| BVerfGE 78, 374 - Fernmeldeanlagengesetz |
|
Zur hinreichenden Bestimmtheit von Straftatbeständen (hier: § 15 Abs. 2 Buchst. a Fernmeldeanlagengesetz). |
|
Beschluß |
| des Zweiten Senats vom 22. Juni 1988 |
| -- 2 BvR 234/87, 1154/86 -- |
| in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden des Herrn H... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Hans Baumann, Sylvia Ortscheid, Köngistraße 41, Stuttgart 1 - unmittelbar gegen 1. a) den Beschluß des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 21. Januar 1987 - 1 Ss 843/86 -, b) das Urteil des Amtsgerichts Stuttgart-Bad Cannstatt vom 23. September 1986 - B 1 Cs 1045/86 - 82 Js 29 744/86 - 2 BvR 234/87 - ; 2. a) den Beschluß des Landgerichts Stuttgart vom 16. September 1986 - 16 Qs 138/86 -, b)die Beschlüsse des Amtsgerichts Stuttgart-Bad Cannstatt vom 5. Mai 1986 - B 1 Gs 673/86 - und 20. August 1986 - B l Cs 1045/86 - 2 BvR 1154/86 - , mittelbar gegen § 15 Abs. 2 Buchst. a des Gesetzes über Fernmeldeanlagen in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. März 1977 (BGBl. I S.459, ber. S. 573). |
|
Entscheidungsformel: |
| 1. § 15 Absatz 2 Buchstabe a des Gesetzes über Fernmeldeanlagen in der der Bekanntmachung vom 17. März 1977 (Bundesgesetzbl. I Seite 459, berichtigt Seite 573) zugrundeliegenden Fassung ist mit Artikel 103 Absatz 2 und Artikel 104 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig. |
| 2. Der Beschluß des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 21. Januar 1987 - 1 Ss 843/86 - und das Urteil des Amtsgerichts Stuttgart-Bad Cannstatt vom 23. September 1986 - B 1 Cs 1045/86-82 Js 29 744/86 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 103 Absatz 2 des Grundgesetzes. Der Beschluß des Oberlandesgerichts wird aufgehoben. Die Sache wird an das Oberlandesgericht Stuttgart zurückverwiesen. |
| 3. Das Land Baden-Württemberg hat die dem Beschwerdeführer durch die Verfassungsbeschwerden 2 BvR 1154/86 und 2 BvR 234/87 entstandenen notwendigen Auslagen zu erstatten. |
|
Gründe: |
|
A. |
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen seine strafgerichtliche Verurteilung wegen Verletzung von Verleihungsbedingungen gemäß § 15 Abs. 2 Buchst. a des Gesetzes über Fernmeldeanlagen (FAG) und gegen die Einziehung bestimmter Fernmeldeanlagen. In dem inzwischen in der Hauptsache für erledigt erklärten Verfahren 2 BvR 1154/86 hatte er die der Verurteilung vorangegangene Beschlagnahme als verfassungswidrig beanstandet. Die zu gemeinsamer Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerde-Verfahren betreffen mittelbar die Frage, ob die den Entscheidungen der Strafgerichte zugrundeliegende Strafvorschrift mit dem Grundgesetz, insbesondere mit dem Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG, vereinbar ist.
|
| I. |
Das Gesetz über Fernmeldeanlagen in der zum Zeitpunkt der Tat geltenden, der Bekanntmachung vom 17. März 1977 (BGBl. I S. 459, berichtigt S. 573) zugrundeliegenden Fassung weist das Recht, Fernmeldeanlagen, nämlich Telegrafenanlagen für die Vermittlung von Nachrichten, Fernsprechanlagen und Funkanlagen zu errichten und zu betreiben, ausschließlich dem Staat, und zwar dem Bund zu (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FAG). Dieses Recht übt außer für Anlagen, die zur Verteidigung des Bundesgebiets bestimmt sind, der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen aus (§ 1 Abs. 2 FAG). § 2 FAG läßt die Verleihung der Befugnis zur Errichtung und zum Betrieb einzelner Fernmeldeanlagen zu. Die Vorschrift lautet:
|
§ 2
|
(1) Die Befugnis zur Errichtung und zum Betrieb einzelner Fernmeldeanlagen kann verliehen werden. Die Verleihung kann für bestimmte Strecken oder Bezirke erteilt werden. (2) Die Verleihung sowie die Festsetzung der Bedingungen der Verleihung stehen dem Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen oder den von ihm hierzu ermächtigten Behörden zu. Sie muß für Fern meldeanlagen, die von Elektrizitätsunternehmungen zur öffentlichen Versorgung mit Licht und Kraft, die der allgemeinen Versorgung von Gemeinden oder größerer Gebietsteile zu dienen bestimmt sind, zum Zwecke ihres Betriebs verwendet werden sollen, erteilt werden, soweit nicht Betriebsinteressen der Deutschen Bundespost entgegenstehen; dies gilt nicht für Funkanlagen. |
§ 15 Abs. 2 Buchst. a, Abs. 3 FAG bedroht die Errichtung, die Änderung oder das Betreiben genehmigungspflichtiger Fernmeldeanlagen unter Verletzung von Verleihungsbedingungen mit Freiheits- oder Geldstrafe. Die Strafvorschrift des § 15 FAG hat folgenden Wortlaut:
|
§ 15
|
(1) Wer entgegen den Vorschriften dieses Gesetzes eine Fernmeldeanlage errichtet oder betreibt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. Der Versuch ist strafbar. (2) Mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer a) genehmigungspflichtige Fernmeldeanlagen unter Verletzung von Verleihungsbedingungen errichtet, ändert oder betreibt, b) nach Fortfall der Verleihung die zur Beseitigung der Anlage getroffenen Anordnungen der Deutschen Bundespost innerhalb der von ihr bestimmten Frist nicht befolgt. (3) Handelt der Täter fahrlässig, so ist die Strafe Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe. Die Tat wird nur auf Antrag der Deutschen Bundespost verfolgt. |
| II. |
Der Beschwerdeführer, ein Amateur-CB-Funker, ist im Besitz einer von der Deutschen Bundespost (DBF) erteilten Genehmigung zum Betrieb einer Sprechfunkanlage. Die der Genehmigung beigefügten Auflagen bestimmen u. a.:
|
1. ... 2. ... 3. Der Betrieb auf den zur gemeinschaftlichen Nutzung zugeteilten Frequenzen ist durch geeignete Maßnahmen (z.B. Sprechdisziplin, Beschränkung der Gesprächsdauer) so zu gestalten, daß anderen Genehmigungsinhabern ebenfalls eine reibungslose Betriebsabwicklung ermöglicht wird. Verboten ist jedoch a) die Übermittlung von Nachrichten, die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gefährden, b) die Verwendung anstößiger oder beleidigender Äußerungen, c) das Aussenden von rundfunkähnlichen Darbietungen und von Daueraussendungen, d) die Daueraussendung des unmodulierten Trägers, e) die Verwendung der Funkanlagen zum Abhören. 4. Der mit Genehmigung zugeteilte Rufname ist während des Sendens wiederholt zu übermitteln. 5. Fernmeldeanlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, und Funkanlagen, die auf Frequenzen außerhalb des Frequenzbereiches 26960... 27400 kHz betrieben werden, dürfen nicht gestört werden. 6. Die Funkanlagen sind in vorschriftsmäßigem Zustand zu halten; Mängel sind zu beseitigen. 7. Die DBP kann die Kennzeichnung oder Auflagen dieser Genehmigung jederzeit ändern, ergänzen oder nachträglich Auflagen hinzufügen. Die Genehmigung kann ganz oder teilweise widerrufen werden. Sie wird insbesondere widerrufen, wenn die Auflagen oder kennzeichnenden Bedingungen der Genehmigung nicht eingehalten werden. Werden die Kennzeichnung oder Auflagen dieser Genehmigung von der Deutschen Bundespost (DBF) geändert oder ergänzt oder wird eine Auflage nachträglich aufgenommen, so ist der Genehmigungsinhaber verpflichtet, jeder Ergänzung oder Änderung nachzukommen und alle hierbei entstehenden Kosten zu tragen. 8. Der Aufforderung der DBF, den Betrieb aller oder einzelner Funkanlagen ganz oder teilweise einzustellen, hat der Genehmigungsinhaber ohne Verzug nachzukommen. Wenn es die DBF verlangt, sind während der Betriebseinstellung die Funkeinrichtungen oder Teile von ihnen zu entfernen und nach näherer Bestimmung der DBF zu verwahren. 9. Den Beauftragten der DBF ist das Betreten von Grundstücken, Gebäuden, Räumen und Fahrzeugen, in denen sich Funkanlagen und ihr Zubehör befinden, zur Prüfung der Anlagen und Einrichtungen zu verkehrsüblichen Zeiten zu gestatten. Den Beauftragten sind dabei alle gewünschten Auskünfte über die Funkanlagen und deren Betrieb zu erteilen. 10. Bei ortsfest errichteten Funkanlagen ist die Genehmigungsurkunde oder ein hierzu ausgestellter Genehmigungsausweis aufzubewahren. Bei einer beweglich verwendeten Funkanlage ist die Genehmigungsurkunde oder ein dazu ausgestellter Genehmigungsausweis mitzuführen. Die Genehmigungsurkunde oder ein dazu ausgestellter Genehmigungsausweis ist Beauftragten der DBF oder Polizeibeamten auf Verlangen vorzuzeigen. 11. Für die Genehmigung zum Errichten und Betreiben dieser Funk anlagen, für das Ausstellen weiterer Genehmigungsausweise sowie für das vom Genehmigungsinhaber zu verantwortende Ausstellen einer Zweitschrift einer Genehmigungsurkunde oder eines Genehmigungsausweises sind Gebühren nach den für diese Funkanlagen geltenden Gebührenvorschriften zu entrichten.... 12. Auf die Genehmigung kann der Genehmigungsinhaber zum Ende eines Kalendermonats verzichten. Der Verzicht ist schriftlich zu erklären. Die Verzichterklärung muß dem zuständigen Fernmeldeamt (Anmeldestelle für Fernmeldeeinrichtungen) spätestens 6 Werktage vor Ende des Kalendermonats zugegangen sein, mit dessen Ablauf die Genehmigung erlöschen soll. 13. ... |
1. Das Verfassungsbeschwerdeverfahren 2 BvR 1154/86 Das Amtsgericht Stuttgart-Bad Cannstatt ordnete am 5. Mai 1986 gegen den Beschwerdeführer die Beschlagnahme verschiedener Fernmeldeanlagen zu Beweiszwecken an. Ihm wurde zur Last gelegt, Fernmeldeanlagen ohne Genehmigung errichtet und betrieben sowie entgegen einer Auflage ein rundfunkähnliches Programm gesendet zu haben.
|
Die Beschlagnahme wurde durch Beschluß des Amtsgerichts Stuttgart-Bad Cannstatt vom 20. August 1986 aufrechterhalten. Die hiergegen eingelegte Beschwerde verwarf das Landgericht Stuttgart am 16. September 1986.
|
2. Das Verfassungsbeschwerdeverfahren 2 BvR 234/87 Das Amtsgericht Stuttgart-Bad Cannstatt verurteilte den Beschwerdeführer am 23. September 1986 wegen vorsätzlichen Betreibens einer Fernmeldeanlage unter Verletzung von Verleihungsbedingungen (Aussendung rundfunkähnlicher Darbietungen) zu einer Geldstrafe (§ 15 Abs. 2 Buchst. a FAG). Die sichergestellten Geräte wurden eingezogen (§ 20 FAG). Das Amtsgericht stellte u.a. fest, der Beschwerdeführer habe unter bewußtem Verstoß gegen eine Auflage in der ihm von der Deutschen Bundespost erteilten Genehmigung zum Betrieb und der Errichtung von Sprechfunkanlagen im Zeitraum von Oktober 1985 bis zum 3. März 1986 in seiner Wohnung einmal pro Monat eine jeweils etwa einstündige, mit Musik unterlegte Informationssendung für Funkinteressenten ausgesendet.
|
| III. |
1. Mit seiner Verfassungsbeschwerde im Verfahren 2 BvR 234/87 wendet sich der Beschwerdeführer unmittelbar gegen das Urteil des Amtsgerichts Stuttgart-Bad Cannstatt vom 23. September 1986 sowie gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 21. Januar 1987, mittelbar gegen § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG. Er rügt die Verletzung der Art. 5,14,103 Abs. 2,104 Abs. 1 GG.
|
Die Strafvorschrift des § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG sei nicht hinreichend bestimmt. Die Voraussetzungen der Strafbarkeit würden erst durch die blankettausfüllenden Auflagen zur Genehmigung festgelegt, die nicht alle "Verleihungsbedingungen" im Sinne des § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG seien. Die Folgen der fehlenden gesetzlichen Bestimmtheit zeigten mehrere ihm, dem Beschwerdeführer, erteilte Auflagen, deren Verletzung nicht die Strafdrohung des § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG rechtfertigen könne. Dies gelte etwa für die Verpflichtung, den mit der Genehmigung zugeteilten Rufnamen während des Sendens wiederholt zu übermitteln (Nr. 4), die Funkanlagen in vorschriftsmäßigem Zustand zu halten und Mängel zu beseitigen (Nr. 6), den Beauftragten der Deutschen Bundespost alle gewünschten Auskünfte über die Funkanlagen und deren Betrieb zu erteilen (Nr. 9), bei ortsfest eingerichteten Funkanlagen die Genehmigungsurkunde bzw. den Genehmigungsausweis aufzubewahren (Nr. 10), für das Ausstellen einer Zweitschrift der Genehmigungsurkunde oder des Genehmigungsausweises Gebühren zu entrichten (Nr. 11) und den Verzicht auf die Genehmigung schriftlich und fristgerecht zu erklären (Nr. 12).
|
2. Die gegen die der Verurteilung vorangegangene Beschlagnahme der Fernmeldeanlagen gerichtete Verfassungsbeschwerde (2 BvR 1154/86) hat der Beschwerdeführer im Blick auf die inzwischen erfolgte Einziehung für erledigt erklärt (vgl. BVerfGE 9, 89 [93]). Er hatte mit ihr im wesentlichen die gleichen rechtlichen Einwendungen erhoben, die er gegen seine spätere Verurteilung und gegen die Einziehung der beschlagnahmten Gegenstände ins Feld führt.
|
| IV. |
Zur Verfassungsbeschwerde haben der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen namens der Bundesregierung, das Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg, der Bundesgerichtshof und der Generalbundesanwalt Stellung genommen.
|
1. Nach Auffassung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen verstößt § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG nicht gegen das in Art. 103 Abs. 2 GG verankerte Bestimmtheitsgebot. Der Betroffene könne der jeweils ausgehändigten Genehmigungsurkunde konkret entnehmen, bei Verletzung welcher Handlungsgebote oder -verbote der Straftatbestand erfüllt sei. Der mögliche Inhalt dieser Verwaltungsakte sei gesetzlich in hinreichendem Maß im voraus bestimmt. Der Tatbestand des § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG sei weitestgehend konkret geregelt, was im einzelnen ausgeführt wird.
|
Anhaltspunkte für eine Verletzung von Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG seien weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Auch die Rüge der Verletzung der Art. 5 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG sei nicht begründet.
|
2. Das Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg hält § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG ebenfalls für verfassungsgemäß. Hinsichtlich des Verfassungsgebots der Vorhersehbarkeit der Strafandrohung (Art. 103 Abs. 2 GG) bestünden ohnehin keine Bedenken. Der Beschwerdeführer habe aufgrund der seiner Fernmeldeanlagengenehmigung beigefügten "Auflagen" individuell und konkret darüber Bescheid gewußt, in welchen Fällen die Errichtung, die Änderung oder der Betrieb seiner Funkanlage verboten war. Auch soweit der Gesetzesvorbehalt nach Art. 104 Abs. 1 GG in Frage stehe, sei die Strafvorschrift verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es handle sich um ein Blankettstrafgesetz, das hinreichend bestimmt sei. |
3. Der Bundesgerichtshof hat mitgeteilt, daß § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG in seiner Rechtsprechung bislang noch nicht angewandt worden sei und daß damit zusammenhängende Rechtsfragen auch nicht zur Entscheidung anstünden. Von einer Stellungnahme zu der Vereinbarkeit der Vorschrift mit dem Grundgesetz hat er abgesehen.
|
4. Der Generalbundesanwalt erachtet § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG ebenfalls als verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Strafnorm sei hinreichend bestimmt. Die Akzessorietät zwischen dem Inhalt der verwaltungsbehördlichen Auflage und der Strafbarkeit ihrer Mißachtung sei auch unter dem Aspekt des strafrechtlichen Gesetzesvorbehalts nach Art. 103 Abs. 2 GG nicht zu beanstanden.
|
|
B. |
Die gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 21. Januar 1987 und gegen das Urteil des Amtsgerichts Stuttgart-Bad Cannstatt vom 23. September 1986 gerichtete Verfassungsbeschwerde ist begründet. Die Strafvorschrift des § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG, auf die die Verurteilung des Beschwerdeführers und die Einziehung gestützt wurden, genügt nicht den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen (Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG).
|
| I. |
1. Art. 103 Abs. 2 GG enthält - neben dem hier nicht zu erörternden Rückwirkungsverbot - die Verpflichtung des Gesetzgebers, die Voraussetzungen der Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, daß Tragweite und Anwendungsbereich der Straftatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 25, 269 [285]; 73, 206 [234]; 75, 329 [340 f.]; st. Rspr.). Diese Verpflichtung dient einem doppelten Zweck. Es geht einerseits um den rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten: Jedermann soll vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe bedroht ist. Andererseits soll sichergestellt werden, daß der Gesetzgeber selbst über die Strafbarkeit entscheidet. Insoweit enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengen Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt verwehrt, die normativen Voraussetzungen einer Bestrafung festzulegen (vgl. BVerfGE 47, 109 [120]; 73, 206 [234 f.]; 75, 329 [341]; st. Rspr.). |
Eine Strafe kann nach Art. 103 Abs. 2 GG nur auf der Grundlage eines förmlichen Gesetzes verhängt werden. Ist der Straftatbestand in einer Verordnung enthalten, so müssen daher die Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe für den Bürger schon aufgrund des Gesetzes, nicht erst aufgrund der hierauf gestützten Verordnung vorhersehbar sein (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG; BVerfGE 14, 174 [185 f.]; 75, 329 [342]; st. Rspr.). Der Gesetzgeber hat selbst die Voraussetzungen der Strafbarkeit zu bestimmen und darf diese Entscheidung nicht den Organen der vollziehenden Gewalt überlassen (vgl. BVerfGE 47,109 [120]).
|
Ist eine Strafdrohung an die Nichtbefolgung eines Verwaltungsaktes geknüpft, so sind an die Bestimmtheit der Strafnorm im förmlichen Gesetz jedenfalls keine geringeren Anforderungen zu stellen, als wenn die nähere Spezifizierung des Tatbestandes einer Rechtsverordnung überlassen wird. Die Stellung des Gesetzgebers gegenüber der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt wird in beiden Fällen durch dieselben Grundsätze, nämlich durch den Vorbehalt eines förmlichen Gesetzes und durch das Gewaltenteilungsprinzip, geprägt. Ebensowenig wie es für die Bestimmtheit der Strafnorm genügt, daß sich die Merkmale des Tatbestandes einer Rechtsverordnung entnehmen lassen, die auf einer selbst nicht hinreichend bestimmten Ermächtigung beruht, reicht die pauschale Anknüpfung einer Strafdrohung an Verstöße gegen inhaltlich nicht näher bestimmte Verwaltungsakte aus. Auch in die sem Fall muß der Gesetzgeber grundsätzlich selbst über die Strafbarkeit entscheiden. |
2. Nach Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG kann die Freiheit der Person nur aufgrund eines förmlichen Gesetzes eingeschränkt werden. Der Gesetzgeber muß danach bei Erlaß einer Strafvorschrift, die Freiheitsstrafe androht, mit hinreichender Deutlichkeit selbst bestimmen, was strafbar sein soll (vgl. BVerfGE 14, 245 [251]; 75, 329 [342]). Insoweit gilt das zum Maßstab des Art. 103 Abs. 2 GG Ausgeführte gleichermaßen. Wird der Tatbestand eines Blankettstrafgesetzes, das Freiheitsstrafe androht, durch eine Rechtsverordnung ergänzt, muß die Verbotsmaterie jedenfalls in ihren Grundzügen in einem förmlichen Gesetz hinreichend umschrieben sein. Dem Verordnungsgeber dürfen lediglich gewisse Spezifizierungen des Tatbestandes überlassen bleiben (vgl. BVerfGE 75, 329 [342]). Entsprechendes hat zu gelten, wenn ein solcher Straftatbestand in einem förmlichen Gesetz an den Verstoß gegen Verhaltenspflichten anknüpft, die durch einen Verwaltungsakt begründet werden: Auch hier muß der Gesetzgeber grundsätzlich selbst festlegen, welches Verhalten mit Freiheitsstrafe bedroht sein soll.
|
| II. |
Diesen Anforderungen wird § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG nicht gerecht. Die Vorschrift bedroht die Zuwiderhandlung gegen die Verleihungsbedingungen mit Strafe. Welche Gebote und Verbote von diesem Begriff erfaßt sein können, wird weder im Gesetz über Fernmeldeanlagen noch in anderen förmlichen Gesetzen so bestimmt umgrenzt, daß er als Anknüpfungspunkt für eine Strafdrohung herangezogen werden darf. Auch die Strafvorschrift selbst enthält keine nähere Einschränkung der Verbotsmaterie, die dem Bestimmtheitsgebot der Art. 103 Abs. 2, 104 Abs. 1 Satz 1 GG genügen könnte. Die pauschale Anknüpfung der Strafdrohung an den Verstoß gegen inhaltlich nicht näher bestimmte Verleihungsbedingungen überläßt es vielmehr den Postbehörden, durch Verwaltungsakt die normativen Voraussetzungen einer Straftat nach § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG zu bestimmen.
|
a) Weder in § 15 Abs. 2 FAG noch in einer anderen Vorschrift dieses Gesetzes ist definiert, was unter Verleihungsbedingungen zu verstehen ist (vgl. BayObLGSt. 1984, 103 [104]). Rechtsprechung und Literatur hielten den Begriff der Verleihung jahrzehntelang für veraltet und überholt und ersetzten ihn durch "Genehmigung". Das Gesetz über Fernmeldeanlagen selbst setzt beide Begriffe in manchen Bestimmungen gleich, so in § 3 Abs. 1 ("genehmigungsfrei") und in § 15 Abs. 2 Buchst. a ("genehmigungspflichtig"). Nach einhelliger Meinung handelt es sich bei den Verleihungsbedingungen nicht um Bedingungen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG, sondern um Auflagen (vgl. § 36 Abs.2 Nr.4 VwVfG), d.h. um Bestimmungen, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (vgl. BayObLGSt. 1984, 103 [104]; Eidenmüller, Post- und Fernmeldewesen, Bd. 2, FAG, § 2 Anm. 5 und § 15 Anm. 4 (1.) - Stand März 1988 -; Aubert, Fernmelderecht I, 3. Aufl., 1974, S. 106 und 131; Meyer in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Gesetz über Fernmeldeanlagen, Stand 1.12.1983, § 2 Anm. 2d; Mechtel, ArchPF 1986, S. 283 [284]).
|
b) § 2 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 FAG stellt den Erlaß von Verleihungsbedingungen in das pflichtgemäße Ermessen der zuständigen Behörden (BVerwGE 28, 278 [279]; BVerwG, ArchPF 1976, S. 582 [583]; HessVGH, ESVGH 15, 208 [210]; Eidenmüller, a.a.O., § 2 Anm. 2; Aubert, a.a.O., S. 121 ff.; Meyer, a.a.O., § 2 Anm.2b; Klingler, ArchPF 1976, S. 584 [585]; Kimminich, DÖV 1976, S. 649 [652]), enthält aber keine ausdrückliche Bestimmung über den Inhalt möglicher Auflagen. Eine solche ausdrückliche Bestimmung ist auch den sonstigen Vorschriften des Gesetzes über Fernmeldeanlagen nicht zu entnehmen. Ebenso fehlt in anderen Gesetzen eine nähere Regelung darüber, welchen Inhalt Verleihungsbedingungen im einzelnen haben können. Das Gesetz über die Verwaltung der Deutschen Bundespost (Postverwaltungsgesetz) -BGBl. III 900-1 - enthält keine Eingrenzung des nach § 2 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 FAG eröffneten weiten Ermessensspielraums, bestä tigt diesen vielmehr (vgl. § 2 Abs. 1 bis 3 PostVwG). Das Gesetz über den Amateurfunk vom 14. März 1949 (BGBl. III 9022-1) und das Gesetz zu dem Europäischen Übereinkommen vom 22. Januar 1965 zur Verhütung von Rundfunksendungen, die von Sendestellen außerhalb der staatlichen Hoheitsgebiete gesendet werden, vom 26. September 1969 (BGBl. II S. 1939), erfassen nur einen Teil privater Fernmeldeanlagen und damit auch nur einen schmalen Sektor möglicher Regelungen. |
c) Die Befugnis, Auflagen zu erteilen, wird unter diesen Umständen nur durch den Zweck des in § 2 FAG der Genehmigungsbehörde eingeräumten Ermessens rechtlich gesteuert; die Genehmigungsbehörde muß sich überdies an die allgemeinen (vor allem das Willkürverbot einschließenden) gesetzlichen Grenzen für die verwaltungsrechtliche Ermessensausübung halten. Dies folgt aus § 36 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 40 VwVfG. Die Anwendbarkeit dieser Vorschriften ergibt sich aus § 1 Abs. 1 VwVfG; die Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 3 Nr. 4 VwVfG erfaßt die post- und fernmelderechtlichen Genehmigungsverfahren nicht (vgl. Meyer/Borgs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., 1982, § 2 Rdnr. 23 unter zutreffendem Hinweis auf die Entstehungsgeschichte),
|
Die der Genehmigungsbehörde in § 2 Abs. 2 FAG eingeräumte Ermächtigung, einer fernmelderechtlichen Genehmigung besondere Verleihungsbedingungen hinzuzufügen, dient dazu, das dem Fernmeldemonopol des Bundes zugrundeliegende öffentliche Interesse auch dann wirkungsvoll zu wahren, wenn die Errichtung und der Betrieb privater Fernmeldeanlagen zugelassen werden. Dieses Interesse zielt vornehmlich auf die Gewährleistung der Ordnung des Fernmeldeverkehrs, die Sicherung des Bestandes der Fernmeldedienste und die weitere Entwicklung des Fernmeldewesens (vgl. Eidenmüller, a.a.O., § 1 Anm. 2 - Stand August 1987).
|
(1) Der Ordnung des Fernmeldeverkehrs dienen zunächst alle Auflagen, die im Interesse anderer, gegebenenfalls bevorrechtigter Teilnehmer am Fernmeldeverkehr oder zur Gewährleistung einer Zulassung weiterer gleichberechtigter Interessenten zu im wesentlichen denselben Bedingungen erlassen worden sind; sie können sich auf den Zustand der Anlage oder ihren Verwendungszweck oder auf die Art und Weise ihrer Bedienung beziehen oder spezifische Benutzungsregelungen enthalten. Die dem Beschwerdeführer erteilte Genehmigung bietet dafür typische Beispiele. So wird ihm auferlegt, die Funkanlage im vorgeschriebenen Zustand zu halten und während des Sendens den mit der Genehmigung zugeteilten Rufnamen wiederholt zu übermitteln. Er hat des weiteren eine allgemeine Rücksichtnahmeklausel im Hinblick auf die Nutzungschancen anderer Genehmigungsinhaber zu beachten; außerdem wird ihm auferlegt, Fernmeldeanlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, und Funkanlagen, die auf Frequenzen außerhalb eines näher beschriebenen Frequenzbereichs betrieben werden, nicht zu stören. Ihm wird schließlich die Daueraussendung des unmodulierten Trägers und die Verwendung seiner Anlage zum Abhören verboten. |
(2) Von dem zur Rechtfertigung des Fernmeldemonopols des Bundes angeführten öffentlichen Interesse wird nach allgemeiner Ansicht auch die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Fernmeldeverkehr gedeckt. Demgemäß wird in der Verwaltungspraxis nicht nur das Abhören von Polizeifunk oder anderen speziellen Funkdiensten und die Weitergabe sowie Verwertung gewisser empfangener Informationen untersagt, sondern auch die Übermittlung von Nachrichten verboten, deren Inhalt die staatliche Sicherheit gefährdet oder gegen die Gesetze, die öffentliche Ordnung oder die guten Sitten verstößt (vgl. hierzu die Verbote, die der Beschwerdeführer gemäß Nr. 3 a und b der seiner Genehmigung beigefügten Auflagen zu beachten hat).
|
Daß derartige Regelungen die Verwaltungsbefugnisse der Deutschen Bundespost überschreiten würden, ist nicht ersichtlich. Diese Befugnisse werden zwar durch den Umfang der dem Bund zugewiesenen Gesetzgebungskompetenz für das Post- und Fernmeldewesen (Art. 73 Nr. 7 GG) begrenzt, denn die Gesetzgebungskompetenz des Bundes bezeichnet nach der Systematik der Verfassung die äußerste Grenze für dessen Verwaltungsbefugnisse (BVerfGE 12, 205 [229]). Für die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz sind jedoch Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in einem bestimmten Sachbereich dienen, jeweils dem Sachbereich zuzurechnen, zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen (BVerfGE 8,143 [150]). |
(3) Als in gleicher Weise durch den Gesetzeszweck gedeckt werden von der Rechtsprechung diejenigen Verleihungsbedingungen angesehen, die dazu dienen, die erforderlichen Geldmittel für die Erhaltung, den Ausbau und die Weiterentwicklung der Fernmeldeanlagen zu erwirtschaften. Bereits das Reichsgericht betonte, daß das Telegraphen-Regal u.a. auch "in vermögensrechtlicher Hinsicht" den Interessen der Postverwaltung dienen solle (RGZ 116,24 [28]; 141, 420 [426]; 155, 333 [335]). Der Bundesgerichtshof hat sich dieser Rechtsprechung angeschlossen; er hält es im Hinblick auf § 2 Abs. 2 FAG für gerechtfertigt, eine Genehmigung nach § 2 Abs. 1 FAG mit der Auflage zu verbinden, laufende Gebühren zu zahlen (BGH, LM, FernmeldeanlagenG Nr. 1 Bl. 6). Von dem öffentlichen Zweck des Fernmeldemonopols sollen darüber hinaus auch alle Auflagen erfaßt sein, deren Ziel es ist, die wirtschaftliche Grundlage für eine flächendeckende und leistungsfähige Fernmeldeinfrastruktur zu sichern.
|
In der Verwaltungspraxis werden außerdem im Rahmen von Genehmigungsauflagen überwachungsrechtliche Regelungen getroffen; auch hierfür bietet die dem Beschwerdeführer erteilte Genehmigung mit den Auflagen unter den Nrn. 9 und 10 Beispiele.
|
Insgesamt ist die mit der Regelung des § 2 FAG verfolgte Ordnungsfunktion für die Errichtung und den Betrieb privater Fernmeldeanlagen eine denkbar umfassende und demgemäß das der Genehmigungsbehörde eingeräumte Ermessen von sehr beträchtlicher Weite; dies wird auch im einschlägigen postrechtlichen Schrifttum zutreffend vermerkt (vgl. Eidenmüller, a.a.O., § 2 Vorbem. 1).
|
2. Im Blick auf die hiernach mögliche Vielfalt von Auflagen könnte ein Straftatbestand, der an die Verletzung von Verleihungsbedingungen anknüpft, nur dann dem Gebot des Art. 103 Abs. 2 GG und des Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG gerecht werden, wenn er weitere Merkmale enthält, die das mit Strafe bedrohte Verhalten hinreichend bestimmt eingrenzen. Die vom Gesetzgeber gewählten Merkmale des Errichtens, des Änderns und des Betreibens einer Fernmeldeanlage reichen hierzu nicht aus. Die mit einer derartigen Kennzeichnung der Verletzungshandlung verbundene Begrenzung des gesetzlichen Tatbestandes ist nicht geeignet, dem strafrechtlich verbotenen Verhalten schärfere Konturen zu verleihen. Nahezu jede - auch die geringfügigste - Verletzung der Verleihungsbedingungen, sei es durch Tun oder durch Unterlassen, steht in mittelbarem oder unmittelbarem Zusammenhang mit solchen Tätigkeiten. Eine hinreichend verläßliche, rechtsstaatlicher Gewichtung entsprechende und insgesamt sachgerechte Beschränkung der mit Strafe bedrohten Verhaltensweisen kann aus diesen Tatbestandsmerkmalen im Wege der Auslegung nicht gewonnen werden. |
3. Auch die Rechtsprechung hat die hier in Rede stehende Verbotsmaterie nicht ausreichend konkretisieren können. Die Beschränkung der Auflagen gegenüber Rundfunkanstalten auf sendetechnische Gesichtspunkte (vgl. BVerfGE 12, 205 [239]) läßt sich nicht verallgemeinern. Eine gesicherte obergerichtliche Rechtsprechungspraxis liegt nur zu wenigen Teilbereichen vor, so zur Frage des Abhörens von Polizeifunk (vgl. BGH, Urteil vom 20. Januar 1977 - 3 StR 446/76 -, abgedruckt bei Wiechert/Schmidt, Fernmelderechtsentscheidungen [2.09.1.3.] Nr. 9; BayObLGSt. 1968, 63 ff.) und zur Frage der Strafbarkeit des Sendens und des Empfangs auf nicht für den Amateurfunk zugelassenen Frequenzen (vgl. BayObLGSt. 1984,103 ff.; OLG Karlsruhe, Die Justiz 1981, S. 220; OLG Koblenz, ArchPF 1979, S. 371 f.; LG Koblenz, ArchPF 1979, S. 366 ff.). Allgemeine Kriterien, die für eine nähere Bestimmung der durch § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG mit Strafe bedrohten Verhaltensweisen geeignet wären, lassen sich diesen Entscheidungen nicht entnehmen.
|
4. Ob der weite Ermessensspielraum, den § 2 FAG den Verwaltungsbehörden bei der Festsetzung von Verleihungsbedingungen einräumt, im Blick auf das allgemeine, im Rechtsstaatsprinzip begründete Bestimmtheitsgebot (vgl. BVerfGE 59, 104 [114]; BVerfG, Beschluß vom 18. Mai 1988 - 2 BvR 579/84 - , Umdruck S. 10) verfassungsrechtlichen Voraussetzungen genügt, braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden. Es genügt hier festzustellen, daß es jedenfalls mit Art. 103 Abs. 2 und 104 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar ist, wenn - wie dargetan - § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG jeden Verstoß gegen die im Verwaltungsinteresse festgelegten und festzulegenden Verleihungsbedingungen ohne normativ greifbare Einschränkung unter Strafe stellt und es damit im Ergebnis der Exekutive überläßt, im Wege der Ausgestaltung der Verleihungsauflagen bestimmenden Einfluß auf Inhalt und Grenzen der Strafbarkeit zu nehmen. |
Gesetzgeberische Schwierigkeiten mögen zwar angesichts der Breite des Regelungsbereichs und der Vielfalt der zu berücksichtigenden Sachverhaltskomponenten technischer Art nicht gering sein. Unüberwindbar sind sie jedoch nicht, zumal der Gesetzgeber nicht gehalten ist, alle Einzelheiten im förmlichen Gesetz selbst zu regeln. Er kann seine Vorgaben abstrakt umreißen und hierbei auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn sie der näheren Deutung im Wege der Auslegung zugänglich sind (vgl. BVerfGE 75, 329 [341] m.w.N.). Eine starre und kasuistische Regelung ist im Blick auf die Vielschichtigkeit der zu regelnden Sachverhalte und auf die Möglichkeit der Änderung der technischen Vorgaben von Verfassungs wegen nicht zu fordern (vgl. hierzu BVerfGE 58, 257 [277 f.] m.w.N.). Von der Sache her ist es vielmehr geboten, auch der Exekutive einen ausreichenden Spielraum einzuräumen. Eine Strafnorm jedoch, die so unbestimmt ist, daß das förmliche Gesetz keine konkretisierbare Aussage darüber trifft, welche Verhaltensweisen mit Strafe bedroht sein sollen und wo die Grenze des Strafbaren verläuft, kann angesichts der Bestimmtheitsgebote nicht hingenommen werden.
|
| III. |
Das Strafurteil des Amtsgerichts Stuttgart-Bad Cannstatt und die Revisionsentscheidung des Oberlandesgerichts Stuttgart beruhen auf § 15 Abs. 2 Buchst. a FAG, der den Bestimmtheitsgeboten der Verfassung aus Art. 103 Abs. 2 und 104 Abs. 1 Satz 1 GG nicht genügt und deshalb gemäß § 95 Abs. 3 BVerfGG für nichtig zu erklären ist. Gleichzeitig ist festzustellen, daß beide Entscheidun gen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 103 Abs. 2 GG verletzen. Der Beschluß des Revisionsgerichts ist aufzuheben und die Sache an das Oberlandesgericht zurückzuverweisen. Einer weiteren Sachaufklärung durch den Tatrichter bedarf es im vorliegenden Fall nicht. Das Revisionsgericht selbst kann danach durch erneute Entscheidung der Beschwer des Beschwerdeführers abhelfen und die Grundrechtsverletzung beseitigen. |
| IV. |
1. Das Land Baden-Württemberg hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen im Verfahren 2 BvR 234/87 zu ersetzen (§ 34a Abs. 2 BVerfGG; vgl. BVerfGE 25, 156; 25, 156 [157]; 25, 157 [158]; 77, 1 [64]).
|
2. Es ist billig, dem Land Baden-Württemberg auch die Erstattung der dem Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 1154/86 entstandenen notwendigen Auslagen aufzuerlegen (§ 34 a Abs. 3 BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde gegen die Beschlagnahme hat sich durch die spätere Verurteilung des Beschwerdeführers erledigt (vgl. BVerfGE 9,89 [93]). Sie hätte wegen der Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit der der angegriffenen Maßnahme zugrunde gelegten Strafbestimmung in der Sache Erfolg gehabt (vgl. BVerfGE 72,34 [37 f.]).
|
| (gez.) Mahrenholz Träger Böckenförde Klein Graßhof Kruis Franßen Kirchhof |