Das Gesetz über das Apothekenwesen – BApoG – vom 20. August 1960 (BGBl. I S. 697), seit 1. Oktober 1960 in Kraft, hat das Apothekenrecht einheitlich für das Bundesgebiet geregelt.

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BVerfGE 17, 232 (233):

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Der Betrieb einer Apotheke ist hiernach erlaubnispflichtig (§ 1 Abs. 2). Die Erlaubnis kann nur erteilt werden, wenn der Antragsteller die Bestallung als Apotheker besitzt (§ 2 Abs. 1 Nr. 3); sie gilt nur für den Apotheker, dem sie erteilt ist, und für die in der Erlaubnisurkunde bezeichneten Räume (§ 1 Abs. 3).

Das Gesetz geht davon aus, daß der Apotheker nur eine Apotheke als Erlaubnisinhaber betreibt, daß er ihr seine ganze Arbeitskraft widmet und daß er deshalb für den Betrieb dieser Apotheke persönlich verantwortlich ist. Auf dieser Grundanschauung beruht eine Reihe von Vorschriften des Gesetzes. § 7 Satz 1 lautet:

§ 9 Abs. 1 und 2 schreiben vor:

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BVerfGE 17, 232 (234):

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Die Führung einer Apotheke durch einen angestellten Apotheker als Verwalter ist – von den Notstandsfällen der §§ 16 und 17 abgesehen – nur für die Zeit nach dem Tode des Erlaubnisinhabers gestattet; die Erben können die Apotheke für längstens zwölf Monate durch einen angestellten Apotheker verwalten lassen (§ 13 Abs. 1).

Über das Erlöschen der Betriebserlaubnis bestimmt § 3 Nr. 5:

Die angeführten Vorschriften ergeben in ihrem Zusammenhang eine Regelung, die in den Kreisen der Beteiligten und in der öffentlichen Diskussion als "Verbot des Mehrbetriebes (Mehrbesitzes)" und "Verbot des Fremdbesitzes" bezeichnet wird. Wenn der Erlaubnisinhaber etwa wegen Krankheit oder aus ähnlichen Gründen nicht in der Lage ist, die Apotheke persönlich zu betreiben, ist ihm die Verwaltung durch einen angestellten Apotheker nicht gestattet, vielmehr muß er die Apotheke verpachten oder veräußern. In diesem Sinne spricht man von "Verpachtungszwang" und "Veräußerungszwang".

Eine Einschränkung der Vertragsfreiheit des Betriebsinhabers enthält § 10 des Gesetzes, der lautet:

Rechtsgeschäfte, die hiergegen verstoßen, sind nach § 12 nichtig. Der Betrieb der Apotheken wird durch die Behörden der Gesundheitsverwaltung beaufsichtigt. Über die Befugnisse der zuständigen Behörde bestimmt § 18 Abs. 2 im einzelnen:

1. In einem vor dem Verwaltungsgericht Hannover anhängigen Rechtsstreit erstrebt der Inhaber einer Apotheke in Hildesheim die ihm verweigerte Erlaubnis zum Betrieb einer weiteren benachbarten Apotheke, die zur Zeit von seinem Vater betrieben wird. In diesem Verfahren begehrt er die Feststellung, daß mit der Erteilung der Betriebserlaubnis für die zweite Apotheke die bisherige Betriebserlaubnis nicht erlösche. Das Verwaltungsgericht hält diese vorbeugende Feststellungsklage für zulässig, ist aber der Auffassung, daß die Entscheidung des Rechtsstreites insoweit von der Verfassungsmäßigkeit des § 3 Nr. 5 BApoG abhänge. Es hat deshalb gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht die Frage der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift zur Entscheidung unterbreitet. Das Gericht hält die Vorschrift für unvereinbar mit Art. 12 Abs. 1 GG. Sie enthalte zwar nur eine Regelung der Berufsausübung; es sei aber nicht erkennbar, welchen Interessen des Gemeinwohls sie diene und inwiefern der Gesundheitsschutz der Bevölkerung es erfordere, daß der Apotheker seine Apotheke selbst leite. Selbst wenn man anerkennen wollte, daß gewisse Gründe des Gemeinwohls für diese Regelung sprächen, hätte der Gesetzgeber sein Ziel mit geringeren Beschränkungen der Berufsausübung erreichen können.

2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens hat zusätzlich vorgetragen, daß § 3 Nr. 5 BApoG auch gegen Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 GG verstoße.

1. Der Apotheker E., der eine Apotheke in Frankfurt (Main) und eine weitere Apotheke in Treysa betreibt, wendet sich mit einer Verfassungsbeschwerde gegen § 3 Nr. 5, § 7, § 9 Abs. 1 Nr. 1, § 10 und § 18 Abs. 2 BApoG.

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BVerfGE 17, 232 (236):

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Nach seiner Auffassung verstößt § 3 Nr. 5 BApoG gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1, außerdem auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. In der Eröffnung weiterer Apotheken sieht er einen Akt der Berufswahl. Zwingende Gründe des Gemeinwohls, die allein die Einschränkung der Freiheit der Berufswahl rechtfertigen könnten, lägen nicht vor. Das Verbot des Mehrbesitzes beschränke ihn zugleich in seiner wirtschaftlichen Entfaltungsfreiheit. Wenn man den Apotheker durch die Einführung der Niederlassungsfreiheit dem freien Wettbewerb aussetze, dürfe man ihm die Mittel, sich im wirtschaftlichen Konkurrenzkampf durchzusetzen, nicht verwehren. Die "Ware Arzneimittel" unterscheide sich nicht so grundlegend von anderen Waren, daß dem Apotheker Beschränkungen auferlegt werden dürften, die für andere Gewerbe nicht bestünden.

§ 7 BApoG verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art. 14, Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG, weil er ihn hindere, die Apotheke als Gewerbebetrieb durch Verpachtung zu nutzen, und ihn zur persönlichen Leitung zwinge, obwohl dies nicht notwendig sei. Der Gesundheitsschutz der Bevölkerung verlange nicht, daß die Apotheke durch den Erlaubnisinhaber in eigener Verantwortung geleitet werde. Ihm sei Genüge getan, wenn jede Apotheke durch einen approbierten Apotheker geleitet werde, gleichviel ob dieser Erlaubnisinhaber oder Angestellter sei.

Auch § 9 Abs. 1 Nr. 1 BApoG sei mit Art. 14, Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Wenn man den Erben gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3 die Verpachtung erlaube, müsse man sie auch den Apothekern über § 9 Abs. 1 Nr. 1 hinaus gestatten. Die Schmälerung des Eigentums bestehe hier in der entschädigungslosen Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten. Auch durch den Verpachtungszwang werde der Apotheker enteignet.

§ 10 BApoG sei mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Der Arzneimittelgroßhandel gewähre einem zuverlässigen Apotheker bereitwillig Kredit, um ihm die Errichtung einer Apotheke zu ermöglichen, selbstverständlich unter der Bedingung, daß er seinen Bedarf bei ihm decke. Das Verbot solcher Vertrage

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BVerfGE 17, 232 (237):

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enge die Vertragsfreiheit unerträglich ein und wirke der Niederlassungsfreiheit entgegen.

Die Vorschrift des § 18 Abs. 2 BApoG schränke sein Grundrecht aus Art. 13 GG unzulässig ein.

2. Der Apotheker Sch. erhebt in seiner Verfassungsbeschwerde gegen § 3 Nr. 5, § 7, § 9 Abs. 1 Nr. 1, § 10 und § 18 Abs. 2 BApoG etwa die gleichen Einwendungen wie der Beschwerdeführer E. Auch er macht vor allem geltend, daß § 3 Nr. 5 BApoG und § 7 Satz 1 BApoG sein Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG verletzten.

Die Bundesregierung und die Hessische Landesregierung sind dem Normenkontrollverfahren beigetreten. Beide Regierungen halten alle angegriffenen Bestimmungen für verfassungsgemäß.

Der Gesetzgeber sei berechtigt gewesen, das Berufsbild des Apothekers zu schaffen, von dem er sich auf weite Sicht die beste Wirkung für eine ordnungsmäßige Arzneimittelversorgung der Bevölkerung erhoffe. Seine Konzeption beruhe auf der Einsicht in das besondere Wesen des Arzneimittels, das keine gewöhnliche Ware sei, sondern durch die ihm innewohnende Möglichkeit, unmittelbar auf den menschlichen Körper zu wirken, nutzen und schaden könne. Das hieraus abgeleitete Berufsbild des selbständigen Apothekers, der als Angehöriger eines freien Berufs in "seiner" Apotheke wirke und in ihrem Bereich die Gewähr für eine ordnungsmäßige Verabfolgung des Arzneimittels übernehme, entspreche der deutschen Rechtstradition und stehe überdies, da es auf die Erhaltung möglichst vieler selbständiger Apothekenbetriebe abziele, im Einklang mit der allgemeinen Wirtschaftspolitik.

Von dieser Grundkonzeption her ergaben sich die Einzelregelungen in § 3 Nr. 5, § 7 BApoG sowie die Beschrankung der Verpachtung und Verwaltung mit Notwendigkeit. Überall handle es sich um Berufsausübungsregelungen, die durch das öffentliche Interesse an der Sicherstellung einer einwandfreien Arzneimittelver

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BVerfGE 17, 232 (238):

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sorgung und an der Erhaltung eines gesunden und leistungsfähigen Apothekerstandes ausreichend gerechtfertigt seien.

Diese Bestimmungen verstießen auch nicht gegen Art. 14 GG; sie enthielten lediglich zulässige Bindungen des Eigentums. Was als Berufsausübungsregelung nach Art. 12 Abs. 1 GG aus der Natur eines bestimmten Berufs heraus geboten und daher zulässig sei, könne auch keine Enteignung sein.

§ 10 BApoG sei erforderlich, um die Unabhängigkeit des Apothekers von Industrie und Großhandel zu sichern, und diene damit mittelbar der ordnungsmäßigen Arzneimittelversorgung. § 18 Abs. 2 BApoG enthalte eine herkömmliche und unverzichtbare Regelung der Aufsichtsbefugnisse der Gesundheitsverwaltung. Beide Bestimmungen dienten dem Schutz wichtiger öffentlicher Interessen und seien für den Apotheker nicht unzumutbar. § 18 Abs. 2 BApoG verstoße nicht gegen Art. 13 GG.

§ 3 Nr. 5 BApoG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.

Im Bundesapothekengesetz hat der Gesetzgeber den Beruf des selbständigen Apothekers nach einem bestimmten, im wesentlichen aus der deutschen Überlieferung entnommenen Leitbild gestaltet. Danach vereinigt der selbständige Apotheker in seiner Person die Verantwortung für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe auf Grund besonderer beruflicher Befähigung mit der privatwirtschaftlichen Funktion des Inhabers des Apothekenbetriebes.

Dabei geht der Gesetzgeber von der Erkenntnis aus, daß das Arzneimittel keine gewöhnliche Ware, sondern eines der wichtigsten Hilfsmittel der ärztlichen Kunst ist, um Krankheiten zu erkennen, zu heilen und ihnen vorzubeugen, Schmerzen zu lindern und darüber hinaus allgemein die Gesundheit zu fördern (jetzt:

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BVerfGE 17, 232 (239):

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§ 1 des Arzneimittelgesetzes vom 16. Mai 1961 – BGBl. I S. 533); es dient daher unmittelbar dem öffentlichen Wohl. Die geordnete Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln ist die erste Aufgabe des Apothekerberufs. Aus diesem Grunde ist ihm die Abgabe von Arzneimitteln im Einzelhandel im wesentlichen vorbehalten (§ 28 Arzneimittelgesetz); gegen den Wettbewerb anderer Berufe ist er geschützt.

Weil das Arzneimittel – anders als ein Lebens- oder Genußmittel – auf die Funktionen des menschlichen Körpers in besonders gezielter Weise einwirkt, ist es nicht nur heilsam, sondern kann – etwa durch Uberdosen oder durch ungünstige, oft nicht ohne weiteres voraussehbare Nebenwirkungen – auch schaden. Um dieser Ambivalenz willen hat unsere Rechtsordnung den Beruf des Apothekers als besonderen, qualifizierten Beruf des Gesundheitswesens geschaffen. Zwischen Herstellern und Verbrauchern ist nicht nur der Arzt, sondern auch der selbständige Apotheker eingeschaltet. Gerade die wachsende Zahl der Arzneispezialitäten verlangt den wissenschaftlich gebildeten Apotheker. Nur er ist in der Lage, den Überblick über die Arzneimittel zu behalten; er kann auch dem Arzt beratend zur Seite stehen.

Diese Eigenart des Berufs des selbständigen Apothekers bringt es mit sich, daß bei ihm die Züge eines freien Berufes überwiegen; es sind ihm Dienste höherer Art aufgetragen, hinter die das Streben nach Gewinn, wie es sonst der gewerblichen Wirtschaft eignet, zurücktritt. Kennzeichnend hierfür ist neben der akademischen Ausbildung die Auferlegung besonderer öffentlich-rechtlicher Standespflichten und allgemein die Unterstellung unter die Standesaufsicht und die Berufsgerichtsbarkeit. Hieran ändert nichts, daß der selbständige Apotheker ein Gewerbe betreibt und Kaufmann ist; die Ausübung seines Berufes macht es unerläßlich, daß er eine gewerbliche Niederlassung besitzt, in der er die Arzneimittel bereithält und im Einzelhandel abgibt und in der er sich geeigneter Hilfskräfte bedient.

Wegen seiner öffentlichen Aufgaben ist die Verantwortlichkeit des selbständigen Apothekers gegenüber dem Käufer, der selbst

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BVerfGE 17, 232 (240):

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mangels Fachkunde die Güte und Richtigkeit der abgegebenen Medikamente nicht prüfen kann, erheblich gesteigert. Ihn trifft die öffentlich-rechtliche Pflicht, daß die abgegebenen Waren der ärztlichen Verordnung entsprechen; zugleich hat er zur Gegenkontrolle des Arztes die Einhaltung der Vorschriften über die Maximaldosis zu überwachen. Das Betäubungsmittelrecht weist ihm eine wichtige Mitwirkung bei der Kontrolle des Verbrauchs von Betäubungsmitteln zu. Schließlich hat er im Rahmen des Möglichen durch geeignete Beratung des Kunden dem Arzneimittelmißbrauch entgegenzuwirken.

Die Erfüllung dieser für die Volksgesundheit wichtigen öffentlichen Aufgaben hält der Gesetzgeber am besten dann für gewährleistet, wenn die allseitige Verantwortung für den Betrieb der Apotheke in einer Hand liegt, wenn also dem ausgebildeten Apotheker, der für die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Aufgaben einzustehen hat, auch das Eigentum an der Apotheke zusteht; der Gesetzgeber will es vermeiden, daß die Erfüllung der mit dem Betrieb einer Apotheke verbundenen öffentlichen Aufgaben und das privatrechtliche Eigentum und der Besitz an dem Apothekenbetrieb auseinanderfallen.

Danach ist das Leitbild des Gesetzgebers der "Apotheker in seiner Apotheke", Aus dieser Grundanschauung hat er dem selbständigen Apotheker die Verpflichtung zur persönlichen Leitung der Apotheke in eigener Verantwortung auferlegt (§ 7 Satz 1) und ihn auf den Betrieb nur einerApotheke beschränkt (§ 3 Nr. 5). Aus dieser Konzeption heraus schließt das Gesetz die Verwaltung von Apotheken fast ganz aus und beschränkt die Verpachtung auf wenige Ausnahmen.

Die gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 3 Nr. 5, § 7 Satz 1 und § 9 Abs. 1 Nr. 1 BApoG erhobenen Einwände sind nicht begründet.

1. Die Verfassungsbeschwerden sehen in § 3 Nr. 5 BApoG einen verfassungswidrigen Eingriff in die Freiheit der Berufswahl

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BVerfGE 17, 232 (241):

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des Apothekers. Jeder Entschluß, eine neue Apotheke zu gründen, sei ein Akt der Berufswahl. Die Vorschrift mache es unmöglich, den Beruf eines Apothekers, der mehrere Apotheken betreibt, zu wählen. § 7 Satz 1 BApoG hindere den Apotheker, seinen Beruf in der Weise frei zu gestalten, daß er sich auf die Oberleitung des Betriebes einer oder mehrerer Apotheken beschränke und sie durch angestellte Apotheker betreibe.

Ein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl liegt nicht vor. Der Apotheker, der eine zweite Apotheke betreiben will, hat die Wahl des Berufs des selbständigen Apothekers bereits durch Gründung und Betrieb der ersten Apotheke vollzogen. An der Wahl dieses Berufs wird er durch § 3 Nr. 5 BApoG nicht gehindert. Die Eröffnung einer weiteren Apotheke betrifft nur noch die Berufsausübung. Der Apothekerberuf als ein durch die Rechtstradition geprägter, typischer Beruf wird auch in der allgemeinen gesellschaftlichen Anschauung durch den selbständigen Apotheker verkörpert, der seine Apotheke persönlich leitet. Der Betrieb mehrerer Apotheken durch einen Apotheker wird als eine Modalität der Berufstätigkeit angesehen, nicht jedoch als so entscheidend andersartig, daß er als eigener Beruf neben dem des selbständigen Apothekers gewertet würde. Typisch für den Beruf des selbständigen Apothekers ist die persönliche Leitung der Apotheke, wie sie § 7 Satz 1 BApoG als Charakteristikum dieses Berufs hervorhebt. In dieser mit der Betriebserlaubnis verbundenen Verpflichtung liegt ebenfalls kein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl, sondern nur eine Regelung der Berufsausübung.

Dem steht nicht entgegen, daß die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich auch das Recht umfaßt, untypische Betätigungsformen als Beruf zu wählen. Die Befugnis des Gesetzgebers, die "Berufsbilder" typischer Berufe gesetzlich zu fixieren, kann dazu führen, daß der Einzelne auf die freie Wahl des so geprägten Berufes beschränkt wird, während ihm die Möglichkeit zu untypischer Betätigung in diesem Bereich verschlossen ist (vgl. BVerfGE 13, 97 [106, 117]). Er kann nicht unter Berufung auf sein Recht zur freien Berufswahl durch die jederzeit mögliche

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BVerfGE 17, 232 (242):

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Erfindung untypischer Betätigungsformen fordern, daß die Gestalt eines solchen typischen Berufs von eigenem sozialen Gewicht und charakteristischem Gepräge aufgelöst werde in eine Vielzahl allein dem Belieben des Einzelnen anheimgegebener "Berufe". Vor allem kann nicht durch eine rein quantitative Ausweitung des Umfangs der typischen Berufstätigkeit ein neuer Beruf entstehen.

2. Bei Regelungen der Berufsausübung hat der Gesetzgeber nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine größere Gestaltungsfreiheit als bei Eingriffen in die Freiheit der Berufswahl (vgl. BVerfGE 7, 377 [405 f.]). Auch innerhalb der Ausübungsregelungen gilt jedoch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Je empfindlicher der Einzelne in seiner freien Betätigung im Beruf behindert wird, desto stärker müssen die Interessen des öffentlichen Wohls sein, denen diese Regelung zu dienen bestimmt ist (vgl. BVerfGE 11, 30 [42 f.], Urteil vom 22. Mai 1963 – 1 BvR 78/561). Die grundsätzliche Beschränkung des selbständigen Apothekers auf den Betrieb nur einer Apotheke mag einen erheblichen Eingriff in die Freiheit der beruflichen Betätigung darstellen und den wirtschaftlichen Entfaltungsmöglichkeiten des Apothekers Grenzen setzen. Sie ist jedoch ebenso wie § 7 Satz 1 BApoG durch übergeordnete Gründe des öffentlichen Wohls gerechtfertigt.

a) Die Gestaltung des Apothekenwesens geht, wie bereits dargelegt, mit Recht von der Besonderheit des Arzneimittels aus, die den Beruf des Apothekers charakteristisch prägt. Das Gesetz hat deshalb die Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln in die Hand des "Apothekers in seiner Apotheke" gelegt, d. h. des selbständigen Apothekers, der seine Apotheke persönlich und in eigener Verantwortung leitet. Der Verpflichtung zur persönlichen Leitung entspricht es, wenn der Apotheker auf den Betrieb nur einer Apotheke beschränkt wird.

Diese Entscheidung ist letztlich gesundheitspolitischer Natur und gehört daher dem Bereich an, in dem der Gesetzgeber die

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BVerfGE 17, 232 (243):

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Möglichkeit zu freier Gestaltung hat. Damit ist gesagt, daß der Gesetzgeber auch andere grundsätzliche Lösungen hätte wählen können. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung kommt es aber nur darauf an, ob die tatsächlich gewählte Lösung sich im Rahmen des Grundgesetzes hält. Das ist zu bejahen. Die enge Bindung des Apothekers an seine Apotheke entspricht der deutschen Rechtstradition, die zumindest seit Einführung des Konzessionssystems grundsätzlich keinen Mehrbetrieb zuließ. Eine Konzession wurde nur einem Bewerber verliehen, der nicht bereits ein Betriebsrecht besaß; andernfalls mußte er hierauf verzichten. Ob diese Handhabung der Konzessionsverleihung auf Rechtsvorschriften wie in vielen deutschen Ländern oder auf einer ständigen Verwaltungsübung wie in Preußen beruhte, ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung.

Die Anknüpfung an die herkömmliche Ordnung des Apothekenwesens trägt im übrigen der Wertordnung des Grundgesetzes mehr Rechnung als andere mögliche Gestaltungen. Die Erwägung, die Arzneimittelversorgung in die Hand eines Standes freier, selbständiger Apotheker zu legen, wird dem Grundgedanken der Berufsfreiheit und der Freiheit des Einzelnen zu seiner wirtschaftlichen Entfaltung in besonderem Maße gerecht. Sie entspricht übrigens dem allgemein gebilligten wirtschaftspolitischen Ziel der Förderung des Mittelstandes. Bei einer auch nur grundsätzlichen Zulassung des Mehrbetriebes wäre die Gefahr einer allmählich sich bildenden Konzentration im Apothekenwesen nicht auszuschließen. Hierdurch würde der freiberufliche Charakter des Apothekerstandes gefährdet. Der selbständige Apotheker würde mehr und mehr zurückgedrängt und die Schicht der angestellten Apotheker wachsen. Eine solche Entwicklung würde die Möglichkeit für den Apothekernachwuchs, zu einer eigenen Apotheke zu gelangen und damit von der rechtlich bestehenden Niederlassungsfreiheit auch faktisch Gebrauch zu machen, erheblich verringern. Demgegenüber führt die jetzige Regelung in ihrer Tendenz und in ihren Auswirkungen dazu, einer möglichst großen Zahl von Apothekern den Weg zur Selbständigkeit zu eröffnen

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BVerfGE 17, 232 (244):

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und damit die Niederlassungsfreiheit in möglichst großem Umfang zu verwirklichen. Mit diesen Erwägungen erledigt sich zugleich der Einwand, daß den Forderungen der Gesundheitspolitik Genüge getan sei, wenn jede Apotheke von einem approbierten Apotheker geleitet werde, gleichviel ob er Inhaber, Pächter oder Angestellter sei.

b) Unberechtigt ist der Einwand, daß bereits Mehrbetrieb bestehe, ohne daß bisher die Aussichten für den Apothekernachwuchs, zur Selbständigkeit zu kommen, sich fühlbar verringert hätten und ohne daß sich eine nennenswerte Konzentration im Apothekenwesen herausgebildet habe. Bis zur Einführung der Gewerbefreiheit in der früheren amerikanischen Zone im Jahre 1949 konnte ein nennenswerter Mehrbetrieb nicht entstehen. Falls er vorkam, war er eine Ausnahme von einer allgemeinen Regel. Auch die Apothekengesetze der Länder, die nach 1949 erlassen wurden, haben den Mehrbetrieb grundsätzlich ausgeschlossen.

Die Erlaubnis zum Betrieb mehrerer Apotheken konnte daher nur während eines kurzen Zeitraums und überwiegend nur in der früheren amerikanischen Zone erteilt werden, da in den Gebieten der früheren britischen und französischen Zone das alte, den Mehrbetrieb ausschließende Recht teils bis zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. November 1956 (BVerwGE 4, 167), teils bis zum Apotheken-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Juni 1958 (BVerfGE 7, 377) weiter angewandt wurde.

c) Die Regelung ist auch weder unangemessen noch unzumutbar. Die Abgabe von Arzneimitteln wird durch das sogenannte

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BVerfGE 17, 232 (245):

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Apothekenmonopol (vgl. § 28 des Arzneimittelgesetzes) grundsätzlich dem "Apotheker in der Apotheke" vorbehalten. Diese Apothekenpflichtigkeit ist nicht zuletzt dadurch gerechtfertigt, daß von dem, der Arzneimittel abgibt, auch bei industriell hergestellten Spezialitäten mehr gefordert wird als etwa die übliche Fachkunde des Drogisten (vgl. BVerfGE 9, 73 [80]). Die Besonderheit des Arzneimittels prägt also sowohl die Bestimmungen des Arzneimittelrechts über die Apothekenpflichtigkeit wie den Apothekerberuf und die Apotheke. Dem Apotheker, dem die Vorteile des Apothekenmonopols zukommen, ist eine Beschränkung seiner wirtschaftlichen Entfaltungsfreiheit durch das Verbot des Mehrbetriebes zumutbar, die letztlich ebenso durch die Eigenart des Arzneimittels bestimmt wird wie die Apothekenpflichtigkeit. Dieser Zusammenhang wird verkannt, wenn Vergleiche mit Gewerbebetrieben angestellt werden, für die ein Verbot des Mehrbetriebes nicht besteht. Schon aus diesem Grunde geht der Hinweis des vorlegenden Gerichts auf § 30 GewO fehl.

d) Das vorlegende Gericht wendet ein, der Gesetzgeber hätte sein Ziel auch mit anderen Mitteln erreichen können, die in die Berufsausübung weniger stark eingreifen, etwa durch Zulassung des Mehrbetriebes für eine beschränkte Zahl von Apotheken, z.B. drei oder fünf, oder bis zu einer begrenzten Umsatzhöhe oder für nahe beieinander liegende Betriebe. Es mag sein, daß unter besonderen Umständen ein Apotheker zwei oder auch drei nahe beieinander liegende Apotheken noch unter voller persönlicher Verantwortung selbst leiten kann. Trotzdem ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber solche Sonderfälle nicht berücksichtigt und eine generalisierende Regelung trifft. Würden Ausnahmen zugelassen, so wäre eine gerechte und allseits befriedigende Abgrenzung kaum noch möglich. Jede Regelung würde neue Grenzfälle entstehen lassen, für die mit gleichem Recht Berücksichtigung verlangt werden könnte. Deshalb ist es nicht zu mißbilligen, daß der Gesetzgeber sich entschlossen hat, an seiner Konzeption ohne Ausnahmen festzuhalten, zumal seinem Grundgedanken, der Niederlassungsfreiheit in möglichst großem Um

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BVerfGE 17, 232 (246):

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fang praktische Geltung zu verschaffen, auch schon die Zulassung des Betriebs von nur zwei Apotheken entgegenstehen würde.

3. Die gleichen Erwägungen, die für § 7 Satz 1 und für § 3 Nr. 5 BApoG sprechen, rechtfertigen auch die Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 1 und den sogenannten Verpachtungszwang. Beide betreffen nicht die Berufswahl des Apothekers, sondern nur seine Berufsausübung.

a) § 9 Abs. 1 Nr. 1 BApoG erlaubt – die Ausnahmen in § 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3 können hier außer Betracht bleiben – die Verpachtung nur, solange der Verpächter im Besitz der Betriebserlaubnis ist. Diese Bestimmung dient dazu, die Grundkonzeption des Gesetzes durchzuführen. Personen oder Gesellschaften, die keine Betriebserlaubnis besitzen, ist es wegen der Bindung des Verpachtungsrechts an die Erlaubnis nicht möglich, eine Apotheke als werbendes Unternehmen zu verpachten. Insoweit dient diese Bestimmung der Sicherung des Verbots des Fremdbesitzes. Da die Verpachtung dem Inhaber der Betriebserlaubnis nur gestattet ist, wenn er die Apotheke aus einem in seiner Person liegenden wichtigen Grunde nicht selbst betreiben kann oder wenn die Erlaubnis wegen des Wegfalls einer der Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Nr. 7 zurückgenommen ist, sichert die Bestimmung zugleich die Einhaltung der Verpflichtung zur persönlichen Leitung der Apotheke. Ohne diese Beschränkung der Verpachtung wäre die enge Bindung des selbständigen Apothekers an seine Apotheke nicht vollständig durchgeführt, denn jede Verpachtung führt zu einer Lockerung des Bandes zwischen der Apotheke und dem Verpächter als Inhaber der Betriebserlaubnis.

Die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift wird nicht, wie einer der Beschwerdeführer annimmt, dadurch in Frage gestellt, daß der Begriff des "in seiner Person liegenden wichtigen Grundes" ein unbestimmter Rechtsbegriff ist, der der Ausfüllung durch Verwaltungspraxis und Rechtsprechung bedarf. Der Apotheker wird dadurch nicht der "Willkür" der Verwaltung ausgeliefert; die Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs im Einzelfall kann durch die Verwaltungsgerichte nachgeprüft werden.

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BVerfGE 17, 232 (247):

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b) Aus § 7 Satz 1 BApoG, der Beschränkung der Verwaltung einer Apotheke auf die wenigen im Gesetz genannten Fälle (z.B. § 13 Abs. 1, § 16 Abs. 2), folgt in Verbindung mit der Regelung des Verpachtungsrechts der sogenannte Verpachtungszwang: ein Apotheker, der als Erlaubnisinhaber seine Apotheke nicht selbst leiten kann, darf die Apotheke nicht auf eigene Rechnung mit Hilfe eines angestellten Apothekers als Verwalter betreiben, sondern mußsie verpachten, falls er nicht die Veräußerung vorzieht.

Diese Regelung geht auf dieselben Erwägungen zurück, auf denen § 7 Satz 1 und § 3 Nr. 5 BApoG beruhen. Die Apotheke soll unter der Leitung des unabhängigen, eigenverantwortlichen Apothekers stehen. Diesem Leitbild kommt die Führung der Apotheke durch einen Pächter näher als die Verwaltung durch einen angestellten Apotheker. Der Pächter, der die Apotheke selbst auf eigene Rechnung betreibt, ist unabhängiger als der Verwalter. Solche Erwägungen über den Vorzug der Verpachtung vor der Verwaltung haben dazu geführt, daß der grundsätzliche Verpachtungszwang schon durch das Gesetz über die Verpachtung und Verwaltung öffentlicher Apotheken vom 13. Dezember 1935 (RGBl. I S. 1445) eingeführt wurde, das hiermit einer alten Forderung der Apothekerschaft nachkam. Die Möglichkeit, in den Fällen des § 9 Abs. 1 Nr. 1 BApoG die Apotheke als werbenden Betrieb durch Verpachtung nutzen zu können, ist im übrigen für den Apotheker eine Erleichterung gegenüber der strikten Durchführung der Pflicht zur persönlichen Leitung, da sonst in diesen Fällen die Betriebserlaubnis zurückgenommen und die Apotheke geschlossen werden müßte.

§ 7 Satz 1, § 3 Nr. 5, § 9 Abs. 1 Nr. 1 BApoG und der sogenannte Verpachtungszwang sind nach alledem mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

4. Die Rüge, durch diese Regelungen werde die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG verletzt, greift ebenfalls nicht durch.

a) Es kann dahinstehen, ob die Betriebserlaubnis als solche Gegenstand des Eigentumsschutzes sein kann oder ob vielleicht der werbende Betrieb, also die Verbindung der Betriebserlaubnis

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BVerfGE 17, 232 (248):

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mit den Gegenständen, die zur Führung des Betriebes notwendig sind, dem "Apothekengehäuse", Eigentumsschutz genießt. Jedenfalls ist der Verlust der Betriebserlaubnis nach § 3 Nr. 5 BApoG kein Entzug von Eigentum gegen den Willen des Erlaubnisinhabers. Das Erlöschen der bisherigen Betriebserlaubnis ist nur das gesetzestechnische Mittel zur Durchführung des Verbots des Mehrbetriebes. Frühere Regelungen erreichten dasselbe Ziel, indem sie vorschrieben, daß die Erlaubnis zum Betrieb einer Apotheke nicht erteilt werden durfte, wenn der Bewerber bereits eine Betriebserlaubnis besaß. Er mußte also auf sein Betriebsrecht verzichten, wenn er ein anderes erhalten wollte. In beiden Fällen muß der Apotheker sich darüber schlüssig werden, ob er der bisherigen Betriebserlaubnis oder den Chancen, die ihm eine neue Betriebserlaubnis gewährt, den Vorzug geben will. Der Verlust der ersten Erlaubnis beruht, auch wenn er formal kraft Gesetzes eintritt, der Sache nach auf der freien Entscheidung des Apothekers. Er "verliert" nicht die Erlaubnis, sondern gibt sie mit der Stellung des Antrages auf Erteilung einer anderen bereits bedingt selbst auf.

Auch das Verbot des Mehrbetriebes als solches bedeutet keinen Verlust von Eigentum. Dem Apotheker wird durch die Untersagung des Mehrbetriebes nicht etwas genommen, was er bereits in Eigentümerposition besitzt, sondern nur eine Möglichkeit zur Nutzung weiterer Erwerbschancen beschränkt. Darin liegt keine Entziehung verfassungsrechtlich geschützten Eigentums.

Inwiefern § 7 Satz 1 BApoG Art. 14 GG verletzen sollte, weil er dem Apotheker verwehrt, seine Apotheke durch einen angestellten Apotheker leiten zu lassen, ist nicht ersichtlich. Es kann dahingestellt bleiben, ob Regelungen der Berufsausübung, die nach Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsmäßig sind, überhaupt den Schutzbereich des Art. 14 GG berühren können oder ob nicht umgekehrt eine verfassungsmäßige Regelung der Berufsausübung voraussetzt, daß der Schutzbereich des Art. 14 GG nicht verletzt ist. Jedenfalls enthält § 7 Satz 1 BApoG unter dem Blickpunkt des Art. 14 GG eine typische Begrenzung des Eigentumsinhalts,

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BVerfGE 17, 232 (249):

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wie sie Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dem Gesetzgeber ausdrücklich erlaubt. Dasselbe gilt für § 9 Abs. 1 Nr. 1 BApoG und den sogenannten Verpachtungszwang. Auch hierin liegen nur Bestimmungen von Inhalt und Grenzen des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

b) Der Kläger des Ausgangsverfahrens der Normenkontrolle hat schließlich noch gerügt, daß § 3 Nr. 5 BApoG sein durch Art. 14 GG geschütztes Erbrecht verletze. Er werde einmal die Apotheke seines Vaters erben und werde sie wegen des Verbots des Mehrbetriebes nach Ablauf der den Erben gewährten Übergangsfrist des § 13 Abs. 1 BApoG nicht mehr betreiben dürfen.

Die Betriebserlaubnis erlischt als höchstpersönliches Recht mit dem Tod des Erlaubnisinhabers (§ 3 Nr. 1 BApoG), und damit hört die Apotheke – von der Übergangsregelung des § 13 abgesehen – auf, ein werbendes Unternehmen zu sein. Es existiert nur noch das "Apothekengehäuse", d. h. Räume, Einrichtungen, Vorräte, die in ihrer Gesamtheit das sachliche Substrat des Gewerbebetriebes ausmachen. Dieses Apothekengehäuse geht im Erbgang auf die Erben über, das Erbrecht an ihm ist nicht beschränkt. Die Erben können hierüber auch privatrechtlich verfügen, allerdings nur in den Grenzen, die hierfür durch die verfassungsmäßige öffentlich-rechtliche Regelung des Apothekenrechts gesetzt sind. Wenn der Kläger die Apotheke seines Vaters nicht neben seiner eigenen weiterführen darf, berührt das nicht die Substanz seines Erbrechts. Der Vorgang ist vielmehr der gleiche wie bei der Beschränkung des Eigentums durch das Verbot des Mehrbetriebes. Dies ist auch dann, wenn es – vom Gesetz her gesehen "zufällig" – den Erben eines Apothekers trifft, eine typische Inhaltsbindung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

5. Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt.

a) Die Ausnahmen, die das Gesetz selbst vom Verbot des Mehrbetriebes und von der Pflicht zur persönlichen Leitung durch den Erlaubnisinhaber bei Zweigapotheken, Notapotheken und Krankenhausapotheken macht, sind sachlich begründet und stellen die Gesamtkonzeption nicht in Frage. Die Zweigapotheke ist keine

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BVerfGE 17, 232 (250):

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selbständige Apotheke; außerdem darf sie nur zur Behebung eines Notstandes in der Arzneimittelversorgung eingerichtet werden (§ 16 BApoG). Daß sie auch vor dem Bundesapothekengesetz nur eine Ausnahmeerscheinung war, zeigt ihre geringe Zahl. Es gab am 31. Dezember 1960 bei 8329 öffentlichen Vollapotheken im Bundesgebiet (ohne Berlin) nur 80 Zweigapotheken (vgl. Pharmazeutische Zeitung 1962,1708). Noch stärker als bei der Zweigapotheke ist der Charakter der Notstandsmaßnahme bei der Notapotheke des § 17 BApoG ausgeprägt, wie die Bedingungen zeigen, unter denen sie errichtet werden darf. Auch die Apotheken der Krankenanstalten können nicht zum Vergleich herangezogen werden. Sie sind keine "öffentlichen" Apotheken, da sie nur den Belangen der Krankenanstalten dienen (§ 14 BApoG).

b) Das Gesetz konnte auch, ohne gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu verstoßen, ein besonderes Verpachtungsrecht für den Ehegatten des verstorbenen Betriebsinhabers und seine erbberechtigten Kinder schaffen. Dieses sogenannte Witwen- und Waisenprivileg des § 9 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BApoG, das früheren Landesrechten folgt, wird von dem Gedanken des Schutzes der Familie getragen. Ihr soll die Nutzung des Apothekenbetriebes, der in der Regel bisher den Familienunterhalt getragen hat, auf begrenzte Zeit zur Gewährung des Unterhalts weiterhin möglich sein. Der Gesetzgeber durfte insoweit eine gewisse Ausnahme vom Verbot des Fremdbesitzes in Kauf nehmen.

Ebenso durfte er bei der Regelung der Apothekenpacht besonderen Verhältnissen Rechnung tragen, die durch die Existenz von Apothekenberechtigungen, deren Inhaber Gebietskörperschaften sind (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BApoG), und durch das Fortbestehen alter Betriebsrechte (§ 27 Abs. 2 BApoG) geschaffen wurden, zumal die Zahl der Apotheken, die Gebietskörperschaften gehören, gering ist und der Nachweis der Voraussetzungen für ein Verpachtungsrecht nach § 27 Abs. 2 Satz 1 BApoG nur in verhältnismäßig wenigen Fällen zu führen sein dürfte.

Die Verfassungsbeschwerden gegen § 10 BApoG sind ebenfalls nicht begründet. Die Bestimmung enthält eine sachgerechte Regelung der Berufsausübung, die die Eigenverantwortlichkeit des Apothekers und seine Entscheidungsfreiheit gegenüber anderen am Arzneimittelverkehr beteiligten Kreisen sicherstellen soll. Sie soll verhüten, daß der Arzneimittelschatz der Apotheken durch Bindung an die Waren bestimmter Hersteller zum Schaden einer geordneten Arzneimittelversorgung beschränkt wird.

Die Beschwerdeführer haben außer der Verletzung ihres Grundrechts auf Berufsfreiheit in diesem Zusammenhang auch eine Verletzung ihres Rechts auf Vertragsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) gerügt. Es kann dahinstehen, ob hier ausnahmsweise neben Art. 12 Abs. 1 GG auch der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG gleichzeitig berührt sein könnte. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, inwiefern § 10 BApoG nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 GG gehören sollte. Jener letzte Bereich menschlicher Freiheit, der der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen ist, wird durch ihn zweifelsfrei nicht berührt.

§ 18 Abs. 2 BApoG verstößt nicht gegen Art. 13 GG.

Es kann dahingestellt bleiben, ob Räume, die geschäftlich oder gewerblich genutzt werden, überhaupt unter den Begriff "Wohnung" im Sinne des Art. 13 Abs. 1 GG fallen. Auch wenn man dies annimmt, sind die in § 18 Abs. 2 bezeichneten Beeinträchtigungen des Hausrechts durch Art. 13 Abs. 3 GG gedeckt. Nach dieser Bestimmung sind Beschränkungen des Grundrechts der Unverletzlichkeit der Wohnung u. a. dann zulässig, wenn sie auf Grund eines Gesetzes zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorgenommen werden. Es braucht also eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht bereits eingetreten zu sein; es genügt, daß die Beschränkung des Grundrechts dem Zweck dient, einen Zu

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BVerfGE 17, 232 (252):

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stand nicht eintreten zu lassen, der seinerseits eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen würde. Daß Nachlässigkeiten und Mängel im Betrieb von Apotheken schwere Gefahren für die menschliche Gesundheit mit sich bringen können, bedarf keiner weiteren Darlegung; daß die Apothekenaufsicht notwendig ist, um solchen Gefahren vorzubeugen, ist klar und wird auch von den Beschwerdeführern selbst nicht bestritten. Da aber eine wirksame Aufsicht ohne das Betreten der Betriebsräume durch die Aufsichtsorgane nicht durchführbar ist, muß auch die darin liegende Beeinträchtigung des Hausrechts des Apothekers als durch den allgemeinen Zweck der Aufsicht gerechtfertigt angesehen werden.