Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen das Antwort-Wahl-Verfahren (Multiple-Choice-Verfahren) als Form der Ärztlichen Prüfung. Bei diesem Verfahren werden dem Kandidaten nicht

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nur Prüfungsfragen, sondern zugleich Antworten vorgelegt. Der Kandidat hat die jeweils richtige Antwort aus einer Anzahl beigefügter, nicht richtiger Antworten (Distraktoren) herauszufinden. Die Beschwerdeführer, Kandidaten der Medizin, halten dieses System für verfassungswidrig. Umstritten sind zugleich Einzelregelungen des Prüfungsverfahrens, vor allem die Vorschrift über die zum Bestehen nötige Mindestleistung (Bestehensregelung) und die Begrenzung der Wiederholbarkeit von Prüfungen.

Das Studium der Medizin wird durch die Ärztliche Vorprüfung (früher Physikum) in einen vorklinischen und einen klinischen Teil untergliedert. Abgeschlossen wird das Studium durch die Ärztliche Prüfung; diese besteht aus drei Abschnitten, von denen zwei während des Studiums und der dritte nach dessen Ende abzulegen sind. Viele Jahre hindurch sind allein mündliche und praktische Leistungen verlangt worden (Bestallungsordnung für Ärzte vom 15. September 1953 [BGBl. I S. 1334], zuletzt geändert durch Verordnung vom 24. Februar 1970 [BGBl. I S. 214]). Da die Prüfungen in der Verantwortung der Hochschulen lagen, bestand ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Ausbildung und Examen. Seit 1974 sind die Prüfungen weit überwiegend schriftlich. Sie werden bundeseinheitlich durch eine gemeinsame Länderinstitution ausgerichtet. Ihre Rechtsgrundlage finden sie in der Approbationsordnung für Ärzte, einer Rechtsverordnung, die aufgrund der Ermächtigung in der Bundesärzteordnung erlassen worden ist.

1. Die Bundesärzteordnung (Gesetz vom 2. Oktober 1961 [BGBl. I S. 1857], zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 1988 [BGBl. I S. 2477]) - BÄO - bestimmt, daß der Arzt der Gesundheit des einzelnen Menschen und des gesamten Volkes dient und daß der ärztliche Beruf kein Gewerbe, sondern ein freier Beruf ist (§ 1). Die Approbation als Arzt setzt ein Studium der Medizin von mindestens sechs Jahren voraus wie die bestandene Ärztliche Prüfung (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO). Im übrigen ist es durch die Ermächtigung in § 4 BÄO dem zuständigen Bundesminister über

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lassen, die Einzelheiten des Studiums und der Prüfungen durch Rechtsverordnung festzulegen.

Diese Ermächtigung hatte zunächst legitimierende Bedeutung: Die "Bestallungsordnung", zu deren Erlaß sie ermächtigte, war schon 1953 aufgrund der später durch die Bundesärzteordnung abgelösten Reichsärzteordnung in Verbindung mit Art. 129 Abs. 1 GG erlassen worden. Durch Änderungsgesetz vom 28. August 1969 (BGBl. I S. 1509), das am 1. Januar 1970 in Kraft trat, erhielt § 4 Abs. 1 BÄO folgende Fassung:

In der Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks. V/3838, zu Art. 1 Nr. 5, S. 7) heißt es zu den Zielvorstellungen des Gesetzgebers ergänzend:

2. Die Approbationsordnung für Ärzte vom 28. Oktober 1970 (BGBl. I S. 1458) - AppOÄ 1970 -, ist aufgrund des § 4 BÄO 1970 erlassen worden. Sie hat die bereits genannte Bestallungsordnung abgelöst. Die Approbationsordnung enthält ins einzelne gehende

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Vorschriften über die medizinische Ausbildung, die Prüfungen sowie die Zulassung (Approbation) als Arzt. Die Verordnung ist mehrmals geändert worden, vor allem auch in den Bestimmungen über Leistungsnachweise und Prüfungen.

Alle Prüfungen sind, seit die Approbationsordnung gilt, schriftlich abzulegen. Bis 1986 umfaßte nur der Dritte Abschnitt der Ärztlichen Prüfung zusätzlich einen mündlichen Prüfungsteil (§ 13 AppOÄ). Zu den schriftlichen Prüfungen bestimmt § 14 AppOÄ 1970:

Mit § 14 AppOÄ 1970 ist das in den Vereinigten Staaten, in Kanada und in der Schweiz bereits in etwas anderer Form gehandhabte Antwort-Wahl-Verfahren in die medizinische Ausbildung eingeführt worden. In den besonderen Prüfungsvorschriften (§§ 22 ff., 25 ff.) und den zugehörigen Anlagen sind die zu prüfenden Stoffgebiete, die Zahl der Fragen, deren Verteilung auf die Stoffgebiete und die Prüfungsdauer im einzelnen festgelegt. Daraus

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ergibt sich nicht nur die je Frage durchschnittlich zugebilligte Zeitspanne (90 Sekunden), sondern auch das Gewicht, welches die verschiedenen Fächer in der Prüfung haben.

Der Prüfungserfolg richtet sich nach der Zahl der richtigen Antworten. Alle Aufgaben zählen gleich. § 14 Abs. 5 AppOÄ 1970 zog eine relative und eine absolute Grenze. Er lautete:

In der Amtlichen Begründung (BRDrucks. 437/70, S. 30) heißt es dazu:

In den nach dieser Regelung abgewickelten Prüfungen wurde die relative Bestehensgrenze nicht wirksam. Der Bundesdurchschnitt lag in allen Terminen so weit über der 50 vom Hundert-Grenze, daß diese für die Kandidaten stets günstiger war. Kritische Stimmen forderten deshalb eine Änderung der Bestehensregel oder eine Verschärfung der Prüfungsbedingungen. Vor allem müsse die Möglichkeit ausgeschlossen werden, einzelnen Fachgebieten bei den Prüfungsantworten auszuweichen. Die Zweite Änderungsverordnung zur Approbationsordnung vom 24. Februar 1978 (BGBl. I S. 312) - AppOÄ 1978 - erweiterte daraufhin die Prüfungsstoffkataloge, vermehrte die Zahl der Prüfungsfragen, verlängerte die

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BVerfGE 80, 1 (7):

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Prüfungsdauer und verschärfte die Bestehensregel. Sie strich mit Wirkung ab 1. August 1979 die relative Bestehensgrenze und hob die absolute Grenze an. § 14 Abs. 5 lautete danach:

Die schriftliche Prüfung ist bestanden, wenn der Prüfling mindestens 60 vom Hundert der gestellten Prüfungsfragen zutreffend beantwortet hat.

Die amtliche Begründung (BRDrucks. 6/78, S. 35 ff.) stützte sich darauf, daß

Die neue Rechtslage zog in der Frühjahrsprüfung 1981 ein so schlechtes Gesamtergebnis nach sich, daß im Verwaltungswege eine Korrektur herbeigeführt wurde. Nachdem 56,2 vom Hundert aller Kandidaten der Ärztlichen Vorprüfung durchgefallen waren, beschlossen die Länder im Rahmen der Gesundheitsministerkonferenz, jedem Kandidaten 31 Antworten gutzuschreiben. Dadurch wurde die bis dahin übliche Mißerfolgsquote wieder erreicht. Darüber hinaus wurde die Bestehensregel durch die Dritte Änderungsverordnung zur Approbationsordnung vom 15. Juli 1981 (BGBl. I S. 660) - AppOÄ 1981 - abgemildert. § 14 Abs. 5 AppOÄ 1981 erhielt mit Wirkung ab 1. August 1981 eine Fassung, die die bisherigen Grenzen kombinierte:

Trotz dieser Abmilderung führte die Vorprüfung im Frühjahr 1985 erneut zu einem so schlechten Gesamtergebnis, daß wiederum durch Gutschriften nachträglich eingegriffen wurde. Seit 1. Januar 1988 gilt die Regelung als § 14 Abs. 6 AppOÄ in folgender Fassung (BGBl. 19871 S. 1593):

Für die Wiederholung von Prüfungen bestimmte § 20 Abs. 1 AppOÄ 1970:

Die unerwarteten Ergebnisse des Frühjahrstermins 1981 veranlaßten über die erwähnte Gutschrift hinaus noch eine besondere Ausnahmeregelung. Sie betraf die Kandidaten, welche im März 1981 trotz der Gutschrift erfolglos an der Ärztlichen Vorprüfung teilgenommen hatten. Diese konnten ohne Nachteile für ihren weiteren Ausbildungsgang weiterstudieren, als hätten sie die Prüfung bestanden, und im Herbst 1981 die Vorprüfung wiederholen, selbst wenn sie die allgemein gegebenen Wiederholungsmöglichkeiten schon ausgeschöpft hatten (Art. 2 Abs. 3 der Dritten Änderungsver

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ordnung zur Approbationsordnung vom 15. Juli 1981 [BGBl. I S. 660]).

3. Um die in § 14 Abs. 3 AppOÄ 1970 vorgeschriebenen bundeseinheitlichen Prüfungen zu ermöglichen, schlössen die Länder am 14. Oktober 1970 das seither mehrfach geänderte Abkommen über die Errichtung und Finanzierung des Instituts für Medizinische (und seit 1975 auch: Pharmazeutische) Prüfungsfragen (Länderabkommen, vgl. z.B. GVBl. Rh.-Pf. 1971, S.45) - LA -. Das Land Rheinland-Pfalz verlieh dem in Mainz angesiedelten Institut (Abkürzung: IMPP) die Rechtsform einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 2 Landesgesetz zu dem genannten Abkommen vom 24. Februar 1971 [GVBl. Rh.-Pf., S. 44]). Das Institut steht gemäß Art. 2 Abs. 1 LA den Landesprüfungsämtern für Medizin zur Verfügung, um die Prüfungen im Antwort-Wahl-Verfahren zentral zu organisieren, insbesondere die Prüfungsfragen und Antwortmöglichkeiten zu formulieren sowie die Antwortbögen auszuwerten.

Die Prüfungsaufgaben werden vom IMPP mit Hilfe von Sachverständigen-Kommissionen erarbeitet (Art. 8 LA). Die allgemeine Organisation der Kommissionen sowie die Grundsätze der Berufung ihrer Mitglieder werden vom Verwaltungsrat des IMPP in Richtlinien festgelegt (Art. 6 Abs. 1 Nr. 6 LA; Art. 8 Abs. 3 LA 1983 [GVBl. Rh.-Pf., S. 67]). Ursprünglich wurden die Sachverständigen vom Leiter des IMPP berufen (Art. 7 Abs. 4 LA 1970). Seit 1983 geschieht dies durch das Institut im Benehmen mit einem beim IMPP gebildeten Hochschullehrer-Beirat (Art. 8 Abs. 1 LA 1983). Weder das Länderabkommen noch die Richtlinien enthalten Vorgaben für die Gestaltung der Prüfungsfragen. § 4 Abs. 1 der Richtlinien bestimmt lediglich, daß "zu spezielle Fragen und sprachlich komplizierte Fragen bzw. Antwortmöglichkeiten... vermieden werden" sollen.

1. Die Beschwerdeführer sind Studierende der Medizin. Sie haben sich zum dritten Mal und damit endgültig ohne Erfolg medizinischen Prüfungen unterzogen. Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) haben in der Vorprüfung im August 1979 von 320 Fragen 181 (= 56,6 vom Hundert) und 189 Fragen (= 59,1 vom Hundert) richtig beantwortet. Der Beschwerdeführer zu 3) hat im Zweiten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung im August 1979 bei 580 Aufgaben 346 (= 59,7 vom Hundert) richtige Lösungen gefunden. Nach § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 hätten sie 60 vom Hundert richtiger Lösungen benötigt.

2. Die Beschwerdeführer haben sich vergeblich mit Klagen gegen ihre ablehnenden Prüfungsbescheide gewehrt.

a) Die Beschwerdeführerin zu 1) erreichte beim Verwaltungsgericht zunächst die Aufhebung des angefochtenen Prüfungsbescheides. Das Verwaltungsgericht hat die Ansicht vertreten, die Ermächtigung in § 4 Abs. 1 BÄO reiche nicht aus, um das Antwort-Wahl-Verfahren als neue Form der schriftlichen Prüfung einzuführen. Der Prüfungsentscheidung fehle deshalb die Rechtsgrundlage. Allerdings sei der weitergehende Antrag der Beschwerdeführerin, ihre Prüfung für bestanden zu erklären, unbegründet. Auf die Sprungrevision des Beklagten wies das Bundesverwaltungsgericht durch sein Urteil vom 18. Mai 1982 (BVerwGE 65, 323 = Buchholz 421.0 Nr. 159) die Klage insgesamt ab.

In dem Verfahren des Beschwerdeführers zu 2) wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Hingegen verpflichtete der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten des Ausgangsverfahrens, die Vorprüfung des Beschwerdeführers für bestanden zu erklären (DÖV 1982, S. 507). In den Gründen ist ausgeführt, das Antwort-Wahl-Verfahren finde in § 4 Abs. 1 BÄO zwar eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Es sei auch ein zur Leistungsermittlung im medizinischen Bereich geeignetes Prüfungssystem. Jedoch verstoße die absolute Bestehensregel des § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsgrundsatz und sei nichtig. Die feste Bestehensgrenze von 60 vom Hundert sei offen

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BVerfGE 80, 1 (11):

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sichtlich nicht geeignet, den Prüfungszweck zu erreichen. Der Schwierigkeitsgrad der einzelnen Prüfungen schwanke, weil er nicht sicher vorherbestimmt werden könne. Dies habe auch die Sachverständigenanhörung im Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit im Dezember 1979 gezeigt. Wenn aber trotz solcher Schwankungen von den Prüflingen gleichbleibend 60 vom Hundert zutreffend beantworteter Fragen verlangt würden, ändere sich die Qualifikationsschwelle ohne sachlichen Grund. Eine individuell richtige Beurteilung der Qualifikation sei nur möglich, wenn bei der Leistungsbewertung die Schwierigkeit der konkreten Prüfung mitberücksichtigt werde, wenn also ein relativer, am jeweiligen tatsächlichen Prüfungsdurchschnitt orientierter Bewertungsmaßstab angelegt werde. Dem habe der Normgeber bereits 1970 Rechnung getragen. Es seien keine besonderen Umstände erkennbar, die es gerechtfertigt hätten, von der früheren Regelung ab August 1979 abzugehen. Diese Entscheidung wurde vom Bundesverwaltungsgericht unter Hinweis auf sein Urteil vom 18. Mai 1982 aufgehoben.

Der Beschwerdeführer zu 3) unterlag in allen drei Instanzen. Der Verwaltungsgerichtshof schloß sich "aus Gründen der Rechtssicherheit" dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts an. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Nichtzulassungsbeschwerde zurück.

b) Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 18. Mai 1982 ausgeführt:

Das Antwort-Wahl-Verfahren sei formell-rechtlich nicht zu beanstanden. § 4 BÄO sei eine hinlängliche gesetzliche Grundlage, die ihrerseits dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts und den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gerecht werde. Mit den Regelungen der Bundesärzteordnung über die Voraussetzungen der ärztlichen Berufstätigkeit sowie über das Ziel und den Inhalt der Ausbildung habe der Gesetzgeber selbst die wesentlichen Leitentscheidungen getroffen. Die dem Verordnungsgeber überlassenen Regelungen seien nach Tendenz und Inhalt hinreichend vorherbestimmt. Der Verordnungsgeber seinerseits habe die ihm durch die Ermächtigungsgrundlage gezogenen Grenzen nicht überschritten.

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BVerfGE 80, 1 (12):

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Wie sich aus der Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 1 BÄO ergebe, habe der Gesetzgeber sich nicht auf ein Prüfungsverfahren nach dem Modell der Bestallungsordnung festgelegt. Die Begründung des Regierungsentwurfs der Bundesärzteordnung vom 28. August 1969 mache deutlich, daß das Ziel der Änderungen gewesen sei, die ärztliche Ausbildung neu zu ordnen, zu rationalisieren, zu intensivieren und stärker praktisch auszurichten. Dies habe mit einer Umgestaltung des Prüfungswesens einhergehen sollen; "querschnittsartige Stoffgebietserfassung", "Schriftlichkeit", "Simultaneität" und "umfassende Objektivierung" seien angestrebt worden. Diesen Merkmalen trage das Antwort-Wahl-Verfahren in besonderem Maße Rechnung. Hieraus könne gefolgert werden, daß der Gesetzgeber die Einführung des Antwort-Wahl-Verfahrens jedenfalls nicht habe ausschließen wollen.

Dieses Verfahren verstoße auch materiell-rechtlich nicht gegen höherrangiges Recht. Seine Objektivität sei allen dezentralen schriftlichen und allen mündlichen Prüfungen überlegen. Anhaltspunkte dafür, daß seine Zuverlässigkeit nicht genüge, seien nicht erkennbar. Mit dem Prüfungssystem könne jedenfalls eine repräsentative Stichprobe des verlangten ärztlichen Grundwissens ermittelt werden. Ungeeignete Prüfungsfragen machten nur die einzelne Prüfungsentscheidung fehlerhaft. Solange es keine besseren Testmethoden gebe, könne das Antwort-Wahl-Verfahren unter dem Gesichtspunkt des Art. 12 Abs. 1 GG nicht als unzulässig angesehen werden. Die Prüfungsanforderungen stünden zu dem angestrebten Zweck nicht außer Verhältnis. Bei dem Beruf des Arztes sei aus Gründen des Schutzes der Allgemeinheit sogar ein gewisser "Überschuß" an Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen hinzunehmen. Das Antwort-Wahl-Verfahren frage zwar im wesentlichen kognitives Wissen ab. Andere wichtige Bereiche der ärztlichen Ausbildung, etwa der affektive und psychomotorische Bereich, seien den Leistungstests weitgehend verschlossen. Dies mache das Prüfungsverfahren aber nicht ungeeignet. Die aus dem bloßen Ankreuzen vorgegebener Antwortmöglichkeiten sich ergebenden Nachteile seien nicht allein entscheidend. Ihnen stünden erhebliche Vorteile gegenüber. Die Vor- und Nachteile ge

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BVerfGE 80, 1 (13):

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geneinander abzuwägen, sei Sache des Gesetz- oder Verordnungsgebers.

Die Verschärfung der Bestehensregel durch § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 begegne weder testtheoretischen noch prüfungsrechtlichen Bedenken. Der Verordnungsgeber habe die ab 1979 abgeschaffte relative Bestehensregel nicht als allein systemgerecht angesehen. Schwankungen der Schwierigkeit in verschiedenen Prüfungsterminen verlangten keine relative Bestehensgrenze. Die Approbationsordnung 1978 erwarte vom Kandidaten lediglich 60 vom Hundert dessen, was Sachverständige als "Basiswissen" ausgewählt hätten. Selbst bei Berücksichtigung möglicher Meßfehler könne der Verordnungsgeber den unteren Rand einer angenommenen "Bandbreite" bei dieser Untergrenze festlegen und damit die Bestehensgrenze dort ziehen. Angesichts der Bedeutung des Arztberufs für das überragende Gemeinschaftsgut der Volksgesundheit verstoße die Anhebung der Grenze um ein Fünftel nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG.

Schließlich sei nicht zu beanstanden, daß durch die absolute Bestehensgrenze Schwankungen im Schwierigkeitsgrad der Prüfungen stärkere Auswirkungen auf die Mißerfolgsquote hätten. Gleichbleibende Schwierigkeitsgrade und Mißerfolgsquoten ließen sich im Antwort-Wahl-Verfahren ebensowenig wie in herkömmlichen Prüfungen gewährleisten. Außerdem sei zu berücksichtigen, daß Prüfungen zweimal wiederholt werden könnten. Der Verordnungsgeber habe bei Erlaß der Approbationsordnung 1978 nicht davon ausgehen müssen, daß das Prüfungssystem strukturell nicht in der Lage sei, Schwankungen innerhalb eines angemessenen Spielraums zu halten. Falls der Verordnungsgeber angenommen habe, die Mißerfolgsquote werde sich erhöhen, jedoch nicht in dem im März tatsächlich eingetretenen Maße, sei seine Prognose zwar fehlerhaft gewesen; sie habe sich aber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums gehalten. Die Frage einer Nachbesserung der Bestehensregelung habe sich erst aufgrund der im März 1981 gewonnenen Erfahrungen stellen müssen. Der Verordnungsgeber habe hieraus alsbald die Konsequenz gezogen und die Bestehensregel wieder abgemildert. Die Grundsätze der Chancengleichheit und

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BVerfGE 80, 1 (14):

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der Verhältnismäßigkeit verlangten nicht, daß die abgeschwächte Bestehensregelung der Approbationsordnung von 1981 auch für Kandidaten gelte, die nach altem Recht gescheitert seien. Die extrem hohe Mißerfolgsquote von 56,2 vom Hundert im März 1981 sei in diesem Ausmaß nicht vorauszusehen und deshalb nachträglich zu korrigieren gewesen. Für die vorangegangenen drei Vorprüfungen habe dies nicht gegolten.

Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Sie wenden sich unmittelbar gegen die jeweils belastenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen. Mittelbar werden § 4 Abs. 1 BÄO (Ermächtigungsgrundlage), § 14 Abs. 1 und 3 AppOÄ 1970 (Antwort-Wahl-Verfahren) und § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 (absolute Bestehensregel) angegriffen. Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) halten darüber hinaus § 20 Abs. 1 AppOÄ 1970 (begrenzte Wiederholbarkeit) und Art. 2 Abs. 3 der Dritten Änderungsverordnung vom 15. Juli 1981 (zusätzliche Wiederholungsmöglichkeit) für verfassungswidrig.

1. Dem Antwort-Wahl-Verfahren fehle die gesetzliche Ermächtigung. § 4 Abs. 1 BÄO könne nicht die Einführung eines neuartigen Prüfungsverfahrens legitimieren. Tendenz und Ausmaß möglicher Einzelregelungen ergäben sich aus der Bundesärzteordnung nicht. Der Gesetzeswortlaut enthalte nur eine Aussage darüber, daß überhaupt eine Prüfung einzurichten und "Näheres" zu regeln sei. Zwar habe der Gesetzgeber eine Effektivierung und Rationalisierung des Studiums angestrebt, der Bürger erhalte aber keinen Aufschluß darüber, was ihn mit den Antwort-Wahl-Prüfungen tatsächlich erwarte. Die Übernahme dieses Testsystems bedeute prüfungsrechtliches Neuland.

Die Bundesärzteordnung lasse kein "Programm" für die Regelungen des Prüfungsverfahrens erkennen. Das Lernziel der ärztlichen Ausbildung sei die Vermittlung von Kenntnissen, Fähigkeiten und Fertigkeiten. Geprüft werde aber nur kognitives Wissen, nicht

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BVerfGE 80, 1 (15):

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praktische Fertigkeit. Das Gesetz verzichte auf inhaltliche Vorgaben für das Studium und die Prüfung. Die Länge der einzelnen Ausbildungsabschnitte und deren maßgebliche Inhalte seien nicht geregelt. Auch fehlten gesetzliche Entscheidungen darüber, wie viele Wiederholungen bei schriftlichen Prüfungen und scheinpflichtigen Veranstaltungen gestattet seien. Der Gesetzgeber habe es versäumt, die Bestehensgrenze zu definieren. Darüber hinaus gebe es keine normativen Regelungen für die Zusammenstellung der Fragen.

2. Die absolute Bestehensgrenze gemäß § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 sei verfassungswidrig. Bis zu einer verfassungsgemäßen Regelung müsse die vorangehende Fassung gelten, zumindest aber die Neuregelung in § 14 Abs. 5 AppOÄ 1981 angewendet werden. Nach beiden Bestimmungen wären die Prüfungen für bestanden zu erklären.

Sowohl aus der Expertenanhörung zum Antwort-Wahl-Verfahren als auch aus der amtlichen Begründung zu dessen Einführung und dem Ergebnisbericht des IMPP zur Prüfung im März 1977 ergebe sich, daß nur eine relative Leistungsbeurteilung als systemgerechte Lösung anzusehen sei. Es kennzeichne das Antwort-Wahl-Verfahren, daß bei einer ausschließlich absoluten Bestehensgrenze die Anzahl der durchgefallenen Kandidaten stark schwanke. Das IMPP habe zwar intensive Steuerungsmöglichkeiten, könne aber den Schwierigkeitsgrad dennoch nicht vorausbestimmen. Bei dieser Sachlage sei eine absolute Bestehensregel zu starr. Nur eine relative Bestehensregel könne unvorhersehbare Ergebnisse und eine Verletzung der Chancengleichheit verhindern.

Der Verordnungsgeber habe seine Vorstellungen über die Bestehensgrenze der ärztlichen Prüfungen mehrfach kurzfristig geändert. Nachdem er den Konstruktionsfehler der absoluten Bestehensregel erkannt habe, sei er mit Rücksicht auf die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Chancengleichheit verpflichtet gewesen, diesen rückwirkend zu heilen. Aber selbst § 14 Abs. 5 AppOÄ 1981 enthalte keine befriedigende Regelung. Berücksichtigt würden Abweichungen der Durchschnittsergebnisse eines Prüfungstermins nur innerhalb der absoluten Grenzen von 50 und 60 vom

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BVerfGE 80, 1 (16):

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Hundert. Mithin gebe es keine Korrekturmöglichkeit, wenn bei einer äußerst schwierigen Prüfung die Kandidaten im Bundesdurchschnitt weniger als 50 vom Hundert der gestellten Fragen richtig beantworten könnten. Darin liege ein Verstoß gegen hergebrachte Bewertungsgrundsätze.

3. Schließlich sei auch § 20 Abs. 1 AppOÄ 1970 insoweit verfassungswidrig, als Wiederholungsmöglichkeiten ausgeschlossen würden. Die Beschränkung der Wiederholbarkeit sei unverhältnismäßig und nicht erforderlich, um die Volksgesundheit zu schützen. Zumindest müsse den Beschwerdeführern zu 1) und 2) mit Rücksicht auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG die gleiche Wiederholungsmöglichkeit eingeräumt werden, wie sie Art. 2 Abs. 3 der Dritten Änderungsverordnung vom 15. Juli 1981 den Kandidaten der Vorprüfung im März 1981 zugebilligt habe.

Zu den Verfassungsbeschwerden haben der Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit namens der Bundesregierung, der Ministerpräsident des Landes-Nordrhein-Westfalen und das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung des Landes Baden-Württemberg, beide namens ihrer Landesregierungen, sowie die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg namens des Senats, das Institut für medizinische und pharmazeutische Prüfungsfragen (IMPP), die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) sowie die Bundesärztekammer Stellungnahmen abgegeben.

1. Der Bundesminister vertritt die Auffassung, § 4 Abs. 1 BÄO sowie § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 seien verfassungsgemäß.

§ 4 Abs. 1 BÄO genüge den Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG und des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Gesetzgeber habe mit der Bundesärzteordnung die maßgebende Entscheidung selbst getroffen und nur Detailregelungen dem Verordnungsgeber überlassen. Bei der Wahl der Maßnahmen, welche das gesetzgeberische Programm verwirklichten, habe der Verordnungsgeber einen weiten Gestaltungsspielraum. Schon bei Erlaß des § 4 BÄO habe der Gesetzgeber zur Einführung des Antwort-Wahl-Verfahrens geneigt,

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BVerfGE 80, 1 (17):

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jedenfalls dessen Einführung nicht ausgeschlossen. Bei späteren Änderungen der Bundesärzteordnung habe er die Ermächtigungsnorm nicht korrigiert und damit die Approbationsordnung für Ärzte gebilligt. Das Antwort-Wahl-Verfahren sei ein geeignetes Prüfungsverfahren. Es genüge den testtheoretischen und ausbildungspolitischen Zielen und verletze die Chancengleichheit nicht.

Die Einführung einer absoluten Bestehensgrenze (§ 14 Abs. 5 AppOÄ 1978) verstoße nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Allein aus dem fehlenden allgemeinen Konsens über ärztliches Basiswissen könne nicht gefolgert werden, die absolute Bestehensregel sei ungeeignet. Etwa erwachsende Nachteile würden dadurch aufgefangen, daß das Prüfungssystem nicht das vollständige Wissen, sondern lediglich 60 vom Hundert des geforderten Mindeststandards verlange. Das bedeute bei Berücksichtigung der Ratequote einen tatsächlich erforderlichen Wissensstand von 50 vom Hundert. Zwar könnten sich auch Fragen von unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad auf die Durchfallquote auswirken, dies sei jedoch keine Besonderheit des Antwort-Wahl-Verfahrens. Die relative Bestehensregel des § 14 Abs. 5 AppOÄ 1970 sei nur als Übergangslösung angesehen worden. Nachdem entsprechende Erfahrungen vorgelegen hätten, habe der Verordnungsgeber die Prüfungen verschärfen müssen, um die notwendige Ausbildungskapazität zu sichern. Das genüge dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das besonders wichtige Gemeinschaftsgut Volksgesundheit könne nur durch eine qualifizierte, in Prüfungen nachgewiesene Ärzteausbildung gesichert werden. Sogar ein gewisser Überschuß an Prüfungsanforderungen müsse hingenommen werden. Im Jahre 1978 habe weitgehend Einigkeit darüber bestanden, daß die ärztliche Versorgung der Bevölkerung in Zukunft nicht ausreichend gesichert sei, wenn ein Student nur die Hälfte aller gestellten Fragen oder sogar weniger zutreffend beantworten könne. Allerdings habe es über die Ausgestaltung der Bestehensgrenze im einzelnen unterschiedliche Meinungen gegeben. Die Auswirkungen der erhöhten Grenze auf die Durchfallquote seien durchaus berücksichtigt worden. Es sei festgestellt worden, daß die bis 1978 durchgeführten Prüfungen auch mit der neuen Bestehensregelung zu vertretbaren Ergebnissen geführt

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BVerfGE 80, 1 (18):

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hätten. Der Verordnungsgeber sei zudem davon ausgegangen, daß die Prüflinge sich rasch auf die neue Bestehensregelung einstellen würden, und er habe sich ausdrücklich vorbehalten, unter Beobachtung der Entwicklung zu prüfen, ob sich im Laufe der Zeit andere Lösungen als notwendig erweisen würden.

Der Grundsatz der Chancengleichheit werde nicht dadurch verletzt, daß bei verschiedenen Prüfungsterminen je nach Rechtslage unterschiedliche "Bewertungsleistungen" mit der Folge unterschiedlicher Schwierigkeitsgrade gegolten hätten. Die eingeführte Regelung entspreche im Gegenteil dem Gebot der Gleichbehandlung in besonderem Maße, da sie für alle Kandidaten eines Prüfungstermins gleiche Bedingungen schaffe. Abgesehen von der Grenze der Willkür hätten Kandidaten keinen Anspruch, daß verschiedene Prüfungen den gleichen Schwierigkeitsgrad hätten. Wiederholer könnten sich gegenüber der Verschärfung der Bestehensgrenze nicht auf die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes berufen. Sie hätten 17 Monate Zeit gehabt, sich auf die Änderung einzustellen.

2. Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen sowie das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung des Landes Baden-Württemberg folgen der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Mai 1982.

Die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg hat mitgeteilt, daß aufgrund eines Vergleichsvorschlags des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts in sechs Fällen (bei 26 vergleichbaren Einzelfällen) unter Zugrundelegung einer 60 vom Hundert-Grenze und einer Gleitklausel mit 18 vom Hundert die Prüfungsergebnisse neu berechnet und die Prüfungen für bestanden erklärt worden seien. Das gleiche sei in einem weiteren, bereits abgeschlossenen Verfahren geschehen.

3. Das IMPP sieht keine rechtlichen Bedenken, eine Bestehensregelung in einer Prüfungsordnung zu verschärfen. Ein Kandidat könne sich nicht mit Erfolg auf die vorher geltende günstigere Regelung berufen. Gleiches müsse gelten, wenn zwei Änderungen kurz aufeinander folgten. Die Geltungsdauer einer Vorschrift könne keine Rolle spielen. Zwar wäre eine Erstreckung des § 14 Abs. 5

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BVerfGE 80, 1 (19):

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AppOÄ 1981 auf die vier vorausgehenden Prüfungen möglich gewesen. Verfassungsrechtlich sei dies jedoch nicht geboten.

4. Die GEW vertritt die Auffassung, die Überprüfung des theoretischen Wissens durch das Antwort-Wahl-Verfahren habe gegenüber mündlichen Prüfungen den Vorteil, repräsentative Stichproben über das Grundlagenwissen zu liefern. Durch sorgfältige Prüfungsstoffauswahl könnten Gewichtungen der Prüfungsgegenstände vorgenommen werden. Für das Antwort-Wahl-Verfahren sprächen auch die rechtsstaatlichen Vorteile der Objektivität und Chancengleichheit. Vorteilhaft sei ferner die Kapazitätsentlastung der Hochschulen. Die Einführung des neuen Verfahrens bedeute allerdings eine so gewichtige Änderung des Prüfungssystems, daß sie, zumindest aber die absolute Bestehensregel des § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978, vom Gesetzgeber hätte verantwortet werden müssen. Der technisierte Charakter der Prüfung stelle eine besondere Gefahr dar. Durchfallquoten könnten gesteuert werden. Die Schwankungen im Schwierigkeitsgrad der Prüfungen seien systembedingt und begrenzten den Erfolg der Bemühungen, einen unerläßlichen Mindestwissensstand festzulegen. Allein eine relative Bestehensregelung sei geeignet, Prüfungsstoffauswahl, Antwortfestlegung und Erfolgsquote in Übereinstimmung zu bringen. Die absolute Bestehensregel verstoße gegen die Chancengleichheit und sei evident ungerecht.

5. Die Bundesärztekammer hält das neue Prüfungsverfahren für verfassungsmäßig. Es sei ein grundsätzlich geeignetes Verfahren. Das gelte auch für die absolute Bestehensgrenze von 60 vom Hundert. Zwar sei die Möglichkeit erheblicher Schwankungen der Ergebnisse einer feststehenden Bestehensgrenze systemimmanent. Das sei aber weniger eine Folge des Prüfungsverfahrens als einer ungenauen Gewichtung des jeweiligen Fragenkatalogs. Im Gegensatz zu herkömmlichen Prüfungen biete das Antwort-Wahl-Verfahren zusätzliche Vorteile, z.B. die Möglichkeit, Frage und Antwort nachträglich zu überprüfen. Dies verbessere den Rechtsschutz der Kandidaten. Verfassungswidrig sei es hingegen, daß Art. 2 AppOÄ 1981 nur für die Teilnehmer des Vorprüfungstermins vom März 1981 eine weitere Wiederholungsmöglichkeit geschaffen habe. Es

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BVerfGE 80, 1 (20):

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könne offenbleiben, ob der Verordnungsgeber verpflichtet gewesen sei, eine solche Regelung vorzusehen. Nachdem er es aber getan habe, stelle es einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar, daß nicht den Teilnehmern aller vier vorangegangenen Prüfungsversuche die gleiche Möglichkeit eingeräumt worden sei.

Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind begründet, soweit sie sich gegen die absolute Bestehensregel in § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 richten. Die weitergehenden Rügen, die die Rechtsgrundlagen und die Eignung des Prüfungsverfahrens insgesamt angreifen, haben keinen Erfolg. Auch die beschränkte Wiederholbarkeit der Prüfungen (§ 20 Abs. 1 AppOÄ) ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Die Entscheidungen, die den Gegenstand der Verfassungsbeschwerden bilden, greifen in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer ein. Ein solcher Eingriff ist nach Art. 12 Abs. 1 GG nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zulässig. Die Entscheidungen stützen sich auf die Approbationsordnung für Ärzte vom 28. Oktober 1970 in der Fassung der Zweiten Änderungsverordnung vom 24. Februar 1978. Die Approbationsordnung beruht ihrerseits auf der Ermächtigung des § 4 Abs. 1 BÄO in der Fassung vom 28. August 1969. Ermächtigungsgrundlage und Verordnung genügen den formellen Anforderungen der Verfassung.

1. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung bestimmen. Der Gesetzgeber soll im Bereich der Grundrechtsausübung die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen und, sofern Einzelregelungen einer Verordnung überlassen bleiben, die Tendenz und das Programm schon so weit umreißen, daß sich der Zweck und der mögliche Inhalt der Verordnung bestimmen lassen (BVerfGE 20, 296 [305]; 38, 61 [83]; 58, 257 [268]). Allerdings müssen sich die gesetzlichen Vorgaben nicht unmittelbar aus

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dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm ergeben; es genügt, daß sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes (BVerfGE 19, 17 [30]; 58, 257 [277]; 62, 203 [210]).

In diesem Sinne bestimmt § 4 Abs. 1 Satz 1 BÄO den Gegenstand der vorgesehenen Verordnung hinreichend. Deren Inhalt betrifft das Studium der Medizin, die ärztlichen Prüfungen und die Approbation, die die Voraussetzung für die Aufnahme der ärztlichen Berufstätigkeit bildet (§ 2 Abs. 1 BÄO). Darüber hinaus fordert das Gesetz ein mindestens sechsjähriges Studium der Medizin, ein Praktikum in Krankenanstalten sowie das Bestehen der Ärztlichen Prüfung (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO). Der Zweck der Verordnung ergibt sich aus § 1 Abs. 1 BÄO, wonach der Arzt der Gesundheit des einzelnen Menschen und des gesamten Volkes dienen soll. Ausbildung und Prüfung müssen dementsprechend sicherstellen, daß der Arzt die Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten erwirbt und nachweisen kann, die für den ärztlichen Dienst an der Gesundheit erforderlich sind. Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend ausführt, ist damit die wesentliche Entscheidung darüber getroffen, wie einerseits der im Verfassungsrang stehende Gemeinschaftswert der Volksgesundheit geschützt und gefördert werden soll, andererseits das Grundrecht der Berufsfreiheit im Bereich der Ärzteausbildung auszugestalten und einzuschränken ist (BVerwGE 65, 323 [325]). Dem Verordnungsgeber sind Inhalt und Tendenz der erforderlichen Verordnung insoweit vorgegeben.

Zum Ausmaß der Ermächtigung enthält die Bundesärzteordnung keine ins einzelne gehenden Angaben. Insbesondere fehlen ausdrückliche Regelungen über den Prüfungsstoff, das Prüfungsverfahren und die Bestehensvoraussetzungen. Vor allem die Festlegung des Prüfungsstoffs ist von großer praktischer Bedeutung und beeinflußt langfristig sowohl das Lernverhalten der Studenten wie auch die Lehrangebote der Universitäten. Dennoch ist der Gestaltungsraum des Verordnungsgebers auch insoweit hinreichend begrenzt. Das Prüfungsrecht wird durch Grundsätze beherrscht, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und aus

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dem Rechtsstaatsprinzip ergeben (vgl. nachfolgend III.)1. Genauere Festlegungen des Prüfungsverfahrens dürfen dementsprechend weitgehend einer Verordnung vorbehalten bleiben. Sie können auch nur auf dieser Ebene sinnvoll geregelt werden. Die Entwicklung der Medizin und die Vorstellungen von den nötigen Mindestkenntnissen eines Arztes wandeln sich stetig. Es ist ein Gebot der Praktikabilität, die Aufstellung etwa von Prüfungsstoffkatalogen dem Verordnungsgeber zu überlassen, der sich dabei an dem gesetzlich vorgegebenen Zweck der Prüfung orientieren muß (vgl. BVerfGE 62, 203 [212] mit Beispielen, unter anderem § 4 Abs. 1 BÄO).

2. Die Approbationsordnung für Ärzte hat die Grenzen ihrer Ermächtigungsgrundlage nicht durch die Einführung des Antwort-Wahl-Verfahrens überschritten.

Die Neuregelung des Prüfungsrechts im Bereich der medizinischen Ausbildung geht allerdings außerordentlich weit. Schon die Ersetzung der mündlichen Prüfungen, die bis dahin üblich waren, durch eine weit überwiegend schriftliche Prüfungsform hat die Anforderungen an die Kandidaten wesentlich verändert. Das gleiche gilt für die Einführung einer simultanen Aufgabenstellung, die zwangsläufig mit einer Verlagerung der Prüfungsverantwortung von den bisher zuständigen medizinischen Fakultäten auf eine zentrale Einrichtung der Länder verbunden war.

Neue Anforderungen ergeben sich aber daraus, daß als Prüfungsleistung allein die Auswahl unter mehreren vorgegebenen Antworten zugelassen wird. Das bewirkt zum einen eine Eingrenzung des Prüfungsstoffes, weil sich Kenntnisse und Fähigkeiten eines Arztes nur sehr begrenzt in vorformulierten Antworten erfassen lassen. Zum anderen zwingt das Antwort-Wahl-Verfahren zu einer völlig veränderten Form der Leistungsbewertung. Da die Prüfungsleistung lediglich in einem Ankreuzen der für richtig gehaltenen Antworten besteht, kommt nach Abschluß der Prüfungen nur noch eine rein rechnerische Auswertung in Betracht, die keinen Raum für eine wertende Beurteilung läßt. Die eigentliche Prüfertätigkeit ist vor

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verlagert und besteht in der Auswahl des Prüfungsstoffs, der Ausarbeitung der Fragen und der Festlegung von Antwortmöglichkeiten. Das IMPP erhält damit mehr als die Funktion eines Koordinators für die einheitliche Aufgabenstellung; ihm wird die Verantwortung für die Schwierigkeit und Bewertung sämtlicher medizinischer Prüfungen übertragen.

Diese weitgehende Umgestaltung der Prüfung bedeutet aber keine Kompetenzüberschreitung des Verordnungsgebers. Sie entspricht den Vorstellungen des Gesetzgebers (BTDrucks. V/3838, Begründung zu l, S. 5 sowie zu Art. 1 Nr. 5, S. 7). Die Approbationsordnung hält sich deshalb innerhalb des Gestaltungsraumes, der ihr bei der Neufassung des § 4 Abs. 1 BÄO im Jahre 1969 eröffnet wurde. Das wird aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes zur Änderung der Bundesärzteordnung vom 28. August 1969 deutlich. Die Bemerkungen zum künftigen Prüfungsverfahren in der Begründung des Regierungsentwurfs sind nur vor dem Hintergrund der intensiv geführten Fachdiskussion verständlich. Diese betraf die ärztliche Ausbildung, aber auch die geeignetste Prüfungsform. Dabei spielten die positiven Erfahrungen, die in den Vereinigten Staaten und in der Schweiz mit dem Antwort-Wahl-Verfahren gemacht worden waren, eine große Rolle. Wenn bei diesem Diskussionsstand die Merkmale der querschnittartigen Stoffgebietserfassung, der Schriftlichkeit, der Gleichzeitigkeit und einer umfassenden Objektivierung als Zielvorgaben hervorgehoben wurden, so muß das als Hinweis auf das Antwort-Wahl-Verfahren verstanden werden, das durch diese Merkmale in besonderer Weise gekennzeichnet ist. Der Gesetzgeber wollte die Einführung des Antwort-Wahl-Verfahrens nicht ausschließen, sondern offenbar nahelegen.

Das Antwort-Wahl-Verfahren begegnet als Prüfungsform für Ärzte auch inhaltlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

1. Die Ärztliche Prüfung, die nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 BÄO eine Voraussetzung für die Approbation als Arzt bildet, ist eine subjektive Zulassungsvoraussetzung, durch die in das Grundrecht der Be

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rufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eingegriffen wird (grundlegend BVerfGE 7, 377 [406] - Apothekenurteil). Das gleiche gilt für die Vorprüfung, die nach § 10 Abs. 3 Nr. 6 AppOÄ der Zulassung zur Ärztlichen Prüfung vorausgehen muß, ohne deren Bestehen also das Medizinstudium nicht abgeschlossen werden kann. Das Erfordernis - selbst strenger - Qualifikationsnachweise ist jedoch durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt. Die Gesundheit der Bevölkerung ist ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut (vgl. BVerfGE 9, 338 [346]; 13, 97 [107]; 25, 236 [247]; 78, 179 [192]). Dessen Schutz rechtfertigt bei Ärzten strenge fachliche Maßstäbe und sogar einen gewissen "Überschuß" an Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen (vgl. BVerfGE 25, 236 [248]).

2. Obwohl nach Art. 12 Abs. 1 GG strenge fachliche Qualifikationsnachweise verlangt werden dürfen, können die entsprechenden Regelungen nur Bestand haben, wenn sie zu diesem Zweck nicht außer Verhältnis stehen, wenn sie also dafür geeignet, erforderlich und den Betroffenen zumutbar sind (st. Rspr.; BVerfGE 7, 377 [406]; 69, 209 [218] m.w.N.). Soweit das Antwort-Wahl-Verfahren insgesamt in Frage gestellt wird, beschränken sich die geäußerten Bedenken auf das Merkmal der Eignung. Beanstandet wird nicht ein Übermaß an Anforderungen, sondern die für das Verfahren typische Einschränkung der Kontrolle auf rein "kognitives Wissen". Dieses spiele in der Berufspraxis des Arztes nur eine untergeordnete Rolle und dürfe deshalb für eine subjektive Berufszugangsschranke nicht ausschlaggebend sein. Eine solche Beschränkung könne sogar wegen ihrer "Tendenz zum Enzyklopädismus" langfristig gefährlich werden (vgl. auch Pietzcker, RdJB1 1982, S. 166 [167]; Becker/Kuni, DVBl. 1981, S. 425 [428]). In dieser Allgemeinheit ist das jedoch nicht überzeugend.

a) Subjektive Zulassungsvoraussetzungen sind Teil der rechtlichen Ordnung eines Berufsbildes (BVerfGE 7, 377 [406]; 25, 236 [247]). In diesem Sinne ist es der Zweck der ärztlichen Prüfungen, denjenigen Bewerbern den Zugang zum angestrebten Beruf zu verwehren, die dem Berufsbild des Arztes nach ihrer Qualifikation nicht genügen können. Dazu sind sie als Mittel geeignet, wenn mit

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ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (vgl. BVerfGE 30, 292 [316]). Es ist also nicht geboten, daß das Prüfungsverfahren mit seinem Anforderungsprofil das ärztliche Berufsbild vollständig vorzeichnet und damit gewährleistet, daß jeder erfolgreiche Kandidat alle ärztlichen Leistungen vollwertig erbringen kann. Eine so umfassende Kontrolle wäre durch Prüfungen ohnehin kaum erreichbar.

Der Sinn einer bloßen Wissensprüfung wird bei der Ärztlichen Vorprüfung besonders deutlich. Diese ist bereits vor Beginn der klinischen Semester abzulegen und kann schon deshalb nur einen bescheidenen Ausschnitt der Kenntnisse prüfen, die von einem Arzt erwartet werden müssen. Eine Wissenskontrolle ist in diesem Abschnitt des Studiums sinnvoll und entspricht langer Tradition. Das schriftliche Abschlußexamen muß in seinen verschiedenen Prüfungsabschnitten zwar viel breitere und komplexere Stoffgebiete erfassen, unterstützt aber ebenfalls die erforderliche Kontrolle und wird außerdem durch eine mündlich-praktische Prüfung ergänzt.

b) Eine Tendenz zu einer sachwidrigen Verengung des Lehr- und Lernverhaltens kommt in der Approbationsordnung für Ärzte nicht unmittelbar zum Ausdruck. Diese forderte vielmehr schon in ihrer ersten Fassung vom 28. Oktober 1970 praktische Ausbildungsabschnitte (§§ 5, 6 und 7 AppOÄ 1970) und sah darüber hinaus im Dritten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung einen mündlichen Prüfungsteil vor, der ausschließlich praktischen Aufgabenstellungen gewidmet war (§ 33 AppOÄ 1970).

Der Stil der Ärztlichen Prüfung war allerdings durch die beherrschende Stellung des Antwort-Wahl-Verfahrens geprägt, so daß die in der Fachliteratur geäußerte Besorgnis, die neuartige Prüfungsform werde sich nachteilig auf die Ausbildung und das Berufsbild der Ärzte auswirken, nicht unverständlich war. Aber eine solche Wirkung konnte sich nur "auf längere Sicht" einstellen (Pietzcker, a.a.O., S. 167). Ihr ist inzwischen durch eine Fortentwicklung des Prüfungsverfahrens der Boden entzogen worden. Seit der Fünften Verordnung zur Änderung der Approbationsordnung für Ärzte vom 15. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2457) sind mündliche Prüfungen Bestandteil der Vorprüfung und der Ärztlichen Prüfung, deren

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Dritter Abschnitt sogar nur noch in mündlicher Form stattfindet (§§ 23 a, 29 a, 33 AppOÄ 1986). Diese Rechtsentwicklung macht es entbehrlich, der Frage nachzugehen, ob die Approbationsordnung für Ärzte dem Antwort-Wahl-Verfahren ursprünglich eine allzu starke Stellung eingeräumt hatte, so daß längerfristig bedenkliche Folgen drohten. Der Verordnungsgeber hätte eine entsprechende Tendenz jedenfalls rechtzeitig beseitigt und damit den zeitlichen Anpassungsspielraum genutzt, der ihm bei komplexen und sich entwickelnden Sachverhalten zuzubilligen ist (vgl. BVerfGE 33, 171 [189 f.]; 37,104 [118]; 43, 291 [321]; 54,173 [202]).

Hingegen ist die absolute Bestehensregel des § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 mit der Verfassung nicht vereinbar. Sie verletzt die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG, weil sie unverhältnismäßig ist.

1. Für das Antwort-Wahl-Verfahren ist von besonderer Bedeutung, wie die Voraussetzungen geregelt sind, die über Erfolg oder Mißerfolg der Prüfung entscheiden. Da nach der Abgabe der Prüfungsbögen keine wertende Beurteilung mehr stattfindet, sondern nur noch die Zahl der richtigen Antworten festzustellen bleibt, muß generell und abstrakt geregelt werden, wie viele richtige Antworten mindestens zu fordern sind. Dabei scheint es auf den ersten Blick nur darum zu gehen, das Ausmaß der noch hinnehmbaren Wissenslücken festzulegen. So gesehen wäre zu fragen, ob ein Kandidat den Mindestanforderungen genügt, wenn er nicht alle Aufgaben richtig lösen kann, sondern nur einen bestimmten Vomhundertsatz abzüglich einer "Ratequote". Aber dieser Ansatz unterstellt, daß die zutreffende Beantwortung aller Fragen im allgemeinen möglich ist und daß die absolute Zahl unrichtig, unvollständig oder gar nicht beantworteter Fragen ein maßstabgetreues Abbild des Wissensstandes eines Kandidaten bietet. Das ist jedoch nicht der Fall.

Welcher Anteil der Fragen richtig beantwortet werden kann, hängt nicht nur von den Kenntnissen eines Kandidaten, sondern auch von der Zahl der Aufgaben und der dafür zugestandenen Zeit

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ab. Maßgebend ist ferner die Art der Fragestellung. Der Zeitaufwand für jede einzelne Frage ist im Antwort-Wahl-Verfahren nicht konstant; auch ein Kandidat, der das erforderliche Wissen vollkommen beherrscht, benötigt je nach dem Typ der Aufgabe verhältnismäßig viel oder wenig Zeit, um die richtigen Antworten ankreuzen zu können. Es gibt nicht nur die "Einfachauswahl", bei der der Kandidat zu einer Frage eine einzige Antwort finden muß. Das Antwort-Wahl-Verfahren kennt vielmehr auch mehrfache Zuordnungen, kausale Verknüpfungen und Aussagenkombinationen, bei denen verschiedene Fragen auf komplizierte Weise verschränkt sind. Auch Bildmaterial und Fallbeschreibungen werden vorgelegt, deren Auswertung überdurchschnittlich viel Zeit beanspruchen kann. Ein Vergleich dieser Aufgabentypen zeigt, daß sie sich in der Schwierigkeit ihres formalen Verständnisses und der Zahl der erforderlichen Gedankenschritte erheblich unterscheiden, so daß es auch von ihrem Anteil am Gesamtbestand der Aufgaben abhängt, welcher Prozentsatz der Fragen eines Prüfungstermins bestenfalls beantwortet werden kann. Weitere Faktoren, von denen der Schwierigkeitsgrad und damit die erreichbare Höchstleistung abhängt, sind beispielsweise der Anteil an sogenannten "Altfragen" und die Ausgestaltung der Aufgabenhefte.

Diese Eigenheiten des Antwort-Wahl-Verfahrens zeigen, daß die Bestehensgrenze sich nicht allein aus einem Vomhundertsatz der geforderten Antworten ergeben darf, sondern in einem Verhältnis zu einer möglichen Höchstleistung oder zu einer Normalleistung stehen muß. Die Festlegung ist also nicht ohne Rücksicht auf einen vorgestellten Schwierigkeitsgrad möglich. Gleichgültig, ob der Verordnungsgeber einen großzügigen oder einen strengen Maßstab wählen will, stets ist ein Bezugspunkt erforderlich, der sich aus den erwarteten Leistungen ergibt und damit von der Schwierigkeit der jeweiligen Prüfung abhängt. Da es um eine generelle Regelung geht, muß auch der maßgebende Schwierigkeitsgrad generalisierend konzipiert sein. Eine starre Bestehensregel - wie in § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 - fordert für alle Prüfungstermine immer den gleichen Anteil richtiger Antworten und unterstellt damit, daß sich der Schwierigkeitsgrad aller Prüfungstermine grundsätzlich konstant

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halten oder doch wenigstens steuern läßt. Unterliegt der Schwierigkeitsgrad erheblichen Schwankungen, die sich der Kontrolle des Prüfers entziehen, entfaltet auch die Bestehensregel unkontrollierbare Wirkungen. Bei leichten Prüfungsterminen wirkt die absolute Bestehensgrenze zu großzügig, während sie bei besonders schwierigen Prüfungsterminen zu einem übermäßig scharfen Maßstab gerät. Liegt sie von vornherein im Grenzbereich dessen, was viele Studenten bei durchschnittlichem Schwierigkeitsgrad normalerweise leisten können, und das ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts für die 60 vom Hundert-Grenze anzunehmen (BVerwGE 65, 323 [340]), so müssen zwangsläufig schon kleine Abweichungen des Schwierigkeitsgrades zu drastischen Schwankungen der Mißerfolgsquote führen. Darin liegt ein wesentlicher Unterschied zu Prüfungen herkömmlicher Art, bei denen unbeabsichtigte Schwankungen des Schwierigkeitsgrades mit der nachträglichen Bewertung der Prüfungsleistungen ausgeglichen werden können.

Nach dem Stand der Erfahrung wie auch der Testtheorie ist es nicht möglich, den Schwierigkeitsgrad der medizinischen Prüfung im Antwort-Wahl-Verfahren zuverlässig vorauszusagen oder gar zu steuern (vgl. Hilke, Der Arzt im Krankenhaus, 1982, S. 360 [Teil 1] und S. 410 [Teil 2]; Schumacher, Auswertung und Analyse der Prüfung, in: Hubbard, Erfolgsmessung der medizinischen Ausbildung, 1974, S. 91 [106 f.]). Auch in den Vereinigten Staaten und in der Schweiz hat sich ergeben, daß die Fragenschwierigkeit sich nicht konstant halten läßt und viel eher von einer Leistungskonstanz der Gesamtheit aller Kandidaten auszugehen ist (Vorkauf, Schweizerische Ärztezeitung 1975, S. 367; Adam und Hubbard bei einem "Sachverständigengespräch" am 16. Dezember 1969, nichtveröffentlichtes Protokoll des Bundesministeriums für Jugend, Familie und Gesundheit vom 15. Februar 1970). Die Erfahrungen des IMPP führen zu den gleichen Feststellungen (nichtveröffentlichter Ergebnisbericht vom März 1977, S. 13 ff.).

Daraus wird allgemein gefolgert, daß der erforderliche Zusammenhang zwischen Bestehensgrenze und Normalleistung nur dann hergestellt werden kann, wenn die Durchschnittsergebnisse eines oder mehrerer Prüfungstermine oder ähnliche statistische Entschei

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dungshilfen in die Ergebnisberechnung einbezogen werden. Dafür gibt es die verschiedensten Modelle, die hier nicht im einzelnen zu würdigen sind. Zu ihnen gehört die sogenannte Skalierung, die in den Vereinigten Staaten praktiziert wird. Auch eine relative Bestehensregel, wie sie etwa § 14 Abs. 5 AppOÄ in seiner ursprünglichen Fassung von 1970 vorsah, bezieht sich auf eine gedachte Normalleistung. Sie stellt mit einem prozentualen Abschlag auf die Durchschnittsergebnisse des jeweiligen Prüfungstermins ab, die ihrerseits wiederum von den Schwankungen des Schwierigkeitsgrades abhängen, bei leichten Terminen also höher, bei schweren niedriger ausfallen.

2. Die absolute Bestehensregel des § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 ist verfassungsrechtlich nicht haltbar. Als Grenzbestimmung im Rahmen einer subjektiven Berufszugangsschranke wirkt sie unverhältnismäßig.

a) Zweifelhaft ist zunächst schon, ob die Bestehensregel überhaupt geeignet ist, ihrem Zweck zu dienen. Wie im vorangehenden Abschnitt gezeigt wurde, läßt sich im Antwort-Wahl-Verfahren nicht allein aus einer gleichbleibenden Zahl richtig beantworteter Fragen ein vorbestimmtes Qualifikationsniveau ablesen. Der Zweck einer Bestehensregel besteht aber gerade darin, Berufsbewerber, die die erforderlichen Qualifikationsmerkmale nicht erfüllen, zu erfassen und von dem angestrebten Beruf fernzuhalten. Wenn absolute Bestehensregeln die dafür erforderliche Trennschärfe nicht besitzen, sondern je nach dem Schwierigkeitsgrad der Prüfung unterschiedlich wirken, kann sich die Gefahr ergeben, daß bei planwidrig leichtem Examen ungeeignete Berufsbewerber die Zugangsschranke überwinden. Diese Gefahr könnte allerdings durch eine zusätzliche Vorkehrung vermieden werden. Die absolute Bestehensgrenze könnte von vornherein so hoch angesetzt werden, daß selbst bei günstigen Bedingungen nur besonders qualifizierte Kandidaten eine Chance hätten, das Examen zu bestehen.

b) Wird die Eignung einer absoluten Bestehensregel in dieser Weise sichergestellt, so ist andererseits eine übermäßige Belastung die zwangsläufige Folge. Eingriffe in die Berufsfreiheit dürfen jedoch nicht weiter gehen, als die sie legitimierenden öffentlichen

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Interessen fordern (vgl. BVerfGE 19, 330 [337]). Erforderlich ist ein Eingriff in die Berufsfreiheit nur dann, wenn ein anderes, gleich wirksames, aber die Berufsfreiheit weniger fühlbar einschränkendes Mittel fehlt (vgl. BVerfGE 30, 292 [316]; 75, 246 [269]). Ein milderes Mittel stand beispielsweise mit einer relativen Bestehensregel zur Verfügung. Hätte sich der Verordnungsgeber nicht auf eine fest bestimmte Zahl richtig zu beantwortender Fragen festgelegt, sondern das geforderte Mindestergebnis durch einen wie immer berechneten Abschlag vom Durchschnittsergebnis eines Examenstermins abhängig gemacht, so hätte er auf ein vorsorglich überhöhtes Merkmal verzichten und mehr Bewerbern den Zugang zum Arztberuf eröffnen können, ohne die Gesundheit der Bevölkerung zu gefährden.

Diese Feststellung berührt nicht das grundsätzlich legitime Ziel der Neuregelung, die medizinischen Prüfungen zu erschweren und die Bestehensregel zu verschärfen. Nicht das Ziel, sondern das Mittel begegnet verfassungsrechtlichen Bedenken. Schon die Streichung der zusätzlichen Auffanggrenze (50 vom Hundert) neben der relativen Bestehensgrenze (18 vom Hundert unter dem Examensdurchschnitt) hätte nach den damaligen Verhältnissen zu einer Erhöhung der Durchfallquote geführt. Darüber hinaus wäre eine Erhöhung der relativen Bestehensgrenze in Betracht gekommen. Hingegen mußte die Beschränkung auf eine absolute Grenze und deren gleichzeitige Anhebung um 10 Punkte zwangsläufig zu Ergebnissen führen, die unkalkulierbar und unverhältnismäßig waren.

Das Übermaß der starren Bestehensregel des § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 wurde bei der Vorprüfung im März 1981 besonders deutlich. Die Gesundheitsministerkonferenz beschloß, sämtlichen Teilnehmern dieser Prüfung 31 Fragen gutzuschreiben und eine weitere Wiederholungsmöglichkeit einzuräumen. Der Bundesrat bat die Bundesregierung, die Bestehensregel eingehend zu überprüfen (BRDrucks. 239/81). Der Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit mußte auf Anfragen im Deutschen Bundestag und im zuständigen Ausschuß einräumen, daß er sich die Ursache des ungewöhnlich schlechten Ergebnisses bisher nicht erklären könne und deshalb eine flexiblere Bestehensregel oder " Gleitklausel"

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plane (BTDrucks. 9/370, S. 17 ff. und Kurzprotokoll der 8. Sitzung des Ausschusses für Jugend, Familie und Gesundheit vom 6. Mai 1981, S. 8/20 bis 8/24). Es bestand Übereinstimmung darüber, daß sich die absolute Bestehensregel des § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 als untauglich erwiesen hatte. Dieser Mangel wirkte sich auch bei denjenigen Prüfungsterminen aus, in denen keine aufsehenerregenden Mißerfolgsquoten zu verzeichnen waren und denen deshalb keine gezielten Gutschriften oder andere Ausnahmeregelungen zugebilligt wurden. An dieser unverhältnismäßig strengen und starren Bestehensregel sind auch die Beschwerdeführer gescheitert. Das hat der Verwaltungsgerichtshof im Ausgangsverfahren des Beschwerdeführers zu 2) zutreffend dargetan (DÖV 1982, S. 507).

c) Auch das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, daß ein Prüfungssystem "strukturell" in der Lage sein müsse, Schwankungen regelmäßig innerhalb eines tolerablen Spielraums zu halten. In diesem Zusammenhang erwägt es hilfsweise die Möglichkeit einer Fehlprognose des Normgebers, die allerdings aus der Sicht der Situation des Jahres 1978 vertretbar gewesen sei. Dem Verordnungsgeber gebühre bei einem solchen Sachverhalt ein zeitlicher Anpassungsspielraum, den die Dritte Änderungsverordnung zur Approbationsordnung vom 15. Juli 1981 (AppOÄ 1981) durch eine "Nachbesserung" des § 14 Abs. 5 in verfassungsmäßiger Weise genutzt habe (BVerwGE 65, 323 [341 f.]). Dieser Auffassung kann der Senat nicht in allen Punkten folgen.

Die Einführung des Antwort-Wahl-Verfahrens als völlig neue Form der Ärztlichen Prüfung war zweifellos mit großen Schwierigkeiten verbunden. Es fehlten praktische Erfahrungen darüber, wie die rein technischen Probleme der simultanen Prüfung gelöst werden könnten und wie sich die Medizinstudenten auf die neue Prüfungssituation einstellen würden. Auch die komplizierten Rückwirkungen auf das Lehr- und Lernverhalten waren kaum vorhersehbar. Für solche Lagen hat das Bundesverfassungsgericht dem Normgeber zugebilligt, etwaige Fehleinschätzungen in angemessener Zeit zu korrigieren. Das gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Voraussetzung ist vielmehr, daß ausreichende Erfahrungen und Erkenntnisse fehlten, als die Norm geschaffen wurde (BVerfGE 37, 104

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[118]; 43, 291 [321]; 54, 173 [202]). Für die wichtigsten Merkmale einer verfassungsmäßigen Bestehensregel im Antwort-Wahl-Verfahren ist das nicht anzunehmen. Bei der Änderung des § 14 Abs. 5 AppOÄ im Jahre 1978 war bei der gebotenen Sorgfalt erkennbar, daß die Neufassung den dargelegten Mindestanforderungen nicht entsprach, weil sie unberechenbare Schwankungen der Mißerfolgsquoten erwarten ließ.

Schon vor der Einführung des Antwort-Wahl-Verfahrens hatte das federführende Bundesministerium für Jugend, Familie und Gesundheit am 16. Dezember 1969 das erwähnte Sachverständigengespräch veranstaltet, um die ausländischen Erfahrungen mit dieser Prüfungsform kennenzulernen. Die geladenen Sachverständigen wiesen einhellig und deutlich auf die Untauglichkeit einer absoluten Bestehensregel hin. Diese Warnungen verfehlten zunächst ihre Wirkung nicht. Die ursprüngliche Fassung des § 14 Abs. 5 AppOÄ 1970 war durch einen relativen Maßstab gekennzeichnet. Die daneben geltende absolute Grenze gewann nur Bedeutung, wenn die Prüfungsleistungen im Durchschnitt hoch lagen. Die Bundesregierung begründete diese Regelung mit dem Umstand, daß noch keine ausreichenden Erfahrungen mit dem Antwort-Wahl-Verfahren vorlägen und deshalb die Beschränkung auf absolute Bewertungszahlen nicht möglich sei (BRDrucks. 437/70, S. 30).

In den folgenden Jahren mochte vordergründig der Eindruck einer stabilen Lage entstehen. Die medizinischen Prüfungen fielen so aus, daß nur die absolute Bestehensregel anzuwenden war. Als dies Kritik hervorrief und eine Verschärfung der Bestehensregel gefordert wurde, nahm das IMPP in seinem (unveröffentlichten) Ergebnisbericht vom September 1977 hierzu Stellung. Es referierte die testtheoretische Diskussion mit ihrer Forderung nach relativen Bestehensregeln, zitierte die Warnungen von Schumacher (1974) und Vorkauf (1975) und berechnete hypothetisch, wie sich die diskutierten Änderungen auf die zurückliegenden Examenstermine ausgewirkt hätten. Für die absolute Bestehensregel, die später in § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 realisiert wurde, ergaben sich drastische Steigerungen der Durchfallquote um das Dreifache in der Vorprüfung, das Fünffache im Ersten Abschnitt und das Acht- bis Zehnfa

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BVerfGE 80, 1 (33):

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che im Zweiten Abschnitt der Ärztlichen Prüfung (a. a.O., S. 16 f.). Das IMPP wies darüber hinaus ausdrücklich darauf hin, daß diese Zahlen eine Prognose nur dann erlaubten, wenn sich der Schwierigkeitsgrad der Prüfungen im bisherigen Rahmen bewegen werde. Gerade diese Voraussetzung sollte aber in der Approbationsordnung von 1978 nicht erfüllt werden; die Prüfungsstoffkataloge wurden erweitert und die Aufgabenzahl wurde vermehrt. In dieser Situation und bei diesem Stand der Erfahrungen und testtheoretischen Information durfte der Verordnungsgeber die bisher geübte Vorsicht nicht aufgeben und eine absolute Bestehensgrenze als einzigen Maßstab einer subjektiven Berufszugangsschranke wählen, zudem in einer bisher nicht gekannten Höhe.

Die weitere Entwicklung zeigt anschaulich, wie wichtig das Korrektiv der Durchschnittsergebnisse für eine Bestehensregel im Antwort-Wahl-Verfahren ist. Unter dem unmittelbaren Eindruck der ungewöhnlich schlecht ausgefallenen Vorprüfung im März 1981 führte der Verordnungsgeber mit Wirkung vom 1. August 1981 eine begrenzte Relativierung der Bestehensgrenze ein. Nach § 14 Abs. 5 AppOÄ 1981 bewegte sich die erforderliche Mindestzahl der richtigen Antworten je nach den Durchschnittsergebnissen des Examenstermin in einer Bandbreite zwischen 50 und 60 vom Hundert der gestellten Aufgaben. Dieses Regelungsmodell entsprach den damals bekannten Zahlen und schien hinreichend beweglich, um überraschende Schwankungen des Schwierigkeitsgrades aufzufangen. Man wird sie als zunächst ausreichende "Nachbesserung" werten dürfen. Aber auch sie erwies sich als zu starr, so daß der Verordnungsgeber im Jahre 1986 zu seiner ursprünglichen Regelungsform zurückkehrte, eine absolute und eine relative Bestehensregel nebeneinander anzuwenden, also in jedem Falle durchschnittliche Prüfungsleistungen in die Bewertung einzubeziehen.

3. Die unverhältnismäßige Bestehensregel des § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 ist nichtig. Ihre Anwendung durch die zuständigen Landesprüfungsämter und durch die angerufenen Verwaltungsgerichte verletzt die Beschwerdeführer in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG. Gemäß § 95 Abs. 2 BVerfGG sind die angegriffenen Entscheidungen aufzuheben und die Sachen an die zuständigen

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Verwaltungsgerichte zurückzuverweisen. Zuständig ist in den Verfahren der Beschwerdeführer zu 1) und 2) das Bundesverwaltungsgericht, weil in beiden Fällen die vorangehenden Instanzen zugunsten der Beschwerdeführer entschieden hatten. Im Fall des Beschwerdeführers zu 3) ist dessen Grundrecht schon in der ersten Instanz verletzt worden, so daß die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen werden muß, um eine Verkürzung des Rechtsweges zu vermeiden.

Ob die Beschwerdeführer in der Sache Erfolg haben werden, läßt sich nach der derzeitigen Rechtslage noch nicht beurteilen. Die Nichtigkeit der Bestehensregel führt zu einer Lücke, die ausgefüllt werden muß. Dafür bestehen im Rahmen der Verfassung verschiedene Möglichkeiten. So wäre es denkbar, die ursprüngliche Fassung des § 14 Abs. 5 AppOÄ 1970 noch nach dem 1. August 1979 anzuwenden. Aber auch der Vergleichsvorschlag des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts, den die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg in ihrer Stellungnahme erwähnt, läßt ein praktikables und verfassungsmäßiges Regelungskonzept erkennen. Selbst die nur begrenzt flexible Bestehensregel der Dritten Änderungsverordnung vom 15. Juli 1981, die immerhin dem damaligen Kenntnisstand entsprach, käme unter Umständen als Übergangsrecht in Betracht, wobei dann auch die gleichzeitig geschaffene Sonderregelung des Art. 2 Abs. 3 der Änderungsverordnung (Wiederholungsmöglichkeit) einzubeziehen wäre.

Die Entscheidung darüber, auf welche Weise die entstandene Lücke sachgerecht geschlossen werden soll, gebührt in erster Linie dem Verordnungsgeber. Die Verwaltungsgerichte müssen diesem eine angemessene Anpassungsfrist einräumen. Sollte der Verordnungsgeber seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtung nicht nachkommen, müßten die Verwaltungsgerichte im Wege richterlicher Lückenfüllung eine Bestehensregel finden, die den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügt.

Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) verfolgen hilfsweise das Ziel, wenigstens zu einer dritten Wiederholung der Ärztlichen Vorprüfung zugelassen zu werden, obwohl § 20 Abs. 1 AppOÄ diese Möglichkeit ausschließt. Damit können sie jedoch keinen Erfolg haben.

1. § 20 Abs. 1 AppOÄ ist mit der Verfassung vereinbar.

Die Vorschrift begrenzt die Möglichkeit, medizinische Prüfungen zu wiederholen, auf insgesamt drei Versuche. Diese Regelung, die an die persönliche Leistungsfähigkeit des Bewerbers anknüpft, ist eine subjektive Berufszugangsschranke. Sie genügt den Anforderungen, die sich aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben. Ebenso wie die Bestehensregel dient sie dazu, ungeeignete Bewerber auszuschließen und damit die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen. Das geschieht nicht auf übermäßig belastende Weise.

Die Beschwerdeführer zu 1) und 2) meinen, es fehle am Merkmal der Erforderlichkeit. Da eine Approbation ohnehin erst nach bestandener Prüfung in Betracht komme, sei die Gesundheit der Bevölkerung durch eine Wiederholungsmöglichkeit nicht gefährdet. Deren Begrenzung könne nur dazu dienen, die Ausbildungs- und Prüfungskapazität zu schonen. Dazu bestehe jedoch kein Bedürfnis, weil Wiederholer im Antwort-Wahl-Verfahren keine Kapazitätsbelastung darstellten. Diese Rügen verfehlen die Funktion der Regelung im Gesamtzusammenhang des Prüfungsverfahrens.

Prüfungen sind immer auf Stichproben angewiesen, deren Aussagekraft begrenzt ist. Das gilt besonders für anspruchsvolle Berufe mit komplexen Berufsbildern wie dem des Arztes. Deshalb können Prüfungsordnungen sich nicht darauf beschränken, den einmaligen Nachweis von Mindestkenntnissen zu fordern. Schon die Zulassung zur Prüfung muß an Voraussetzungen gebunden werden, die eine zuverlässige Beurteilungsgrundlage gewährleisten. In diesem Zusammenhang ist es nicht bedeutungslos, auf welche Weise ein Kandidat die Prüfungsvoraussetzungen zu schaffen hat. So ist es nicht ohne Aussagewert, nach wie vielen vergeblichen Versuchen erstmals das erforderliche Mindestwissen nachgewiesen werden kann. Die Fähigkeit, naturwissenschaftliche Fakten schnell zu erkennen,

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BVerfGE 80, 1 (36):

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sich zu merken und im Zusammenhang zu verstehen, ist nicht nur Voraussetzung eines erfolgreichen Studiums, sondern ganz allgemein der ärztlichen Berufsausübung. Deshalb erlaubt die Zahl der Prüfungsmißerfolge durchaus Rückschlüsse auf die individuellen Fähigkeiten eines Kandidaten.

Im übrigen kann offenbleiben, ob eine zu enge Regelung übermäßig belastend wirken könnte. Jede Prüfung ist von individuellen Unwägbarkeiten beeinflußt, und auch die Schwankungen des Schwierigkeitsgrades der medizinischen Prüfungen, die schon im Zusammenhang mit der Bestehensregel erörtert wurden, dürfen bei der Frage der Wiederholbarkeit nicht völlig außer Betracht bleiben. Deshalb könnte ein Ausschluß jeder Wiederholungsmöglichkeit verfassungsrechtliche Probleme aufwerfen. Aber § 20 Abs. 1 AppOÄ läßt zwei Wiederholungen und damit insgesamt drei Prüfungsversuche zu. Jedenfalls diese Regelung schränkt die Prüfungsvoraussetzungen und damit den Berufszugang nicht unverhältnismäßig ein.

2. Schließlich enthält auch die Ausnahmeregelung des Art. 2 Abs. 3 der Dritten Änderungsverordnung zur Approbationsordnung vom 15. Juli 1981 keinen Verfassungsverstoß, aus dem die Beschwerdeführer zu 1) und 2) Rechte ableiten könnten. Die Vorschrift gewährt Studierenden, die im März 1981 erfolglos an der Ärztlichen Vorprüfung teilgenommen haben, eine zusätzliche Wiederholungsmöglichkeit. Der Grund hierfür lag in der extrem hohen Mißerfolgsquote dieses Examenstermins. Vergleichbar schlechte Ergebnisse wurden in den vorangegangenen Terminen, an denen die Beschwerdeführer teilgenommen haben, nicht erzielt. Zwischen den verschiedenen Terminen bestehen so große Unterschiede, daß es sachlich begründet war, eine generelle Ausnahmeregelung nur für den Extremfall vorzusehen, in dem Fehler des Prüfungsverfahrens offensichtlich geworden waren.

Der Auffassung der Senatsmehrheit, die absolute Bestehensregel in § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG, vermag ich mich nicht anzuschließen. Der Senat nimmt insoweit teilweise die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts nicht auf (l. und 2.), teilweise entscheidet er aufgrund eigener Tatsachenfeststellungen, ohne die fachgerichtlichen Feststellungen oder gar deren Bindungswirkung für das Bundesverfassungsgericht zu beachten (3.).

1. Das Bundesverwaltungsgericht hat ausgeführt, daß die Approbationsordnung in der Fassung der zweiten Änderungsverordnung den Prüfling die Prüfung bereits bestehen lassen, wenn er von dem Wissen, das von den Sachverständigen als "Basiswissen" ausgewählt worden sei, 60 vom Hundert vorweisen könne, bei Berücksichtigung der Ratequote sogar weniger als 50 vom Hundert. Daher sei trotz der Schwierigkeiten, Einigkeit über den notwendigen Mindeststandard an Wissen herbeizuführen, unter diesem Gesichtspunkt gegen die absolute Bestehensgrenze nichts einzuwenden (BVerwGE 65,323 [338]).

Diese Argumentation legt ersichtlich die Frage nahe, ob es einen Verfassungsrechtssatz gibt, wonach es untersagt ist, von einem Kandidaten zum Bestehen einer Prüfung einen derartigen "starren" Prozentsatz an Basiswissen zu verlangen. Auf diese Frage geht die Senatsmehrheit nicht ein. Das wäre aber notwendig gewesen. Ist es zulässig, einen solchen Mindeststandard von einem Bewerber um die Zulassung zum Arztberuf zu verlangen - woran ich keine Zweifel hege -, ist § 14 Abs. 5 AppOÄ 1978 verfassungsmäßig. Werden in der konkreten Prüfung Fragen gestellt, mit denen nicht einmal dieser Mindeststandard erreichbar ist, kann dies nicht zur Verfassungswidrigkeit der normierten Bestehensregel führen, sondern nur zur Rechtswidrigkeit der konkreten Prüfung. Darauf weist das Bundesverwaltungsgericht zu Recht hin (a.a.O.). Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn es im Antwort-Wahl-Verfahren nicht möglich wäre, die Fragen so zu formulieren, daß mit dem erforderlichen Basiswissen der festgelegte Mindeststandard erreichbar ist.

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BVerfGE 80, 1 (38):

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Dafür gibt es jedoch keine Anhaltspunkte. Ein solcher Mangel hätte im übrigen die Ungeeignetheit des Antwort-Wahl-Verfahrens zur Folge, die selbst die Senatsmehrheit nicht annimmt.

2. Weiter führt das Bundesverwaltungsgericht aus, aus dem Umstand, daß ein Prüfungskandidat scheitere, weil er sich zufällig einer Prüfung mit einem höheren Schwierigkeitsgrad oder einem "schärferen" Prüfer habe unterziehen müssen, während er eine gleichartige Prüfung mit geringerem Schwierigkeitsgrad oder bei einem "milderen" Prüfer bestanden hätte, könne nicht die Nichteignung des Prüfungssystems oder ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hergeleitet werden. Das Risiko, einem besonders hohen Schwierigkeitsgrad der Aufgaben ausgesetzt zu sein, bestehe nicht nur im Antwort-Wahl-Verfahren, sondern bei jeder Prüfung; ein Ausgleich innerhalb des Spielraums der hinzunehmenden Schwankungen im Schwierigkeitsgrad und den darauf beruhenden Prüfungsergebnissen etwa durch eine relative Bestehensregel sei bei den Prüfungen des Antwort-Wahl-Verfahrens ebensowenig wie bei den herkömmlichen Prüfungen von Verfassungs wegen geboten (BVerwG, a. a. O., S. 341).

Auch diese Argumentation berücksichtigt die Senatsmehrheit nicht in angemessener Weise. Sie stellt lediglich die Auswirkungen der absoluten Bestehensregel in der Kombination mit der Heraufsetzung der Bestehensgrenze beim Antwort-Wahl-Verfahren dar, ohne einen vollständigen Vergleich zu herkömmlichen Prüfungen zu ziehen. Zwar hat die Auswahl der Fragen wegen der vorgegebenen Bewertung und der vorformulierten Antworten im Antwort-Wahl-Verfahren eine größere Bedeutung als die Aufgabenstellung im herkömmlichen Prüfungsverfahren, in dem der Prüfer bei der Bewertung der Leistung einen Beurteilungsspielraum hat. Dieser Beurteilungsspielraum kann aber nicht nur zur Korrektur unterschiedlicher Prüfungsanforderungen, sondern - wie das Bundesverwaltungsgericht zu Recht herausgestellt hat - seinerseits zu Schwankungen im Prüfungsergebnis führen. Hinzu kommt, daß die vorgegebene Bewertung der Prüfungsaufgaben im Antwort-Wahl-Verfahren sich ebenfalls innerhalb eines Beurteilungsspielraums halten muß, dessen Einhaltung ebenso der gerichtlichen Kontrolle

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BVerfGE 80, 1 (39):

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unterliegt wie die nachträgliche Bewertung im herkömmlichen Prüfungsverfahren. Es ist daher nicht einsehbar, warum gerade im Antwort-Wahl-Verfahren eine relative Bestehensregel geboten sein soll.

3. Schließlich legt das Bundesverwaltungsgericht dar, daß der Verordnungsgeber beim Erlaß der zweiten Änderungsverordnung nicht davon habe ausgehen müssen, daß das Prüfungssystem schon strukturell nicht in der Lage gewesen sei, die Schwankungen im Schwierigkeitsgrad und den darauf beruhenden Prüfungsergebnissen regelmäßig innerhalb eines tolerablen Spielraums zu halten: Die Sachverständigen-Kommission zur Prüfung der Gründe für das Ergebnis der ärztlichen Vorprüfung im März 1981 führe die hohe Durchfallquote darauf zurück, daß der Schwierigkeitsgrad der vorangegangenen Prüfungen, insbesondere der Prüfung im August 1980, wegen des außergewöhnlich hohen Anteils an Altfragen zu niedrig gewesen sei, daß die Studenten sich auf den niedrigen Schwierigkeitsgrad eingestellt und die Rückkehr zu einem durchschnittlichen Schwierigkeitsgrad durch Reduzierung des Altfragenanteils im März 1981 nicht erwartet hätten. Danach seien es nicht systembedingte Schwierigkeitsschwankungen gewesen, die für die außergewöhnliche Erhöhung der Durchfallquote ursächlich gewesen seien, sondern vermeidbare Einwirkungen auf den Schwierigkeitsgrad seitens des IMPP (BVerwG, a. a. O., S. 341 f.).

Diese Ausführungen, bei denen es sich um tatsächliche und damit für das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich bindende Tatsachenfeststellungen handelt, nimmt die Senatsmehrheit nicht zur Kenntnis. Vielmehr trifft sie unzulässiger Weise eigene Feststellungen zu den Ursachen der hohen Durchfallquote (vorhersehbare Auswirkungen der starren Bestehensregel), ohne darzulegen, warum die Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts auf eine verfassungswidrige Anwendung einfachen Rechts zurückzuführen sind.