| BVerfGE 17, 337 - Vordienstzeiten |
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Die Anrechnung eines Rententeils auf die Versorgungsbezüge eines Beamten nach § 115 BBG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. |
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Beschluß |
| des Zweiten Senats vom 21. April 1964 |
| -- 2 BvR 203, 206, 219, 221/62 -- |
| in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Oberwagenwerkmeisters a.D. ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. ... - gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Februar 1962 - VI C 103.60 - 2. des Telegrafenbetriebswarts a. D. ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. ... - gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Februar 1962 - VI C 60.61 - 3. des Postbetriebsassistenten a. D. ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. ... - gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Februar 1962 - VI C 30.61 - 4. der Witwe ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. ... - gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Februar 1962 - VI C 62.61. |
| Entscheidungsformel: |
| Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen. |
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Gründe: |
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A. -- I. |
Die Laufbahn zahlreicher Beamter des einfachen Dienstes, insbesondere innerhalb der Bundesbahn- und der Bundespostverwaltung, beginnt mit einer Beschäftigung auf Grund eines Arbeitsvertrages; erst nach einer Reihe von Jahren werden sie ins Beamtenverhältnis übernommen. Für diesen Kreis der öffentlichen Bediensteten erhebt sich die Frage der Anerkennung ihrer im privaten Beschäftigungsverhältnis verbrachten Jahre als ruhe gehaltsfähige Dienstzeit. Nach § 115 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) sollen Zeiten, in denen ein Beamter nach Vollendung des 17. Lebensjahres vor der Berufung in das Beamtenverhältnis im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Reichsgebiet ohne erhebliche Unterbrechung -- seit Inkrafttreten des Beamtenrechtsrahmengesetzes: ohne von dem Beamten zu vertretende Unterbrechung -- tätig war, als ruhegehaltsfähig berücksichtigt werden, sofern diese Tätigkeit zu seiner Ernennung geführt hat. |
Da die Beamten dieser Laufbahn aus ihrer -- versicherungspflichtigen -- Beschäftigung im Arbeitsverhältnis Ansprüche auf Renten aus der Sozialversicherung erworben hatten und mit der Übernahme ins Beamtenverhältnis Anspruch auf Ruhegehalt nach dem Besoldungsgesetz erhielten, entstand mit der Anrechnung jener Vordienstzeiten das Problem der "Doppelversorgung". § 115 Abs. 2 BBG löste es in seiner ursprünglichen Fassung, indem er bestimmte, daß die auf die gemäß Absatz 1 berücksichtigten versicherungspflichtigen Beschäftigungszeiten entfallenden Steigerungsbeträge der Rente auf die Versorgungsbezüge anzurechnen sind. Mit der Neuordnung der Rentenversicherung bedurfte § 115 Abs. 2 einer Änderung. § 115 Abs. 2 i.d.F. des § 139 Abs. 1 Nr. 29 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) bestimmte nun, daß der Teil der Renten aus den gesetzlichen Rentenversicherungen, der dem Verhältnis der nach Absatz 1 berücksichtigten versicherungspflichtigen Jahre zu den für die Renten angerechneten Versicherungsjahren entspricht, insoweit auf die Versorgungsbezüge anzurechnen ist, als er nicht auf eigenen Beitragsleistungen beruht. Der Bundesminister des Innern hatte in den zu § 115 BBG a.F. ergangenen Richtlinien vom 30. Juni 1955 in Nr. 8 u.a. bestimmt, daß Beschäftigungszeiten bei der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit außer Betracht bleiben, soweit diese Berücksichtigung zur Erhöhung des Ruhegehaltssatzes nicht erforderlich ist, weil der Höchstruhegehaltssatz von 75 v.H. der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge erreicht ist. Alsbald nach Änderung des § 115 BBG bestimmte er, daß die Richtlinie in Nr. 8 vom 30. Juni 1955 ge genstandslos geworden sei und versicherungspflichtige Beschäftigungszeiten, die bisher gemäß der alten Fassung der Richtlinien unberücksichtigt geblieben sind, ab 1. Mai 1957 als ruhegehaltsfähig zu berücksichtigen seien. |
Die Folge dieser Anordnung war, daß die Verwaltung nun nach § 115 Abs. 1 anrechenbare versicherungspflichtige Beschäftigungszeiten auch dann berücksichtigte, wenn der Beamte schon ohne ihre Berücksichtigung den Höchstruhegehaltssatz von 75 v.H. der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge erreicht hätte. In solchen Fällen wirkte und wirkt sich die Berücksichtigung der Vordienstzeiten dahin aus, daß die Bezüge nach dem Besoldungsgesetz wegen der Anrechnung eines Teils der Rente den Höchstruhegehaltssatz nicht erreichen können. Der Beamte erhält jedoch insgesamt mehr als diesen Höchstsatz, weil ihm neben dem Ruhegehalt ungekürzt die Rente aus der Rentenversicherung gezahlt wird, er also auch insoweit in den Genuß der Rente kommt, als sie auf Leistungen des öffentlich-rechtlichen Dienstherrn beruht.
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| II. |
Der Beschwerdeführer zu 1) war zuletzt Oberwagenwerkmeister bei der Bundesbahn und ist mit Ablauf des 31. März 1954 in den Ruhestand versetzt worden. Der Beschwerdeführer zu 2) trat als Telegrafenbetriebswart mit Ablauf des 31. Juli 1955 in den Ruhestand. Der Beschwerdeführer zu 3) war Postbetriebsassistent und wurde mit Ablauf des 30. September 1955 in den Ruhestand versetzt. Die Beschwerdeführerin zu 4) ist versorgungsberechtigte Witwe eines im Oktober 1957 verstorbenen Posthauptschaffners.
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Unter Berücksichtigung der nach den §§ 114 und 181 Abs. 5 BBG anzurechnenden Kriegs- und Wehrdienstzeit beträgt die ruhegehaltsfähige Dienstzeit als Beamter (§ 111 BBG) im Falle des Beschwerdeführers zu 1) 36 Jahre und 137 Tage, im Falle des Beschwerdeführers zu 2) 36 Jahre und 264 Tage, im Falle des Beschwerdeführers zu 3) 22 Jahre und im Falle des verstorbenen Ehemannes der Beschwerdeführerin zu 4) 30 Jahre und 200 Tage. Außerdem haben an versicherungspflichtigen, gemäß § 115 Abs. 1 BBG anrechenbaren Beschäftigungszeiten der Beschwerdeführer zu 1) 9 Jahre, der Beschwerdeführer zu 2) 7 Jahre und 16 Tage, der Beschwerdeführer zu 3) 19 Jahre und 233 Tage und der verstorbene Ehemann der Beschwerdeführerin zu 4) 9 Jahre und 30 Tage zurückgelegt. |
Bei der ursprünglichen Festsetzung der Versorgungsbezüge blieben diese Vordienstzeiten gemäß Nr. 8 der Richtlinien zu § 115 BBG i.d.F. vom 30. Juni 1955 in den Fällen der Beschwerdeführer zu 1) und 2) außer Betracht, weil sie auch ohne Berücksichtigung jener Zeiten den Höchstruhegehaltssatz von 75 v.H. erreichten; in den Fällen der Beschwerdeführer zu 3) und 4) wurden die nach § 115 BBG anrechenbaren Dienstzeiten nur in Höhe der zur Erreichung des Höchstruhegehaltssatzes nötigen Jahre, im Falle des Beschwerdeführers zu 3) also mit 13 Jahren und im Falle des verstorbenen Ehemannes der Beschwerdeführerin zu 4) mit 4 Jahren und 165 Tagen berücksichtigt.
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Nach dem Inkrafttreten der Neufassung, die § 115 BBG durch § 139 Abs. 1 Nr. 29 BRRG erhalten hat, wurden die Versorgungsbezüge der Beschwerdeführer in der Weise neu berechnet, daß nunmehr entsprechend der Neufassung der Richtlinien zu § 115 BBG die gesamte nach § 115 Abs. 1 BBG anrechenbare Beschäftigungszeit als ruhegehaltsfähige Dienstzeit angerechnet wurde mit der Folge, daß ihre Versorgungsbezüge -- zum Teil rückwirkend -- um den Teil ihrer Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung gekürzt wurden, der sich nach § 115 Abs. 2 errechnet. Die monatliche Kürzung betrug beispielsweise bei dem Beschwerdeführer zu 1) 23,68 DM, bei dem Beschwerdeführer zu 3) 21 DM.
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Gegen die Neufestsetzung ihrer Versorgungsbezüge haben die vier Beschwerdeführer Klage vor den Verwaltungsgerichten erhoben. Die Klagen hatten in erster Instanz, in den Fällen der Beschwerdeführer zu 2), 3) und 4) auch in der Berufungsinstanz Erfolg. Im Revisionsverfahren gab das Bundesverwaltungsgericht den Klagen nur insoweit statt, als die Versorgungsbezüge der Beschwerdeführer rückwirkend gekürzt worden waren; im übrigen wies es die Klagen durch im wesentlichen gleichlautende Urteile vom 14. Februar 1962 ab. In der Begründung wird u.a. ausgeführt: |
Die Sollvorschrift des § 115 Abs. 1 BBG lasse der Behörde nur einen begrenzten Ermessensspielraum; nur in ausgesprochen atypischen Fällen dürfe anders verfahren werden als im Gesetz vorgesehen sei. Diese Voraussetzung liege hier nicht vor; denn wie Beamtendienstzeiten gemäß § 118 BBG, gleichgültig ob sie zu einem höheren Ruhegehaltssatz führen oder nicht, bei der Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit berücksichtigt werden müßten, so seien auch die Vordienstzeiten im Sinne des § 115 Abs. 1 BBG in aller Regel ohne Rücksicht darauf, ob sie zu einer Erhöhung des Ruhegehaltssatzes oder, wie in den vorliegenden Fällen, zu einer Rentenanrechnung führen, auf die ruhegehaltsfähige Dienstzeit anzurechnen. Dafür spreche auch die Vorschrift des § 155 Abs. 2 BBG, wonach die Zeiten, die nach § 115 BBG als ruhegehaltsfähig zu berücksichtigen sind, schon bei der Berufung in das Beamtenverhältnis, also zu einem Zeitpunkt festzustellen seien, in dem noch nicht übersehen werden könne, ob der Beamte eine Beamtendienstzeit von 35 Jahren erreichen werde oder nicht. Mit dieser Auslegung werde der Sinn des § 115 Abs. 1 BBG auch nicht in sein Gegenteil verkehrt; denn in Wirklichkeit wirke sich nicht die Berücksichtigung der Vordienstzeiten gemäß § 115 Abs. 1 BBG, sondern die Anrechnung der entsprechenden Rententeile gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift für die Beschwerdeführer nachteilig aus. Dies aber sei sachlich gerechtfertigt, weil damit einer mit dem das Beamtenbesoldungsrecht beherrschenden Alimentationsgrundsatz nicht zu vereinbarenden Doppelversorgung aus öffentlichen Mitteln vorgebeugt werden solle. Der Senat halte auch daran fest, daß die in § 115 Abs. 1 BBG getroffene Regelung -- gerade im Hinblick darauf, daß der Alimentationscharakter der Beamtenbezüge eine Doppelversorgung aus öffentlichen Mitteln einzuschränken gestatte -- mit dem Gleichheitssatz vereinbar erscheine und daß gegen diese Regelung auch sonst keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden.
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III. |
1. Gegen die dem Beschwerdeführer zu 2) am 17. und den Beschwerdeführern zu 1), 3) und 4) am 21. März 1962 zugestellten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts haben die Beschwerdeführer zu 1) und 2) am 14., der Beschwerdeführer zu 3) am 18. und die Beschwerdeführerin zu 4) am 19. April 1962 Verfassungsbeschwerde eingelegt. Die Verfassungsbeschwerden werden im wesentlichen wie folgt begründet: Wenn die Auslegung, die das Bundesverwaltungsgericht dem § 115 Abs. 1 BBG gegeben hat, richtig wäre, führte sie sowohl zu einer Mißachtung hergebrachter Grundsätze des Berufsbeamtentums als auch zu einer Verletzung des Gleichheitssatzes. Diese Auslegung sei aber nicht zwingend. Indem das Bundesverwaltungsgericht dem § 115 Abs. 1 BBG einen verfassungswidrigen Sinn gegeben habe, habe es gegen das Gebot der verfassungskonformen Auslegung verstoßen und die Beschwerdeführer dadurch in ihren Grundrechten verletzt.
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Die Beschwerdeführer meinen, der Zweck des § 115 Abs. 1 BBG sei, durch die Anrechnung von Vordienstzeiten Härten zu beseitigen. Im Bereich der Bundesbahn- und Bundespostverwaltung würden die Beamten der einfachen und mittleren Laufbahn in der Regel erst nach mehrjähriger Tätigkeit im privatrechtlichen Beschäftigungsverhältnis in das Beamtenverhältnis berufen. Diese Beamten könnten teilweise die für den Höchstruhegehaltssatz erforderliche Dienstzeit im Beamtenverhältnis nicht zurücklegen. Sie gleichwohl in den Genuß des Höchstruhegehalts gelangen zu lassen, sei der Sinn jener Vorschrift; er werde in sein Gegenteil verkehrt, wenn die Vordienstzeiten mit dem Erfolg berücksichtigt würden, daß ein Teil der Versorgungsbezüge, die ausschließlich durch die Dauer der Tätigkeit im Beamtenverhältnis erdient wurden, durch eine Anrechnung von Teilen der Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung gekürzt werde.
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a) Für ihre Ansicht, daß die Anrechnung von Vordienstzeiten auf die ruhegehaltsfähige Dienstzeit nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums stets nur als eine den Beamten begünstigende Rechtswohltat aufgefaßt worden sei, berufen sich die Beschwerdeführer u.a. auf die geschichtliche Entwicklung des Instituts der Anrechnung von Vordienstzeiten. Ferner weisen sie darauf hin, daß das Problem der Konkurrenz mehrerer Versorgungsansprüche bereits seit der Einführung der gesetzlichen Zwangsversicherung für den Fall der Invalidität und des Alters durch Gesetz vom 22. Juni 1889 bekannt sei, ohne daß bislang jemals die Konsequenz daraus gezogen worden sei, daß die Anrechnung von Vordienstzeiten zu einer Kürzung des ohne die Anrechnung dieser Zeiten erreichten Höchstruhegehalts führen müsse. |
Auch der Hinweis des Bundesverwaltungsgerichts auf § 155 Abs. 2 BBG überzeuge nicht; denn das Gesetz sehe ausdrücklich vor, daß die Entscheidung über die Anrechnung von Vordienstzeiten unter dem Vorbehalt stehe, daß die ihr zugrunde gelegte Rechtslage gleichbleibe. Von einem Gleichbleiben der Rechtslage könne aber dann nicht mehr die Rede sein, wenn der Beamte im Laufe seiner Dienstzeit den Höchstruhegehaltssatz erreicht habe.
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b) Eine Verletzung des Gleichheitssatzes sehen die Beschwerdeführer darin, daß nach der Auslegung, die das Bundesverwaltungsgericht dem § 115 Abs. 1 BBG gibt, diejenigen Beamten, die keine nach dieser Vorschrift zu berücksichtigenden Vordienstzeiten abgeleistet, also eine kürzere Zeit im öffentlichen Dienst gestanden haben, hinsichtlich ihrer Versorgungsbezüge nach dem Beamtengesetz günstiger gestellt würden als der Kreis der Beamten, dem sie, die Beschwerdeführer, angehörten und dem niemals der volle Höchstpensionssatz gezahlt werde. Zur Frage der Verletzung des Art. 3 GG hat der Beschwerdeführer zu 1) ein Rechtsgutachten vorgelegt, das im wesentlichen ausführt: Die Lösung des Falles hänge davon ab, ob es der Sinn des § 115 BBG sei, hinsichtlich der danach zu berücksichtigenden Vordienstzeiten eine Doppelversorgung der betreffenden Beamten -- sowohl nach beamtenrechtlichen als auch nach sozialversicherungsrechtlichen Grundsätzen -- zu vermeiden, oder ob damit lediglich eine vorteilsausgleichende Gleichstellung der Beamten mit berücksichtigungsfähigen Vordienstzeiten mit jenen, die solche Vordienstzeiten nicht abgeleistet haben, im Sinne einer compensatio lucri cum damno erreicht werden soll. Daß § 115 BBG nicht bezwecke, eine Doppelversorgung auszuschließen, ergebe sich daraus, daß diese Vorschrift nur eine beschränkte Anzahl von Fällen erfasse und deshalb nicht als sachgerechte Lösung des Problems der Doppelversorgung angesehen werden könne. Deshalb könne der Sinn der Regelung allein in einer compensatio lucri cum damno gesehen werden. Sei aber dies ihr Zweck, so fehle in den Fällen, in denen die Berücksichtigung von Vordienstzeiten dem Beamten nicht mehr zum Vorteil ausschlage, weil er bereits ohne diese Zeiten das Höchstruhegehalt erreiche, jede Veranlassung für eine Vorteilsausgleichung, und der Gleichheitssatz gebiete deshalb, daß dem Beamten dann auch der vorteilsausgleichende Schaden erspart bleibe. |
c) Die Beschwerdeführer sind ferner der Ansicht, daß die Auslegung, die das Bundesverwaltungsgericht dem § 115 BBG gegeben habe, das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 GG) und die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG verletze.
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2. Namens der Bundesregierung hat sich der Bundesminister des Innern wie folgt geäußert: Die Auffassung der Beschwerdeführer, atypisch sei die Berücksichtigung von Vordienstzeiten nach § 115 BBG schon dann, wenn sie nicht zu einer Erhöhung des Ruhegehalts führe, sei unzutreffend. Die Regelung des § 115 BBG verfolge nicht den Zweck, die Beamten, die eine nach dieser Vorschrift anrechenbare Vordienstzeit zurückgelegt hätten, gegenüber solchen Beamten, die ihre gesamte Dienstzeit im Beamtenverhältnis verbracht haben, zu bevorzugen. Zweck dieser Vorschrift sei es vielmehr, beide Gruppen einander gleichzustellen, und das bedeute, daß ebenso, wie sich bei den Beamten, die ihre gesamte Dienstzeit im Beamtenverhältnis zurückgelegt haben, die 35 Jahre übersteigende Dienstzeit nicht mehr ruhegehaltssteigernd auswirke, auch bei den Beamten, die Vordienstzeiten im Sinne des § 115 BBG abgeleistet haben, diese Zeiten berücksichtigt werden müßten, ohne Rücksicht darauf, ob sie zu einer Erhöhung des Ruhegehaltssatzes führen oder nicht. |
Im übrigen gebe es keinen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, der es verbiete, die Doppelversorgung eines Beamten auszuschließen oder zu beschränken. Im Gegenteil, gerade die Anrechnung eines Teils der Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung auf die Versorgungsbezüge entspreche dem das Beamtenbesoldungsrecht beherrschenden Alimentationsprinzip.
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Auch eine Verletzung des Gleichheitssatzes sei nicht zu erkennen. Vielmehr entspreche diesem gerade die Berücksichtigung der Vordienstzeiten nach § 115 BBG. Ebensowenig seien Art. 14 GG und das Sozialstaatsprinzip verletzt. In einem der Äußerung der Bundesregierung beigefügten Gutachten wird ausgeführt: Die dem von dem Beschwerdeführer zu 1) vorgelegten Gutachten zugrunde liegende These, daß § 115 BBG eine compensatio lucri cum damno bezwecke, sei schon im Ansatzpunkt verfehlt. Der Regelung des § 115 BBG liege vielmehr der Gedanke zugrunde, daß die danach zu berücksichtigenden Dienstzeiten in aller Regel mit der späteren Beamtentätigkeit in einem so engen funktionalen Zusammenhang stünden, daß Beamte, die solche Dienstzeiten abgeleistet haben, einerseits nicht bessergestellt werden sollen als solche Beamte, die ihre Laufbahn sofort im Beamtenverhältnis begonnen haben, daß sie andererseits aber auch nicht mit solchen Beamten verglichen werden könnten, die, ohne eine für ihre spätere Beamtentätigkeit förderliche Vordienstzeit abgeleistet zu haben, sich erst später für den Übertritt in ein Beamtenverhältnis entscheiden. Um dieser Besonderheit willen könnten die Beamten, die nach § 115 BBG zu berücksichtigende Vordienstzeiten abgeleistet haben, mit keiner anderen Gruppe verglichen werden. Art. 3 GG sei deshalb nicht verletzt. Auch Art. 33 Abs. 5 GG sei nicht verletzt; denn aus Art. 33 Abs. 4 GG folge, daß einem Beamten, der schon als Angestellter hoheitsrechtliche Befugnisse als ständige Aufgabe wahrgenommen hatte, aus öffentlichen Mitteln im Alter keine höhere Gesamtversorgung zugebilligt werden dürfe als einem Beamten, der dieselbe Aufgabe mit denselben Befugnissen von vornherein im Beamtenverhältnis erfüllt hat. |
| IV. |
Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer sind durch Beschluß des Gerichts vom 21. April 1964 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.
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B. -- I. |
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig:
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Sie sind rechtzeitig eingegangen. Die Beschwerdeführer behaupten, daß sie in den ihnen durch die Artikel 3 und 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Rechten verletzt seien. Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts; der Rechtsweg ist also erschöpft.
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| II. |
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen die Vorschrift des § 115 BBG in der Auslegung, die das Bundesverwaltungsgericht ihr gegeben hat.
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Zwar ist es, wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden hat, nicht die Aufgabe dieses Gerichts, die Urteile eines im Instanzenzug obersten Gerichts allgemein -- auch insoweit es sich um die Auslegung einfachen Rechts handelt -- nachzuprüfen (BVerfGE 2, 336 [339]; 3, 213 [220]; 4, 52 [58]; 7, 198 [207]; 11, 339 [349]). Wenn aber die fehlerhafte Auslegung einfachen Rechts im Urteil eines Instanzgerichts auf einer Grundrechtsverletzung beruht (BVerfGE 4, 52 [58]) oder wenn ein Beschwerdeführer behauptet, die Unrichtigkeit der Auslegung liege gerade darin, daß der Norm ein verfassungswidriger Sinn gegeben werde (BVerfGE 3, 213 [220]), so gehört die Entscheidung dieser Rechtsfrage im Verfassungsbeschwerdeverfahren zur Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts.
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1. § 115 Abs. 1 BBG gehört in die Reihe der Bestimmungen, die umschreiben, was zur ruhegehaltsfähigen Dienstzeit gehört. Ruhegehaltsfähige Dienstzeit ist nicht gleich der tatsächlich im Beamtenverhältnis verbrachten Dienstzeit. Nach § 111 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 zählen gewisse im Beamtenverhältnis zurückgelegte Zeiten nicht zur ruhegehaltsfähigen Dienstzeit. Andererseits haben die Beamtengesetze im Laufe der Zeit in immer größerem Umfang Zeiten, während deren der Beamte nicht im beamtenrechtlichen Verhältnis beschäftigt war, zur ruhegehaltsfähigen Dienstzeit gerechnet. Nach dem Bundesbeamtengesetz sind bei der Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit u.a. zu berücksichtigen: Wehrdienst und Kriegsgefangenschaft (§§ 113, 114), Beschäftigungen, die für das spätere Beamtenverhältnis nützlich waren (§ 116), Studium und Ausbildung (§ 116 a). § 115 Abs. 1 BBG erweitert diese Fälle: Zugunsten des Beamten soll die ruhegehaltsfähige Dienstzeit ausgedehnt werden durch Berücksichtigung von Vordienstzeiten, in denen er zu einem Dienstherrn in einem privatrechtlichen Verhältnis stand und sich durch die Art seiner Tätigkeit für die berufliche Tätigkeit in der Beamtenlaufbahn qualifizierte. Die Vorschrift will den Beamten, die nicht sofort, sondern erst nach einer Reihe von Jahren der Beschäftigung im Arbeitsverhältnis ins Beamtenverhältnis übernommen werden, ohne Durchbrechung der allgemeinen Regel für die Berechnung der beamtenrechtlichen Versorgung mit der Erreichung der Altersgrenze auch die Erreichung des Höchstruhegehaltssatzes sichern. Während früher diese Bestimmung eine Kann-Vorschrift war, ist sie seit Inkrafttreten des Bundesbeamtengesetzes eine Soll-Vorschrift, die dem Dienstherrn gestattet, ausnahmsweise von ihrer Anwendung aus sachlich vertretbaren Gründen abzusehen. Durch das Beamtenrechtsrahmengesetz wurde § 115 Abs. 1 BBG in seinem Gehalt nicht geändert; es wurden nur die Worte "ohne erhebliche Unterbrechung" durch die Worte "ohne von dem Beamten zu vertretende Unterbrechung" ersetzt. |
§ 115 Abs. 2 BBG regelt ein zwar mit Absatz 1 zusammenhängendes, aber völlig anderes Problem: Mit der Einbeziehung von Beschäftigungszeiten, für die eine Versicherungspflicht nach der Sozialversicherung bestand und aus denen dem Beschäftigten ein Anspruch auf Altersrente erwuchs, wurden diese Zeiten gleichzeitig sowohl für die Berechnung und Bemessung der Rente als auch für die Berechnung und Bemessung des Ruhegehalts erheblich. Durch diese Besonderheit unterscheidet sich dieser Fall einer Doppelversorgung von einer Reihe anderer Fälle von Doppelversorgung. Der Gesetzgeber beließ es nicht dabei, daß der Rentenanspruch des Beamten und der beamtenrechtliche Versorgungsanspruch des Beamten ungekürzt nebeneinander bestehenbleiben. Er entschied sich, nicht den Rentenanspruch zu modifizieren, sondern in relativ geringem Umfang den beamtenrechtlichen Versorgungsanspruch zu kürzen, indem er in Absatz 2 bestimmte, daß ein Teil der Rente darauf anzurechnen ist. Diese Vorschrift wurde mit Rücksicht auf die Rentenreform im Beamtenrechtsrahmengesetz geändert. Das Prinzip der Anknüpfung an die für die Rentenbemessung erhebliche Beschäftigungszeit, die nach Absatz 1 auch als ruhegehaltsfähige Dienstzeit berücksichtigt wird, blieb erhalten. Während aber nach § 115 Abs. 2 a.F. Steigerungsbeträge anzurechnen waren, ist nach § 115 Abs. 2 n.F. ein Teil der Rente anzurechnen, und zwar der Teil, der dem Verhältnis der nach Absatz 1 berücksichtigten versicherungspflichtigen Jahre zu den der Bemessung der Rente zugrunde gelegten Versicherungsjahren entspricht und der nicht auf eigenen Beitragsleistungen beruht. |
2. Bei dieser Gesetzeslage und dem Wortlaut des § 115 BBG ist diese Vorschrift auslegungsbedürftig. Die Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts, daß der Dienstherr versicherungspflichtige Vordienstzeiten nach § 115 Abs. 1 BBG auch dann anzurechnen hat, wenn der Beamte auch ohne deren Anrechnung schon in den Genuß des Höchstruhegehaltssatzes käme, kann von Verfassungs wegen nur beanstandet werden, wenn sie im Widerspruch steht zu einem übergeordneten Satz der Verfassung. Zunächst bedarf es deshalb der Prüfung, ob ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts entgegensteht.
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a) Innerhalb des deutschen Berufsbeamtentums gab es seit je Fälle, in denen der Beamte neben seinem Gehalt oder seinen Ruhestandsbezügen aus dem Beamtenverhältnis Einkünfte anderer Art bezog, darunter auch Fälle, in denen diese anderen Einkünfte aus einer Tätigkeit für einen öffentlich-rechtlichen Dienstherrn flossen. Im allgemeinen führten diese Einkünfte nicht zu einer Kürzung des Gehalts oder Ruhegehalts des Beamten. Soweit der Gesetzgeber in solchen Fällen Anlaß fand, eine Begrenzung der Einkünfte des Beamten herbeizuführen, wählte er den Weg, die Ausübung zweier Ämter mit doppelter Versorgung zu verbieten, die mit Einkünften versehene Nebenbeschäftigung erlaubnispflichtig zu machen oder Einkünfte aus einer anderen als der Beamtentätigkeit abzuschöpfen, indem er eine Ablieferungspflicht statuierte. Das deutsche Beamtenrecht kennt vor 1933 nur einen Fall, in dem die Bezüge des Beamten, und zwar seine Versorgungsbezüge, mit Rücksicht auf andere Bezüge, die er erhält, gekürzt werden: Wenn er nach Eintritt in den Ruhestand ein neues Beschäftigungsverhältnis mit einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn einging und infolgedessen von der öffentlichen Hand Bezüge erhielt, minderten sich die Versorgungsbezüge aus dem Beamtenverhältnis; dieser Fall ist heute in den Vorschriften der §§ 158 und 160 BBG geregelt. |
Aus dieser Gestaltung des Beamtenrechts in der Vergangenheit läßt sich jedoch ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, daß Versorgungsbezüge des Beamten nur gekürzt werden dürfen, wenn er auf Grund eines nach der Pensionierung neu begründeten Beschäftigungsverhältnisses von der öffentlichen Hand Bezüge erhält, nicht herleiten:
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Im vorliegenden Fall geht es nur um die Kürzung der Versorgungsbezüge eines Beamten, der zugleich eine Altersrente aus der Rentenversicherung bezieht. Zwar ist diese Konkurrenz zwischen Beamtenversorgung und Rente aus der Sozialversicherung schon seit der Einführung der Invaliditäts- und Altersversicherung durch das Gesetz vom 22. Juni 1889 bekannt, ohne daß der Gesetzgeber vor 1933 Versorgungsbezüge eines Beamten um einen Teil der Rente gekürzt hätte. Es kann aber nicht verkannt werden, daß die Frage der Anrechnung von Teilen der Rente auf die beamtenrechtlichen Versorgungsbezüge erst dadurch ihr Gewicht und ihre gegenwärtige Bedeutung für den Gesetzgeber gewonnen hat, daß einerseits die ruhegehaltsfähige Dienstzeit durch Einbeziehung von Beschäftigungszeiten im Arbeitsverhältnis verlängert worden ist und andererseits die Rente im Zuge der Rentenreform eine Höhe erhalten hat, die zur Existenzsicherung des Versicherten und seiner Familie für die Zeit seines Alters ausreichend sein soll. Diese veränderte Situation verbietet es, aus der Regelung der Vergangenheit, die nur einen Fall der Kürzung der Versorgungsbezüge des Beamten gekannt hat, einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums herzuleiten, der es dem Gesetzgeber verwehrt, eine der Verbesserung der Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit und der Erhöhung der Rente angemessene -- übrigens relativ bescheidene -- Kürzung der Versorgungsbezüge einzuführen. Der Gesetzgeber hat sich ersichtlich darauf beschränkt, den ungerechtfertigten Vorteil teilweise auszugleichen, der darin liegt, daß die Beschäftigungszeit außerhalb des Beamtenverhältnisses sich zweimal, sowohl für die Berechnung der Rente als auch für die Berechnung des Ruhegehalts, steigernd auswirkt; er hat außerdem nur den Teil der Rente zur Kürzung herangezogen, der nicht auf den Beitragsleistungen des Versicherten beruht. |
b) Die angegriffene Regelung in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch nicht unvereinbar mit dem hergebrachten und vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundsatz der Alimentationspflicht des öffentlich-rechtlichen Dienstherrn gegenüber seinen Beamten. Dieser Grundsatz besagt nämlich nicht, daß die Bezüge des Beamten aus dem von ihm eingegangenen Beamtenverhältnis auch dann ungekürzt in der für den angemessenen Unterhalt des Beamten und seiner Familie ausreichenden Höhe gezahlt werden müssen, wenn der Beamte aus einer anderen öffentlichen Kasse Leistungen erhält, die nicht aus einem Beamtenverhältnis oder einem beamtenrechtsähnlichen Verhältnis fließen und ebenfalls seiner und seiner Familie Existenzsicherung zu dienen bestimmt sind. |
3. Die Frage der Vereinbarkeit des § 115 BBG in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts mit Art. 3 GG kann unter verschiedenen Gesichtspunkten aufgeworfen werden, insofern die Gruppe der Beschwerdeführer zur Begründung ihrer willkürlich ungleichen Behandlung durch die Vorschrift des § 115 sich mit verschiedenen Gruppen von Beamten vergleichen kann:
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a) Dem Kreis der von § 115 BBG erfaßten Beamten stehen die Beamten gegenüber, die vor Eintritt in das Beamtenverhältnis nicht in einem versicherungspflichtigen privatrechtlichen Arbeitsverhältnis tätig waren. Sie können in jedem Fall in den Genuß des Höchstruhegehaltssatzes von 75 v.H. der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge kommen, wenn sie nur die dafür erforderliche ruhegehaltsfähige Dienstzeit erreichen. Aus dem Kreis der von § 115 BBG Betroffenen können unter Umständen einzelne, wie die Beschwerdeführer, diesen Höchstruhegehaltssatz niemals erreichen. Für die verschiedene Behandlung der beiden hier zum Vergleich herangezogenen Beamtengruppen hinsichtlich der Bemessung ihres Ruhegehalts läßt sich jedoch ein sachlich einleuchtender Grund anführen: Die erste Gruppe genießt gegenüber der zweiten den Vorteil, daß ihr bei der Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit Beschäftigungszeiten, die nicht im Beamtenverhältnis zurückgelegt worden sind, angerechnet werden und daß ihr aus dieser (angerechneten) nichtbeamtenrechtlichen Beschäftigungszeit auch ein Rentenanspruch erwächst. Sie stellt sich also infolge dieser "Doppelversorgung" günstiger als die zweite Gruppe der Beamten ohne Vordienstzeit. Das rechtfertigt eine mit dem Gleichheitssatz zu vereinbarende relativ bescheidene Kürzung des Ruhegehalts, zumal die davon betroffene Beamtengruppe bei der Zusammenrechnung von (gekürztem) Ruhegehalt und Rente noch immer höhere Bezüge von der öffentlichen Hand erhält als die Beamten ohne Vordienstzeit.
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b) Der Gruppe der von § 115 BBG erfaßten Beamten kann auch eine Gruppe von Beamten gegenübergestellt werden, die vor Eintritt in das Beamtenverhältnis in einem privaten Arbeitsverhältnis zu einem privaten Unternehmer standen und aus diesem Arbeitsverhältnis einen Rentenanspruch aus der Rentenversicherung erworben haben, denen aber die Zeit dieser Beschäftigung auf die ruhegehaltsfähige Dienstzeit nach den geltenden beamtenrechtlichen Vorschriften nicht angerechnet wird. Sie erhalten Ruhegehalt nach den allgemeinen beamtenrechtlichen Regeln und daneben aus dem früheren Arbeitsverhältnis die ihnen zustehende Rente. Ihr Ruhegehalt wird also nicht gekürzt. Auch diese Differenzierung ist mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Schon die verschiedenartige Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit für die eine und für die andere der hier verglichenen Gruppen stellt einen sachlich zureichenden Grund dafür dar, daß im einen Fall das Ruhegehalt gekürzt, im anderen Fall nicht gekürzt wird. |
c) Der Gruppe der von § 115 BBG erfaßten Beamten kann sodann die Gruppe jener Beamten gegenübergestellt werden, denen bei der Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit eine -- nicht bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn zugebrachte -- Vordienstzeit nach § 116 Abs. 1 (z.B. Nr. 3) oder nach § 116 a (z.B. Satz 2) BBG angerechnet wird. Diese Gruppe kann ebenfalls aus dem Beschäftigungsverhältnis auf Grund eines Arbeitsvertrages mit einem privaten Unternehmer einen Rentenanspruch erworben haben; auch in diesem Fall hat die Anrechnung der Vordienstzeit bei der Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit zur Folge, daß dieselben Jahre sowohl zu einer Erhöhung der Rente als auch zu einer Erhöhung des Ruhegehalts führen. Bei dieser Gruppe wird aber das erdiente Ruhegehalt nicht durch Anrechnung eines Teils der Rente gekürzt. Bei Unterstellung sonst gleicher Verhältnisse wird also die Gruppe der unter § 115 fallenden Beamten ungünstiger gestellt als die unter § 116 oder § 116a fallenden Beamten. Bei diesem Vergleich unterscheidet sich der Sachverhalt im einen und anderen Fall nur noch dadurch, daß im Falle des § 116 nur ein Teil der dort genannten Vordienstzeiten auf die ruhegehaltsfähige Dienstzeit anrechenbar ist, daß im Falle des § 116a die Vordienstzeit als Zeit einer "Vorbildung" aufgefaßt werden kann und daß in beiden Fällen die Beschäftigungszeit bei einem nicht öffentlich-rechtlichen Dienstherrn zugebracht worden ist. Die Differenzierung läßt sich jedoch sachlich durch die Überlegung rechtfertigen, daß im einen Fall die Rente auch auf Beiträgen der öffentlichen Hand -- nämlich des öffentlich- rechtlichen Dienstherrn -- beruht, während im anderen Fall der Arbeitgeberanteil aus privater Quelle stammt. |
d) Die Beschwerdeführer stellen schließlich zwei Gruppen von Beamten, die gleicherweise von § 115 BBG erfaßt sind, einander gegenüber: die eine, die nur den Nachteil der Anrechnung eines Rententeils erfährt, und die andere, die den Vorteil der Erhöhung ihrer ruhegehaltsfähigen Dienstzeit hat und daneben sich einen Rentenanteil anrechnen lassen muß.
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Sieht man einmal davon ab, daß § 115 Abs. 1 eine Soll-Vorschrift ist, so kommen zunächst alle von ihr betroffenen Beamten in gleicher Weise in den Genuß des Vorteils der Anrechnung von Vordienstzeiten auf die ruhegehaltsfähige Dienstzeit; auch für die Beschwerdeführer bedeutete diese Vorschrift für eine gewisse Zeit, nämlich solange sie ohne eine Anrechnung gemäß § 115 die zur Erdienung des Höchstruhegehaltssatzes erforderliche ruhegehaltsfähige Dienstzeit nicht erreichten, einen Rechtsvorteil. Und für alle (einschließlich der Beschwerdeführer) bedeutet die Anrechnung keinen Rechtsvorteil mehr, sobald sie auch ohne Anrechnung der Vordienstzeiten die zur Erdienung des Höchstruhegehaltssatzes erforderliche ruhegehaltsfähige Dienstzeit erreicht haben, weil es jenseits der 75 v.H. der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge eine Steigerung nicht mehr gibt. Insofern kann also der Gleichheitssatz nicht verletzt sein.
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Allerdings: Solange und soweit die Berücksichtigung der Vordienstzeiten zur Erreichung der für die Erdienung des Höchstruhegehaltssatzes erforderlichen 35 Jahre ruhegehaltsfähiger Dienstzeit nötig ist, korrespondiert mit der Erhöhung des Ruhegehalts eine entsprechende Anrechnung des Rentenanteils. Die Versorgungsbezüge des Beamten sind trotz der Anrechnung des Rentenanteils höher, als sie wären, wenn die Vordienstzeiten nicht anrechenbar wären. Sobald sich jedoch die Berücksichtigung einer Vordienstzeit nicht mehr ruhegehaltssteigernd auswirkt, bleibt nur noch die Minderung der Versorgungsbezüge in Höhe des anzurechnenden Rentenanteils übrig. Je länger also der Beamte im Beamtenverhältnis Dienst getan hat, um so ungünstiger kann sich die Regelung für ihn auswirken. |
Daraus folgt, daß zwar, soweit es sich um die Regel über die Berücksichtigung der Vordienstzeiten handelt, alle von § 115 BBG erfaßten Beamten entsprechend ihrer gleichen Lage gleichbehandelt werden. Soweit es sich aber um die Anrechnung von Rententeilen auf die Ruhegehaltsbezüge handelt, wirkt sie sich für die eine Gruppe im Ergebnis immer vorteilhaft aus, weil ihre Versorgungsbezüge rechnerisch größer sind, als sie ohne Anwendung des § 115 BBG wären, für die andere Gruppe dagegen stets nachteilig, weil ihre Versorgungsbezüge rechnerisch geringer sind, als sie ohne Anwendung des § 115 BBG wären; und dieser Nachteil nimmt zu, je länger der Beamte dieser Gruppe im Beamtenverhältnis tätig gewesen ist. Es werden also, so betrachtet, zwei Gruppen, die sich in verschiedener Lage befinden, gleichbehandelt. Die Frage ist deshalb, ob sich für diese Nichtdifferenzierung aus dem Sachverhalt, der in § 115 BBG geregelt wird, ein zureichender Grund anführen läßt.
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Die Vorschrift in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts erscheint noch vertretbar, weil man die Fälle, in denen der Beamte regelwidrig statt eines Vorteils einen Nachteil von der Regel hat, für relativ selten halten darf und dem Gesetzgeber die Freiheit einräumen muß, um der Praktikabilität der Regel willen eine Norm zu schaffen, die generell die von ihr Betroffenen gleichbehandelt, mag auch ihre Anwendung im Einzelfall ausnahmsweise einmal zu einer Benachteiligung der Betroffenen führen. Es erscheint außerdem noch vertretbar, die Regelung in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts damit zu rechtfertigen, daß das Alimentationsprinzip gestattet, bei der Anrechnung eines auf Beiträgen der öffentlichen Hand beruhenden Rentenanteils davon auszugehen, daß der Höchstruhegehaltssatz niemals 75 v.H. des Höchstgehalts des Beamten überschreiten kann. Unter diesen Umständen konnte das Gericht nicht die Überzeugung gewinnen, daß die Vorschrift in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts mit dem Gleichheitssatz unvereinbar ist. Es muß vielmehr dem Gesetzgeber überlassen bleiben, aus dieser Interpretation der Soll- Vorschrift, die gerade Härten und Nachteile im Einzelfall vermeidbar machen sollte, die Konsequenzen zu ziehen und die unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit unbefriedigenden Ergebnisse seiner Regelung zu beseitigen. |
4. Art. 14 GG wird durch die angegriffene Rechtsvorschrift in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts nicht berührt. Art. 33 Abs. 5 GG geht, insofern er die vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten betrifft, als lex specialis dem Art. 14 GG vor. Im übrigen könnte Art. 14 GG durch eine Kürzung des Ruhegehalts, die nach Art und Umfang wie in § 115 begrenzt ist, von vornherein nicht verletzt sein, weil der Beamte durch den Eintritt in das Beamtenverhältnis pro futuro nur einen der Höhe nach variablen Anspruch auf Gehalt und Versorgung erwirbt. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 1963 (BVerfGE 16, 95).
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5. Ebensowenig ist § 115 BBG in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 GG unvereinbar. Für den Bereich des Beamten- und Beamtenbesoldungsrecht stellt die Garantie der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums eine spezielle Konkretisierung der Sozialstaatsklausel dar; diese Grundsätze des Berufsbeamtentums sichern, daß die Besoldung und Versorgung der Beamten den Mindestanforderungen genügen, die sich aus dem Sozialstaatsprinzip der Verfassung ergeben (BVerfGE 8, 1 [16 f.]).
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