Charakter der Ersten Durchführungsverordnung ändert sich auch nicht dadurch, daß sie auf Grund des § 4 des Hypothekensicherungsgesetzes vom Verwaltungsrat mit Zustimmung des Wirtschaftsrats und des Länderrats erlassen worden ist. Solche "Zustimmungsverordnungen" verlieren durch die Beteiligung der Gesetzgebungsorgane nicht ihren Verordnungscharakter (vgl. Christ, Die Genehmigung von Verordnungen der Exekutive durch die Legislative [1945], besonders S. 53, 57, 98, 111; Thoma im Handbuch des Deutschen Staatsrechts II, 221 Anm. 1; Jacobi, ebenda, S. 247, 255; für den Sonderfall der Notverordnung nach preußischem Recht: Schönborn, ebenda S. 308; Hatschek, Reichs- und Preußisches Staatsrecht [1930], Band II S. 211). Abgesehen von dem - gegenüber dem Gesetzgebungsverfahren - geringeren Einfluß, den das Zustimmungsorgan auf die inhaltliche Gestaltung solcher Verordnungen hat, ist in formeller Hinsicht zu beachten, daß der Wirtschaftsrat nach § 49 Abs. 2 seiner Geschäftsordnung seine Zustimmung zu Verordnungen des Verwaltungsrats in einer Lesung erteilte, während er eigene Verordnungsentwürfe nach § 49 Abs. 1 in zwei Lesungen und Gesetzentwürfe - seit dem Beschluß Nr. 11/2 vom 24. Februar 1948 in drei Lesungen behandelte (vgl.: Der Wirtschaftsrat des Ver einigten Wirtschaftsgebietes 1947 bis 1949, herausgegeben vom Büro des Wirtschaftsrats, August 1949, S. 43; Strauß, Entwicklung und Aufbau des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, Festgabe zur Juristischen Tagung in München vom 1. bis 4. Juni 1948, S. 46). Auch hatte der Wirtschaftsrat - das wichtigste Gesetzgebungsorgan des Vereinigten Wirtschaftsgebietes - auf das Zustimmungsverfahren einen geringeren Einfluß als auf das Gesetzgebungsverfahren; denn hier konnte er einen etwaigen Einspruch des Länderrats nach Art. III Nr. 9 der Prokl. 7/VO 126 mit absoluter Mehrheit zurückweisen, während er die mangelnde Zustimmung des Länderrats bei Zustimmungsverordnungen nicht ersetzen konnte. Endlich bedurften alle Gesetze des Wirtschaftsrats gemäß Art. X Nr. 1 der Prokl. 7/VO 126 der ausdrücklichen Zustimmung der Militärregierung, während dies für Durchführungsverordnungen nur dann galt, wenn die Militärregierung sich ihre Überprüfung und Genehmigung ausdrücklich vorbehalten hatte. Die Durchführungsverordnung zum Hypothekensicherungsgesetz ist daher von der Militärregierung nicht genehmigt, sondern lediglich zur Kenntnis genommen worden (vgl. Drucksachen des Wirtschaftsrats 1948 Nr. 541 vom 23. September 1948). Sie unterlag daher auch - anders als die Gesetze des Wirtschafts- und Länderrats - der richterlichen Nachprüfung (vgl. Art. V und VII der Prokl. 8/VO 127). |
Daß ein Gesetz des Wirtschaftsrats überhaupt die Ermächtigung zur Ausübung der Verordnungsbefugnis an die schlichte Zustimmung des Gesetzgebungsorgans binden durfte, daß mithin der Inhalt der Ermächtigung an sich zulässig war, unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Die insoweit aus Art. 80 GG hergeleiteten Zweifel (vgl. Prot. über die 93. Sitzung des Bundestagsausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht vom 19. März 1951 und das von Prof. Wahl erstattete Mehrheitsgutachten vom 4. April 1951 - Ausschußdrucksache Nr. 26 -; ferner Wolff in AöR 78 S. 217) gelten jedenfalls nicht für die Gesetzgebung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes.
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Hat demnach die Durchführungsverordnung vom 7. Septem ber 1948 trotz der Zustimmung des Wirtschafts- und des Länderrats nicht Gesetzesrang, so ist § 4 wegen Überschreitung der Ermächtigung nichtig. Es braucht daher nicht die weitere Frage erörtert zu werden, ob etwa die ganze Verordnung deshalb unwirksam war, weil sie bereits am 7. September 1948, also vor der am 13. September 1948 erfolgten Verkündung des ermächtigenden Gesetzes und somit zu einem Zeitpunkt ausgefertigt wurde, in dem eine rechtswirksame Ermächtigung zum Erlaß der Durchführungsverordnung rechtlich noch nicht vorhanden war (vgl. zu dieser Frage Jacobi, HdbDStR II 245; Wolff in AöR 78 S. 221). Ebensowenig braucht geprüft zu werden, ob hier deshalb etwas anderes gelten mußte, weil das gemeinsam mit der Verordnung verkündete ermächtigende Gesetz sich rückwirkende Kraft beigelegt hat. |
bb) Ist § 4 der Ersten Durchführungsverordnung nichtig, so ergibt sich, daß die Umstellungsgrundschulden nach öffentlichen Abgeltungslasten erst durch die mit § 4 inhaltsgleiche Bestimmung des Änderungsgesetzes entstanden sind. Da dieses Gesetz am 24. August 1949, also nach Inkrafttreten des Grundgesetzes, jedoch vor dem ersten Zusammentritt des Bundestags verkündet worden ist, entsteht die Frage, ob ein in diesem Zeitraum erlassenes Gesetz des Wirtschaftsrats an die Grundrechtsbestimmungen des Grundgesetzes gebunden war. Diese Frage ist zu bejahen.
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Die Gesetzgebungsbefugnis des Wirtschaftsrats beruhte nicht auf deutschem Recht, sondern auf den Militärregierungsbestimmungen der Prokl. 7IVO 126 und blieb gemäß Gesetz Nr. 25 der amerikanischen Militärregierung und VO 201 der britischen Militärregierung bis zum ersten Zusammentritt des Bundestags bestehen. Auch das Grundgesetz geht in Art. 122 von dieser durch die Gesetzgebung der Militärregierung geschaffenen Rechtslage aus. Nun bestimmt Art. IX der Prokl. 7/VO 126, daß Gesetze des Wirtschaftsrats dem nicht damit in Einklang stehenden deutschen Recht vorgehen Dies gilt für deutsches Recht auf Landes- und Zonenebene ohne Einschränkung; dagegen kann es auf überzona ler Ebene sinngemäß nur für früheres deutsches Recht gelten. Die später erlassenen Grundrechtsbestimmungen des Grundgesetzes waren also von ihrem Inkrafttreten am 23. Mai 1949 ab für alle deutschen Gesetzgeber im Geltungsbereich des Grundgesetzes, demnach auch für den Gesetzgeber des Vereinigten Wirtschaftsgebietes verbindlich. Die Militärregierungen haben durch Gesetz Nr. 25/VO 201 den Grundsatz ausdrücklich hervorgehoben, daß die Gesetzgebungs- und Verwaltungsbefugnisse der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz gebracht werden müssen. Wenn sie nicht ausdrücklich bestimmt haben, daß die vom 23. Mai 1949 ab geltenden Grundrechte auch für die Gesetzgebung des Wirtschaftsrats verbindlich sein sollten, so offenbar nur deshalb, weil eine solche Bindung sich von selbst verstand und von Art. IX Prokl. 7/VO 126 nicht berührt wurde. |
cc) Der Wirtschaftsrat war hiernach an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden und daher durch Art. 14 an einer entschädigungslosen Enteignung gehindert. Die Belastung mit Umstellungsgrundschulden durch das Änderungsgesetz vom 10. August 1949 ist jedoch keine Enteignung.
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Das Grundeigentum, das in Höhe des Abwertungsbetrages von dinglichen Lasten frei geworden war, wurde durch die Umstellungsgrundschulden, die mit Inkrafttreten des Änderungsgesetzes neu entstanden, belastet und somit beschränkt; denn zu Gunsten des Gläubigers war eine bestimmte Geldsumme aus dem Grundstück zu zahlen (§ 1191 BGB). Für Umstellungsgrundschulden galten freilich zahlreiche Sondervorschriften, die eine Zahlung "aus dem Grundstück" einschränkten; insbesondere konnten sie nach § 1 des Hypothekensicherungsgesetzes nicht gekündigt werden, und nach § 6 der Zweiten Durchführungsverordnung vom 8. August 1949 wurde das Kapital - mit Ausnahme der Tilgungsleistungen aus Tilgungshypotheken - auch dann nicht fällig, wenn das Kapital des umgestellten Rechts ohne Kündigung fällig wurde; ferner konnte bis zur endgültigen Regelung des Lastenausgleichs in das Grundstück wegen fälliger Zins- und Tilgungs leistungen aus der Umstellungsgrundschuld nicht im Wege der Zwangsversteigerung vollstreckt werden. |
Es braucht nicht geprüft zu werden, ob angesichts dieser Sondervorschriften noch von echten Grundschulden gesprochen werden kann (verneinend: Heseler, Die Umstellungsgrundschuld [1951] S. 12). Denn es steht außer Frage, daß durch die Umstellungsgrundschulden das Grundeigentum belastet, insbesondere der Eigentümer in der freien wirtschaftlichen Verwertung des Grundstücks beschränkt wurde.
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Gleichwohl liegt eine Enteignung nicht vor. Hypothekensicherungsgesetz und Änderungsgesetz dienen ausschließlich dazu, etwaige Schuldnergewinne für den Lastenausgleich sicherzustellen. Soweit gegen den Schuldner ein "Ausgleichsanspruch nach § 16 Abs. 3 UG" (vgl. § 3 des Hypothekensicherungsgesetzes) nicht entsteht, ist das Recht auf ihn zu übertragen; Zinsen und Tilgungsbeträge sind insoweit zu erstatten. Zins- und Tilgungsleistungen werden nach § 24 Abs. 1 des Soforthilfegesetzes vom 8. August 1949 (WiGBl. S. 205) auf die Soforthilfeabgabe und nach § 133 des Lastenausgleichsgesetzes auf die Hypothekengewinnabgabe angerechnet und - falls sie im Rahmen des Lastenausgleichs nicht verrechnet werden können - zurückgezahlt. Es handelt sich also um vorläufige Vorauszahlungen auf eine künftige Abgabe und um deren dingliche Sicherung.
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Derartige Vorauszahlungen auf eine künftig endgültig zu regelnde Abgabe haben selbst den Charakter einer Abgabe. Daß die Zins- und Tilgungsbeträge nach dem Hypothekensicherungsgesetz formell Leistungen eines Schuldners an seinen Grundschuldgläubiger sind, die notfalls vor den ordentlichen Gerichten geltend gemacht werden müssen, ändert nichts daran, daß die Leistungen ihrem wirtschaftlichen Sinne nach öffentliche Abgaben sind. Das ergibt sich auch aus der Zuständigkeit des Finanzamts zum Erlaß aus Billigkeitsgründen und aus der Gestaltung des Rechtsmittelwegs in § 5 Abs. 4 der Ersten Durchführungsverordnung.
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Auch die dingliche Belastung selbst kann - trotz der mit ihr verbundenen Eigentumsbeschränkung - jedenfalls dann nicht als Enteignung angesehen werden, wenn - wie hier - gerade der Fortfall einer entsprechenden dinglichen Last durch eine gesetzliche Maßnahme der rechtliche Grund und der wirtschaftliche Anlaß für die Entstehung der Abgabeschuld ist und die Belastung lediglich der Sicherung einer künftigen Abgabe dient: |
§ 16 Abs. 3 UG hat - in unmittelbarem Zusammenhang mit der Umstellung - vorgesehen, daß die entstehenden Schuldnergewinne zum Lastenausgleich herangezogen werden. Erst durch die Währungsumstellung war der jetzt durch die Belastung mit Umstellungsgrundschulden ergriffene Teil des Eigentumes "frei" geworden. Er war aber nur "frei" mit der Maßgabe, daß er als Schuldnergewinn zum Lastenausgleich herangezogen werden sollte. Es galt also, dem Eigentümer eine Verfügungsbeschränkung mit dinglicher Wirkung solange aufzuerlegen, bis allgemein der Lastenausgleich geregelt war und die endgültige Höhe der Abgabepflicht festgestellt werden konnte. Die dafür gewählte gesetzestechnische Form bedeutet also keine echte Neubelastung wirtschaftlich freien Eigentums und kann schon deswegen nicht als Enteignung angesehen werden.
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Es kommt hinzu, daß die Belastung keine selbständige Bedeutung hat, sondern nur der Sicherung der künftigen Abgaben zum Lastenausgleich dienen sollte. Deshalb war es weder möglich noch nötig, die "Verfügungsbeschränkung" nur auf den Wertanteil des neuen Eigentums zu erstrecken, der den Wert der späteren Abgabe zum Lastenausgleich nicht überstieg; vielmehr konnte vorübergehend die Verfügung über das ganze aus der Umstellung gewonnene Eigentum beschränkt werden. Die Beschwerdeführer können daher auch nicht geltend machen, daß ihre Befreiung von 90% der öffentlichen Abgeltungslast offensichtlich insofern kein Währungsgewinn gewesen sei, als eines ihrer Grundstücke bereits Mitte 1943 zerstört und deshalb zu Unrecht mit der vollen Abgeltungslast belastet worden sei. Im übrigen verkennen die Beschwerdeführer, daß auf Grund der Verordnung über die Aufhebung der Gebäudeentschuldungsteuer vom 31. Juli 1942 (RGBl. I S. 501) die Abgeltungsschuld als einmaliger Abgeltungsbetrag in Höhe des 10fachen des Jahresbetrages wirksam entstanden und bereits am 31. Dezember 1942 fällig geworden war. Änderungen in den Verhältnissen des belasteten Grundstücks konnten nach § 5 Abs.2 jener Verordnung nur berücksichtigt werden, wenn sie bis zum 30. November 1942 eingetreten waren. Lediglich aus Billigkeitsgründen hat der Reichsfinanzminister durch seinen Runderlaß vom 31.Juli 1942 (RStBl.828) die Finanzämter ermächtigt, diese Frist bis zum 31. Dezember 1942 zu erstrecken. Wenn daher die Beschwerdeführer die fällige Schuld aus eigenen Mitteln Ende Dezember 1942 nicht tilgen konnten oder wollten, sind sie mit der Abgeltungslast für eine echte Schuld rechtswirksam belastet worden, ohne daß spätere Kriegsschäden am Grundstück auf die Höhe der Schuld Einfluß haben konnten (vgl. BGH NJW 1953, 61). In Höhe des durch die Umstellung bedingten Fortfalls der Abgeltungslast liegt also ein echter Gewinn vor. Erst § 100 Abs. 3 LAG hat für die Abgabe zum Lastenausgleich eine Berücksichtigung der nach 1942 eingetretenen Kriegsschäden in gewissem Umfange zugelassen. |
Ob schließlich die Abgeltung der Gebäudeentschuldungsteuer selbst wegen der mit ihr verbundenen dinglichen Belastung eine entschädigungslose Enteignung darstellt, braucht schon deshalb nicht geprüft zu werden, weil eine solche Enteignung bereits vor Inkrafttreten des Grundgesetzes nach damaligem Recht rechtswirksam vollzogen worden wäre.
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Aus diesen Gründen ist die Belastung mit Umstellungsgrundschulden und die Verpflichtung zur Zahlung laufender Beträge keine Enteignung. Die grundsätzliche Frage, ob der Begriff der Enteignung in Artikel 14 Abs. 3 GG in demselben weiten Sinne auszulegen sei, wie dies vor 1933 durch die Rechtsprechung des Reichsgerichts zu Artikel 153 Abs. 2 RV geschehen ist, braucht daher im vorliegenden Falle nicht erörtert zu werden.
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3. Auch die Auffassung der Beschwerdeführer, daß sie durch die Belastung ihrer Grundstücke im Grundrecht der Gleichheit vor dem Gesetz verletzt worden seien, trifft nicht zu. Der Gesetz geber der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes war allerdings an den Gleichheitssatz gebunden; Art. I der Kontrollratsproklamation Nr. 3 vom 20. Oktober 1945, der ausdrücklich festlegt, daß alle Personen vor dem Gesetz gleich sind, konnte angesichts der Mißbräuche der nationalsozialistischen Gesetzgebung nur im Sinne einer Bindung auch des Gesetzgebers verstanden werden; er ist auch so verstanden worden, wie die Landesverfassungen nach 1945 zeigen (Art. 1, 2, 123 der Verfassung des Landes Baden; Art. 118 der Verfassung des Freistaates Bayern; Art. 1, 2 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen; Art. 1, 26 der Verfassung des Landes Hessen; Art. 17 der Verfassung für Rheinland-Pfalz; Art. 2 der Verfassung für Württemberg-Baden; Art. 6 der Verfassung für Württemberg-Hohenzollern). Eine Nachprüfung ergibt jedoch, daß die Belastung mit Umstellungsgrundschulden nicht gegen den Gleichheitssatz verstößt, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob sie nach öffentlichen Abgeltungslasten oder nach sonstigen dinglichen Lasten entstanden sind. |
a) Wie unter III 2 b, cc ausgeführt ist, enthält die Belastung mit Umstellungsgrundschulden nach dem Hypothekensicherungsgesetz und nach dem Änderungsgesetz keine endgültige Regelung, sondern eine vorläufige Abgabepflicht nebst einer vorläufigen Sicherung. Diese Sonderregelung der Währungsgewinne aus Grundstücken rechtfertigt sich aus der besonderen Natur des Grundbesitzes. Nur hier konnte der aus der Währungsreform gewonnene Zuwachs an Eigentum ohne umfangreiche zusätzliche Verwaltungsarbeit in seiner Höhe sofort festgestellt werden. Außerdem bot sich gerade im Bereich der dinglichen Belastung die Möglichkeit, bis zur abschließenden Regelung des Lastenausgleichs die Nutzung dieses Eigentums durch den Schuldner für eigene Zwecke mit Sicherheit zu verhindern, weil etwaige spätere Grundstücksbelastungen die kraft des Gesetzes entstandenen Umstellungsgrundschulden nicht beeinträchtigen konnten. Der Gesetzgeber hätte also die Möglichkeit eines leichten und sicheren Zugriffs auf mögliche Währungsgewinne außer acht gelassen, wenn er nicht alsbald gehandelt hätte. Diese sachlich vernünftigen Erwägungen rechtfertigen grundsätzlich das Hypothekensicherungsgesetz und das Änderungsgesetz, da sie der Sonderlage bei der Umstellung dinglicher Schulden Rechnung tragen. |
b) Soweit die Beschwerdeführer darauf hinweisen, daß die Methode der Feststellung ihres "Währungsgewinnes" wegen des Ausschlusses der Saldierung mit Verlusten und Schäden den Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetz verletze, übersehen sie, daß das Gesetz lediglich eine Sicherung für die spätere Heranziehung etwaiger Währungsgewinne zum Lastenausgleich bezweckt, nicht aber den Währungsgewinn oder die Abgabepflicht in ihrer Höhe endgültig feststellt. Ebenso stellen die Zins- und Tilgungsleistungen aus den Umstellungsgrundschulden nur vorläufige und verrechnungsfähige Abgaben dar. Das Hypothekensicherungsgesetz hat daher auch nicht die Frage entschieden, ob ein Schuldnergewinn in Höhe von 90% des Reichsmarkbetrages auch dann entstanden ist, wenn die zugrunde liegenden Forderungen erst nach 1945 begründet worden sind, oder ob etwaige Gläubigerverluste im Wege einer Saldierung ganz oder teilweise zu berücksichtigen sind. Die Beschwerdeführer können schließlich auch nicht verlangen, mit denjenigen Schuldnern gleichgestellt zu werden, die noch vor der Währungsreform ihre dinglichen Schulden getilgt haben. Hierbei würde es sich um Tatbestände handeln, die gerade wegen der dazwischen liegenden Währungsreform wirtschaftlich durchaus verschieden liegen. Derartige Ungleichheiten durfte ein Gesetz, das in unmittelbarem Zusammenhang mit der Währungsreform stand, nicht gleich behandeln.
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c) Daß die Grundstückseigentümer über den Sicherungszweck hinaus zu einer vorläufigen Sonderabgabe gezwungen wurden, verstößt deshalb nicht gegen das Gleichheitsprinzip, weil das Grundvermögen von jeher als Steuerquelle eine Sonderstellung gehabt hat (vgl. den Hinweis von Jellinek in 36.DJT [1931] I S. 304). Entscheidend ist, daß diese Abgabe nur die Vorwegnahme einer gleichartigen allgemeinen Abgabe ist; außerdem weicht ihre Gestaltung nicht so entscheidend von der in Aussicht genommenen allgemeinen Abgabepflicht ab, daß sie nicht mehr mit der Eigenart des Grundvermögens im allgemeinen Wirtschaftsverkehr zu rechtfertigen wäre. |
d) Auch die gesetzlichen Bestimmungen über den Erlaß fälliger Leistungen und den Verzicht auf die Umstellungsgrundschulden verstoßen nicht gegen Artikel 3 GG. Daß beim Verzicht nur Kriegssachschäden, Demontage-, Besatzungs- und Restitutionsschäden, nicht jedoch sonstige Währungsschäden berücksichtigt werden, rechtfertigt sich daraus, daß jene sich unmittelbar auf das belastete als Abgabequelle dienende Grundstück beziehen. Andererseits entspricht es der Gerechtigkeit, daß beim Erlaß laufender Leistungen aus Billigkeitsgründen die persönlichen und finanziellen Verhältnisse des Schuldners unter Berücksichtigung seiner gesamten sozialen Lage mit zu berücksichtigen sind.
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Aus allen diesen Gründen werden die Beschwerdeführer durch die angefochtenen Gesetze nicht in ihrem Grundrecht der Gleichheit vor dem Gesetz verletzt.
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4. Die Beschwerdeführer beanstanden auch, daß bestimmte auf Goldmarkbasis begründete Rechte bei der Währungsumstellung keine Sonderbehandlung erfahren hätten. Die Währungsgesetzgebung der Besatzungsmächte unterliegt jedoch keiner richterlichen Nachprüfung. Außerdem übersehen die Beschwerdeführer, daß die Gleichstellung der Goldwert- Grundpfandrechte mit den Reichsmark-Grundpfandrechten bereits mit der Verordnung über wertbeständige Rechte vom 16. November 1940 (RGBl. I S. 1521) durchgeführt worden ist.
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5. Da sowohl das am 13. September 1948 verkündete Hypothekensicherungsgesetz wie das am 24.August 1949 verkündete Änderungsgesetz rückwirkend am 1. Juli 1948 in Kraft getreten sind, erhebt sich schließlich die Frage, ob die Beschwerdeführer dadurch in einem Grundrecht verletzt sind. Das Problem der Zulässigkeit rückwirkender Gesetze ist neuerdings in Rechtsprechung und Literatur eingehend erörtert worden. Gegen die bisher herrschende Auffassung, daß der Gesetzgeber nicht gehindert sei, seinen Gesetzen - außerhalb des Strafrechts - rück wirkende Kraft beizulegen, werden mannigfache Bedenken geltend gemacht (vgl. insbesondere Tietz NJW 1951 S. 468; Köster BB 1952 S. 93; Meyer-Cording JZ 1952 S. 161; Groß BB 1953 S. 93; Ballerstedt in einer Anmerkung zum Urteil des OGH in SJZ 1949 Sp. 407; besonders Klein, Zulässigkeit und Schranken der Rückwirkung von Steuergesetzen, 1953, und die dort angegebene Literatur; von der neueren Rechtsprechung vgl. besonders OGH DV 1948 S.20, auch SJZ 1949 Sp.407; BGHZ 3, 84; BFH BB 1951 S. 550; Bayer. VerfGHE n.F. Bd. 3 Teil II S. 129 [137], Bd. 4 Teil II S. 90 [100], Bd. 5 Teil II S. 1 [11], S. 166; OVG Hamburg JZ 1952 S.416; OVG Lüneburg NJW 1952 S. 1230). Gleichwohl hält das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich an der bisher herrschenden Rechtsprechung fest (vgl. schon BVerfGE 1, 264 [280]). |
Es besteht - abgesehen vom Strafrecht - keine Bestimmung des positiven Rechts, die jede Rückwirkung ausschlösse; auch eine überpositive Norm dieses Inhalts kann nicht angenommen werden, wie sich gerade auch aus der vom Oberverwaltungsgericht Hamburg geschilderten Rechtsentwicklung ergibt. Gründe der Rechtslogik gebieten nicht schlechthin die Unzulässigkeit rückwirkender Normen. Dabei ist es gleichgültig, ob die Rückwirkung für die in der Vergangenheit liegenden Tatbestände fingieren soll, daß die Norm bereits in der Vergangenheit bestanden habe, oder ob die Tatbestände der Vergangenheit so behandelt werden sollen, als ob sie erst unter der Herrschaft der neuen Norm eingetreten seien (vgl. Klein aaO S. 25). Ein Verbot der Rückwirkung folgt auch nicht aus dem Begriff der Rechtsnorm, wenn es auch selbstverständlich ist, daß der Gesetzgeber nicht rückwirkend ein bestimmtes Verhalten in der Vergangenheit vorschreiben, also etwas Unmögliches fordern kann. Es erscheint schließlich bedenklich, mit Meyer-Cording und dem Oberverwaltungsgericht Hamburg aus Art. 2 GG allgemein ein Rückwirkungsverbot herleiten zu wollen. Denn es kann immerhin zweifelhaft sein, ob der Einzelne - über die Grenze des Art. 19 Abs. 2 GG hinaus - aus Art. 2 Abs. 1 GG ein verfassungsmäßiges Recht auf Einhaltung bestimmter gesetzlicher Grenzen für die Entfaltung seiner Persönlichkeit gegenüber dem Gesetzgeber selbst geltend machen kann (vgl. hierzu Klein aaO S. 41 und Wernicke BGG Art. 2 Anm. II 1 a). Diese besondere Frage braucht jedoch nicht abschließend entschieden zu werden. Denn keinesfalls könnte Art. 2 Abs. 1 GG der Rückwirkung eines Gesetzes dann entgegenstehen, wenn mit dem Erlaß entsprechender rückwirkender Bestimmungen von vornherein gerechnet werden mußte (vgl. BVerfGE 1, 264 [280]; ebenso Meyer-Cording und Köster). Das war hier der Fall. Bereits das Umstellungsgesetz hatte die Erfassung der Schuldnergewinne vorgesehen. Der deutsche Gesetzgeber hat also nur im Sinne dieser gesetzlichen Grundentscheidung gehandelt, wenn er die Sicherungsmaßnahmen zur Erfassung des Währungsgewinnes schon von einem früheren, durch die Sachlage gerechtfertigten Zeitpunkt an in Kraft treten ließ. |
Die Belastung von Grundstücken mit Umstellungsgrundschulden verletzt, wie bereits ausgeführt, weder das Grundrecht des Eigentums noch den Gleichheitssatz. Dann kann aber auch die rückwirkende Begründung der Grundschulden eine Verletzung dieser Grundrechte nicht enthalten.
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