Die Beschwerdeführer sind ehemalige deutsche Aktionäre der Algemene Kunstzijde Unie N. V. (AKU), einer Aktiengesellschaft niederländischen Rechts mit Sitz in Arnheim in den Niederlanden. Die AKU war und ist Hauptaktionärin der Vereinigten Glanzstoff-Fabriken AG in Wuppertal.

Die Aktien der AKU, die deutschen Aktionären gehörten, wurden durch die niederländische Verordnung über Feindvermögen vom 20. Oktober 1944 zugunsten des niederländischen Staates enteignet. Die Beschwerdeführer und andere ehemalige deutsche Aktionäre der AKU haben sich in mehreren Verfahren vor den ordentlichen Gerichten gegen die Wirksamkeit dieser Enteignung hinsichtlich des in Deutschland belegenen Vermögens der AKU gewandt.

1. Das von der Alliierten Hohen Kommission erlassene "Gesetz Nr. 63 zur Klarstellung der Rechtslage in bezug auf deutsches Auslandsvermögen und andere im Wege der Reparation oder

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BVerfGE 24, 33 (35):

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Rückerstattung erfaßte Vermögensgegenstände" vom 31. August 1951 (AHKABl. S. 1107) - Gesetz Nr. 63 - bestimmt unter anderem:

Nach Artikel 1 Absatz 2 fallen nicht unter Absatz 1 (a) bestimmte, näher bezeichnete Wertpapiere, Urkunden, handelsrechtliche Papiere und Vermögensgegenstände.

Das Gesetz Nr. 63 bestimmt ferner:

2. Nach Art. 2 des Sechsten Teiles (Reparationen) des Vertrages zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen vom 26. Mai 1952 (Überleitungsvertrag, Sechster Teil = ÜbV Teil VI) - der Überleitungsvertrag wurde geändert durch das Protokoll über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland vom 23. Oktober 1954 (Vertragsgesetz vom 24. März 1955, BGBl. II S. 213; Wortlaut des Vertrages: Bekanntmachung vom 30. März 1955, BGBl. II S. 301, 405) - wird die Bundesrepublik das Gesetz Nr. 63 nur mit Zustimmung der Drei Mächte aufheben oder ändern.

Art. 3 ÜbV Teil VI bestimmt unter anderem:

3. Die Bundesrepublik Deutschland und das Königreich der Niederlande haben am 8. April 1960 einen Vertrag zur Regelung von Grenzfragen und anderen zwischen beiden Ländern bestehenden Problemen (Ausgleichsvertrag) unterzeichnet. Der Vertrag soll die zwischen den beiden Ländern in der Kriegs- und Nachkriegszeit entstandenen Schwierigkeiten beseitigen. Der Bundestag hat dem umfangreichen Vertragswerk durch Gesetz vom 10. Juni 1963 (BGBl. II S. 458) zugestimmt. Das Vertragswerk ist am 1. August 1963 in Kraft getreten (Bekanntmachung vom 29. Juli 1963, BGBl. II S. 1078). Bestandteil des Ausgleichsvertrags ist auch ein Finanzvertrag - FinV - (BGBl. 1963 II S. 629), der unter anderem Fragen regelt, die mit dem von den Niederlanden zu Zwecken der Reparation konfiszierten deutschen Vermögen zusammenhängen. Sein Artikel 10 bestimmt:

Der Fall der AKU fällt nicht unter die Bestimmungen von Art. 10 Abs. 1 bis 3 FinV, da die Aktien der AKU sich nicht vollzählig oder nahezu vollzählig in deutschen Händen befanden. Hinsichtlich des in der Bundesrepublik Deutschland befindlichen Vermögens der AKU sollte die Rechtslage durch die Regelungen des Art. 10 Abs. 1 bis 3 unberührt bleiben (Art. 10 Abs. 4 FinV).

In der Denkschrift der Bundesregierung zum Finanzvertrag (BT-Drucks. III/2341, S. 202 ff.) heißt es zu Art. 10 FinV (aaO S. 205 f.):

Art. 16 FinV lautet:

4. Bei den Verhandlungen über den Ausgleichsvertrag waren die beiden Regierungen auf Grund einer Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 13. Dezember 1956 (NJW 1957 S. 217) unausgesprochen davon ausgegangen, daß Klagen enteigneter Aktionäre, mit denen die Unwirksamkeit der niederländischen Konfiskationen in bezug auf das in Deutschland belegene Vermögen der AKU geltend gemacht wird, nach dem Überleitungsvertrag unzulässig seien. Die Ratifikation des Ausgleichsvertrags verzögerte sich, da auf niederländischer Seite Bedenken unter anderem hinsichtlich der Auslegung von Art. 10 FinV entstanden. Anlaß hierzu war, daß ehemalige deutsche Aktionäre der AKU erneut Ansprüche auf das in Deutschland belegene Vermögen der AKU geltend machten. Sie meinen, dieses Vermögen stehe der Gesellschaft in ihrer alten, vor dem konfiskatorischen Eingriff bestehenden Gestalt zu, also einer abgespaltenen Gesellschaft der bisherigen Aktionäre (sogenannte Spaltungstheorie). Die ehemaligen deutschen Aktionäre vertreten die Ansicht, ihre Rechts

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BVerfGE 24, 33 (40):

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auffassung sei durch verschiedene nach dem Urteil des Bundesgerichtshofs vom 13. Dezember 1956 ergangene Gerichtsentscheidungen bestätigt worden; sie betrachten dieses Urteil als überholt. Die niederländische Regierung gab zu erkennen, daß sich voraussichtlich in den niederländischen gesetzgebenden Körperschaften eine Mehrheit für die Verabschiedung des Ausgleichsvertrages nicht finden werde, bevor nicht klargestellt sei, daß niederländische Kapitalgesellschaften mit nur teilweiser ehemaliger deutscher Beteiligung in ihren Vermögensrechten nicht durch eine Änderung des bestehenden, durch das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 13. Dezember 1956 bestätigten Rechtszustands beeinträchtigt würden. Neue Verhandlungen führten zum Abschluß des "Zusatzabkommens vom 14. Mai 1962 zu dem zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich der Niederlande am 8. April 1960 unterzeichneten Finanzvertrag" - im folgenden: Zus.-Abk. -. Sein Artikel 1 trägt den Bedenken der Niederlande Rechnung und ergänzt Art. 10 FinV durch folgende Bestimmungen:

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BVerfGE 24, 33 (41):

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Das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen (vom 10. Juni 1963) wurde am 25. Juni 1963 im Bundesgesetzblatt verkündet (BGBl. II S. 663) und ist am 26. Juni 1963 in Kraft getreten. Das Zusatzabkommen ist am 1. August 1963 in Kraft getreten (Bekanntmachung vom 29. Juli 1963, BGBl. II S. 1078).

Die Beschwerdeführer haben am 10. Juni 1963 Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen und gegen das Zusatzabkommen selbst eingelegt. Ihren Antrag, durch einstweilige Anordnung die Verkündung des Vertragsgesetzes und die Ratifikation des Abkommens bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde auszusetzen, hat das Gericht durch Beschluß vom 24. Juni 1963 abgelehnt (BVerfGE 16, 220).

1. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, das Zusatzabkommen nehme ihnen - über das Gesetz Nr. 63 und den Überleitungsvertrag hinausgehend - jede Möglichkeit, etwaige Rechte an dem in Deutschland belegenen Vermögen der AKU vor deutschen Gerichten geltend zu machen. Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. schließe den Rechtsweg zu den deutschen Gerichten ohne Rücksicht darauf aus, ob die Besatzungsmächte Maßnahmen gegen in Deutschland belegene Vermögenswerte "durchgeführt" hätten. Auf diese "Durchführung" oder "Effektuierung" der niederländischen Maßnahmen durch die Besatzungsmächte komme es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs jedoch an.

In einem Verfahren, in dem beantragt worden sei, der Bundesgerichtshof möge ein zuständiges Registergericht für die Bestellung eines Notvorstandes für die abgespaltene Gesellschaft bestimmen (§ 76 AktG a. F., § 5 Abs. 1 Satz 2 FGG), habe der Bundesgerichtshof - weil die Anwendung der von der Spaltungstheorie entwickelten Rechtsauffassung auch auf das in Deutschland belegene Vermögen der AKU nicht von vornherein als ausgeschlossen erscheine - zugunsten einiger der Beschwerdeführer

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BVerfGE 24, 33 (42):

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unterstellt, daß mit der niederländischen Enteignung der deutschen Aktionäre der AKU eine Spaltgesellschaft in Deutschland entstanden sei. Der Bundesgerichtshof gehe davon aus, daß die in Deutschland belegenen Vermögenswerte der AKU "sonstiges Vermögen" im Sinne von Art. 3 Abs. 1 ÜbV Teil VI und Inlandsvermögen seien. Nach dem Territorialitätsprinzip wirkten Enteignungsmaßnahmen eines Staates nicht über dessen Grenzen hinaus; dabei sei die Frage, ob Vermögenswerte außerhalb der Grenzen des enteignenden Staates gelegen seien, grundsätzlich nicht nach der Rechtsordnung dieses Staates zu beurteilen. Die niederländischen Enteignungsmaßnahmen gegen Inlandsvermögen seien demgemäß nicht wirksam geworden, wenn sie nicht die Anerkennung oder Bestätigung der Besatzungsmächte gefunden hätten (Beschluß des Bundesgerichtshofs vom 31. Oktober 1962 - II ARZ 2/61 -, Wertpapiermitteilungen, Teil IV, 1963 Seite 81; abgedruckt auch als Anlage zur BT-Drucks. IV/1038).

Der Bundesgerichtshof sei zwar in seinem Beschluß vom 31. Oktober 1962 zu dem Ergebnis gekommen, hinsichtlich des Inlandsvermögens der AKU seien die niederländischen Enteignungsmaßnahmen durch die britische Besatzungsmacht "effektuiert" worden. Dieses Ergebnis beruhe jedoch auf unzutreffenden Angaben der AKU und betreffe nicht das in der ehemaligen amerikanischen Besatzungszone belegene Inlandsvermögen der AKU. Über einen neuen Antrag, ein zuständiges Registergericht zu bestimmen, habe der Bundesgerichtshof noch nicht entschieden (Verfahren II ARZ 1/63).

2. Das Zusatzabkommen richte sich praktisch nur gegen die ehemaligen deutschen Aktionäre der AKU; andere Fälle von auch nur annähernd gleicher Bedeutung gebe es nicht. Damit seien die Art. 3, 19 Abs. 4, 14 Abs. 3, 101 Abs. 1 Satz 2 und 103 Abs. 1 GG verletzt. Das Vertragsgesetz sei auch mit der rechtsstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland, die unter anderem durch Art. 19, 20 und 92 GG gewährleistet sei, nicht vereinbar. Es verletze nicht nur Art. 14 GG, sondern auch Art. 1 (Eigentumsgarantie) des Zusatzprotokolls zur europäischen Konvention zum

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BVerfGE 24, 33 (43):

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Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 20. März 1952 (Gesetz vom 20. Dezember 1956, BGBl. II S. 1879). Das Zusatzprotokoll sei sowohl für die Bundesrepublik Deutschland als auch für die Niederlande verbindlich und gehe deshalb gemäß Art. 25 GG den Gesetzen vor.

3. Die Beschwerdeführer haben ferner einen Abdruck des Vorlagebeschlusses des Bundesgerichtshofs gemäß Art. 100 Abs. 1 GG vom 2. Dezember 1965 (1 BvL 7/66; Aktenzeichen des Bundesgerichtshofs: II ZR 81/62) eingereicht und "seinen Inhalt, soweit er die Begründung der Verfassungsbeschwerde betrifft", vorgetragen. Dieser Vorlagebeschluß betrifft eine "Einmanngesellschaft", die unter Art. 10 Abs. 1 FinV fällt, und das in Deutschland belegene Vermögen dieser Gesellschaft.

Die Bundesregierung hat ihren Beitritt zum Verfahren erklärt. Für sie hat sich der Bundesminister der Finanzen wie folgt geäußert:

Die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, weil sie durch das Gesetz Nr. 63 ausgeschlossen worden sei. Das Gesetz Nr. 63 und der Sechste Teil des Überleitungsvertrages ließen es nicht zu, Rechte ehemaliger deutscher Aktionäre auf die Spaltungstheorie zu stützen; sie sperrten den Rechtsweg zu deutschen Gerichten für alle Verfahren, in denen auf diese Theorie abgestellt werde. Das ergebe sich auch aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes Nr. 63, zu der der Bundesminister der Finanzen zahlreiche Dokumente vorgelegt hat. Die Regelungen des Gesetzes Nr. 63 und des Sechsten Teils des Überleitungsvertrags seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Anwendung der Spaltungstheorie durch die Gerichte stehe nicht in Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland. Die Bundesregierung und der Bundesgesetzgeber seien berechtigt und verpflichtet gewesen, die Fortsetzung völkerrechtswidriger Auslegungen internationaler Abkommen zu verhindern. Eines der Mittel hierzu sei die authentische Interpretation. Das Zusatz

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BVerfGE 24, 33 (44):

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abkommen nebst Vertragsgesetz enthalte nichts anderes als eine solche völkerrechtlich und verfassungsrechtlich gebotene Interpretation des Gesetzes Nr. 63. Demgemäß sei nach Art. 3 Gesetz Nr. 63 auch eine Verfassungsbeschwerde unzulässig, wenn sie sich - wie die vorliegende Verfassungsbeschwerde - auf die Übertragung, Liquidierung oder Übergabe von Vermögensgegenständen beziehe, die unter das Gesetz Nr. 63 fielen. Ob auch die in der Verfassung vorgesehenen Normenkontrollverfahren ausgeschlossen seien, sofern sie Akte des Bundesgesetzgebers beträfen, die lediglich die Rechtslage nach dem Gesetz Nr. 63 bestätigten oder authentisch interpretierten, könne offenbleiben.

Im übrigen seien die Aktien der AKU, die sich bei Kriegsende in deutscher Hand befunden hätten, als Auslandsvermögen im Sinne von Art. 1 Abs. 1 (a) Gesetz Nr. 63 anzusehen; sie seien auch insofern Auslandsvermögen, als sie in Deutschland belegenes Vermögen der AKU repräsentiert hätten. Grundrechte der Beschwerdeführer seien nicht verletzt. Die Verfassungsbeschwerde sei deshalb auch unbegründet.

Der Beitritt der Bundesregierung zum Verfahren, der auf Grund eines Kabinettsbeschlusses erklärt wurde (vgl. BVerfGE 7, 282 [288 f.]), ist zulässig.

Äußerungen von Verfassungsorganen gemäß § 94 Abs. 1 oder § 94 Abs. 4 in Verbindung mit § 77 BVerfGG führen noch nicht dazu, daß die Verfassungsorgane als Beteiligte im prozessualen Sinn (§ 94 Abs. 5 BVerfGG) am Verfahren teilnehmen; bisher blieb jedoch unentschieden, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen Verfassungsorgane dem Verfahren auf Verfassungsbeschwerde beitreten können (BVerfGE 17, 319 [328]; 18, 288 [296]; 19, 166 [171] und 290 [295]). Der Wortlaut von § 94 Abs. 5 BVerfGG ist nicht eindeutig; er läßt offen, unter welchen Voraussetzungen sich ein Verfassungsorgan durch Beitritt am Verfahren beteiligen kann. Eine ausdrückliche Vorschrift, die den Beitritt zuläßt, fehlt. Es gibt auch keinen allgemeinen Verfahrens

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BVerfGE 24, 33 (45):

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grundsatz, demzufolge Verfassungsorgane jeglichem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht beitreten könnten.

Die Verfassungsbeschwerde, die sich unmittelbar oder mittelbar gegen ein Gesetz richtet, erfüllt die Funktion einer Normenkontrolle. Sowohl im Verfahren der konkreten Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG) als auch in den Verfahren auf Grund von Art. 100 Abs. 2 und Art. 126 GG können die Verfassungsorgane des Bundes dem Verfahren beitreten (§§ 77, 82 Abs. 2, 83 Abs. 2 Satz 2, 88 BVerfGG). Lediglich für das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) ist ein Beitrittsrecht nicht vorgesehen.

Durch die Änderung und Ergänzung von § 94 BVerfGG durch das 3. Änderungsgesetz vom 3. August 1963 (BGBl. I S. 589) sollte die Möglichkeit geschaffen werden, bei Verfassungsbeschwerden auch ohne Verzicht des Beschwerdeführers von mündlicher Verhandlung abzusehen, wenn von ihr nach übereinstimmender Ansicht des Gerichts und der beteiligten Verfassungsorgane eine weitere Förderung des Verfahrens nicht zu erwarten ist (s. BTDrucks. IV/1224, zu § 25 BVerfGG; Protokoll über die 57. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundestags am 20. Juni 1963, S. 53 f.). § 94 Abs. 5 BVerfGG läßt erkennen, daß den in § 94 Abs. 4, § 77 BVerfGG genannten Verfassungsorganen ein maßgeblicher Einfluß auf die Durchführung der mündlichen Verhandlung eingeräumt werden sollte. Die Vorschrift beruht auf der Voraussetzung, daß diese Verfassungsorgane sich am Verfahren beteiligen können. Aus Sinn und Zweck von § 94 Abs. 5 sowie aus seinem Zusammenhang mit § 94 Abs. 4 BVerfGG ergibt sich, daß bei Verfassungsbeschwerden, die sich unmittelbar oder mittelbar gegen ein Gesetz richten, die in § 77 BVerfGG genannten Verfassungsorgane nicht nur das Recht zur Äußerung haben, sondern - nach Maßgabe des § 77 BVerfGG - auch das Recht, dem Verfahren beizutreten.

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Sie ist zwar nicht durch das Gesetz Nr. 63 oder den Sechsten Teil des Überleitungsvertrags, wohl aber durch das Vertragsgesetz vom 10. Juni 1963 zum Zusatzabkommen zum deutsch-niederländischen Finanzvertrag ausgeschlossen worden.

Nach Art. 3 (a) und (b) Gesetz Nr. 63 ist es unzulässig, Ansprüche oder Klagen zu erheben, die sich auf die Übertragung, Liquidierung oder Übergabe der unter das Gesetz fallenden Vermögensgegenstände gründen oder beziehen, und zwar Ansprüche oder Klagen entweder gegen bestimmte Personen oder gegen internationale Stellen oder ausländische Regierungen. Der Wortlaut der Bestimmung ist eindeutig. Art. 3 Gesetz Nr. 63 meint lediglich zivilrechtliche Verfahren, die sich gegen bestimmte Personen und Stellen richten. Das ergibt sich auch aus seinem Zusammenhang mit den übrigen Vorschriften des Gesetzes Nr. 63. Verfassungsbeschwerden, die sich gegen ein deutsches Gesetz richten, zählen nicht zu den nach Art. 3 Gesetz Nr. 63 unzulässigen Verfahren. Entsprechendes gilt für die Bestimmungen von Art. 3 Abs. 3 ÜbV Teil VI, die an das Gesetz Nr. 63 anknüpfen. Auch sie schließen Verfassungsbeschwerden gegen deutsche Gesetze nicht aus.

1. Nach Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk., der durch das Vertragsgesetz vom 10. Juni 1963 innerstaatliche Verbindlichkeit erlangt hat, sind Ansprüche, Einwendungen, Klagen, Widerklagen und sonstige Verfahren vor deutschen Gerichten nicht zugelassen, sofern sie darauf gestützt werden, daß der auf Grund niederländischer Maßnahmen erfolgte Eigentumsübergang von Aktionärsrechten an niederländischen Aktiengesellschaften keine oder nur beschränkte Wirkung gehabt habe in bezug auf das Vermögen dieser Aktiengesellschaften in der Bundesrepublik Deutschland.

Schon nach ihrem Wortlaut greift diese Bestimmung weiter als

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BVerfGE 24, 33 (47):

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Art. 3 Gesetz Nr. 63 und Art. 3 Abs. 3 ÜbV Teil VI. Nicht zugelassen sind auch alle "sonstigen Verfahren". Art. 1 Abs. 1 Zus.- Abk. schließt Verfahren jeglicher Art aus, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob sie gegen bestimmte Personen, internationale Stellen oder ausländische Regierungen eingeleitet werden. Nach Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. kommt es allein darauf an, daß solche Verfahren darauf gestützt werden, der Eigentumsübergang von Aktionärsrechten habe keine oder nur beschränkte Wirkung für das Vermögen niederländischer Aktiengesellschaften in der Bundesrepublik Deutschland gehabt. Die Beschwerdeführer gründen ihre Behauptung, das Zusatzabkommen verletze sie in ihren Grundrechten, letztlich jedoch gerade darauf, die niederländischen Maßnahmen seien hinsichtlich des Inlandsvermögens der AKU wirkungslos geblieben. Nach dem Wortlaut von Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. gehört ihre Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz zu den "sonstigen Verfahren vor deutschen Gerichten", die nach dieser Bestimmung nicht zugelassen sind.

Der Ausschluß von Verfassungsbeschwerden, mit denen die Unwirksamkeit niederländischer Maßnahmen für das Inlandsvermögen niederländischer Aktiengesellschaften geltend gemacht wird, entspricht Sinn und Zweck des Zusatzabkommens. Bei der Unterzeichnung des deutsch-niederländischen Finanzvertrags im April 1960 waren beide Seiten auf Grund des Urteils des Bundesgerichtshofs vom 13. Dezember 1956 (NJW 1957 S. 217) der Ansicht, daß Klagen der durch niederländische Maßnahmen enteigneten deutschen Aktionäre hinsichtlich des Inlandsvermögens niederländischer Aktiengesellschaften nach dem Überleitungsvertrag ausgeschlossen seien. Die Richtigkeit dieser Ansicht konnte auf Grund späterer gerichtlicher Entscheidungen in Zweifel gezogen werden. Gerade deshalb verlangte die niederländische Regierung Sicherungen gegen eine Veränderung der Rechtslage, wie sie sich auf Grund des Urteils des Bundesgerichtshofs vom 13. Dezember 1956 dargestellt hatte. Die Bundesregierung fand sich bereit, diese Sicherungen zu geben. Das Zusatzabkommen sollte die nach der Unterzeichnung des Finanzvertrags eingetretene

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BVerfGE 24, 33 (48):

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Rechtsunsicherheit beseitigen und endgültig festlegen, daß Verfahren jeglicher Art vor deutschen Gerichten unzulässig seien, mit denen die völlige oder teilweise Unwirksamkeit niederländischer Maßnahmen für das in der Bundesrepublik Deutschland belegene Vermögen niederländischer Gesellschaften geltend gemacht wird. Es sollte ein Schlußstrich gezogen werden. Nach Sinn und Zweck des Zusatzabkommens gehören auch Verfassungsbeschwerden zu den nach diesem Abkommen nicht zugelassenen sonstigen gerichtlichen Verfahren, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob die Verfassungsbeschwerden sich gegen gerichtliche Entscheidungen, die das Zusatzabkommen angewandt haben, oder unmittelbar gegen das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen richten.

Die Bundesregierung und die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes haben damit gerechnet, daß Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Vertragsgesetz eingelegt werden wird. Hätte entgegen dem Wortlaut des Abkommens eine derartige Verfassungsbeschwerde zulässig sein sollen, so hätte dies im Vertragsgesetz zum Ausdruck gebracht werden müssen.

2. Der Bundesgesetzgeber kann die durch das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht geschaffene Verfassungsbeschwerde ausschließen, sofern er dabei das Grundgesetz beachtet. Der Gesetzgeber kann aber nicht die im Grundgesetz selbst vorgesehenen verfassungsgerichtlichen Verfahren durch einfaches Bundesgesetz für nicht zugelassen erklären. Ein Gesetz, das auch diese Verfahren ausschlösse, würde mit den entsprechenden Bestimmungen des Grundgesetzes unvereinbar und deshalb nichtig sein. Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. muß deshalb verfassungskonform dahin ausgelegt werden, daß nur Verfassungsbeschwerden unter den in der Bestimmung angeführten Voraussetzungen unzulässig sind, nicht aber die im Grundgesetz geregelten verfassungsgerichtlichen Verfahren, insbesondere nicht die Normenkontrollverfahren, in denen die Vereinbarkeit des Vertragsgesetzes mit dem Grundgesetz zu prüfen wäre (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 100 Abs. 1 GG).

3. a) Gegen eine Auslegung des Vertragsgesetzes, nach der die

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BVerfGE 24, 33 (49):

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Verfassungsbeschwerde gegen dieses Gesetz ausgeschlossen ist, würden Bedenken bestehen, wenn sie zur Folge hätte, daß statt der Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz der in Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG subsidiär vorgesehene Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten gegeben wäre und die Beschwerdeführer demzufolge in einem unmittelbar gegen das Gesetz gerichteten Verfahren eine Entscheidung der ordentlichen Gerichte darüber herbeiführen könnten, ob das Gesetz sie in ihren Rechten verletzt. Berücksichtigt man Sinn und Zweck des Zusatzabkommens, so verbietet es sich anzunehmen, das Vertragsgesetz habe zwar die Prüfung des Gesetzes durch das Bundesverfassungsgericht im Verfassungsbeschwerdeverfahren ausgeschlossen, seine Prüfung durch die ordentlichen Gerichte aber zugelassen, und zwar eine Prüfung in einem Verfahren, in dem die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes den Gegenstand des Verfahrens bildet und nicht nur als Vorfrage zu prüfen ist. Es wäre nicht sinnvoll anzunehmen, durch das Vertragsgesetz sei das Verfahren der Verfassungsbeschwerde ersetzt worden durch ein der Überprüfung von Gesetzen weniger adäquates Verfahren vor den ordentlichen Gerichten.

b) Der in Art. 19 Abs. 4 GG subsidiär vorgesehene Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten wird jedoch nicht dadurch eröffnet, daß die Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen nach diesem Gesetz "nicht zugelassen" ist. Denn die Gesetzgebung gehört nicht zur "öffentlichen Gewalt" im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG. Deshalb begegnet der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Vertragsgesetz keinen Bedenken aus Art. 19 Abs. 4 GG.

Bis zum Inkrafttreten des Grundgesetzes galt es nach gemeindeutscher Rechts- und Verfassungstradition als selbstverständlich, daß der Bürger sich nicht mit einer Klage unmittelbar gegen ein Gesetz an die Gerichte wenden konnte. Dieser Grundsatz ergab sich aus dem Verhältnis der drei Staatsgewalten zueinander. Eine Ausnahme hiervon enthielt allenfalls die in Art. 126 f. der Frankfurter Reichsverfassung von 1849 vorgesehene Popular

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BVerfGE 24, 33 (50):

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klage des Angehörigen eines Einzelstaates gegen seine Regierung wegen Aufhebung oder verfassungswidriger Veränderung der Landesverfassung, über die das Reichsgericht entscheiden sollte (vgl. E. R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. II S. 835 f.). Hätte das Grundgesetz mit dieser Tradition brechen und durch Art. 19 Abs. 4 GG eine Klage des Bürgers unmittelbar gegen vom Parlament beschlossene Gesetze wegen Verletzung seiner Rechte einführen wollen, so hätte dies eindeutig zum Ausdruck gebracht werden müssen. Nach Art. 20 Abs. 3 und 97 Abs. 1 GG ist das Gesetz die Grundlage der richterlichen Entscheidung. Soll es ausnahmsweise ihr Gegenstand sein, so muß dies aus der Bestimmung, die eine solche Klage gewähren soll, eindeutig hervorgehen. Art. 19 Abs. 4 GG enthält eine eindeutige Regelung insofern nicht. Die verfassungsgerichtliche Überprüfung von Gesetzen auf ihre Verfassungsmäßigkeit ist im Grundgesetz vor allem in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 100 Abs. 1 GG näher geregelt. Diese Regelungen müssen als abschließend angesehen werden, und zwar ungeachtet dessen, daß die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG speziell dem Schutz der Rechte des Einzelnen zu dienen bestimmt ist. Es kann nicht angenommen werden, daß neben der verfassungsgerichtlichen Überprüfung, die an bestimmte Voraussetzungen gebunden ist und im Fall der abstrakten Normenkontrolle nur von bestimmten Antragstellern eingeleitet werden kann, jeder Bürger die ordentlichen Gerichte gegen ein Gesetz mit der Behauptung soll anrufen können, das Gesetz verletze ihn in seinen Rechten, wobei vornehmlich Verletzungen der Grundrechte in Frage stehen werden. Schließlich müßte bei einer unmittelbar gegen ein Gesetz gerichteten Klage der Entscheidung des ordentlichen Gerichts allgemeine Verbindlichkeit zukommen; das Gericht müßte in der Lage sein, gegebenenfalls die Nichtigkeit des Gesetzes festzustellen. Eine gerichtliche Entscheidung, deren Gegenstand die Gültigkeit eines Gesetzes ist, könnte sich der Eigenart eines solchen Verfahrens wegen nicht auf eine Entscheidung mit Rechtskraft inter partes beschränken und sich mit der Feststellung begnügen, das sonst gültig blei

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BVerfGE 24, 33 (51):

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bende Gesetz verletze den Kläger in seinen Rechten und dürfe ihm gegenüber nicht angewandt werden. Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG dient aber offensichtlich dem Schutz individueller Rechte; der Vorschrift kann nicht entnommen werden, daß dem einzelnen Bürger das Recht eingeräumt ist, aus Anlaß einer Verletzung seiner Rechte eine allgemeinverbindliche Entscheidung des ordentlichen Gerichts über die Gültigkeit eines Gesetzes herbeizuführen, wie sie nach Art. 98 Satz 4 der Bayerischen Verfassung von 1946, also einer Verfassung, die während der Arbeiten des Parlamentarischen Rates schon galt, im Verfahren auf Popularklage kraft ausdrücklicher Verfassungsvorschrift möglich ist.

Trotz Art. 19 Abs. 4 GG gehören Gesetze also auch weiterhin zu den Hoheitsakten, gegen die dem Bürger nach der Verfassung ein Rechtsweg nicht eröffnet ist (vgl. Friesenhahn, unveröffentlichtes Manuskript eines Referats bei einem Kolloquium der deutschen und der jugoslawischen Gesellschaft für Rechtsvergleichung vom 9. bis 13. Mai 1967; zum gesamten Fragenkomplex [Maunz- Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 18 zu Art. 19 Abs. 4 GG, sowie Bad.- Württ. Verwaltungsgerichtshof, Bettermann und Bachof, AöR Bd. 86 [1961] S. 95, 129 ff. und 186 ff., mit weiteren Nachweisen].

Dabei ist es ohne Bedeutung, ob es sich um Vertragsgesetze, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, oder um andere Gesetze handelt.

Gehört die Gesetzgebung nicht zur öffentlichen Gewalt im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG und eröffnet also der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde durch das Vertragsgesetz nicht den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten, so lassen sich aus Art. 19 Abs. 4 GG keine Bedenken gegen eine Auslegung des Vertragsgesetzes herleiten, nach der es die Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Gesetz ausgeschlossen hat.

Der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. a) Der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde durch das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen ist aus bestimmtem Anlaß vorgesehen worden; er bezieht sich auf in der Vergangenheit abgeschlossene Vorgänge und erfaßt lediglich einen sachlich und persönlich eng beschränkten Bereich. Das Vertragsgesetz hat insofern den Charakter eines "Maßnahmegesetzes". Solche Gesetze sind aber nach dem Grundgesetz nicht unzulässig (vgl. BVerfGE 15, 126 [146 f.]).

Das Vertragsgesetz ist kein "Einzelfallgesetz". Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. beschreibt den Tatbestand, an den bestimmte Rechtsfolgen geknüpft werden, generell. Nach ihrer abstrakt gehaltenen Fassung beansprucht die Bestimmung Geltung für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen. Es läßt sich nicht übersehen, auf wieviele und auf welche Fälle das Gesetz Anwendung findet (vgl. BVerfGE 10, 234 [241 f.]).

Der Fall der ehemaligen deutschen Aktionäre der AKU war unbezweifelbar der Anlaß für die Regelungen des Zusatzabkommens; auch werden von ihnen - soweit bisher bekannt - nur diese ehemaligen Aktionäre betroffen. Als "Schlußstrichregelung" soll das Zusatzabkommen jedoch gewährleisten, daß auch keine weiteren bisher ruhenden Fälle zu rechtlichen Auseinandersetzungen und gerichtlichen Verfahren führen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, daß derartige Fälle noch bestehen. Die generelle Fassung von Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. ist auch nicht zur Verschleierung eines unzulässigen Einzelfallgesetzes gewählt worden (vgl. BVerfGE 13, 225 [229]).

b) Der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Bedenken könnten sich daraus ergeben, daß die an sich jedermann auch gegen Gesetze zustehende Verfassungsbeschwerde für den Kreis derjenigen, die von dem Vertragsgesetz betroffen sind,

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BVerfGE 24, 33 (53):

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ausgeschlossen wird. Der Gesetzgeber hatte indessen sachlich einleuchtende Gründe für diese Regelung.

Der Ausgleichsvertrag und das Zusatzabkommen zum Finanzvertrag, ohne das die Ratifizierung des Vertragswerks gefährdet gewesen wäre, dienten dem Ausgleich zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Niederlanden und der Beseitigung von Schwierigkeiten, die zwischen den beiden Ländern entstanden waren. Angesichts dieser besonderen durch den Krieg und seine Folgen bedingten Ausnahmesituation und der außenpolitischen Notwendigkeit, das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu den Niederlanden zu normalisieren, hat sich der Gesetzgeber bei der getroffenen Regelung noch innerhalb der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit gehalten.

c) Ein Anspruch des Bürgers auf Rechtsschutz durch Verfassungsbeschwerde kann für umstrittene Rechte weder aus Art. 14 GG noch aus einer anderen Vorschrift des Grundgesetzes noch aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitet werden.

2. Der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Vertragsgesetz entzieht die Beschwerdeführer nicht ihrem gesetzlichen Richter.

a) Auch gegen Vertragsgesetze kann Verfassungsbeschwerde erhoben werden (vgl. BVerfGE 6, 290 [295]; 15, 337 [348]; 16, 220 [226]).

Die Beschwerde ist am 10. Juni 1963 beim Bundesverfassungsgericht eingegangen. Zu diesem Zeitpunkt hatten Bundestag und Bundesrat das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen bereits verabschiedet; der Bundesrat hatte am 31. Mai 1963 beschlossen, den Vermittlungsausschuß nicht anzurufen. Das Gesetz wurde jedoch erst am 25. Juni 1963 verkündet; es trat am 26. Juni 1963 in Kraft. Das Zusatzabkommen ist am 1. August 1963 in Kraft getreten.

Im Zeitpunkt der Einlegung der Verfassungsbeschwerde waren also Vertragsgesetz und Zusatzabkommen noch nicht verkündet und noch nicht in Kraft. Für die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen Vertragsgesetze müssen jedoch dieselben

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BVerfGE 24, 33 (54):

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Grundsätze gelten wie für Normenkontrollverfahren. Verfassungsbeschwerden gegen solche Gesetze sind schon vor der Verkündung des Gesetzes zulässig, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung des Vertragsgesetzes durch den Bundespräsidenten und die Verkündung abgeschlossen ist (vgl. BVerfGE 1, 396 [411 ff.]).

b) Die Verfassungsbeschwerde, die vor Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes zulässigerweise eingelegt worden ist, kann sich nur gegen den Rechtszustand richten, der durch das angefochtene Gesetz eintreten soll. In der Sache richtet sie sich hier unter anderem dagegen, daß die Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz ausgeschlossen werden soll. Dies steht nicht in Widerspruch zu Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG soll der Gefahr vorbeugen, daß die Justiz durch ein Manipulieren der rechtsprechenden Organe sachfremden Einflüssen ausgesetzt wird, insbesondere daß im Einzelfall durch die Auswahl der zur Entscheidung berufenen Richter ad hoc das Ergebnis der Entscheidung beeinflußt wird, gleichgültig, wer manipuliert (vgl. BVerfGE 17, 294 [299]; 4, 412 [416 f.]). Die Vorschrift gebietet, daß der gesetzliche Richter durch eine allgemeine Norm bestimmt wird (vgl. BVerfGE 6, 45 [50 f.]; 9, 223 [226]), überläßt aber die konkrete Regelung dem einfachen Gesetzgeber. Jedoch sind dem Gesetzgeber durch das Gebot genereller Regelung Schranken gezogen, an denen die gesetzliche Regelung zu messen ist; Sondereingriffe und Ausnahmeregelungen sind mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar.

Neuregelungen, die das bisherige Recht über den gesetzlichen Richter ändern, gelten, wenn nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt wird, nach einhelliger Ansicht auch für die Fälle, die unter der Geltung des alten Rechts anhängig geworden sind oder hätten anhängig gemacht werden können (vgl. BVerfGE 11, 139 [146]). Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG steht solchen Neuregelungen nicht entgegen, wenn das neue Gesetz - sei es auch für bereits verwirklichte Tatbestände - generell gilt, also außer anhängigen

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BVerfGE 24, 33 (55):

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Verfahren auch eine unbestimmte Vielzahl künftiger, gleichartiger Fälle erfaßt.

Daß das Vertragsgesetz eine generelle Regelung in diesem Sinne enthält und kein Einzelfallgesetz ist, ist bereits dargelegt worden. Obwohl also das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen für verwirklichte Tatbestände den Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht versperrt, ist das Gesetz mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar.

3. Auch das aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Rückwirkungsverbot steht dem Ausschluß der Verfassungsbeschwerde nicht entgegen.

Das Vertragsgesetz schließt die Verfassungsbeschwerde aus und wirkt dadurch auf das beim Bundesverfassungsgericht anhängige Verfassungsbeschwerdeverfahren ein. Das Gesetz enthält also eine unechte (retrospektive) Rückwirkung (vgl. BVerfGE 11, 139 [145 ff.]). Aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Rechtssicherheit ergeben sich auch für die "unechte" Rückwirkung verfassungsrechtliche Grenzen. Schutz kann unter Umständen auch das Vertrauen des Bürgers darauf beanspruchen, daß seine Rechtsposition nicht nachträglich durch Vorschriften entwertet wird, die lediglich für die Zukunft auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte einwirken (vgl. BVerfGE 14, 288 [297]; 15, 313 [324 ff.]).

Prozeßrecht erfaßt aber nach einhelliger Ansicht mangels besonderer Vorschriften vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an auch anhängige Verfahren. Das ist unbedenklich. Der Bürger kann nicht darauf vertrauen, daß Prozeßrecht nicht geändert wird (vgl. BVerfGE 11, 139 [146 f.]).

4. Dieses Urteil ist mit 4 gegen 3 Stimmen beschlossen worden.