Die Besoldung der Richter der auf Grund der Verordnung Nr. 165 der Britischen Militärregierung wieder eingerichteten Verwaltungsgerichtsbarkeit des Landes Nordrhein-Westfalen war zunächst in Anlehnung an frühere Gesetze, im besonderen an die Preußische Besoldungsordnung vom 11. Januar 1939 (PreußGS S. 7), verwaltungsintern wie folgt geregelt:

Diese Besoldungsregelung erhielt erstmalig durch das Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zur Ergänzung des Besoldungsgesetzes usw. (Drittes Besoldungsänderungsgesetz) vom 15. Dezember 1952 (GVBl. NRW S. 425) eine gesetzliche Grundlage und blieb, nachdem sie auch in die Neufassung des Besoldungsgesetzes vom 24. Dezember 1953 (GVBl. 1954 S. 5) übernommen worden war, bis zum 1. Juni 1954 unverändert. Die Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit, deren Amtsbezeichnungen in der Reichsbesoldungsordnung vom 16. Dezember 1927 (RGBl. I S. 349) in der Fassung des Gesetzes zur Ergänzung des Reichsbesoldungsrechts vom 30. März 1943 (RGBl. I S. 189) vorgesehen waren, wurden während des gleichen Zeitraums wie folgt besoldet:

Durch das Besoldungsgesetz vom 9. Juni 1954 (GVBl. S. 162) wurde ein Teil der Landesverwaltungsgerichtsräte wie die Amtsgerichtsräte und Landgerichtsräte in die neue BesGr. A 14 (bes. DASt.) eingestuft, während die übrigen Richter der ordentlichen und Verwaltungsgerichtsbarkeit in das neue Besoldungsrecht wie folgt übergeleitet wurden:

Diese Regelung galt bis zur Verkündung des Bundesbesoldungsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 993), das für die Bundes

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BVerfGE 12, 326 (329):

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richter am Bundesgerichtshof und am Bundesverwaltungsgericht dieselbe Besoldung vorsieht und für die Regelung der Dienstbezüge der Richter der Länder Rahmenvorschriften enthält; § 53 Abs. 1 bestimmt:

Zum Vollzuge dieses Gesetzes erging im Land Nordrhein-Westfalen das Besoldungsanpassungsgesetz (BesAG) vom 13. Mai 1958 (GVBl. S. 149), das für die Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit und der Verwaltungsgerichtsbarkeit folgende Besoldungsgruppen vorsieht:

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BVerfGE 12, 326 (330):

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Das Besoldungsanpassungsgesetz vom 13. Mai 1958 ist am 21. Mai 1958 im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen verkündet worden; nach seinem § 40 Abs. 1 trat es mit Wirkung vom 1. April 1957 in Kraft. Durch ein Gesetz vom 30. Mai 1960 (GVBl. S. 107) ist die dem Besoldungsanpassungsgesetz als Anlage beigefügte Besoldungsordnung B dahin abgeändert worden, daß Landgerichtspräsidenten eines Gerichts, dessen Sprengel mehr als 1 000 000 Einwohner umfaßt, in die BesGr. B 5, Oberlandesgerichtspräsidenten in die BesGr. B 8 und der Präsident des Oberverwaltungsgerichts in die BesGr. B 9 eingestuft werden. Das Besoldungsanpassungsgesetz ist mit den sich aus dem zuletzt genannten Gesetz ergebenden Änderungen als Besoldungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 8. November 1960 (GVBl. S. 357) neu bekanntgemacht worden.

Mit den am 20. August 1958 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenen Verfassungsbeschwerden beantragen die Beschwerdeführer zu erkennen,

Zur Begründung führen sie aus: Die mit dem Antrag angegriffene Regelung sei unvereinbar mit Art. 3 und mit Art. 33 Abs. 5 GG. Rang, Verantwortung und Dienstleistung der Richter, Senatspräsidenten und Vizepräsidenten der Oberlandesgerichte einerseits und des Oberverwaltungsgerichts andererseits sowie die

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BVerfGE 12, 326 (331):

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Bedeutung der beiden Gerichtsbarkeiten und ihrer Rechtsprechung seien völlig gleich. Außerdem ergebe sich aus der Grundentscheidung des Bundesrechts, wonach die Richter der beiden Gerichtsbarkeiten in den Gerichten erster und dritter Instanz gleich besoldet werden, mit innerer Folgerichtigkeit auch die Notwendigkeit, die Richter an den Gerichten zweiter Instanz gleich zu besolden. Dementsprechend hätten daher – mit Ausnahme der Länder Bayern und Nordrhein-Westfalen – alle Bundesländer die Richter beider Zweige der Gerichtsbarkeit gleich eingestuft, wobei sich die höhere Einstufung der Richter des Verwaltungsgerichtshofs in Bayern allenfalls noch insofern rechtfertigen lasse, als man sie den Richtern des Bayerischen Obersten Landesgerichts gleichgestellt habe.

Die Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen hat sich wie folgt geäußert:

Bedenken bestünden schon gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden; es sei zweifelhaft, ob sie innerhalb der Jahresfrist des § 93 BVerfGG erhoben seien: Die verschiedene Einstufung der Richter des Oberverwaltungsgerichts und der Oberlandesgerichte habe seit der Wiedereinrichtung der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Jahre 1949 ununterbrochen bestanden. Gesetzlich sei sie erstmalig durch das Dritte Besoldungsänderungsgesetz vom 15. Dezember 1952 festgelegt worden. Soweit es sich um die Richter des Oberverwaltungsgerichts und der Oberlandesgerichte handele, sei die Besoldungsregelung seitdem unverändert geblieben; die Ausschlußfrist für die Erhebung der Verfassungsbeschwerde sei deshalb Ende 1953 abgelaufen.

Im übrigen sei die verschiedene Besoldung der Richter des Oberverwaltungsgerichts und der Oberlandesgerichte sachlich gerechtfertigt: Das Oberverwaltungsgericht in Münster habe nämlich für das Land Nordrhein-Westfalen die Tradition des früheren Preußischen Oberverwaltungsgerichts übernommen, dessen Richter nach der Preußischen Besoldungsordnung vom 11. Januar 1939 (PreußGS S. 7) ebenfalls höher besoldet worden seien als die

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BVerfGE 12, 326 (332):

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Richter der Oberlandesgerichte. Um auch aus der Verwaltung qualifizierte Kräfte für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu gewinnen, habe man die Besoldung der Richter des Oberverwaltungsgerichts außerdem in ein angemessenes Verhältnis zur Besoldung der Ministerialbeamten bringen müssen. Zudem sei das Oberverwaltungsgericht bis zur Errichtung des Bundesverwaltungsgerichts oberstes Gericht auf dem Gebiet der Verwaltungsrechtspflege gewesen; auch durch die Errichtung des Bundesverwaltungsgerichts habe sich seine Stellung nicht wesentlich geändert, da materielles Landesrecht in der Regel nicht revisibel sei.

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, nachdem die Beschwerdeführer auf mündliche Verhandlung verzichtet haben.

Gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden bestehen keine Bedenken. Insbesondere ist die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG gewahrt: Das Besoldungsanpassungsgesetz vom 13. Mai 1958 stellt das Besoldungsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen unter Berücksichtigung der für die Länder verbindlichen. Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 993) – auch für die Richter des Landes – auf eine neue Grundlage. Nicht nur der Wortlaut der dem Gesetz beigegebenen Besoldungsordnungen ist an den hier einschlägigen Stellen geändert worden, auch das Gefälle in der Besoldung der Richter des Oberverwaltungsgerichts und der Oberlandesgerichte hat durch das Besoldungsanpassungsgesetz vom 13. Mai 1958 Änderungen erfahren, die eine Identität mit der von diesem Gesetz abgelösten Regelung ausschließen. Die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG beginnt deshalb, und zwar ohne Rücksicht auf das rückwirkende Inkrafttreten, erst mit der Verkündung des neuen Gesetzes vom 13. Mai 1958, also am 21. Mai 1958. Die am 20. August 1958 eingegangenen Verfassungsbeschwerden sind somit rechtzeitig erhoben.

Die Entscheidung der Frage, ob die angegriffene Regelung mit Art. 3 GG vereinbar ist oder nicht, hängt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davon ab, ob sich für die Differenzierung der Bezüge der Richter, Senatspräsidenten und Vizepräsidenten der Oberlandesgerichte einerseits und des Oberverwaltungsgerichts andererseits irgend ein sachlich vertretbarer Grund anführen läßt oder ob die Differenzierung mangels eines solchen Grundes willkürlich erscheint. Dabei gebietet die Rücksicht auf die Freiheit des Gesetzgebers besondere Zurückhaltung; eine gesetzliche Regelung kann nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur als willkürlich verworfen werden, wenn ihre Unsachlichkeit evident ist.

Die Entscheidung hängt also davon ab, ob für die gesetzliche Regelung, die die Besoldung der Richter zum Gegenstand hat, sachlich irgendwie noch vertretbare Gründe angeführt werden können.

1. a) Da das Grundgesetz die in Art. 96 Abs. 1 GG genannten fünf Gerichtszweige als gleichwertig, gleichrangig und gleichbedeutsam anerkennt, können die allgemeinen Gesichtspunkte "Rang", "besondere Bedeutung" und "Eigenart" eines Gerichtszweigs nicht als vertretbarer Grund für eine höhere Besoldung der Richter eines Gerichtszweigs gegenüber der Besoldung der entsprechenden Richter eines anderen Gerichtszweigs in Betracht kommen.

b) Ebensowenig läßt sich die verschiedene Besoldung der Richter der ordentlichen und der Verwaltungsgerichtsbarkeit mit einer grundsätzlichen Verschiedenheit ihrer richterlichen Aufgabe begründen, da sich die Entscheidung öffentlich-rechtlicher Streitigkeiten ihrem Wesen nach weder von der Entscheidung bürgerlichrechtlicher Streitigkeiten noch von der Entscheidung in Strafsachen unterscheidet.

c) Nachdem seit dem Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) jedes zusätzliche Qualifikationserfordernis entfallen ist, kann auch damit eine

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BVerfGE 12, 326 (334):

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höhere Besoldung der Richter des Oberverwaltungsgerichts nicht mehr begründet werden. Die Ausübung einer berufsrichterlichen Tätigkeit bei einem Verwaltungsgericht setzt nach § 15 Abs. 2 VwGO nur dieselbe Befähigung zum Richteramt nach dem Gerichtsverfassungsgesetz voraus, die auch die Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit nachweisen müssen; ihr ist in § 174 VwGO die nach einer gleichwertigen Ausbildung erlangte Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst gleichgestellt.

d) Faßt man schließlich die Tätigkeit, die Leistung, die Verantwortung, die Arbeitslast der Richter, Senatsprasidenten und Vizepräsidenten der Oberlandesgerichte einerseits und des Oberverwaltungsgerichts andererseits ins Auge, so ist offenkundig, daß sie im wesentlichen gleich sind; das gilt auch hinsichtlich der Bedeutung der Verwaltungsgeschäfte. Auch unter diesem Gesichtspunkt läßt sich deshalb eine Differenzierung der Besoldung nicht rechtfertigen. Im Gegenteil: Wäre dies der allein maßgebliche Gesichtspunkt, unter dem die Besoldung der genannten Richtergruppen hier und dort geregelt werden müßte, so würde auch der hergebrachte Grundsatz des Berufsbeamtentums und des Richtertums (Art. 33 Abs. 5 GG), daß für gleiche und vergleichbare Dienstposten derselben Laufbahn im Hinblick auf die vom Träger des öffentlichen Amtes geforderte gleiche Tätigkeit, gleiche Leistung, gleiche Verantwortung und gleiche Arbeitslast gleiche (und zwar eine der Bedeutung von Leistung und Verantwortung entsprechende) Besoldung gewährt wird, nötigen, die vergleichbaren Richter der Oberlandesgerichte und des Oberverwaltungsgerichts gleich zu besolden.

e) Für die höhere Besoldung der Richter des Oberverwaltungsgerichts wird noch ins Feld geführt, daß dieses Gericht für das Land Nordrhein-Westfalen die Tradition des früheren Preußischen Oberverwaltungsgerichts fortführe, dessen Richter ebenfalls seit jeher höher besoldet worden seien als die Richter der Oberlandesgerichte. Das Oberverwaltungsgericht für Nordrhein-Westfalen kann jedoch in einer Gesamtbeurteilung – sei es verfassungsrechtlich, sei es politisch – dem Preußischen Oberverwal

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BVerfGE 12, 326 (335):

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tungsgericht angesichts der grundlegend verschiedenen rechtlichen, politischen, soziologischen und historischen Lage damals und heute nicht gleichgestellt werden. Mit einem solch allgemeinen Vergleich läßt sich deshalb die besoldungsrechtliche Heraushebung der Richter des Oberverwaltungsgerichts gegenüber den Richtern am Oberlandesgericht nicht rechtfertigen.

2. Nicht so eindeutig sprechen die folgenden Erwägungen für eine besoldungsrechtliche Gleichbehandlung der vergleichbaren Richter der Oberlandesgerichte und des Oberverwaltungsgerichts; denn hier schließt die generelle Betrachtungsweise nicht aus, daß unter einem engeren Blickwinkel eine Besonderheit hervortritt, die als Anknüpfungspunkt für eine Differenzierung der Besoldung vertretbar erscheint:

a) Zwar bedürfen alle Gerichtszweige gleichermaßen möglichst qualifizierter Kräfte, so daß grundsätzlich auch unter diesem Gesichtspunkt die höhere Besoldung der Richter eines Gerichtszweigs schwerlich zu rechtfertigen ist. Doch kann nicht übersehen werden, daß in der zweiten Instanz der Verwaltungsgerichtsbarkeit das Landesrecht "maßgebend" ausgelegt wird und darum auch Richter benötigt werden, die über große Verwaltungserfahrung verfügen. Das Bundesverfassungsgericht kann deshalb dem Gesetzgeber nicht entgegentreten, wenn er glaubt, die Besoldung der Richter so gestalten zu müssen, daß deren Amt auch für qualifizierte Verwaltungsbeamte reizvoll erscheint, die sonst möglicherweise durch bessere Aufstiegsmöglichkeiten in höher besoldete Ämter der Zentralverwaltungsbehörden davon abgehalten würden.

b) Ähnliches gilt für die Parallele im Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit und der ordentlichen Gerichtsbarkeit: Beide Gerichtsbarkeiten kennen drei Instanzen; das Oberverwaltungsgericht ist ebenso wie das Oberlandesgericht Gericht zweiter Instanz. Unbeschadet dessen drängt sich die Besonderheit auf, daß die Verwaltungsgerichte über öffentlich-rechtliche Tatbestände judizieren, daß aber öffentliches Recht weithin Landesrecht ist und umgekehrt Landesrecht fast nur noch öffentliches Recht ist, so

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BVerfGE 12, 326 (336):

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daß die Oberverwaltungsgerichte in weit größerem Umfang als die Oberlandesgerichte letzte Instanz sind, und das Land unter diesem Gesichtspunkt sein Oberverwaltungsgericht für ganz besonders bedeutsam halten kann. Dieser Besonderheit und Eigenart der zweitinstanzlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit will offenbar der Bundesgesetzgeber Rechnung tragen, wenn er nur die Richter erster und dritter Instanz innerhalb der ordentlichen Gerichtsbarkeit und der Verwaltungsgerichtsbarkeit besoldungsmäßig gleich eingestuft hat.

c) Schließlich: Der – für eine besoldungsrechtliche Gleichbehandlung sprechenden – Erwägung, daß heute nicht nur die Verwaltungsgerichte, sondern in erheblichem Umfang auch die Zivilgerichte über öffentlich-rechtliche Tatbestände entscheiden und öffentliches Recht anwenden, läßt sich die – eine sachliche Verschiedenheit hervorhebende – Würdigung entgegenstellen, daß die Verwaltungsgerichte speziell der Kontrolle der öffentlichen Verwaltung dienen, und daß deshalb die Funktion gerade des Oberverwaltungsgerichts für die rechtsstaatliche Ordnung innerhalb der öffentlichen Verwaltung des Landes von besonderer Bedeutung ist. Auch die Hervorkehrung dieses Unterschieds ist nicht evident unsachlich und kann eine besoldungsrechtliche Heraushebung der Richter dieses Gerichts vertretbar erscheinen lassen.

3. Nach alledem ist es nicht zufällig, sondern konsequent, wenn fast alle Länder der Bundesrepublik nach 1949 die Richter an den Verwaltungsgerichten zweiter Instanz ebenso besolden wie die Richter an den Oberlandesgerichten. Denn die für diese Gleichbehandlung sprechenden Gesichtspunkte überwiegen eindeutig jene anderen, die sich für die von den Beschwerdeführern angegriffene Regelung ins Feld führen lassen. Andererseits lassen die dargelegten Erwägungen erkennen, daß das Bundesbesoldungsgesetz vom 27. Juli 1957, wenn es sich in § 53 darauf beschränkt hat, nur die Richter der Verwaltungsgerichtsbarkeit und der ordentlichen Gerichtsbarkeit, soweit sie an Gerichten erster Instanz Planstellen innehaben, besoldungsmäßig gleichzustellen, den Ländern bei der Regelung der Besoldung und Versorgung ihrer Richter einen

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BVerfGE 12, 326 (337):

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Spielraum beläßt, innerhalb dessen ausnahmsweise aus sachlich vertretbaren Gründen eine Differenzierung der Besoldung der Richter am Oberverwaltungsgericht und am Oberlandesgericht denkbar ist.

Der Tendenz des Grundgesetzes, das sich für die grundsätzliche Gleichstellung der fünf Gerichtszweige innerhalb der Dritten Gewalt entschieden hat, würde zwar die volle besoldungsmäßige Gleichstellung der entsprechenden Richter in allen Stufen dieser Gerichtsbarkeiten mehr entsprechen. Immerhin aber muß dem Landesgesetzgeber zugestanden werden, daß es zweifelhaft sein kann, welche konkreten Konsequenzen aus der neuen Verfassungslage unmittelbar für die Besoldung der Richter gezogen werden müssen. Es muß berücksichtigt werden, daß der Übergang von einer verfassungsrechtlichen Ordnung, innerhalb deren das Gerichtswesen eine feste Gestalt gewonnen hatte, bei der der Verwaltungsgerichtsbarkeit eine Sonderstellung zukam, in die neue Ordnung des Grundgesetzes mit ihrer grundsätzlichen Gleichstellung von fünf Gerichtszweigen einen Prozeß darstellt, der erst allmählich ganz verwirklicht werden kann. Noch wirkt insbesondere die Tradition nach, die für die Verwaltungsgerichte eine besondere Eigenart in Anspruch nimmt, weil sie Hoheitsakte des Staates aufheben können. Vor allem aber sind die Oberverwaltungsgerichte auch heute noch, anders als die Oberlandesgerichte, überwiegend letztinstanzliche Gerichte, und insofern oberste Gerichte des Landes. Die Erwägungen, die den Landesgesetzgeber von Nordrhein-Westfalen bewegen haben, die Richter des Oberverwaltungsgerichts höher zu besolden als die der Oberlandesgerichte, können also jedenfalls nicht als eindeutig sachfremd abgetan werden. Das Bundesverfassungsgericht erkennt bei der Anwendung des Gleichheitssatzes dem Gesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu. Es ist primär Aufgabe des Gesetzgebers zu beurteilen, ob und unter welchen sachlichen Gesichtspunkten zwei Lebensbereiche einander so gleich sind, daß Gleichbehandlung zwingend geboten ist, welche Sachverhaltselemente andererseits so wichtig sind, daß ihre Verschiedenheit eine Un

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BVerfGE 12, 326 (338):

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gleichbehandlung rechtfertigt. Das Bundesverfassungsgericht kann nur die Einhaltung der äußersten Grenzen dieser gesetzgeberischen Freiheit nachprüfen. Da nun immerhin noch einige sachbezogene Gründe für die besoldungsrechtliche Besserstellung der Richter des Oberverwaltungsgerichts gegenüber denen des Oberlandesgerichts gefunden werden können, kann die angegriffene landesrechtliche Regelung nicht mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG schlechterdings unvereinbar, willkürlich und deshalb nichtig sein.

Die Verfassungsbeschwerden waren deshalb als unbegründet zurückzuweisen.