BVerfGE 15, 1 - Seewasserstraßen

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Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die "Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen" nach Art. 74 Nr. 21 GG rechtfertigt nur Regelungen, die sich auf die Wasserstraßen als Verkehrswege beziehen.
 
Urteil
des Zweiten Senats vom 30. Oktober 1962
auf die mündliche Verhandlung vom 10. Juli 1962
-- 2 BvF 2/60, 1, 2, 3/61 --
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Gesetzes zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) - Antragsteller: 1. Die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten - Bevollmächtigter: ... - 2. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Ministerpräsidenten - Bevollmächtigte: ... - 3. Die Regierung des Landes Baden-Württemberg, vertreten durch den Ministerpräsidenten - Bevollmächtigter: Ministerialdirigent ... - 4. Die Regierung des Landes Hessen, vertreten durch den Ministerpräsidenten - Bevollmächtigte: ... .
Entscheidungsformel:
Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) ist mit Artikel 70 des Grundgesetzes unvereinbar und daher nichtig.
 
Gründe:
 
A. -- I.
1. Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) -- WStrRG -- soll die Grundlagen für Maßnahmen schaffen, welche die Reinhaltung der wichtigsten Gewässer des Bundesgebietes fördern und sichern. Es erfaßt alle Binnen- und Seewasserstraßen des Bundes, zu denen auch die im Eigentum des Bundes stehenden Häfen und Talsper
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ren gehören, die den Zwecken der Bundeswasserstraßen dienen (§ 1).
Das Gesetz ermächtigt den Bundesminister für Verkehr, durch Rechtsverordnung Reinhalteordnungen zu erlassen, die der schädlichen Veränderung von Bundeswasserstraßen in ihrer physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit begegnen sollen (§§ 2, 3). Zur beratenden Mitwirkung beim Erlaß von Reinhalteordnungen werden bei den Wasser- und Schiffahrtsdirektionen Beiräte gebildet, deren Mitglieder aus den an der Wasserwirtschaft interessierten Kreisen zu berufen sind (§§ 3 Abs. 2, 37). Das Gesetz sieht die Erlaubnis- und Bewilligungspflicht für die Entnahme von Wasser und das Zuführen von Stoffen vor. Es trifft Bestimmungen über das Lagern und Befördern von Stoffen an und über Bundeswasserstraßen (§ 4 Abs. 2, 3), ferner über die Wasserentnahme und das Zuführen von Stoffen als Gemeingebrauch (§ 5).
Das Gesetz wird von den Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes durchgeführt (§ 36). Die Vorschriften der §§ 10 bis 18 regeln das Verwaltungsverfahren bei der Erteilung von Erlaubnissen und Bewilligungen. Im Erlaubnis- und Bewilligungsverfahren ist der zuständigen Landesbehörde Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben; werden die Belange der Landeskultur oder der Wasserwirtschaft berührt, so darf die Erlaubnis oder Bewilligung nur erteilt werden, wenn die zuständige Landesbehörde der beteiligten Länder nicht widerspricht (§ 10 Abs. 3).
Die §§ 23 bis 25 enthalten Vorschriften für die Ausübung von sogenannten "alten" Rechten und Befugnissen sowie anderen "alten" Benutzungen an Bundeswasserstraßen. § 26 sieht ein Ausgleichsverfahren bei der Kollision von Rechten und Befugnissen, § 27 die Duldung der Beschränkung von Rechten und Befugnissen durch Arbeiten an den Bundeswasserstraßen vor. Die §§ 28 bis 32 stellen Grundsätze über Entschädigungsleistungen auf und regeln das Entschädigungsverfahren. § 33 verpflichtet die Benutzer von Bundeswasserstraßen zur Duldung von Überwachungsmaßnah
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men. § 34 stellt die Schadensersatzpflicht für schädliche Veränderungen der Beschaffenheit des Wassers fest. § 35 führt für die Bundeswasserstraßen Wasserbücher ein, in die Erlaubnisse, Bewilligungen sowie alte Rechte und Befugnisse einzutragen sind.
Die §§ 38 bis 42 enthalten Strafvorschriften und Bestimmungen über die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten.
§ 43 ermächtigt den Bundesminister für Verkehr zum Erlaß von Rechtsverordnungen gegen die von Schiffen sowie schwimmenden Einrichtungen und Geräten ausgehende Verunreinigung einer Bundeswasserstraße und schädliche Veränderung der Eigenschaften des Wassers, ferner zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften zur Ausführung des Gesetzes. § 44 sieht die Förderung der Errichtung und des Ausbaues von ortsfesten Anlagen zur Beseitigung der Schiffsabwässer und sonstiger auf Schiffen anfallender Abfallstoffe durch den Bund vor.
In den Überleitungsvorschriften des § 45 wird u.a. festgestellt, daß die Bestimmungen des -- auf Grund von Art. 75 Nr. 4 GG ergangenen -- Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushaltes vom 27. Juli 1957 -- Wasserhaushaltsgesetz, WHG -- (BGBl. I S. 1110) unberührt bleiben.
2. Dieses Wasserhaushaltsgesetz will durch Rahmenvorschriften eine geordnete Bewirtschaftung des ober- und unterirdischen Wassers nach Menge und Beschaffenheit herbeiführen. Es gilt für "das ständig oder zeitweilig in Betten fließende oder stehende oder aus Quellen wild abfließende Wasser (oberirdische Gewässer)" und für das Grundwasser (§ 1).
Das Gesetz enthält im Ersten Teil (§§ 2 bis 22) für ober- und unterirdische Gewässer gemeinsame Bestimmungen über die Erlaubnis und Bewilligung von Wasserbenutzungen, die Beschränkung, Rücknahme sowie das Erlöschen neuer und alter Befugnisse und Rechte; es folgen Vorschriften über den Ausgleich von Benutzungsrechten und -befugnissen, die Regelung der Entschädigung und die Überwachung der Benutzungen. Der Zweite Teil (§§ 23 bis 32) bringt für die oberirdischen Gewässer Bestimmungen über den Gemeingebrauch, die Reinhaltung (Einbringen,
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Einleiten und Lagern von Stoffen, Reinhalteordnungen), die Unterhaltung und den Ausbau der Gewässer. Der Dritte Teil (§§ 33 bis 35) regelt für das Grundwasser den Gemeingebrauch und die Reinhaltung. Der Vierte Teil (§§ 36, 37) sieht wasserwirtschaftliche Rahmenpläne und Wasserbücher vor. Der Fünfte Teil (§§ 38 bis 42) enthält Straf- und Bußgeldbestimmungen, der Sechste Teil (§§ 43 bis 45) Schlußvorschriften.
II.
1. Die Landesregierungen von Bayern (2 BvF 2/60), Nordrhein- Westfalen (2 BvF 1/61) und Baden-Württemberg (2 BvF 2/61) haben gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG beantragt zu erkennen:
    Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen (WStrRG) vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig.
Die Bayerische Staatsregierung hat hilfsweise beantragt, folgende Vorschriften des Gesetzes für nichtig zu erklären:
    §§ 10-17, § 24, soweit er die Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung für zuständig erklärt, §§ 30-32, § 33, § 35, § 36, § 43, soweit in Absatz 2 der Bundesminister für Verkehr zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften ermächtigt wird, § 45, insbesondere Nr. 4 bis 13, soweit hier Vorschriften aufgehoben werden, welche das wasserrechtliche Verwaltungsverfahren betreffen.
Die Landesregierung von Hessen (2 BvF 3/61) hat beantragt festzustellen:
    Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen (WStrRG) vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) verstößt gegen Artikel 70 in Verbindung mit Artikel 74 Nr. 21 und Artikel 30 in Verbindung mit den Artikeln 83, 87 Abs. 1 und 89 Abs. 2 und 3 des Grundgesetzes und ist daher nichtig.
2. Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfahren durch Beschluß vom 6. Juni 1962 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.

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III.
Die Antragsteller führen zur Begründung ihrer Anträge aus:
Dem Bund stehe nach Art. 74 Nr. 21 GG die Gesetzgebungskompetenz nur für solche Vorschriften zu, die sich auf die Wasserstraßen als Verkehrswege und den Verkehr auf diesen bezögen, nicht dagegen für die Regelung der allgemeinen wasserwirtschaftlichen Funktionen der Bundeswasserstraßen als Wasserspender und Vorfluter. Dem Bund fehle daher die Kompetenz zum Erlaß des Reinhaltungsgesetzes, das die wasserwirtschaftliche Nutzung der Bundeswasserstraßen im Interesse ihrer Reinhaltung in mengen- und gütemäßiger Hinsicht vollständig regele. Der Bund besitze vielmehr für diesen Bereich nur die Rahmenkompetenz des Art. 75 Nr. 4 GG.
Stehe dem Bund eine das materielle Wasserrecht erfassende Gesetzgebungskompetenz für die Bundeswasserstraßen nicht zu, so könne ihm auch eine entsprechend umfassende Verwaltungskompetenz nicht zukommen, weil das Grundgesetz eine Ausführung von Landesgesetzen durch Bundesbehörden nicht zulasse.
Auch bei einer umfassenden Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes sei das Reinhaltungsgesetz insoweit verfassungswidrig, als es in den nach dem Gesetz durchzuführenden Verfahren das von Art. 89 Abs. 3 GG geforderte einvernehmliche Handeln mit den Landesbehörden nicht ausreichend gewährleiste.
IV.
1. Der Bundesrat hat sich das Vorbringen der Antragsteller zu eigen gemacht. Die Niedersächsische Landesregierung hat sich ohne eigene Antragstellung den Ausführungen der Bayerischen Staatsregierung angeschlossen. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen hat in dem Verfahren 2 BvF 2/60 zur Unterstützung des Antrages der Bayerischen Staatsregierung Ausführungen zu dem Begriff der Strompolizei im Sinne von Art. 97 Abs. 5 WRV gemacht und auf das mangelnde Bedürfnis für eine bundesgesetzliche Regelung der Reinhaltung der Bundeswasserstraßen (Art. 72 Abs. 2 GG) hingewiesen.

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2. Die Bundesregierung hält das Reinhaltungsgesetz für gültig.
Durch Art. 74 Nr. 21 GG habe der Bund die Gesetzgebungskompetenz für alle Sachbereiche erhalten, die sich auf die Objekte "Bundeswasserstraßen" bezögen. Eine Beschränkung auf den Wasserstraßenverkehr unter Ausschluß wasserwirtschaftlicher Regelungen lasse sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zusammenhang der aufgeführten Sachgebiete des Art. 74 Nr. 21 GG herleiten.
Nach Art. 87 Abs. 1 und 89 GG habe der Bund auch eine der Gesetzgebungsbefugnis entsprechende Kompetenz zur sachlich umfassenden hoheitlichen Verwaltung der Bundeswasserstraßen, wie die Auslegung dieser Vorschriften nach dem Wortlaut, ihrer Systematik und der Entstehungsgeschichte ergebe. Im übrigen könne der Bund, wenn er keine wasserwirtschaftliche Gesetzgebungskompetenz habe, bei der Verwaltung der Bundeswasserstraßen auch Landesrecht anwenden.
§ 10 Abs. 3 WStrRG trage Art. 89 Abs. 3 GG genügend Rechnung. Wäre auch die Versagung einer Erlaubnis oder Bewilligung an das Einvernehmen der Länder gebunden, so könnte bei Meinungsverschiedenheiten nicht einmal eine ablehnende Entscheidung ergehen. Dies würde gegen rechtsstaatliche Grundsätze verstoßen, da der Antragsteller eine Bescheidung seines Antrages verlangen könne.
3. Der Bundestag hat sich dem Rechtsstandpunkt der Bundesregierung angeschlossen. Er ist weiter der Ansicht, daß die Vorschriften des Reinhaltungsgesetzes über die Entnahme und Einleitung von Wasser in erster Linie der Erhaltung der Schiffbarkeit der Bundeswasserstraßen dienen.
 
B.
1. Die Anträge sind gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6, § 76 Nr. 1 BVerfGG zulässig. Die Antragsteller halten Bundesrecht wegen seiner Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig.
2. Der Hilfsantrag der Bayerischen Staatsregierung ist nur ein
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Ausschnitt aus ihrem Hauptantrag; mit der Entscheidung über den Hauptantrag wird zugleich über den Hilfsantrag befunden.
3. Die Niedersächsische Landesregierung hat sich zwar den Ausführungen der Bayerischen Staatsregierung angeschlossen, aber keinen Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG gestellt, das Reinhaltungsgesetz für nichtig zu erklären. Sie ist daher prozessual nicht Antragsteller.
 
C.
Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Es trifft eine Vollregelung im Bereich der Wassergütewirtschaft und der damit zusammenhängenden Wassermengenwirtschaft; hierfür steht dem Bund nur die Befugnis zum Erlaß von Rahmenvorschriften nach Art. 75 Nr. 4 GG zu.
I.
Die Bundeswasserstraßen sind als Seewasserstraßen und als dem allgemeinen Verkehr dienende Binnenwasserstraßen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Nr. 21 GG.
1. Nach Art. 97 Abs. 1 WRV war es Aufgabe des Reichs, "die dem allgemeinen Verkehr dienenden Wasserstraßen" in sein Eigentum und seine Verwaltung zu übernehmen. Demgemäß sind durch das "Gesetz über den Staatsvertrag betreffend den Übergang der Wasserstraßen von den Ländern auf das Reich" vom 29. Juli 1921 (RGBl. S. 961) -- Staatsvertrag -- die in dessen Anlage A aufgeführten Binnenwasserstraßen in der dort bezeichneten Länge sowie die -- im einzelnen nicht bestimmten -- Seewasserstraßen von den Ländern auf das Reich übergegangen (§ 1 Abs. 1 Buchst. a Staatsvertrag). Durch Art. 89 Abs. 1 GG ist der Bund nunmehr Eigentümer der "bisherigen Reichswasserstraßen" geworden, die er gemäß Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG als "Bundeswasserstraßen" durch eigene Behörden verwaltet. Aus dem Zusammenhang dieser Vorschriften ergibt sich, daß Bundeswasserstraßen zunächst die vom Staatsvertrag und seinen Nachträgen erfaßten Wasserstraßen sind.

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2. Bundeswasserstraßen, die Binnenwasserstraßen sind, und dem allgemeinen Verkehr dienende Binnenwasserstraßen im Sinne von Art. 74 Nr. 21 GG sind jedoch begrifflich nicht dasselbe.
Bei der Festlegung des Verzeichnisses der Binnenwasserstraßen in der Anlage A zum Staatsvertrag ist davon ausgegangen worden, daß in der Regel als "dem allgemeinen Verkehr dienend" diejenigen Flüsse anzusehen sind, die vor dem ersten Weltkrieg einen durchschnittlichen Jahresverkehr von etwa 50 000 to gehabt haben (Begründung zum Staatsvertrag, RT Vhdlg. I/1920 Bd. 367 Drucks. 2235, S. 22). Demzufolge ist z.B. der Rhein oberhalb von Basel (Anlage A zum Staatsvertrag, Lfd. Nr. 122) nicht zur Reichswasserstraße erklärt worden, obwohl auch diese Wasserstraßenstrecke dem allgemeinen Schiffsverkehr im größeren Umfange dient. Das gleiche gilt für den Bodensee und andere größere süddeutsche Seen (Starnberger See, Ammersee). Diese Gewässer werden von Art. 74 Nr. 21 GG erfaßt, ohne Bundeswasserstraßen zu sein.
Auf der anderen Seite sind durch den Staatsvertrag auch solche Gewässer Reichswasserstraßen geworden, die nicht geeignet sind, einem allgemeinen Verkehr zu dienen (z.B. die nicht schiffbare Ems, Staatsvertrag Anlage A, Lfd. Nr. 12; die alte Süderelbe, a.a.O. Lfd. Nr. 129; die Wümme bei Bremen, a.a.O. Lfd. Nr. 144). Dadurch sollte vermieden werden, daß Teile eines zusammenhängenden Wasserstraßennetzes auseinandergerissen werden und die Verwaltung von Reststücken durch die Länder unwirtschaftlich wird. Abgesehen hiervon sind auch einzelne verkehrsschwache Flußläufe nur kraft des Staatsvertrages und nicht in Verfolg des Art. 97 Abs. 1 WRV in das Verzeichnis der Reichswasserstraßen aufgenommen worden, weil sie früher einen erheblichen Verkehr gehabt haben und für die Schiffahrt wieder Bedeutung gewinnen können (Begründung zum Staatsvertrag, a.a.O. S. 22; Anlage A zum Staatsvertrag, Bemerkung a. E. betr. die Fulda oberhalb Kassel, die Lahn, die Ruhr oberhalb Mühlheim, die Saar und die Werra, RGBl. 1921 S. 980). Diese Gewässer sind Bundeswasserstraßen, zählen jedoch nicht zu den Binnenwasserstraßen im
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Sinne von Art. 74 Nr. 21 GG, ehe sich nicht wieder ein allgemeiner Verkehr entwickelt hat.
3. Die Begriffe "Bundeswasserstraßen" (Binnenwasserstraßen des Bundes) und "dem allgemeinen Verkehr dienende Binnenwasserstraßen" decken sich also nicht. Es kann nicht eingewandt werden, daß der Verfassungsgeber in Art. 74 Nr. 21 GG den Begriff "Bundeswasserstraßen" nur deshalb nicht gebraucht habe, weil er mit einer Erweiterung des Bestandes dieser Straßen gerechnet habe. Der Bau neuer Bundeswasserstraßen und die Erklärung vorhandener Wasserläufe zu Bundeswasserstraßen wären -- die These der Bundesregierung einmal als richtig unterstellt -- Gegenstände, die auch von einer Gesetzgebungskompetenz für die "Bundeswasserstraßen" erfaßt würden. Dabei kann offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen solche Gesetze erlassen werden dürften.
II.
Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die "Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen" nach Art. 74 Nr. 21 GG rechtfertigt nur Regelungen, die sich auf die Wasserstraßen als Verkehrswege beziehen; dabei kann der Bund spezifische Regelungen im Interesse des Schiffsverkehrs treffen, auch wenn sie zugleich zwangsläufig die allgemeine wasserwirtschaftliche Ordnung, abgesehen von der Schiffahrt, berühren.
1. a) Bereits die Verwendung der Worte "Seewasserstraßen" und "dem allgemeinen Verkehr dienende Binnenwasserstraßen" in Art. 74 Nr. 21 GG deutet darauf hin, daß die Wasserstraßen in ihrer Funktion als Verkehrswege gemeint sind, die Gesetzgebungsbefugnis sich demnach auf Regelungen im Interesse des Schiffsverkehrs beschränkt.
b) Art. 75 Nr. 4 GG verwendet dagegen den Begriff "Wasserhaushalt". Ohne auf dessen Inhalt hier im einzelnen einzugehen (dazu unten C II 2 c), liegt es nahe, daß der Wasserhaushalt nach
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seinem Wortsinn im Zusammenhang mit dem gesamten Wasservorrat der Natur steht, also auch die Wassermengen in den Wasserstraßen umfaßt. Daraus ist zu schließen, daß Regelungen für die "Wasserstraßen" nach Art. 74 Nr. 21 GG etwas anderes sein müssen als die rechtliche Ordnung des "Wasserhaushaltes" nach Art. 75 Nr. 4 GG. Berücksichtigt man, daß sich die Wasserstraßen von den übrigen Gewässern durch ihre Verkehrsfunktion unterscheiden, so kommen als besondere Gegenstände der Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 74 Nr. 21 GG die Erhaltung der Wasserstraßen als Verkehrsträger in einem für den Schiffsverkehr erforderlichen Zustand und die damit zusammenhängenden Gegenstände in Betracht.
c) Nach Art. 89 Abs. 3 GG sind bei der Verwaltung, dem Ausbau und dem Neubau von Wasserstraßen u.a. die Bedürfnisse der "Wasserwirtschaft" zu wahren. Das Grundgesetz kennt also auch den Begriff der Wasserwirtschaft. Aus seiner Verwendung mit Bezug auf die "Wasserstraßen" läßt sich entnehmen, daß das Grundgesetz zwischen der Verkehrsfunktion eines Gewässers und den wasserwirtschaftlichen Funktionen einer Wasserstraße unterscheidet. Dementsprechend geben die Begriffe "Seewasserstraßen" und "Binnenwasserstraßen" in Art. 74 Nr. 21 GG Hinweise für eine mit dem Schiffsverkehr zusammenhängende und insofern beschränkte Gesetzgebungsbefugnis.
d) Die Bundesregierung meint demgegenüber, der Zusatz "dem allgemeinen Verkehr dienend" bei den Binnenwasserstraßen in Art. 74 Nr. 21 GG bezeichne lediglich die Objekte der Gesetzgebungsbefugnis und könne deshalb nicht als Beleg für eine inhaltlich auf Verkehrsangelegenheiten beschränkte Gesetzgebungsbefugnis gewertet werden. Die räumliche Bezeichnung der Objekte sei erforderlich gewesen, weil -- im Gegensatz zu den Seewasserstraßen -- nicht alle Binnenwasserstraßen von Art. 74 Nr. 21 GG erfaßt werden sollten; entsprechend sei früher zwischen den Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs und den Kleinbahnen unterschieden worden (Art. 7 Nr. 19, 89 Abs. 1, 97 Abs. 1 WRV).
Es mag zutreffen, daß der Zusatz "dem allgemeinen Verkehr
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dienend" auch die Bedeutung einer räumlichen Begrenzung hat. Das schließt aber nicht aus, ihm zugleich ein Indiz für den Umfang des damit zusammenhängenden sachlichen Kompetenzbereiches zu entnehmen. Auch wenn man in jener Formel eine räumliche Begrenzung sieht, berechtigt das nicht zu dem Schluß auf eine für diesen Bereich umfassende Gesetzgebungszuständigkeit.
Ebensowenig vermag der Umstand, daß bei den Seewasserstraßen ein auf den allgemeinen Verkehr hinweisender Zusatz fehlt, die Ansicht der Bundesregierung zu stützen. Das Fehlen dieses Zusatzes erklärt sich vielmehr zwanglos daraus, daß die Seewasserstraßen allein der Schiffahrt dienen und jedenfalls zur Zeit ohne wesentliche wasserwirtschaftliche Bedeutung sind. Die Anführung der Seewasserstraßen neben den dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen spricht daher eher für eine auf den Verkehr beschränkte Gesetzgebungszuständigkeit.
e) Die weiter von der Bundesregierung vertretene Auffassung, Art. 74 Nr. 21 GG enthalte eine die Wasserstraßen als bundeseigene Objekte in jeder Hinsicht umfassende Gesetzgebungskompetenz, ist einmal deswegen nicht zutreffend, weil diese Vorschrift nicht nur Bundeswasserstraßen, sondern alle dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen erfaßt. Soweit diese nicht Bundeswasserstraßen sind, könnte der Gesichtspunkt einheitlicher und umfassender Regelungen für bundeseigene Objekte nicht maßgebend sein.
Zum anderen werden diejenigen Bundeswasserstraßen oder Teile von ihnen, die nicht dem allgemeinen Verkehr dienen, von der Kompetenz des Art. 74 Nr. 21 GG überhaupt nicht erfaßt. Da sie seinerzeit vom Reich ohne Rücksicht auf ihre Bedeutung für den Schiffsverkehr übernommen worden sind, um ein einheitliches Wasserstraßennetz nicht auseinanderzureißen, könnten gerade bei ihnen nur wasserwirtschaftliche Regelungen in Frage kommen, zu denen aber der Bund -- obwohl es sich um Teile des Bundeswasserstraßennetzes handelt -- wegen der räumlichen Begrenzung durch Art. 74 Nr. 21 GG nicht befugt wäre. Auch dieser Umstand spricht dafür, daß sich die Gesetzgebungskom
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petenz des Bundes nach Art. 74 Nr. 21 GG nicht auf die allgemeinen wasserwirtschaftlichen Funktionen der Wasserstraßen erstreckt.
Der Gedanke einer umfassenden Gesetzgebungsbefugnis für die Bundeswasserstraßen als bundeseigene Objekte käme im übrigen einer Vermutung zugunsten des Bundesgesetzgebers gleich, die den Grundsätzen der Art. 30, 70 und 83 GG widerspräche, und würde -- konsequent weiter verfolgt -- zu einer Art "territorialer Bundesunmittelbarkeit" der Bundeswasserstraßen führen. Hierfür ist nach dem Grundgesetz kein Raum.
2. Eine Beschränkung der Gesetzgebungsbefugnis auf Regelungen, welche die Wasserstraßen als Verkehrswege betreffen, ergibt sich weiter aus dem systematischen Zusammenhang der in Art. 74 Nr. 21 GG aufgezählten Gegenstände, der Stellung der Nr. 21 im Rahmen des Art. 74 GG und der Stellung des Art. 74 GG innerhalb der Bestimmungen des Grundgesetzes über die Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern.
a) Art. 74 Nr. 21 GG stellt die Wasserstraßen neben die Hochsee- und Küstenschiffahrt, die Seezeichen und die Binnenschiffahrt. Ein natürliches Wortverständnis wird daraus auf eine Unterscheidung nach Verkehrsarten und Verkehrswegen schließen. Die Zusammengehörigkeit der Schiffahrt und der Wasserstraßen spricht dafür, daß die Wasserstraßen in Art. 74 Nr. 21 GG nur insoweit gemeint sind, als sie dem Schiffsverkehr dienen. Eine solche auf Verkehrsangelegenheiten beschränkte Kompetenz bezüglich der Wasserstraßen macht auch die Regelungsbefugnis für die Schiffahrt keineswegs überflüssig, weil insoweit an Regelungen über die technische Beschaffenheit, die Ausrüstung und die Bemannung der Schiffe, die Festsetzung des Entgeltes, die Sorge für die Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs, das Signalwesen usw. zu denken ist.
Zwischen den Verkehrsarten und den Verkehrswegen erwähnt Art. 74 Nr. 21 GG allerdings noch den Wetterdienst. Nach § 3 Abs. 1 Buchst. a und b des Gesetzes über den Deutschen Wetterdienst vom 11. November 1952 (BGBl. I S. 738) ist es Aufgabe
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des Wetterdienstes, "die meteorologischen Erfordernisse insbesondere auf den Gebieten des Verkehrs, der Land- und Forstwirtschaft, der gewerblichen Wirtschaft, des Bauwesens und des Gesundheitswesens zu erfüllen" sowie" die meteorologische Sicherung der Seefahrt und der Luftfahrt zu gewährleisten". Hält Art. 74 Nr. 21 GG sonach bezüglich des Wetterdienstes eine strenge Systematik nicht ein, so ist doch beachtlich, daß das Gesetz bei den Aufgaben des Wetterdienstes den Verkehr an erster Stelle nennt.
b) Art. 74 Nr. 22 GG betrifft den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen sowie den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen des Fernverkehrs, Art. 74 Nr. 23 GG die Schienenbahnen, soweit es sich nicht um Bundeseisenbahnen oder Bergbahnen handelt. Zu dieser Gruppe, die sich allein mit dem Verkehr befaßt und sich von der Bestimmung des Art. 74 Nr. 20 GG sowie den vorangehenden Nummern des Kompetenzkataloges inhaltlich abhebt, gehört auch die Vorschrift des Art. 74 Nr. 21 GG. Aus der Einordnung des Kompetenzgegenstandes "Wasserstraßen" in die Nummern 21 bis 23 des Art. 74 GG folgt, daß die Zuständigkeit des Bundes für die Wasserstraßen auf Verkehrsangelegenheiten beschränkt ist; denn allein bei den Schiffahrtswegen kommt zu dem Verkehrszweck noch eine weitere -- die allgemeine wasserwirtschaftliche -- Funktion hinzu.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß in Art. 74 Nr. 23 GG nicht vom Eisenbahnverkehr, sondern von den Schienenbahnen die Rede ist, und Art. 74 Nr. 22 GG dem Straßenverkehr das Kraftfahrwesen sowie den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen gegenüberstellt. Bei dem angestellten systematischen Vergleich geht es nicht um den Wortlaut; entscheidend ist vielmehr, daß die Gruppe der Nummern 21 bis 23 des Art. 74 GG Gegenstände umfaßt, die zum Verkehr gehören oder diesem unmittelbar oder mittelbar dienen, also um Bereiche, die man als "Verkehrswesen" umschreiben kann.
Auch Art. 74 Nr. 22 GG unterscheidet zwischen Verkehrsarten und Verkehrswegen (Straßenverkehr, Kraftfahrwesen -- Bau und
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Unterhaltung von Landstraßen). Die Erwähnung des Baues und der Unterhaltung der Landstraßen in Art. 74 Nr. 22 GG kann aber nicht als Einschränkung eines auch umfassender vorstellbaren Kompetenzbereichs verstanden werden, da die Landstraßen nur dem Verkehr dienen. Für die Wasserstraßen, die nicht nur dem Verkehr dienen, hätte es also einer ausdrücklichen Erweiterung bedurft, wenn die in diesem Verkehrskomplex geordnete Kompetenz eine umfassendere sein sollte.
Bei den Schienenbahnen (Art. 74 Nr. 23 GG) -- übrigens auch bei den Bundeseisenbahnen und dem Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG) -- wird nicht zwischen Verkehrsweg und Verkehrsart unterschieden. Das fügt sich jedoch der Systematik von Art. 74 Nr. 21 und 22 GG deshalb ein, weil zur Eisenbahn der Schienenstrang als Verkehrsweg notwendigerweise gehört, während einerseits die Wasserstraßen zusammen mit der Schiffahrt nicht wie Zug und Schiene herkömmlich zu einer einheitlichen Verkehrsanstalt zusammengefaßt werden, andererseits Kraftfahrzeuge nicht nur auf Straßen fahren können und auf Straßen nicht lediglich Kraftfahrzeuge verkehren. Luftverkehrswege schließlich in der Art der Land- und Wasserstraßen gibt es nicht. Soweit Regelungen über das Verhalten im Luftraum in Betracht kommen, sind diese durch die Kompetenz für den Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG) gedeckt.
c) Nach Art. 75 Nr. 4 GG hat der Bund das Recht, über den "Wasserhaushalt" Rahmenvorschriften zu erlassen. Diese Kompetenz schließt eine wasserwirtschaftliche Gesetzgebungsbefugnis für die Wasserstraßen nach Art. 74 Nr. 21 GG aus.
Der Wasserhaushalt eines Gebietes als Naturvorgang ist einer rechtlichen Regelung nicht zugänglich. Jedoch können die menschlichen Einwirkungen auf Oberflächen- und Grundwasser einer allgemein verbindlichen Normierung unterworfen werden. Diese Einwirkungen vermögen sowohl die Menge als auch die biologische und chemische Beschaffenheit des Wassers zu beeinflussen. Beides ist für eine ordnungsgemäße Versorgung mit Trink- und Brauchwasser und für die Landeskultur gleichermaßen von Be
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deutung. Die rechtliche Ordnung des Wasserhaushaltes muß also Regeln für die haushälterische Bewirtschaftung des in der Natur vorhandenen Wassers nach Menge und Güte vorsehen. Daraus ergibt sich, daß der im Grundgesetz verwendete Begriff Wasserhaushalt dem sonst verwendeten Begriff Wasserwirtschaft entspricht.
Der Bund kann also nach Art. 75 Nr. 4 GG im Bereich der allgemeinen Wasserwirtschaft nur Rahmenvorschriften erlassen, während er nach Art. 74 Nr. 21 GG für die Wasserstraßen als Verkehrswege vollständige Regelungen treffen kann. Die Rahmenkompetenz umfaßt jedoch andererseits alle Objekte, die mit "Wasserhaushalt" zu tun haben, also auch die Wasserstraßen.
Würde Art. 74 Nr. 21 GG bezüglich der Wasserstraßen eine Kompetenz nicht nur zur Regelung der Verkehrsangelegenheiten, sondern auch wasserwirtschaftlicher Fragen einräumen, so würden sich Art. 75 Nr. 4 und Art. 74 Nr. 21 GG überschneiden, weil dann Art. 75 Nr. 4 dem Bund in Ansehung der Wasserstraßen eine Kompetenz übertrüge, die er bereits nach Art. 74 Nr. 21 besäße, und zwar nicht nur als Rahmenkompetenz, sondern als Vollkompetenz. In diesem Falle wäre aber in Art. 75 Nr. 4 GG ein Vorbehalt zugunsten der Wasserstraßen oder eine Abgrenzung zu erwarten gewesen, wie sie etwa in Art. 73 Nr. 8 und Art. 75 Nr. 1 GG für die Rechtsverhältnisse der Bundesbediensteten einerseits und der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen andererseits enthalten ist. Da eine solche ausdrückliche Abgrenzung fehlt, und nicht unterstellt werden kann, daß das Grundgesetz dieselbe Sachkompetenz in zwei Bestimmungen mit verschiedenem Ausmaß regelt, kann Art. 74 Nr. 21 GG nur so ausgelegt werden, daß die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die Wasserstraßen nicht denselben sachlichen Bereich wie die Rahmenkompetenz des Art. 75 Nr. 4 GG erfaßt. Als Merkmal, das den in Art. 74 Nr. 21 GG gemeinten Kompetenzbereich der "Wasserstraßen" von dem Kompetenzbereich "Wasserhaushalt" aller Gewässer nach Art. 75 Nr. 4 GG unterscheidet,
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kommt allein die Verkehrsfunktion der Wasserstraßen in Betracht.
Damit erledigt sich die von der Bundesregierung vertretene Auffassung, Art. 74 Nr. 21 GG gebe als umfassendere Kompetenzzuweisung für einen räumlich eng umrissenen Gesetzgebungsbereich eine Spezialzuweisung auch für wasserwirtschaftliche Regelungen an den Wasserstraßen.
Die Bundesregierung beruft sich für ihre Auffassung, daß sich die in Art. 74 Nr. 21 und in Art. 75 Nr. 4 GG angeführten Sachbereiche überschneiden, zu Unrecht auf das Gutachten vom 16. Juni 1954 (BVerfGE 3, 407 [427]), nach dem der Bund neben der Rahmenkompetenz zur Raumordnung (= Landesplanung) im Sinne von Art. 75 Nr. 4 GG eine ausschließliche Vollkompetenz zur Raumplanung für den Gesamtstaat hat. Hier liegt keine Überschneidung vor. Raumordnung im Sinne des Art. 75 Nr. 4 GG ist nur die Planung im Bereich eines Landes; die Vollkompetenz dagegen betrifft die Raumplanung in ihren über die Länder hinausgreifenden Zusammenhängen.
Ebensowenig kann sich die Bundesregierung auf die Erörterung anläßlich der Verabschiedung des Bundesjagdgesetzes berufen, denn damals handelte es sich darum, ob in ein und demselben Gesetz Rahmenvorschriften und zugleich Vollregelungen enthalten sein können. Das hat mit der hier zu entscheidenden Frage nichts zu tun.
d) Aus der Kompetenz zur bundeseigenen Verwaltung der Bundeswasserstraßen können keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden, weil die Verwaltungskompetenzen den Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes folgen und nicht umgekehrt die Gesetzgebungszuständigkeiten den Verwaltungsbefugnissen. Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze seiner Verwaltungszuständigkeit (BVerfGE 12, 205 [229] mit Nachweisen). Es kommt hinzu, daß die Befugnis des Bundes zur Verwaltung der Bundeswasserstraßen
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in ihrem Umfang ebenso bestritten ist wie die Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Nr. 21 GG.
e) Nach dem Grundsatz der Länderkompetenz (Art. 30, 70 Abs. 1 GG) kann sich eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes in der Regel nur auf eine ausdrückliche Verleihung im Grundgesetz stützen. Bei Zweifeln über die Zuständigkeit spricht keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz; die Systematik des Grundgesetzes verlangt vielmehr eine strikte Interpretation der Art. 73 ff. GG (BVerfGE 12, 205 [228]).
Mit der durch die Rahmenkompetenz des Bundes für den Wasserhaushalt gegebenen Beschränkung sind demnach die Länder zum Erlaß von wasserrechtlichen Regelungen zuständig. Diese Materie, die im Gegensatz zu einem "Wasserstraßenrecht" seit langem ein geschlossenes und selbständiges Rechtsgebiet ist, wird in den Gesetzgebungskatalogen des Grundgesetzes nicht genannt; sie verbleibt daher wie bisher den Ländern (Art. 30, 70 ff. GG). Wasserwirtschaftliche Regelungen sind ein Teil des Wasserrechts. Nach dem Grundsatz von Regel und Ausnahme müßte eine Bundeskompetenz für wasserwirtschaftliche Fragen bezüglich der Wasserstraßen in den Zuständigkeitskatalogen des Grundgesetzes hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen. Daran fehlt es aber.
3. Auch aus dem Zweck des Art. 74 Nr. 21 GG folgt, daß diese Vorschrift die Wasserstraßen nur in ihrer Eigenschaft als Verkehrswege meint.
Für die rechtliche Ordnung der Schiffahrt (technische Beschaffenheit der Schiffe, ihre Ausrüstung und Bemannung, die Festsetzung von Schiffahrtsabgaben, die Vorsorge für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs usw.) sind die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG für eine einheitliche Regelung deshalb gegeben, weil der Schiffsverkehr sich auf Wasserstraßen abspielt, welche die Ländergrenzen mehrfach überschreiten. Eine je nach der befahrenen Wasserstraßenstrecke verschiedene Regelung der Schiffahrtsangelegenheiten würde zu unerträglichen Zuständen führen.
Die dem allgemeinen Verkehr dienenden Wasserstraßen sind als Verkehrswege Voraussetzung für die Schiffahrt. Ihre Erhal
BVerfGE 15, 1 (18):
tung in einem für die Schiffahrt erforderlichen Zustand ist das notwendige Korrelat zum Schiffsverkehr. Die Regelung des einen Gebietes ist ohne einheitliche Bestimmungen für das andere nicht denkbar.
Art. 74 Nr. 21 GG dient also dem Zweck, die einheitliche Regelung von Angelegenheiten der Schiffahrt sowie der Schiffahrtswege im Interesse eines ordnungsmäßigen Schiffsverkehrs zu ermöglichen. Dieser Zweck erfordert nicht, über diese Verkehrsinteressen hinausgehende wasserwirtschaftliche Funktionen der Wasserstraßen bundeseinheitlich zu normieren.
4. a) Auch die früheren bundesstaatlichen Regelungen lassen die Tendenz erkennen, die Schiffahrt sowie die großen Ströme und die Seewasserstraßen als bedeutende Verkehrseinrichtungen zusammen mit den Eisenbahnen und Landstraßen im Interesse einer einheitlichen Verkehrs- und Handelspolitik der Gesetzgebungshoheit des Reichs zu unterstellen, die Interessen der Wasserwirtschaft und insbesondere der Landeskultur jedoch der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zu belassen.
    Vgl. Verfassung der Frankfurter Nationalversammlung Art. V § 25; Verfassung des Norddeutschen Bundes Art. 4 Nr. 8 und 9; Reichsverfassung von 1871 Art. 4 Nr. 9 i.d.F. vom 3. März 1873; Weimarer Reichsverfassung Art. 7 Nr. 19.
b) Die Entstehung des Grundgesetzes bestätigt die Richtigkeit der Auslegung, daß der Bund nach Art. 74 Nr. 21 GG nur eine beschränkte Gesetzgebungszuständigkeit hat.
Die Verhandlungen des Parlamentarischen Rates über Art. 74 Nr. 21 GG haben sich fast ausschließlich mit der Frage befaßt, ob eine Bundeskompetenz für die Wasserschutzpolizei und für die Widmung von Wasserstraßen für den allgemeinen Verkehr begründet werden solle und ob diese Gegenstände besonderer Erwähnung bedürften, wie der Allgemeine Redaktionsausschuß vorgeschlagen hatte (Entstehungsgeschichte: JöR N. F. Bd. 1 [1951] S. 545 ff.).
    Vgl. 9. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung (Parl-Rat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, 9. Sitzung, StenProt.
    BVerfGE 15, 1 (19):
    S. 52). In dieser Sitzung wurden die in Art. 36 Nr. 32 bis 36 HChE noch getrennt aufgeführten "Verkehrsfragen" in drei Nummern zusammengefaßt, von denen sich eine (Nr. 16, später Nr. 22) mit der Schiffahrt und den Wasserstraßen befaßte, während sich die zwei anderen auf den Landverkehr und das Eisenbahnwesen mit Ausnahme der Bundeseisenbahnen bezogen (Nr. 17 und 18). Art. 36 Nr. 22 GG in der vom Allgemeinen Redaktionsausschuß in erster Lesung formulierten Fassung (ParlRat, Drucks. PR 11.48-279/II, S. 19). Der Allgemeine Redaktionsausschuß hatte der Bestimmung über die Schiffahrt und die Wasserstraßen als weitere Kompetenzgegenstände "die Widmung neuer, dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen einschließlich der Wasserschutzpolizei..." angefügt. 17. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung (ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, 17. Sitzung, StenProt. S. 21). In dieser Sitzung definierte der Abg. Dr. Hoch: Wasserschutzpolizei ist "Der Schutz des Verkehrs auf der Wasserstraße" und "Die Sicherheit des Verkehrs auf der Wasserstraße. Der Schutz der Wasserstraße ist eine andere Sache." Er trat für eine Streichung des Wortes als überflüssig ein. 7. Sitzung des Hauptausschusses (ParlRat, Hauptausschuß Vhdlg. S. 95 ff.). In dieser Sitzung vertrat der Abg. Dr. Hoch in Übereinstimmung mit dem Abg. Dr. Laforet die Auffassung, es sei nicht erforderlich, die Widmung einer Wasserstraße für den allgemeinen Verkehr sowie die Wasserschutzpolizei, die "Lenkung und Sicherung des Verkehrs auf den Wasserstraßen" bedeute, in Art. 36 Nr. 22 zu nennen; beide Probleme seien "in dem Recht zur Gesetzgebung über die Binnenwasserstraßen mit enthalten. Deshalb ist es überflüssig, diese beiden Spezialfragen aus dem Gebiet des Wasserstraßenrechts besonders aufzuführen." 18. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung (ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, 18. Sitzung, StenProt. S. 21 ff.). In dieser Sitzung wies der Abg. Dr. Laforet auf die Funktionen der "Wasserpolizei" im Gegensatz zur "Wasserschutzpolizei" hin: Für "die Frage der Einführung von Abwässern und festen Stoffen in ein Gewässer, Änderungen am Ufer, den Anbau von Kajüten und Badegelegenheiten" bleibe nach wie vor das Wasserrecht der Länder materielle Rechtsgrundlage (aaO, S. 22). Der Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung schlug unter Streichung des Zusatzes über Widmung und Wasserschutzpolizei nunmehr die heute geltende Fassung vor (aaO, S. 25). 10. Sitzung des Hauptausschusses (ParlRat, Hauptausschuß, Vhdlg.
    BVerfGE 15, 1 (20):
    S. 113). In dieser Sitzung faßte der Abg. Dr. Laforet noch einmal zusammen, daß mit dem Zusatz über die Wasserschutzpolizei "nichts anderes gemeint sei als die Regelung des Verkehrs auf den Gewässern und die Abwehr von Gefahren für die Ordnung des Verkehrs auf diesen Gewässern". Dieser Punkt sei durch die allgemeine Fassung gedeckt und daher überflüssig. -- Der Hauptausschuß entsprach daraufhin dem Vorschlag des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung.
Der Verlauf der Beratungen und die einstimmige Streichung des Zusatzes über Wasserschutzpolizei und Widmung kann also nicht als eine Entscheidung für eine umfassende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes an den Wasserstraßen aufgefaßt werden. Es lassen sich nur Hinweise entnehmen, die für eine den Ländern verbleibende wasserwirtschaftliche Zuständigkeit sprechen.
5. Auch kraft Sachzusammenhanges (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]; 8, 143 [149]) stehen dem Bund allgemeine wasserwirtschaftliche Gesetzgebungsbefugnisse an den dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen nicht zu. Der Sachzusammenhang vermöchte eine Zuständigkeit des Bundes nur dann zu stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen in nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerläßliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie (BVerfGE 3, 407 [421]). Diese Voraussetzungen liegen aber nicht vor. Gegen die Annahme eines Sachzusammenhanges, der die Befugnisse zur Regelung der Verkehrsfunktionen der Wasserstraßen auf die Kompetenz zur Regelung aller wasserwirtschaftlichen Fragen ausdehnen würde, spricht, daß auf diese Weise eine sinnvolle Ordnung nicht erreicht werden könnte.
a) Wasserwirtschaftliche Kompetenzen des Bundes aus Art. 74 Nr. 21 GG müßten alle dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen erfassen, also auch diejenigen schiffbaren Wasserstraßenteile, die nicht Bundeswasserstraßen sind. Es sind keine Gründe ersichtlich, die eine Regelung des Wasserhaushalts
BVerfGE 15, 1 (21):
dieser Landeswasserstraßen durch Bundesgesetz über den Rahmen des Wasserhaushaltsgesetzes hinaus rechtfertigen könnten. Das Reinhaltungsgesetz gibt die Rechtsgrundlage für wasserwirtschaftliche Maßnahmen nur an den Bundeswasserstraßen und entspricht damit selbst nicht dem von der Bundesregierung in den Vordergrund ihrer Ausführungen gerückten Grundsatz eines objektgebundenen Gewässerrechts (Linienwasserwirtschaft).
Auch eine wasserwirtschaftliche Kompetenz an den Binnenwasserstraßen kraft Sachzusammenhanges könnte räumlich erst dort ansetzen, wo der Wasserlauf dem allgemeinen Verkehr im Sinne von Art. 74 Nr. 21 GG dient. Ein Gesetz, das sich am Grundsatz der Linienwasserwirtschaft orientiert, wäre aber nur dann sinnvoll, wenn es das Gewässer bis hinauf zur Quelle als einheitlichen Organismus erfassen würde. Menschliche Einwirkungen auf den Oberlauf, insbesondere Verunreinigungen, wirken sich auch im schiffbaren Unterlauf aus, ohne daß der Bund nach dem räumlich beschränkten Kompetenzbereich des Art. 74 Nr. 21 GG auf die Ursachen Einfluß nehmen könnte. Das gleiche gilt für die natürlichen Zuflüsse der Binnenwasserstraßen, die keiner Gestattung nach dem Reinhaltungsgesetz bedürfen (Bernhardt, DVBl. 1961, 569 [573]). Daß eine Zuständigkeit kraft Sachzusammenhanges auch den Wasserhaushalt der Nebenflüsse und nicht schiffbaren Oberläufe erfassen könnte, wird auch von der Bundesregierung nicht behauptet (vgl. BT III/1957 Drucks. 46 S. 14 Abs. 3).
Demgegenüber kann nicht eingewandt werden, die Länder hätten für einen entsprechenden Gütezustand der Nebenflüsse und Oberläufe zu sorgen, wenn "im Einvernehmen" mit ihnen (Niehuß in: Das Deutsche Bundesrecht, IV C 40, WStrRG, S. 20) die Wassergüte einer Bundeswasserstraße durch eine Reinhalteordnung festgelegt sei. Zum Erlaß einer Reinhalteordnung, die sich überdies nur auf die Bundeswasserstraße erstrecken könnte, ist nach dem Gesetz das Einvernehmen mit den beteiligten Ländern nicht erforderlich.
b) Wenn man eine Kompetenz aus dem Sachzusammenhang
BVerfGE 15, 1 (22):
ableiten wollte, so wäre festzustellen, daß nur der Zusammenhang der Wasserstraßen mit dem Wasserhaushalt ihres gesamten Einzugs- und Niederschlagsgebietes (Flächenwasserwirtschaft) sowie die Wechselbeziehungen zwischen Wasserwirtschaft und Landeskultur entscheidend sein könnten. Die den Ländern zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Wasserwirtschaft ihrer Gewässer müßte also dazu führen, sie kraft Sachzusammenhanges auch auf den wasserwirtschaftlichen Bereich der dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen zu erstrecken, wenn diese Kompetenz den Ländern nicht ohnehin zustünde.
Ein Zusammenhang mit der Kompetenz der Länder ergibt sich auch aus den vielfältigen Verzahnungen der Wasserwirtschaft mit kommunalen Angelegenheiten und aus dem Erfordernis gewerbepolizeilicher und baupolizeilicher Genehmigungen der Landesbehörden, soweit es sich um Objekte handelt, die außerhalb einer Binnenwasserstraße liegen, aber deren Wasser mittelbar, z.B. durch Einleitung von Abwasser, beeinflussen. Selbst für eine unmittelbare Benutzung der Bundeswasserstraßen ersetzt der Bewilligungsbescheid nach dem Reinhaltungsgesetz nicht die nach Landesrecht sonst erforderlichen Genehmigungen (vgl. Niehuß, a.a.O. Anm. zu § 17 WStrRG, S. 30).
In jedem Land der Bundesrepublik gilt demnach für alle Gewässer ein einheitliches Wasserrecht. Die Rechtslage würde dagegen komplizierter werden, wenn die Wasserwirtschaft innerhalb eines Landes verschiedenem Recht unterworfen würde.
c) Schließen die dargelegten Zusammenhänge eine allgemeine wasserwirtschaftliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Wasserstraßen aus, so verbleibt dem Bund doch die Befugnis zu spezifischen Regelungen im Interesse der Schiffahrt, auch wenn sie zwangsläufig die wasserwirtschaftliche Ordnung berühren.
6. Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen läßt sich nach alledem nicht auf die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis für die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen stützen.
Mit dem Gesetz wird nach der Begründung zum Regierungs
BVerfGE 15, 1 (23):
entwurf "die Grundlage für Maßnahmen geschaffen, die die Reinhaltung der wichtigsten Gewässer des Bundesgebietes fördern und sichern" (BT III/1957 Drucks. 46 S. 13). Dieser Zweck im Zusammenhang mit der Gesetzesüberschrift läßt eindeutig erkennen, daß allein ein Ausschnitt aus dem Bereich der allgemeinen Wasserwirtschaft, die Wassergütewirtschaft der Bundeswasserstraßen, Gegenstand des Gesetzes ist, zu dessen Regelung Art. 74 Nr. 21 GG nicht ermächtigt. Aus der Begründung und aus dem Inhalt des Gesetzes ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, daß das Gesetz auch den Interessen der Schiffahrt dienen soll. Das folgt auch aus dem Umstand, daß das Gesetz verschiedene Benutzungsarten der Wasserstraßen offenbar mangels Zusammenhanges mit seinem Reinhaltezweck nicht erfaßt, obwohl sie zur Wasserwirtschaft gehören, aber in besonderem Maße die Schiffahrt beeinträchtigen könnten, wie z.B. das Aufstauen von Wasser, das Absenken des Wasserspiegels und die Entnahme fester Stoffe.
Zwar mögen verschiedene Vorschriften des Gesetzes, z.B. über die Entnahme von Wasser und das Zuführen von reinem Wasser, auch für den Schiffsverkehr Bedeutung haben. Sie ließen sich jedoch nur dann auf Art. 74 Nr. 21 GG stützen, wenn ihre Zweckbestimmung erkennbar auf dem Gebiet des Verkehrs läge. Das ist weder nach der Tendenz und der Systematik des gesamten Gesetzes noch nach seinem Wortlaut der Fall. Die Regelung dieser Benutzungsarten, welche die Wassermengenwirtschaft betreffen, erklärt sich vielmehr aus dem Zusammenhang mit der Wassergütewirtschaft. So ist die Verringerung der Wassermenge in einem Gewässer für die Reinhaltung von Bedeutung, weil das nötige Wasser für die Verdünnung von zugeleitetem Abwasser fehlt, eine Zuführung von Schmutzstoffen sich also stärker auswirkt (Niehuß, a.a.O., Anm. zu § 2 Abs. 2 WStrRG, S. 23; BT III/ 1957 Drucks. 46 S. 15, Begründung zu § 2 Abs. 2 WStrRG). Durch die Zufuhr sauberen, aber heißen oder erwärmten Wassers (Kühlwasser) können die für die Selbstreinigungskraft des Wassers wichtigen natürlichen oder biologischen Vorgänge schädlich beein
BVerfGE 15, 1 (24):
flußt werden (Niehuß, a.a.O.; BT III/1957 a.a.O.). Diese Auswirkungen will das Reinhaltungsgesetz verhindern.
III.
Andere Vorschriften des Grundgesetzes geben dem Bund möglicherweise beschränkte Befugnisse zur Regelung von Teilen der Wassergütewirtschaft. In Betracht kommen z.B. Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft); Art. 74 Nr. 17 GG (Küstenfischerei; Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung) und Art. 74 Nr. 19 GG (Maßnahmen gegen gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten). Diese Einzelzuständigkeiten vermögen aber selbst in ihrer Zusammenfassung das Reinhaltungsgesetz nicht zu rechtfertigen.
IV.
Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes läßt sich schließlich nicht mit der Erwägung begründen, daß die Reinhaltung der Bundeswasserstraßen Rechtsgrundlagen erfordere, die über die Ländergrenzen hinausreichen, die Natur der Sache also eine einheitliche Regelung durch den Bund verlange.
Eine Zuständigkeit des Bundes aus der Natur der Sache kommt nicht in Frage, wenn die Auslegung der Kompetenzbestimmungen des Grundgesetzes eindeutig die Kompetenz der Länder ergibt. Da diese hier gegeben ist, erübrigt es sich, darauf einzugehen, ob vom Sachverhalt her die Anforderungen erweisbar wären, die für eine Zuständigkeit kraft Natur der Sache vorliegen müssen (BVerfGE 3, 407 [421 f.]; 11, 89 [98 f.]; 12, 205 [251]).
 
D.
Die sonach festzustellende Unvereinbarkeit wasserwirtschaftlicher Vollregelungen des Bundes mit dem Grundgesetz (Art. 70) führt zur Nichtigkeit des Gesetzes zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen im ganzen. Soweit sich einzelne Bestimmungen des Gesetzes (z.B. Vorschriften über die Verwaltungszuständigkeit und das Verwaltungsverfahren, zivilrechtliche Bestimmungen über Schadensersatz, Strafvorschriften, Bestimmungen über Ord
BVerfGE 15, 1 (25):
nungswidrigkeiten, Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen gegen die von Schiffen ausgehende Verunreinigung) möglicherweise mit anderen als den hier erörterten Kompetenznormen rechtfertigen lassen, teilen sie die Nichtigkeit der verfassungswidrigen Bestimmungen, da sie unselbständige Teile einer Gesamtregelung sind, die für sich allein ihren Sinn verlören (BVerfGE 8, 274 [301] mit Nachweisen).