Der Hafen von Kehl am Rhein wurde um die Wende des 19. Jahrhunderts von der Verwaltung der Großherzoglich Badischen Staatseisenbahnen als staatseigene Einrichtung gebaut. Er wurde in den folgenden Jahren als Regieunternehmen des badischen Staates geführt und betrieben. Nach der Niederlage des Deutschen Reiches im Ersten Weltkrieg wollte Frankreich einen Teil der Kehler Hafenanlagen für seine Zwecke in Anspruch nehmen, um die Konkurrenz des Kehler Hafens für den Hafen Straßburg auszuschließen. Der Vertrag von Versailles legte Deutschland entsprechende Lasten zugunsten Frankreichs auf (Art. 65 dieses Vertrages). Danach wurden die Rheinhäfen von Kehl und Straßburg für die Dauer von sieben Jahren zu einer organisatorischen Betriebseinheit zusammengefaßt und einem Hafendirektor unterstellt, der Franzose sein mußte und von der Rheinschiffahrts-Zentralkommission ernannt wurde. Durch das gemäß Art. 65 des Versailler Vertrages abgeschlossene Abkommen zwischen der französischen Regierung und der deut

---

BVerfGE 2, 347 (349):

---

schen Reichsregierung vom 1. März 1920 -- das sogenannte Baden-Badener Abkommen -- wurde für beschränkte Zeit ein Sonderstatut für den Kehler Hafen geschaffen. Die Verfassungsgebende Deutsche Nationalversammlung erteilte zu diesem Abkommen durch Gesetz vom 16. April 1920 ihre Zustimmung (RGBl. 1920 S. 567). Nach dem Außerkrafttreten des Baden-Badener Abkommens ging der Hafen von Kehl zunächst in die Verwaltung der Deutschen Reichsbahngesellschaft über, die den bisher zum Hafen gehörenden Grundstücksbesitz durch umfangreiche Verkäufe verringerte. Am 1. Januar 1931 wurde der Kehler Hafen dem Lande Baden wieder zurückgegeben. Der Hafen wurde seither durch das badische Ministerium der Finanzen verwaltet. Dieser Zustand währte bis zum Zusammenbruch des Deutschen Reiches am Ende des Zweiten Weltkrieges.

Zu jenem Zeitpunkt wurden Stadt und Hafen Kehl zunächst militärisch besetzt. Die Rückkehr der im Laufe des Krieges evakuierten Bevölkerung Kehls und die Benutzung der Hafenanlagen durch die badischen Behörden und die deutschen Unternehmer wurden untersagt. Im Frühjahr 1946 wurde durch eine den deutschen Regierungsstellen und der deutschen Öffentlichkeit nicht bekanntgegebene Verfügung des Commandant en Chef Francais en Allemagne Stadt und Hafen Kehl unter Herausnahme aus der französisch besetzten Zone Deutschlands der Verwaltung des Präfekten des Departement Bas-Rhin in Straßburg unterstellt. Tatsächlich wurde das "territoire de Kehl" fortan so behandelt, als ob es französisches Staatsgebiet wäre. Der gesamte Hafen einschließlich aller dort ansässigen Unternehmen wurde der Sequesterverwaltung des Direktors des Port Autonome de Strasbourg überantwortet. Die Umschlagbetriebe im Hafen von Kehl einschließlich der Umschlaganlagen des badischen Staates wurden in französische Gesellschaften (SOREMA und SEC) zusammengefaßt. Das Betreten des Hafengebietes blieb für Deutsche verboten. Requisitionsvergütungen durften, wie auch in dcr Stadt Kehl, für sämtliche im Hafen von Kehl ansässige Unternehmen nicht gezahlt werden. Die Übertragung der Verwaltung

---

BVerfGE 2, 347 (350):

---

von Stadt und Hafen Kehl auf den Präfekten des französischen Departement Bas-Rhin unter Ausschaltung der Besatzungsbehörde deutete auf eine in Aussicht genommene Annexion dieses Gebietes durch Frankreich hin.

Noch auf der Moskauer Außenministerkonferenz (März/April 1947) forderte der französische Außenminister den Anschluß von Kehl an das französische Staatsgebiet. Jedoch zeigte sich schon damals, daß Frankreich sich mit dieser Annexionsforderung nicht durchzusetzen vermochte. Sie scheiterte an der Ablehnung durch die übrigen Siegermächte des Zweiten Weltkrieges.

Die badische Staatsregierung war schon lange vor dem Erlaß des Grundgesetzes und der Errichtung der deutschen Bundesorgane bemüht, auf die französischen Besatzungsorgane und auf die französische Regierung dahin einzuwirken, daß das vorenthaltene Gebiet von Stadt und Hafen Kehl dem Lande Baden wieder zurückgegeben werde. Im Jahre 1948 teilte der damalige französische Minister für die deutschen und österreichischen Angelegenheiten dem badischen Staatspräsidenten schließlich mit, daß Frankreich eine Annexion von Stadt und Hafen Kehl nicht mehr beabsichtige, aber seine Forderung auf maßgeblichen Einfluß auf den Kehler Hafen aufrechterhalte. Die Voraussetzungen für die auf der Washingtoner Außenministerkonferenz vom 6. bis 8. April 1949 von den drei Außenministern der westlichen Besatzungsmächte getroffene Übereinkunft, soweit sie Stadt und Hafen Kehl betraf, waren damit geschaffen. In dieser Absprache wurde die Wiederherstellung der deutschen Regierungsgewalt sowie die völlige Räumung der Stadt Kehl von zugewanderten französischen Einwohnern innerhalb von vier Jahren vorgesehen und für den Hafen von Kehl eine gemeinsame deutsch-französische Verwaltung in Aussicht genommen.

Das Übereinkommen lautet in deutscher Übersetzung (hinsichtlich des englischen Textes siehe ZAuslöffR. und VölkR Bd. XIII S. 664) wie folgt:

In Erfüllung dieser Abrede erließ der Commandant en Chef Francais en Allemagne am 6. Juli 1949 die Verordnung Nr. 219 über die Verwaltung des Gebiets von Kehl (Journal Officiel vom 12. Juli 1949). Sie bestimmte:

Daraufhin wurde -- außerhalb der Verhandlungen über ein Hafenabkommen, und ohne daß eine besondere Vereinbarung abgeschlossen wurde -- ein wesentlicher Teil des Gebiets von Kehl der deutschen Verwaltung wieder zurückgegeben. Außerdem gestattete die Besatzungsbehörde die Auszahlung von Vergütungen für Requisitionen im Stadt- und Hafengebiet von Kehl und zwar mit voller Rückwirkung.

Im Laufe des Sommers 1949 übermittelte der französische Landeskommissar für das Land Baden dem badischen Staatspräsidenten den Wunsch des Präfekten des Departement Bas- Rhin, mit dem Lande Baden über ein Abkommen bezüglich des Kehler Hafens zu verhandeln. Es wurde gebeten, der Besatzungsbehörde zunächst den Standpunkt der badischen Regierung zu dieser Frage darzulegen und hierbei zu berücksichtigen, daß in Straßburg ein "Dumping" durch den Kehler Hafen zum Nachteil des Hafens Straßburg befürchtet werde. Die badische Regierung gab daraufhin zu erkennen, daß nach ihrer Auffassung das Hafengebiet von Kehl als unbeschränktes deutsches Staats-, Zoll- und Währungsgebiet und alle Eigentumsverhältnisse im Hafengebiet so anerkannt werden müßten, wie sie bei der Besetzung im Jahre 1945 bestanden hätten. Für die Hafenverwaltung wurde eine paritätische, gemischte deutsch-französische Kommission vorgeschlagen, mit jährlichem Wechsel eines deutschen und französi

---

BVerfGE 2, 347 (353):

---

schen Vorsitzenden. Die Hafenverwaltung sollte einem deutschen Direktor unterstehen, der im Benehmen mit der Hafenkommission ernannt würde. Es war vorgesehen, daß der Kehler Hafen die Gebühren und Tarife des Hafens von Straßburg nicht unterbieten dürfe.

Die Anfang September 1949 eingeleiteten Verhandlungen, an denen der badische Staatspräsident mit seinen Sachbearbeitern und der Präfekt des Departement Bas-Rhin, der Oberbürgermeister der Stadt Straßburg, der Direktor des Port Autonome de Strasbourg, sowie der französische Landeskommissar für das Land Baden teilnahmen, führten trotz einer Annäherung der gegensätzlichen Ansichten nicht zu einem Ergebnis. Die französischen Forderungen erschienen den deutschen Verhandlungsteilnehmern unannehmbar, weil sie noch für eine bestimmte Zeit die französische Zoll- und Währungshoheit im Hafen Kehl vorsahen.

Im Frühjahr 1950 wurde auf Schloß Umkirch bei Freiburg im Breisgau dem badischen Staatspräsidenten von dem Präfekten des Departement Bas-Rhin der sogenannte "Umkircher Entwurf" eines Hafenvertrages übergeben. In diesem Entwurf war noch für eine Übergangszeit die französische Zoll- und Währungshoheit vorgesehen. Für die Hafenverwaltung war eine Körperschaft des deutschen öfFentlichen Rechts in Aussicht genommen. Der französische Vorsitzende des im übrigen paritätisch zusammengesetzten Verwaltungsrats sollte in allen Angelegenheiten der Hafenverwaltung den Stichentscheid haben. Die Hafenbetriebe des badischen Staates und der deutschen Firmen sollten in diese Körperschaft des öffentlichen Rechts eingebracht werden. Hierbei wurde für die Privatunternehmen eine spätere Freigabe unter gewissen Umständen in Aussicht gestellt.

Der badische Staatspräsident nahm den Vertragsentwurf ohne eigene Stellungnahme entgegen und leitete ihn im September 1950 dem Bundeskanzleramt zu. Die Prüfung dieses Entwurfes durch die badische Landesregierung im Benehmen mit dem Bundeskanzleramt führte zu seiner Ablehnung. Es wurde ein badischer Gegenentwurf aufgestellt und den französischen Besatzungs

---

BVerfGE 2, 347 (354):

---

behörden überreicht, wonach der Abschluß eines Abkommens über den Hafen von Kehl von der uneingeschränkten Wiederherstellung der deutschen Hoheitsgewalt, insbesondere der Zoll- und Währungshoheit, abhängig gemacht wurde.

In einer Besprechung des badischen Staatspräsidenten mit dem Präfekten des Departement Bas-Rhin erklärte dieser, daß man im Interesse der Förderung eines baldigen Abschlusses des in Aussicht genommenen Hafenvertrages französischerseits nunmehr bereit sei, die deutsche Staatshoheit einschließlich der Zoll- und Währungshoheit im Hafengebiet von Kehl durch einseitigen Akt wiederherzustellen. Bei dieser Gelegenheit ergab sich eine Übereinstimmung darüber, daß der Hafenvertrag wegen seines vorläufigen Charakters durch regionale deutsche und französische Stellen abgeschlossen werden sollte. Die Ausarbeitung der Einzelheiten des Vertragsentwurfs wurde Referentenbesprechungen vorbehalten. Sie führten zu einem entscheidenden Fortschritt. Es wurde darüber Einigkeit erzielt, daß die vertraglichen Rechte und Pflichten sämtlicher im Hafen von Kehl ansässigen privaten Unternehmungen von dem in Aussicht genommenen Abkommen unberührt bleiben sollten, während der badische Staat durch die Beteiligung französischer Persönlichkeiten an der Verwaltung der badischen Regiebetriebe und durch ein Mitwirken der französischen Mitglieder der Organe der Hafenverwaltung bei der Festsetzung der Hafengebühren und der Hafenordnung beschränkt werden sollte. Von französischer Seite wurde schließlich noch gewünscht, daß die Hafenverwaltung eine Körperschaft des öffentlichen Rechts sein sollte, die nach badischem öffentlichen Recht zu errichten wäre und diesem Recht allein zu unterstehen hätte. Schließlich wurde klargestellt, daß als Vertragspartner des Landes Baden der Port Autonome de Strasbourg auftreten werde.

Dieser war durch das Dekret des Präsidenten der Französischen Republik vom 27. September 1925 auf Grund des Gesetzes vom 26. April 1924 als etablissement public errichtet worden. Dem Gesetz lag ein Vertrag vom 20. Mai 1923 zwischen der Stadt Straßburg, vertreten durch ihren Oberbürgermeister, und dem franzö

---

BVerfGE 2, 347 (355):

---

sischen Staat, vertreten durch den Minister für öffentliche Arbeiten, zugrunde. Als etablissement public des französischen Rechts ist der Port Autonome de Strasbourg den allgemeinen Regeln über die Führung der öffentlichen Finanzen in Frankreich unterworfen. Seine Aufgabe besteht darin, "die Unterhaltung und den Betrieb des Rheinhafens Straßburg und seiner Anlagen sicherzustellen, die für die Bedürfnisse von Handel und Industrie als notwendig erachteten Arbeiten auszuführen, nach den zur Steigerung seines wirtschaftlichen Aufschwunges geeigneten Mitteln zu forschen sowie alle zu diesem Zweck geeigneten Maßnahmen zu veranlassen und nötigenfalls zu treffen" (Art. 2 Ges. vom 26. April 1924). Die Verwaltung des Port Autonome de Strasbourg liegt in den Händen eines Verwaltungsrates und eines Direktors. Der Präsident des Verwaltungsrates ist grundsätzlich aus den von der Stadt Straßburg ernannten Mitgliedern zu wählen, der Vizepräsident aus den von der Regierung bestellten Mitgliedern. Derzeitiger Präsident ist der Oberbürgermeister von Straßburg. Artikel 14 des Vertrages behandelt die Aufsichtsrechte der französischen Regierung, die durch den Minister für öffentliche Arbeiten ausgeübt werden. Alle Beschlüsse des Verwaltungsrates sind dem Minister zuzuleiten. Dieser kann innerhalb einer Frist widersprechen und sogar Beschlüsse aufheben. Hiergegen ist der Rekurs gegeben. Artikel 16 gibt dem Minister für öffentliche Arbeiten allgemeine Instruktionsbefugnisse über das Geschäftsgebaren des Port Autonome de Strasbourg.

Die badische Regierung unterrichtete die Bundesregierung fortlaufend über den Stand der Unterhandlungen, die den Abschluß eines Abkommens über den Hafen Kehl zum Ziele hatten, weil sie von ihr die Zustimmung zu dem abzuschließenden Vertrag gemäß Art. 32 Abs. 3 GG erbitten wollte. Nachdem sie zu der Überzeugung gekommen war, daß ein befriedigendes Verhandlungsergebnis erzielt worden sei, wurde das Hafenabkommen am 25. Juni 1951 paraphiert. Darauf richtete das Hohe Kommissariat der Französischen Republik in Deutschland an den badischen Staatspräsidenten das Schreiben vom 28. Juli 1951, das sich mit der

---

BVerfGE 2, 347 (356):

---

Wiederherstellung der deutschen Hoheitsrechte im Gebiet des Kehler Hafens befaßt. Es hat in deutscher Übersetzung folgenden Wortlaut:

Die Bundesregierung wurde von dem Stand der Sache durch die badische Regierung unterrichtet und um Zustimmung zum Vertragsabschluß gebeten. Sie wies zunächst auf einige Bedenken gegen die paraphierte Fassung des Abkommens hin, insbesondere gegen die Art. 9 und 14 Abs. 4 der Satzung der für die gemeinsame Verwaltung des Hafens von Kehl vorgesehenen Körperschaft des öffentlichen Rechts. Um die Entscheidung der Bundesregierung zu beschleunigen, richtete der badische Staatspräsident an den Staatssekretär im Auswärtigen Amt einen Brief vom 3. August 1951, in dem er u.a. ausführte:

Den Anregungen der Bundesregierung, die Klarstellung möglicher Mißverständnisse bei der Vertragsauslegung herbeizuführen, wurde durch Briefwechsel zwischen dem badischen Staatspräsidenten und dem Direktor des Port Autonome de Strasbourg Rechnung getragen. Nachdem der Badische Staatspräsident durch

---

BVerfGE 2, 347 (357):

---

Fernschreiben vom 17. Oktober 1951 mitgeteilt hatte, daß die gewünschten Briefe gewechselt und zum Vertragsinhalt erhoben werden würden, gab die Bundesregierung durch Fernschreiben vom 17. Oktober 1951 unter Berufung auf Art. 32 Abs. 3 GG der badischen Regierung die erbetene Zustimmung zum Abschluß des Kehler Hafenabkommens. Sie lautet: "Auf Fernschreiben Nr. 232 vom 17. d. M. Bundesregierung zustimmt gemäß Art. 32 Abs. 3 Grundgesetz dem Abschluß des Abkommens zwischen dem Land Baden und dem hierzu ermächtigten Port Autonome de Strasbourg über die Organisation einer gemeinsamen Verwaltung des Hafens von Kehl nebst den diesem Abkommen als integrierender Bestandteil beigefügten zwei Briefwechseln über die Anwendung der Schiedsklausel und die Auslegung des Begriffes ,Grundsätze und Geist des Abkommens' in § 14, Abs. 4 der Satzung. Die Wahl des Zeitpunktes für die Unterzeichnung des Abkommens bleibt der Landesregierung überlassen."

Daraufhin wurde am 19. Oktober 1951 das Abkommen von dem Staatspräsidenten und dem Finanzminister für das "Land Baden" und dem Präsidenten des Verwaltungsrates und dem Direktor für den "Port Autonome de Strasbourg" unterzeichnet.

Das Vertragswerk, das mit der Unterzeichnung in Kraft getreten ist, besteht aus folgenden Teilen:

Das Abkommen, dessen französischer Text maßgebend ist,lautet in deutscher Übersetzung wie folgt:

Aus der Tatsache, daß auf gleicher Höhe links und rechts des Rheines die zwei Häfen von Straßburg und Kehl liegen, ergab sich in der Vergangenheit eine Konkurrenz zwischen diesen beiden Häfen, besonders auf dem Gebiet des internationalen Durchgangsverkehrs. Das brachte Opfer und Nachteile für beide Häfen mit sich. Es liegt im Sinne einer wirtschaftlichen Zusammenarbeit, die zur Einigung Europas notwendig ist, daß solche Opfer und Nachteile für die Zukunft vermieden werden, um so mehr, als es sowohl in Deutschland wie in Frankreich größter Anstrengungen bedarf, um die Kriegsschäden zu beheben. Der Hafen von Kehl, der 1946 durch den französischen Oberbefehlshaber in Deutschland requiriert wurde, ist zur Zeit in dem französischen Zoll- und Währungsbereich einbegriffen. Das Abkommen, das am 8. April 1949 in Washington zwischen den Vereinigten Staaten, Frankreich und Großbritannien unterzeichnet wurde, sieht eine "gemeinsame Verwaltung des Hafens von Kehl" vor. Auf Grund dieser Bestimmungen und zur Einführung einer Betriebsform im Hafen von Kehl, die den Wiederbeginn einer den natürlichen Bedürfnissen der süddeutschen Wirtschaft entsprechenden Tätigkeit in diesem Hafen gestatten soll, haben die badischen und Straßburger Behörden einen Weg gesucht, um in Zukunft fruchtlose Kämpfe zwischen den beiden Häfen zu vermeiden. Zu diesem Zwecke und unbeschadet der Bestimmungen der revidierten Mannheimer Schiffahrtsakte von 1868 nebst den späteren Zusätzen haben beide Teile folgendes vereinbart:

In Ausführung des Abkommens beschloß die badische Staatsregierung am 12. November 1951 die Errichtung der Hafenverwaltung Kehl als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Sitz in Kehl. Gleichzeitig genehmigte sie die Satzung dieser Kör

---

BVerfGE 2, 347 (362):

---

perschaft in der Fassung, wie sie in der Anlage B des Abkommens vereinbart worden war. Die Bekanntmachung über die Erteilung der Körperschaftsrechte sowie über die Genehmigung der Satzung dieser Körperschaft vom 15. Dezember 1951 ist im Bad. GVBl. 1951, S. 194 veröffentlicht.

Auf Antrag der Sozialdemokratischen Fraktion des Bundestages wurde das Kehler Hafen-Abkommen im Bundestag behandelt und zunächst dem Ausschuß für Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten zur Überprüfung zugeleitet. Dieser Ausschuß legte das Ergebnis seiner Überprüfung im Beschluß vom 30. Januar 1952 (Bundestagsdrucksache Nr. 3058) wie folgt nieder:

In seiner 195. Sitzung nahm der Bundestag am 21. Februar 1952 den Ausschußbericht entgegen; Anträge wurden nicht gestellt.

Mit Schriftsatz vom 7. März 1952 hat die Bundestagsfraktion der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands unter Bezugnahme auf Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit §§ 13 Ziffer 5 und 63 ff. BVerfGG. gegen die Bundesregierung das Bundesverfassungsgericht angerufen und beantragt, durch Urteil festzustellen, daß

Zur Begründung dieser Anträge hat die Antragstellerin ausgeführt, das Kehler Hafen-Abkommen sei ein Vertrag, welcher die politischen Beziehungen des Bundes regele. Es handle sich dabei um einen Vertrag mit einem auswärtigen Staate. Die formell als angebliche Vertragspartner vorgeschobenen Parteien -- das Land Baden und der Port Autonome de Strasbourg -- bildeten nur die Kulisse, seien aber nicht die wirklichen Subjekte des Vertrages. Die daran Beteiligten, zu deren Gunsten und zu deren Lasten die vertraglichen Abmachungen getroffen worden seien, wären vielmehr die Französische Republik und die Bundesrepublik Deutschland. Der Inhalt des Hafenabkommens habe eine Internationalisierung des Kehler Hafens bewirkt. Die eingerichtete Hafenverwaltung sei nämlich eine zwischenstaatliche Organisation. Ein solches rechtliches Ziel hätte nach dem geltenden Bundesverfassungsrecht nur im Wege der Bundesgesetzgebung auf Grund des Art. 24 GG erreicht werden können, da es mit der Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Organisation notwendig verbunden sei. Außerdem regele das Abkommen auf einem Teilgebiet politische Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und Frankreich. Die Mitwirkung der Bundesregierung bei dem Vorgehen der Regierung des Landes Baden und ihre Zustimmung zum Kehler Hafenvertrag hätten die Bedeutung, daß hier der Schein eines Vertragswerks geschaffen würde, bei welchem die Bundesrepublik als das in Wirklichkeit an der Sache beteiligte Rechtssubjekt nicht nach außen aufgetreten sei, obwohl das Abkommen Gegenstände berühre, über die aus

---

BVerfGE 2, 347 (364):

---

schließlich die Bundesrepublik verfügen könne. Der Abschluß des Vertrages durch einen unzuständigen Repräsentanten sowie ohne Wahrung der Form des Bundesgesetzes nach Art. 59 GG sei nichts anderes als eine Umgehung des Grundgesetzes und habe daher die Rechte des Bundestages verletzt. Die Bundesregierung habe also dadurch gegen das Grundgesetz verstoßen, daß sie einer Landesregierung die Zustimmung zu einem Vertrage gegeben habe, der nur vom Bund hätte abgeschlossen werden können und vom Bundestag hätte behandelt werden müssen.

Die Bundesregierung hat beantragt,

Sie hat die Auffassung vertreten, das Bundesverfassungsgericht dürfe in den Fällen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht den Verfassungsstreit selbst entscheiden, sondern könne nur aussprechen, ob eine bestimmte Maßnahme gegen das Grundgesetz verstoße. Über die Gültigkeit eines Landesvertrages könne in diesem Verfahren überhaupt keine Entscheidung gefällt werden. Die Anträge der Antragstellerin seien daher unzulässig. Sie seien aber auch unbegründet. Der Kehler Hafenvertrag sei vom Lande Baden innerhalb seiner vom Bundesverfassungsrecht gewährleisteten Landeszuständigkeit mit dem Port Autonome de Strasbourg abgeschlossen worden. Es handle sich dabei nicht um einen Vertrag mit einem auswärtigen Staate oder mit einer sonstigen Rechtspersönlichkeit des Völkerrechts, weil der Port Autonome de Strasbourg lediglich eine Körperschaft des innerfranzösischen Rechts sei. Art. 32 Abs. 3 GG sei daher auf dieses Abkommen nicht anwendbar. Das Land Baden habe deshalb zum Vertragsabschluß der Zustimmung der Bundesregierung nicht bedurft. Die dennoch erteilte Zustimmung der Bundesregierung könne Rechte des Bundestages nicht verletzt haben, weil das Grundgesetz die Mitwirkung des Bundes bei Verträgen der Länder als reinen Regierungsakt ohne Beteiligung des Bundestages gestaltet habe.

1. Der Antrag Ziff. 1 leitet ein Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Ziff. 5 BVerfGG ein. Er wird damit begründet, daß die Bundesregierung als ein oberstes Bundesorgan durch eine Maßnahme das Grundgesetz verletzt habe. Nach dem Vorbringen der Antragstellerin besteht zwischen ihr und der Bundesregierung ein Verfassungsstreit über die Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans, nämlich darüber, ob die Zustimmung der Bundesregierung zum Kehler Hafenvertrag die Rechte des Bundestages verletzt habe. Der Streit bezieht sich damit auf das Rechtsverhältnis zwischen der Bundesregierung, und dem Bundestag bezüglich der Beteiligung des Bundestages an einem bestimmten Hoheitsakt. Die Entscheidung dieses Streites hängt von der Auslegung des Grundgesetzes ab. Zu Unrecht bezweifelt aber die Bundesregierung die Zulässigkeit einer über die Auslegung des Grundgesetzes hinausgehenden Spruchformel gemäß § 67 BVerfGG. Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Verfahren nach § 13 Ziff. 5 BVerfGG, nicht nur das Grundgesetz auszulegen, sondern auch zu entscheiden, ob die beanstandete Maßnahme gegen das Grundgesetz verstößt (BVerfGE 1, 208 ff.).

2. Die Antragstellerin ist eine Fraktion des Bundestages. Sie ist ein durch dessen Geschäftsordnung mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil dieses obersten Bundesorgans. Ihre Fähigkeit, in dem gewählten Verfahren Antragstellerin zu sein, ergibt sich aus § 63 BVerfGG. Sie will Rechte des Bundestages geltend machen.

Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, daß er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet sei. Damit ist die Zulässigkeit des Verfahrens an das Vorhandensein eines Rechtsschutzinteresses geknüpft, nämlich der Darlegung der Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung der Rechte und Pflich

---

BVerfGE 2, 347 (366):

---

ten entweder des Antragstellers selbst oder des Organs, dem er angehört. Es handelt sich hier um eine echte Prozeßvoraussetzung. Nicht jedes verfassungswidrige Verhalten eines obersten Bundesorgans oder eines sonstigen möglichen Beteiligten kann zum Gegenstand eines Verfassungsstreites im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Ziff. 5 BVerfGG gemacht werden. Vielmehr muß das umstrittene Verhalten geeignet sein, Rechte des Antragstellers oder des Organs, dem er angehört, zu verletzen oder zu gefährden. Durch die Einführung einer solchen Prozeßvoraussetzung wird Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht etwa in unzulässiger Weise eingeschränkt. Durch diese Verfahrensbestimmung wird vielmehr der Begriff der "Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter" prozeßrechtlich erst ausgelegt und umschrieben. Bei dieser Auslegung können begründete Bedenken gegen die Vereinbarkeit des § 64 Abs. 1 BVerfGG mit dem Grundgesetz nicht bestehen (BVerfG Urteil vom 7. März 1953, BVerfGE 2, 143 [157]).

Das Rechtsschutzinteresse muß nach § 64 Abs. 1 BVerfGG vom Antragsteller "geltend gemacht" werden. Die Verletzung oder Gefährdung der Rechte und Pflichten muß sich also aus dem Sachvortrag als mögliche Rechtsfolge ergeben. Diesem Erfordernis wird durch den Antrag zu Ziff. 1 entsprochen. Dieser Antrag ist daher zulässig.

3. Nach § 63 BVerfGG kann die Bundesregierung in diesem Verfahren Antragsgegnerin sein. Daß sie im vorliegenden Falle die richtige Antragsgegnerin ist, ergibt sich aus dem Sachvortrag der Antragstellerin schlüssig. Denn es ist eine Maßnahme der Bundesregierung, die den Gegenstand des Streites bildet und von der behauptet wird, sie verstoße gegen das Grundgesetz.

4. Die Zuständigkeit des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts für das vorliegende Verfahren ergibt sich aus § 14 Abs. 1 BVerfGG.

5. Der Antrag Ziff. 1 begehrt zwar nicht, wie es dem Wortlaut von § 67 BVerfGG entspräche, die Feststellung eines Verstoßes

---

BVerfGE 2, 347 (367):

---

gegen das Grundgesetz, sondern eine solche der Verletzung der Rechte des Bundestages. Richtig verstanden wird aber nur die Feststellung eines Verstoßes gegen das Grundgesetz beantragt. Der Antrag ist daher formgerecht. Er ist auch rechtzeitig eingereicht.

6. Mit Ziff. 2 ihres Antrages begehrt die Antragstellerin die Feststellung, daß der Kehler Hafenvertrag die politischen Beziehungen des Bundes regele und daher nach Art. 59 GG nichtig sei. Dieser Antrag ist unzulässig. Der von der Antragstellerin beanstandete Vertrag zwischen dem Lande Baden und dem Port Autonome de Strasbourg unterliegt nicht unmittelbar in diesem Verfahren der Rechtsfindung des Bundesverfassungsgerichts. Streitgegenstand ist, ob durch das beanstandete Verhalten der Bundesregierung die Rechte des Bundestages verletzt sind. Es handelt sich nur um diesen Verfassungsstreit zwischen zwei Bundesorganen. Das Bundesverfassungsgericht ist daher in diesem Verfahren nicht dazu berufen, den gesamten Sachverhalt des Kehler Hafen-Abkommens nach allen innerstaatlichen und völkerrechtlichen Gesichtspunkten zu untersuchen. Die Frage, ob ein etwa unzulässiger Vertrag eines Landes innerstaatlich gültig ist oder dieses Land nach außen völkerrechtlich bindet, muß daher dahingestellt bleiben.

1. Die Antragstellerin hat in ihrem Antrag eindeutig die "Zustimmung" der Bundesregierung zu dem Kehler Hafen-Abkommen als die von ihr beanstandete Maßnahme bezeichnet. Sie hat damit den Gegenstand des Verfahrens sachlich begrenzt. Diese Begrenzung ist auch durch den Sachvortrag ihres Bevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung betont zum Ausdruck gekommen, so daß eine Umdeutung des Antrags nicht möglich ist. Das Bundesverfassungsgericht ist an diese Begrenzung des Streitstoffes gebunden; denn nach § 64 Abs. 1 und 2 BVerfGG wird der Streitgegenstand des Verfahrens bestimmt durch die im Antrag genannte Maßnahme oder Unterlassung sowie durch die

---

BVerfGE 2, 347 (368):

---

Bezeichnung der Bestimmung des Grundgesetzes, gegen die durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verstoßen worden sein soll. Das Gericht kann daher im vorliegenden Falle nur darüber entscheiden, ob die Bundesregierung durch die beanstandete Zustimmungserklärung -- nicht aber durch eine andere Maßnahme oder gar durch eine Unterlassung -- die Rechte des Bundestages verletzt hat. Ob im übrigen das Verhalten der Bundesregierung gegen das Grundgesetz verstoßen hat, ohne aber die Rechte des Bundestages zu verletzen, kann in diesem Verfahren nicht Gegenstand der Urteilsfindung sein.

2. Bei der Beurteilung des dem Gerichte unterbreiteten Verfassungsstreites kommt es entscheidend darauf an, ob eine unter Berufung auf Art. 32 Abs. 3 GG erteilte Zustimmung der Bundesregierung zu einem Vertrag eines Landes überhaupt die Rechte des Bundestages verletzen oder gefährden kann. Als verletzte Rechte sind von der Antragstellerin die dem Bundestag nach Art. 24 Abs. 1 GG und Art. 59 Abs. 2 GG verliehenen Kompetenzen zur Mitwirkung beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge bezeichnet. Nur wenn sie verletzt oder unmittelbar gefährdet worden sind, kann das Begehren der Antragstellerin begründet sein.

Eine Verletzung dieser Rechte durch die Zustimmung der Bundesregierung zu einem Vertrag eines Landes ist mit Bestimmtheit in den Fällen auszuschließen, in denen es sich nicht um einen Vertrag eines Landes mit einem auswärtigen Staate im Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG handelt, oder in denen ein Land zwar einen Vertrag mit einem auswärtigen Staate abgeschlossen, aber innerhalb seiner Zuständigkeit gehandelt hat.Mit der Behauptung, es seien die Rechte des Bundestages durch eine Zustimmung der Bundesregierung nach Art. 32 Abs. 3 GG verletzt, kann nur gemeint sein, daß der Bundestag zur Mitwirkung bei der Willensbildung, die zum Abschluß des Vertrages führte, berufen gewesen und übergangen worden sei. Es handelt sich also unmittelbar um einen Streit darüber, wie im Verhältnis von Bundesregierung und Bundestag hinsichtlich der Ausübung der Ver

---

BVerfGE 2, 347 (369):

---

tragsgewalt durch das Grundgesetz die Zuständigkeiten verteilt sind. Mittelbar ist auch eine Meinungsverschiedenheit über die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern streitbefangen. Denn es wird behauptet, was hier mit Zustimmung der Bundesregierung durch Baden geschah, hätte nur durch die zuständigen Bundesorgane im Namen des Bundes geschehen können, wozu die Mitwirkung des Bundestages erforderlich gewesen wäre. Handelt es sich aber um einen Vertrag eines Landes mit einem Vertragspartner, der kein auswärtiger Staat im Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG ist, so können die Rechte des Bundestages schon deshalb nicht verletzt sein, weil, wäre dieser Vertrag durch die zuständigen Bundesorgane abgeschlossen worden, auch in einem solchen Falle die Mitwirkung des Bundestages nach Art. 59 Abs. 2 GG nicht erforderlich gewesen wäre. Liegt andererseits ein Vertrag eines Landes mit einem auswärtigen Staate vor, so war das Land, das die Zustimmung der Bundesregierung erhielt, nach geltendem Bundesstaatsrecht dem Bunde gegenüber zum Vertragsabschluß berechtigt, wenn es sich in den Grenzen seiner Zuständigkeit gehalten hat. Da das Grundgesetz eine Mitwirkung des Bundestages beim Abschluß von Landesverträgen mit auswärtigen Staaten nicht vorsieht, ist auch dann eine Verletzung der Rechte des Bundestages durch die Zustimmung der Bundesregierung nicht denkbar.

Es ist daher zu prüfen, ob der Kehler Hafenvertrag mit einem auswärtigen Staate abgeschlossen worden ist und gegebenenfalls auch, ob Baden in den Grenzen seiner Landeszuständigkeit gehandelt hat. Wie die Rechtslage zu beurteilen wäre, wenn das Land mit Zustimmung der Bundesregierung seine Zuständigkeit überschritten hätte, braucht hier nicht erörtert zu werden, weil, wie später auszuführen ist, diese Voraussetzungen hier nicht gegeben sind.

3. Nach Art. 32 Abs. 3 GG können die Länder, soweit sie für die Gesetzgebung zuständig sind, mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge schließen. Diese Bestimmung betrifft nur den Gegensatz zwischen landesrecht

---

BVerfGE 2, 347 (370):

---

licher Regelung und bundesrechtlicher Regelung und will nicht etwa die Landesgesetzgebung in einen Gegensatz zur Landesverwaltung stellen. Daraus ergibt sich, daß die Länder auch auf dem Gebiete der Landesverwaltung zum Abschluß von Verträgen befugt sind. Sie bedürfen allerdings auch bei reinen Verwaltungsabkommen der Zustimmung der Bundesregierung.

Die nach Art. 32 Abs. 3 GG ausgesprochene Zustimmung bezieht sich zwar auf die Betätigung eines Landes im auswärtigen Bereich, stellt aber ihrerseits keine derartige Betätigung der Bundesregierung dar. Sie ist ein Akt der Regierung im Sinne der Leitung der Staatsgeschäfte, wobei es sich für die Bundesregierung um eine Regierungsangelegenheit gegenüber dem Lande, nicht aber gegenüber dem Auslande, handelt. Die Bundesregierung hat sich zwar bei der Entscheidung, ob sie die Zustimmung erteilen soll, von den wohlerwogenen Interessen des Bundes leiten zu lassen. Sie übt durch ihre Entscheidung eine präventive Bundesaufsicht aus, damit verhütet werde, daß Länderverträge den Bundesinteressen widerstreiten. Eine Mitwirkung der gesetzgebenden Organe des Bundes, insbesondere des Bundestages, ist aber bei dem Verfahren nach Art. 32 Abs. 3 GG nicht vorgesehen.

Die Weimarer Reichsverfassung forderte in Art. 78 Abs. 2 zu Verträgen der Länder mit auswärtigen Staaten die Zustimmung "des Reichs". Es war streitig, wer diese dem Reiche vorbehaltene Zustimmung zu geben hatte. Die herrschende Lehre und die Staatspraxis haben sich für die Zuständigkeit der Reichsregierung entschieden, weil es sich bei der Erteilung der Zustimmung um einen Akt der ausübenden Gewalt handle, für den die Mitwirkung der gesetzgebenden Organe nach Art. 45 Abs. 3 WeimRVerf. nicht erforderlich sei.

Dieser Einsicht entspricht der Wortlaut des Grundgesetzes. Durch Art. 32 Abs. 3 GG ist entschieden, daß die Bundesregierung für die Erteilung der Zustimmung zuständig ist. Es handelt sich dabei um einen Akt der Staatsleitung, der der Bundesregierung vorbehalten ist. Die Erteilung der Zustimmung greift nicht

---

BVerfGE 2, 347 (371):

---

in den Bereich der völkerrechtlichen Vertretung des Bundes ein, die dem Bundespräsidenten zusteht (Art. 59 Abs. 1 GG).

Es kann dahingestellt bleiben, ob die Erteilung der nach Art. 32 Abs. 3 GG erforderlichen Zustimmung dem Lande erst die völkerrechtliche Legitimation verschafft, in seinem Namen einen bestimmten Vertrag mit einem auswärtigen Staat abzuschließen. Die Zustimmung bedeutet in jedem Falle ein "nihil obstat" vom Standpunkt des Bundesinteresses. Innerstaatlich ist sie die Voraussetzung für die Vollziehbarkeit eines Landesvertrages. Im völkerrechtlichen Verkehr könnte sie insofern Bedeutung haben, als sie den Rechtsschein dafür schaffen könnte, daß sich das vertragschließende Land beim Vertragsabschluß innerhalb der Grenzen seiner sachlichen Zuständigkeit gehalten habe. Daraus ergibt sich, daß die Bundesregierung durch die Erteilung einer solchen Zustimmung gemäß Art. 32 Abs. 3 GG nicht in die Rechte des Bundestages eingreifen, sie verletzen oder unmittelbar gefährden kann, wenn das Land zum Abschluß des Vertrages, dem zugestimmt worden ist, zuständig war.

Ein Landesvertrag, dem die Bundesregierung zugestimmt hat, wird durch diese Zustimmung nicht zu einem Vertrag des Bundes im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG und somit auch nicht mittelbar von der Zustimmung des Bundestags und des Bundesrats abhängig. Art. 59 Abs. 2 GG hebt formal darauf ab, ob der Bund selbst Vertragspartei ist, und nicht darauf, ob aus einem Vertrag dem Bund mittelbar Rechte und Pflichten erwachsen können. Er betrifft nicht alle Verträge, die im Rahmen des Bundesstaates -- sei es von der Bundesgewalt, sei es von den Gliedern -- geschlossen werden, sondern allein die "im Namen des Bundes" geschlossenen, so wie sie in Art. 59 Abs. 1 GG, auf den sich Abs. 2 bezieht, bezeichnet sind. Wie bei jedem anderen Regierungsakt steht dem Parlament gegenüber der Bundesregierung wegen einer Zustimmung nach Art. 32 Abs. 3 GG nur die allgemeine parlamentarische Kontrolle und, als schärfstes Mittel, das Mißtrauensvotum zu.

4. Der Kehler Hafenvertrag ist nach seiner äußeren Erschei

---

BVerfGE 2, 347 (372):

---

nung ein Vertrag des Landes Baden mit einer nach französischem Rechte errichteten juristischen Person des öffentlichen Rechts. Der Vertrag ist auf der einen Seite im Namen des Landes Baden, auf der anderen im Namen des Port Autonome de Strasbourg geschlossen. Für die Behauptung, das Land Baden habe beim Vertragsabschluß im Namen der Bundesrepublik Deutschland gehandelt, besteht kein Anhaltspunkt. Das Land Baden hätte für den Bund nur kraft einer vom Bundespräsidenten erteilten Vollmacht handeln können (Art. 59 Abs. 1 GG). Daß eine solche vorgelegen hätte, ist weder behauptet noch dargetan. Wäre das Land Baden mit einer Vollmacht ausgestattet gewesen, und hätte es tatsächlich bei den Vertragsverhandlungen und dem Abschluß im Namen des Bundes handeln wollen, so hätte dies im Vertragswortlaut zum Ausdruck kommen müssen. Es hätte "im Namen des Bundes" auftreten müssen; nur dann wäre der Vertag ein solcher des Bundes geworden.

Auch der Port Autonome de Strasbourg, eine dem französischen Rechte unterworfene Körperschaft des öffentlichen Rechts, hat im eigenen Namen gehandelt. Zwar wird dieser in der Eingangsformel des Vertrages als "habilite a cet effet" bezeichnet. Diese Tatsache läßt aber nicht darauf schließen, daß der Port Autonome de Strasbourg in fremdem Namen, und zwar im Namen der Französischen Republik gehandelt habe. In der französischen Rechtssprache kommt dem Wort "habilite" keineswegs notwendig der Sinngehalt "bevollmächtigt" zu. Es kann genau so gut die Bedeutung "befugt" oder "zuständig" haben. Dieser Ausdruck weist im gegebenen Fall seinem Sinn und seiner rechtlichen Bedeutung nach nur darauf hin, daß beim Port Autonome alle für ihn erforderlichen innerstaatlichen Voraussetzungen beim Vertragsabschluß gegeben waren. Dem steht nicht entgegen, daß der badische Staatspräsident in seinem Brief vom 3. August 1951 an den Staatssekretär im Auswärtigen Amt die Worte "habilite a cet effet" dahin ausgelegt hat, das französische Auswärtige Amt habe den Port Autonome de Strasbourg zu Verhandlungen ermächtigt, und daß nach der Mitteilung in demselben Briefe

---

BVerfGE 2, 347 (373):

---

die Paraphierung des Vertrages von der persönlichen Zustimmung des französischen Außenministers abhängig gemacht worden ist.

Als Anstalt des französischen öffentlichen Rechtes untersteht der Port Autonome de Strasbourg nach französischem Recht der französischen Staatsaufsicht. Das ergibt sich aus dem französischen Gesetz über die Errichtung des Port Autonome de Strasbourg als etablissement public vom 26. April 1924 sowie aus dem Dekret des Präsidenten der Französischen Republik vom 27. September 1925, das die innere Ordnung und die Verfassung dieser öffentlich-rechtlichen Anstalt regelt. In seiner Eigenschaft als etablissement public mußte sich der Port Autonome de Strasbourg beim Abschluß des Kehler Hafenvertrages die Gewißheit verschaffen, daß der beabsichtigte Vertragsabschluß den Interessen der ihm übergeordneten französischen Regierung nicht zuwiderlief. Die ihm im Staatsaufsichtswege gegebene Zustimmung ist daher von einer Vollmacht, im Namen der Französischen Republik zu handeln, wesentlich verschieden. Daß die französische Regierung in hohem Maße am Abschluß dieses Vertrages interessiert war, steht außer Zweifel. Das allein aber macht diesen Vertrag, der ausdrücklich im Namen einer anderen Rechtspersönlichkeit abgeschlossen worden ist, noch nicht zu einem solchen der Französischen Republik. Im übrigen lag der Abschluß des Kehler Hafenvertrages im Aufgabenbereich des Port Autonome de Strasbourg, zu dessen satzungsgemäßen Zwecken es gehört, "nach den zur Steigerung seines wirtschaftlichen Aufschwungs geeigneten Mitteln zu forschen sowie alle hierfür geeigneten Maßnahmen zu veranlassen und notfalls zu treffen" (Art. 2 des französischen Gesetzes vom 26. April 1924). Alles spricht daher gegen die Ansicht, daß die Französische Republik den Port Autonome de Strasbourg dazu ermächtigt habe, den Vertrag in ihrem Namen abzuschließen.

Wenn der französische Staat den Vertrag hätte abschließen wollen, dann hätte das nach der zwischenstaatlichen Vertragspraxis genau so zum Ausdruck kommen müssen, wie wenn die

---

BVerfGE 2, 347 (374):

---

Bundesrepublik Deutschland das Land Baden bevollmächtigt hätte. Eine verdeckte Stellvertretung bei Vertragsabschlüssen ist, jedenfalls im völkerrechtlichen Verkehr, nicht denkbar. Daher kann es auch keine "verdeckten Staatsverträge" geben. Es ist deshalb bei der rechtlichen Würdigung des Sachverhalts davon auszugehen, daß der Port Autonome de Strasbourg den Vertrag in eigenem Namen abgeschlossen hat. Das Land Baden hat somit das Kehler Hafen-Abkommen nicht mit der Französischen Republik, sondern mit dem Port Autonome de Strasbourg als wirklichem Vertragspartner abgeschlossen.

Die Bestimmungen des Grundgesetzes über völkerrechtliche Verträge beziehen sich nur auf Verträge mit auswärtigen Staaten und ihnen gleichzustellenden Völkerrechtssubjekten (BVerf GE 1, 351 ff.). Als Vertragspartner kommen auf deutscher Seite die Bundesrepublik und die Länder in Betracht. Auch ihr ausländischer Partner muß diese Voraussetzungen erfüllen (vgl. Art. 32 und Art. 59 GG).

Der Begriff der Verträge mit "auswärtigen Staaten" im Sinne der Art. 32 und 59 GG muß allerdings ausdehnend ausgelegt werden. Als ausländische Vertragspartner kommen auch staatsähnliche Rechtssubjekte des Völkerrechts in Betracht (vgl. Mangoldt, Kommentar zum Grundgesetz Anm. 2 zu Art. 32 S. 202 und Menzel im Bonner Kommentar zu Art. 32 S. 2, 3). So wird man Verträge mit Staatenverbindungen und zwischenstaatlichen oder supranationalen Staatengemeinschaftsorganen, soweit sie im Völkerrecht als handlungs- und pflichtfähige Rechtspersönlichkeiten anerkannt sind (z. B. die Montanunion, das Internationale Arbeitsamt, der Sicherheitsrat der U. N.), in sinngemäßer Anwendung und Fortbildung der Grundsätze des Grundgesetzes als Verträge im Sinne der Art. 32 und 59 GG ansehen können. Die vorausgesetzten Eigenschaften treffen jedoch auf solche Rechtssubjekte nicht zu, die auf allen Gebieten dem Rechte einer übergeordneten staatlichen Gemeinschaft unterworfen sind (Alf Ross, Lehrbuch des Völkerrechts, 1951, S. 17). Dazu gehören die Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ausschließlich inner

---

BVerfGE 2, 347 (375):

---

staatlichem Recht unterstehen. Etwas anderes als eine solche Körperschaft ist der Port Autonome de Strasbourg nicht. Er ist kein Staat und auch keine Rechtspersönlichkeit, die im völkerrechtlichen Verkehr als zwischenstaatliche Organisation anerkannt ist. Für Verträge mit fremden öffentlich-rechtlichen Gebilden, die nicht Staaten oder staatenähnlich sind, enthält das Grundgesetz keine Bestimmungen. Weder die Vorschriften über die völkerrechtliche Vertretung der Bundesrepublik Deutschland noch über die Bildung des Bundeswillens beim Abschluß von Staatsverträgen des Bundes (Art. 59 GG) treffen auf sie zu und ebensowenig die Bestimmung des Art. 32 Abs. 3 GG, welche den Abschluß von Staatsverträgen eines Landes einer Kontrolle des Bundes unterwirft.

Der Vertrag, den das Land Baden mit dem Port Autonome de Strasbourg geschlossen hat, ist daher kein Vertrag im Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG.

5. Prüft man schließlich die Frage, ob Baden zuständig war, einen Vertrag dieses Inhalts abzuschließen, so muß davon ausgegangen werden, daß nach geltendem Bundesverfassungsrecht die Landeszuständigkeit ihre Grenze an der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes stets und an der konkurrierenden Bundeszuständigkeit dann findet, wenn sie der Bund auf dem in Frage stehenden Gebiet schon in Anspruch genommen hat.

Die rechtliche Würdigung des Abkommens vom 19. Oktober 1951 ergibt, daß dessen Artikel 7 Absatz 1 nicht zum Vertragsinhalt gehört, weil es sich hier nur um eine deklaratorische Feststellung eines Vorgangs handelt, der sich als einseitiger Hoheitsakt des Französischen Hohen Kommissars außerhalb des Vertrages ereignet hat und daher nicht Gegenstand der rechtlichen Bindungen zwischen den Vertragspartnern gewesen sein kann. Über die Rückgabe des Kehler Hafengebietes durch Frankreich an die deutsche Hoheitsgewalt waren die Außenminister der drei westlichen Besatzungsmächte schon im Washingtoner Übereinkommen einig geworden. Sie konnte einseitig erklärt werden und war schon durch die Direktive Nr. 219 des französischen Ober

---

BVerfGE 2, 347 (376):

---

befehlshabers vom 6. Juli 1949 vorbereitet. Dem Port Autonome de Strasbourg stand darüber keine Verfügungsgewalt zu. Daß die Rückgabe von Stadt und Hafen Kehl ein einseitiger Hoheitsakt sein sollte, ergibt sich aus dem Schreiben des Stellvertreters des Französischen Hohen Kommissars an den badischen Staatspräsidenten vom 28. Juli 1951. So ist auch nach Vertragsabschluß verfahren worden. Die Erwähnung dieser Rückgabe in Artikel 7 des Kehler Hafen- Abkommens kann daher nur die Bedeutung haben, daß eine vorausgesetzte Vertragsgrundlage beschrieben wird. Sie hat nur hinweisenden Charakter, weshalb sie offenbar auch in den Artikel des Vertrages aufgenommen worden ist, der den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrages bestimmt und eine Übergangsregelung enthält. Die Rückgabe war nicht Gegenstand der vertraglichen Bindungen und auch nicht Gegenstand einer versprochenen Leistung, um derentwillen eine Gegenleistung vereinbart worden wäre.

Der Vertragsinhalt bezieht sich ausschließlich auf Gegenstände, die der alleinigen Verfügungsmacht des Landes Baden unterstanden. Die Verwaltung des Hafens Kehl wurde einer Körperschaft des badischen öffentlichen Rechts übertragen (Art. 1). Dazu war das Land Baden zuständig, denn die Errichtung von Körperschaften des öffentlichen Rechts ist, abgesehen von den Fällen des Art. 87 GG, Landessache. Da die Verwaltung des vom badischen Staat erbauten Hafens Kehl ausschließlich Landessache war, so können Bedenken dagegen, daß die Übertragung dieser Verwaltung an eine Körperschaft des badischen öffentlichen Rechts zulässig war, jedenfalls vom Gesichtspunkt der Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern nicht begründet werden. Die Binnenhäfen am Rhein gehören nämlich nicht zu den Wasserstraßen des allgemeinen Verkehrs, die durch Staatsvertrag vom 29. Juli 1921 vom Reich übernommen wurden. Sie unterstehen daher weder der Bundesverwaltung nach Art. 89 GG noch der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes nach Art. 74 Ziff. 21 GG.

Auch die Übertragung der Befugnis an die neu konstituierte

---

BVerfGE 2, 347 (377):

---

Körperschaft, "im Einklang mit den bestehenden gesetzlichen Bestimmungen" -- gemeint sind die deutschen Bestimmungen die Hafengebühren und die Umschlags-, Lager- und Schleppgebühren festzusetzen sowie die Hafenbetriebsbestimmungen zu erlassen (Art. 3), bewegt sich genau so im Zuständigkeitsbereich des Landes Baden wie auch die bisherige Ausübung dieser Befugnis durch das Land Baden. Selbst wenn es sich dabei um öffentlich- rechtliche Gebühren und nicht um privatrechtliche Benutzungsentgelte handeln sollte, könnte das Recht, sie festzusetzen, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts übertragen werden.

Durch die Art. 2, 4 und 6 des Abkommens übernahm das Land Baden schuldrechtliche Verpflichtungen zur materiellen Ausstattung und Unterhaltung des Hafens, die mit den Mitteln eines Landes erfüllt werden können, ohne die Zuständigkeit des Bundes irgendwie zu beeinträchtigen.

Aus Art. 8 geht hervor, daß das Abkommen nur einen provisorischen Charakter hat und grundsätzlich nur bis zum Abschluß eines Friedensvertrages zwischen Deutschland und Frankreich in Kraft bleibt. Diese Bestimmung deutet nicht auf einen politischen Charakter des Vertrages, sondern soll im Gegenteil zum Ausdruck bringen, daß gerade die politische Regelung der Kehler Frage nicht vorweggenommen, sondern einem Friedensvertrag vorbehalten sein soll.

Die durch Art. 9 getroffene Vereinbarung der schiedsgerichtlichen Erledigung der Streitfälle überschreitet nicht die Landeszuständigkeit. Soweit ein Land zuständig ist, Angelegenheiten vertraglich zu regeln, kann es sich auch für Streitigkeiten mit seinem Vertragspartner einem Schiedsgericht unterwerfen. Die Tatsache, daß fremde Staatsangehörige dem vereinbarten Schiedsgericht angehören können, macht dieses noch nicht zu einer zwischenstaatlichen Einrichtung im Sinne des Art. 24 GG. Eine solche kann nur durch einen völkerrechtlichen Vertrag, dessen Partner als Völkerrechtssubjekte anzusprechen sind, geschaffen werden.

---

BVerfGE 2, 347 (378):

---

Gemäß Art. 1 des Abkommens wird die Hafenverwaltung in Kehl einer zu errichtenden badischen Körperschaft des öffentlichen Rechts übertragen. Diese Körperschaft, die nach badischem Landesrecht geschaffen ist und nach ihm lebt, kann keine zwischenstaatliche Einrichtung im Sinne des Art. 24 GG sein, weil sie allein deutscher Staatsaufsicht untersteht und nur deutschem Recht unterworfen ist. Der Umstand, daß nach den Satzungen dieser Körperschaft der Einfluß fremder Staatsangehöriger nicht etwa des französischen Staates -- auf ihre Willensbildung rechtlich gewährleistet ist, ändert daran nichts. Durch eine solche Einräumung von ausländischem Einfluß auf die Willensbildung einer dem deutschen Rechtskreis angehörenden öffentlich-rechtlichen Körperschaft wird diese Körperschaft nicht zu einer zwischenstaatlichen Einrichtung, zu deren Wesensmerkmalen es gerade gehört, daß sie nicht dem Recht eines einzelnen Staates untersteht. Die Zuständigkeit des Bundes nach Art. 24 GG ist daher nicht verletzt.

Schließlich werden durch den Kehler Hafenvertrag auch nicht die politischen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik "geregelt". Dieser Vertrag kann zwar wie jeder andere Vertrag eines Landes politische Auswirkungen für die Bundesrepublik haben. Nach seinem Inhalt und Zweck zielt er aber darauf ab, die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den Rheinhäfen Straßburg und Kehl zu ordnen und den Wettbewerb dieser beiden gegenüberliegenden Häfen, allerdings nur zugunsten Straßburgs, zu vermindern. Er "regelt" aber die politischen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und Frankreich nicht unmittelbar. Dies könnte nur durch einen Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik geschehen.

Es entspricht der Natur der Sache, daß die politischen Beziehungen zu einem auswärtigen Staate nur durch unmittelbare Willenserklärungen gegenüber diesem selbst geregelt werden können. Im Bundesstaat, der im völkerrechtlichen Verkehr nach außen grundsätzlich als Einheit auftritt (Art. 32 Abs. 1 GG),

---

BVerfGE 2, 347 (379):

---

könnte diese Einheit dafür sprechen, daß für eine derartige "Regelung" der Bund ausschließlich zuständig ist. Eigene politische Beziehungen der Länder zu auswärtigen Staaten, die im Gegensatz zur Politik des Bundes stehen, widersprechen dem Wesen des Bundesstaates. Ob aus dem Grundgesetz ein entsprechender Rechtssatz abzuleiten ist, kann dahingestellt bleiben. Er könnte jedenfalls nicht den allgemeinen Inhalt haben, daß alle Verträge der Länder, die sich auf die politischen Beziehungen des Bundes zu auswärtigen Staaten auswirken können, unzulässig sind. Denn Artikel 32 Abs. 3 GG verlangt gerade deshalb für Länderverträge mit auswärtigen Staaten die Zustimmung der Bundesregierung, damit den Bundesinteressen nachteilige Verträge verhindert werden können. Soweit den Ländern das Vertragsrecht zusteht, können sie selbst dann Verträge mit auswärtigen Staaten schließen, wenn der Vertragsinhalt politische Folgen für das Land selbst oder den Bund hat. Ob die voraussehbaren Folgen mit der auswärtigen Politik der Bundesrepublik zu vereinbaren sind, entscheidet die Bundesregierung bei der Wahrnehmung ihrer Befugnis, zu einem solchen Vertrag ihre Zustimmung zu erteilen oder zu versagen. Die Länder, die außerhalb des Vertragsrechts keinen Anteil an der auswärtigen Gewalt haben (Artikel 32 Abs. 1 bis 3 GG), können demnach in Ausübung der ihnen verbliebenen Vertragsgewalt keine selbständige Außenpolitik treiben. Sie können somit eigene politische Beziehungen zu auswärtigen Staaten auch nicht durch Vertrag selbständig regeln. Vielmehr sind sie immer auf die Zustimmung der Bundesregierung, aber auch nur darauf angewiesen. Denn die Bundesregierung ist es, die im Zusammenwirken mit dem Bundespräsidenten für die Ausübung der auswärtigen Gewalt zuständig ist und zwar allein, es sei denn, daß dazu das Mittel eines Vertrages im Namen des Bundes gewählt wird, der die Voraussetzungen des Artikels 59 Absatz 2 GG erfüllt. Nur im letzteren Falle steht dem Bundestag und dem Bundesrat ein Mitwirkungsrecht bei der Willensbildung an einem Akt der auswärtigen Gewalt zu.

---

BVerfGE 2, 347 (380):

---

Hier liegt aber ein unmittelbares Einvernehmen mit Frankreich nicht vor. Durch den Kehler Hafenvertrag werden daher weder die politischen Beziehungen der Bundesrepublik noch diejenigen des Landes Baden zur Französischen Republik geregelt. Aus dem Gesichtspunkt, daß durch den Vertrag politische Beziehungen zu einem auswärtigen Staate betroffen seien, läßt sich daher kein Argument dafür herleiten, daß die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes verletzt sei.

Von einer Umgehung der Rechte des Bundestages könnte man nur dann sprechen, wenn die Bundesregierung ihre Zustimmung zu einem Vertrage eines Landes gegeben hätte, den nur der Bund durch seine zuständigen Bundesorgane hätte abschließen können und dürfen. So liegt der Fall aber hier, wie dargelegt, nicht.

Zusammenfassend ist festzustellen: Der Kehler Hafenvertrag ist kein Vertrag mit einem auswärtigen Staat im Sinne der Artikel 32 Absatz 3 GG und Artikel 59 Absatz 2 GG; Baden hat durch den Abschluß dieses Vertrages seine eigene Zuständigkeit nicht überschritten; der Vertrag überträgt auch nicht Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Einrichtung (Art. 24 GG). Die Zustimmung der Bundesregierung zum Kehler Hafenvertrag kann daher die von der Antragstellerin geltend gemachten Rechte des Bundestages nicht verletzt haben. Der Antrag der Antragstellerin zu Ziff. 1 ist infolgedessen unbegründet, ihr Antrag zu Ziff. 2 unzulässig. Die Anträge sind deshalb abzuweisen.