Die Beschwerdeführer sind srilankische Staatsangehörige ceylon-tamilischen Volkstums. Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sie sich gegen verwaltungsgerichtliche Urteile, mit denen ihre Asylklagen abgewiesen wurden.

1. Die ehemalige britische Kronkolonie Ceylon wurde 1948 unabhängig und gab sich 1972 den Namen Sri Lanka. Sie zählte 1981 etwa 15 Mio. Einwohner, darunter etwa 10, 5 Mio. zumeist buddhistische Singhalesen und etwa 3, 25 Mio. überwiegend hinduistische Tamilen. Etwa die Hälfte dieser Tamilen bewohnt den Norden und

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Osten der Insel mit Bevölkerungsanteilen von 90% und 40% Tamilen, zusammen etwa ein Drittel des Staatsgebiets. Diese sogenannten Ceylon-Tamilen gehen auf Einwanderer aus Südindien zurück, die bereits vor mehr als tausend Jahren in das Land gekommen sind. Die andere Hälfte besiedelt das zentrale Hochland um Kandy; deren Vorfahren sind erst vor etwa 150 Jahren von den Briten als Plantagenarbeiter für den Teeanbau aus Indien angeworben worden (sogenannte Indien-Tamilen). Zwischen Singhalesen und Tamilen hat es in der Vergangenheit immer wieder Spannungen und Auseinandersetzungen gegeben, die teils ethnisch und sozial, teils religiös bedingt waren. Im Unterschied zu den Indien-Tamilen genossen die Ceylon-Tamilen wegen der in ihren Siedlungsgebieten stärkeren Christianisierung und besseren Ausbildung (Missionsschulen) eine gewisse Bevorzugung seitens der britischen Kolonialherren; sie waren daher bei Erlangung der Unabhängigkeit Ceylons 1948 in leitenden Funktionen von Wirtschaft und Verwaltung gegenüber den Singhalesen überrepräsentiert.

Nach Erlangung der staatlichen Unabhängigkeit gelangte - nach einer Regierungszeit der liberal-konservativen "United National Party" (UNP) - aufgrund der Parlamentswahlen von 1956 ein Wahlbündnis mehrerer linksgerichteter Parteien unter der Bezeichnung "People's National Front" an die Macht, das von einer Verbindung sozialistischer Ideen mit einem - gerade auch gegen die hinduistischen Tamilen gerichteten - singhalesisch-buddhistischen Nationalismus geprägt war. Sogleich wurde Singhalesisch (Sinhala) statt des Englischen zur Staatssprache und zur einzigen Unterrichtssprache erklärt. In der Folge kam es zu Auseinandersetzungen zwischen singhalesisch und tamilisch sprechenden Gruppen, die im Mai 1958 im ersten Tamilenpogrom gipfelten, welches nach offiziellen Angaben 159 Menschenleben forderte. Zwar wurde Tamil daraufhin gleichrangige Landessprache in den vorwiegend von Tamilen bewohnten Gebieten; eine systematische Diskriminierung der tamilischen Bevölkerungsgruppe bestimmte aber weiterhin die offizielle Politik.

1976 bildete sich aus gemäßigteren Tamilen-Parteien die radikalere "Tamil United Liberation Front" (TULF), deren Ziel die Bil

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dung eines souveränen Tamilenstaates "Eelam" auf dem Gebiet Sri Lankas war. Nach den Parlamentswahlen 1977, in denen die TULF im Norden fast 70% der Stimmen erzielte und insgesamt stärkste Oppositionspartei wurde, kam es erneut zu Unruhen, vornehmlich in den überwiegend von Singhalesen bewohnten Gebieten des Südens und Südwestens, die nach offiziellen Angaben 125 Tote, darunter 97 Tamilen, forderten und eine erste Fluchtbewegung von Tamilen nach Norden auslösten. Die neu gewählte Regierung Jayewardene (UNP) verfolgte zwar nunmehr eine Politik begrenzter Autonomiegewährung für die tamilischen Provinzen und konnte hierfür teilweise auch die Kooperation der TULF gewinnen; dies verstärkte jedoch zugleich den Zulauf zu radikalen und militanten Tamilenorganisationen wie den "Liberation Tigers of Tamil Eelam" (LTTE), die das Ziel eines souveränen Tamilen-Staates mit Terroranschlägen zu erreichen suchten.

Im Zusammenhang mit dem aufkommenden Terrorismus wurde am 20. Juli 1979 das Anti-Terrorismus-Gesetz erlassen ("Prevention of Terrorism Act" - PTA). Dessen Teil I enthält Strafvorschriften. Neben Mordanschlägen, Banküberfällen, unerlaubtem Waffenbesitz und anderem ist hiernach auch strafbar,

Die Strafe ist - auch für Vorbereitungs- und Beihilfehandlungen - Freiheitsstrafe nicht unter 5 bis höchstens 20 Jahren sowie Verlust des gesamten beweglichen und unbeweglichen Vermögens. Weiterhin ist jedermann unter Strafandrohung verpflichtet, ihm bekannte derartige Straftaten anzuzeigen. Teil II des Gesetzes enthält Vorschriften zur Strafverfolgung; hiernach werden u.a. bestimmte Polizeibeamte ermächtigt, Verdächtige ohne Zeugen zu verhaften, zum Zwecke des Verhörs an jeden anderen Ort zu verbringen und ohne richterlichen Befehl bis zu 72 Stunden lang festzuhalten. Nach Teil III stehen Ministern noch weitergehende Rechte zu: Auf ihre Anordnung können Verdächtige wiederholt für jeweils drei Monate

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bis zu einer Gesamthaftdauer von 18 Monaten festgehalten werden, ohne daß hiergegen die Anrufung eines Richters zulässig wäre; möglich ist lediglich eine Gegenvorstellung bei einem besonderen Aufsichtsorgan (Teil IV). Das Gesetz sollte zunächst für drei Jahre gelten; diese Befristung wurde jedoch durch Amendment vom 15. März 1982 ersatzlos gestrichen (Act No. 48 of 1979, Suppl. to Part II of the Gazette of the Dem. Soc. Rep. of Sri Lanka of July 20, 1979, und Act No. 10 of 1982, Suppl. to Part II of the Gazette of the Dem. Soc. Rep. of Sri Lanka of March 19, 1982).

Im Zuge der wachsenden Spannungen kam es am 23. Juli 1983 in der Nähe von Jaffna zu einem Anschlag tamilischer Guerilleros, dem 13 Soldaten zum Opfer fielen. Dies löste das bislang stärkste Tamilen-Pogrom seit Erlangung der Unabhängigkeit aus. In Gefängnissen der Hauptstadt Colombo kam es unter den Augen des Gefängnispersonals zu Massakern an tamilischen Häftlingen. In allen größeren Ortschaften des Südens und Südwestens erfolgten Übergriffe der singhalesischen Bevölkerungsmehrheit auf die tamilische Minderheit, denen nach offiziellen Angaben 362 (nach inoffiziellen Schätzungen 1500) Menschen zum Opfer fielen; ferner wurden 18 000 Häuser, 1100 Geschäfte und weitere Gebäude zerstört, wodurch etwa 100 000 Menschen obdachlos wurden. Sofort verhängte Ausgangssperren wie auch die Androhung der Todesstrafe für Plünderer und Brandstifter erwiesen sich als wirkungslos. Erst am 30. Juli 1983 eingeleitete weitere Maßnahmen führten binnen zweier Tage zu einer Beendigung der Unruhen.

Am 5. August 1983 verabschiedete das Parlament eine Verfassungsänderung (Art. 157 A), nach der es jedermann verboten ist, die Errichtung eines separaten Staates auf dem Gebiet Sri Lankas zu betreiben oder derartige Bestrebungen zu unterstützen; wer dies dennoch tut, soll sein Vermögen bis zur Grenze des Existenzminimums und für eine Zeit von höchstens sieben Jahren seine Bürgerrechte (das Recht, einen Paß zu führen, an öffentlichen Examina teilzunehmen, unbewegliches Vermögen zu erwerben oder eine öffentliche Konzession oder Lizenz zu erhalten) und das Recht auf Bekleidung öffentlicher Ämter verlieren; bekleidete Ämter und Mandate sollen ihm aberkannt werden. Keine Partei oder sonstige

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Organisation soll separatistische Ziele verfolgen dürfen; eine solche Partei soll vom Supreme Court verboten werden und ihre Parlamentssitze und sonstigen Rechte verlieren (6th Amendment of the Constitution, Suppl. to Part II of the Gazette of the Dem. Soc. Rep. of Sri Lanka of August 12, 1983). Da die Abgeordneten der TULF sich weigerten, den separatistischen Zielen ihrer Partei abzuschwören, und den Parlamentssitzungen drei Monate lang fernblieben, verloren sie Ende 1983 ihre Mandate.

Während es in der Folgezeit im Süden eher zu einer gespannten Ruhelage kam, weiteten sich die Anschläge militanter Separatistenorganisationen in den tamilischen Gebieten des Nordens und Ostens aus. Die Sicherheitskräfte antworteten regelmäßig mit Vergeltungsschlägen (Brandstiftungen, zum Teil Abbrennen ganzer Dörfer und Stadtteile, mitunter auch wahlloses Erschießen von Verdächtigen) und unterzogen im übrigen im Zuge von Razzien die von ihnen anhand von Alter und Geschlecht des Terrorismus besonders Verdächtigen ständigen Überprüfungen mit teils kürzeren, teils auch längeren Inhaftnahmen. Im Verlaufe des Jahres 1984 nahmen diese Auseinandersetzungen an Häufigkeit und Intensität zu. Auf der Jaffna-Halbinsel kam nach Berichten der Deutschen Botschaft in Colombo die Zivilverwaltung zu Jahresbeginn 1985 praktisch zum Erliegen, und die Sicherheitskräfte - überwiegend Militär - wurden mehr und mehr in die Forts zurückgedrängt. Zum Jahreswechsel 1986/87 verkündete die LTTE die Übernahme der Zivilverwaltung auf der Jaffna-Halbinsel. Im Jahre 1987 unternahm die Zentralregierung in Colombo die militärische Rückeroberung der Halbinsel, nachdem im Jahr zuvor bereits in den übrigen Gebieten der Nordprovinzen "Säuberungen" durchgeführt worden waren.

Vgl. zum Vorstehenden: Lageberichte des Auswärtigen Amtes an den Bundesminister des Innern vom 8. Januar 1985, 1. Oktober 1985, 17. Januar 1986, 2. September 1986; Auskünfte des Auswärtigen Amtes vom 25. Januar 1984 an den Bundesminister der Justiz, 19. März 1984 an das Verwaltungsgericht Wiesbaden, 3. Juli 1984 an das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, 17. Dezember 1984 an das Verwaltungsgericht Trier, 11. Juli 1986 an das Oberverwaltungsgericht

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Berlin, 10. Juli 1987 an das Verwaltungsgericht Kassel; Bericht der Berner Juristenkommission vom August 1984; Archiv der Gegenwart, S. 21144, 23768, 26858 ff., 28334 f., 31007 ff., 31173 ff., 31301 ff.

Das Eingreifen der indischen Truppen aufgrund des Vertrages vom 29. Juli 1987 führte alsdann zu einer Veränderung der Lage; sie ist ebenso wie die weitere Entwicklung in Sri Lanka hier ohne Bedeutung.

2. Während Asylklagen von Ceylon-Tamilen zuvor in aller Regel erfolglos geblieben waren, führten die Ereignisse von Juli/August 1983 zu einer Änderung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 27. Januar 1984 - 19 A 10363/81) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden- Württemberg (Beschluß vom 13. September 1983 - A 12 S. 875/83). Auch nach Aufhebung und Zurückverweisung in einigen Asylsachen durch das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 30. Oktober 1984, Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 27, unvollst. in BVerwGE 70, 232) hielten diese Obergerichte an ihrer Auffassung fest, daß jedenfalls die jüngeren oder diejenigen männlichen Ceylon-Tamilen, die als separatistisch eingestellt bereits aufgefallen waren, im Norden und Osten Sri Lankas der Gefahr politischer Verfolgung seitens der srilankischen Sicherheitskräfte ausgesetzt seien, während ihnen im Süden neue Pogrome drohten (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 15. Februar und 19. April 1985 - 19 A 10163 und 10188/84; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 12. März 1985 - A 12 S. 514/84). Auf erneute Revision des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten hin hob das Bundesverwaltungsgericht auch diese Entscheidung auf und wies die Asylklagen ab (Urteil vom 3. Dezember 1985, BVerwGE 72, 269). Die Berufungsgerichte sahen in diesen Urteilen teilweise einen Übergriff der Revisionsinstanz in die Befugnis der Tatsachengerichte. Sie änderten zwar ihre Entscheidungspraxis aus Gründen der Einheitlichkeit der Rechtsprechung und der Verfahrensökonomie, gaben in den Gründen ihrer Entscheidungen jedoch zu erkennen, daß sie an ihrer Auffassung festhielten (vgl. insbes. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27. Juni 1986 - 19 A 10005/85; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. August 1986 - A 12 S. 652/82; vgl. hierzu

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BVerwG, Beschluß vom 8. Januar 1988 - 9 B 416/87). Seither haben Asylklagen von Ceylon-Tamilen in aller Regel keinen Erfolg.

1. a) Der Beschwerdeführer zu 1) wurde 1957 geboren und stammt aus einer Ortschaft in der Nähe von Jaffna. Nach eigenen Angaben trat er 1975 der TULF bei, für die er Plakate geklebt und informiert habe. Zunächst wegen der Organisation von Schülerstreiks, später im Zusammenhang mit Banküberfällen, die man Tamilen angelastet habe, sei er mehrfach verhaftet und jeweils für einige Wochen festgehalten worden, wobei man ihn geschlagen und zuletzt wie ein Tier gehalten habe. 1979 ging der Beschwerdeführer in den Irak, wo er sich etwa drei Monate aufhielt, und reiste hernach in die Bundesrepublik Deutschland, weil es ihm in Bagdad nicht gefallen habe. Nach Sri Lanka wolle er erst zurückkehren, wenn die Forderungen der Tamilen erfüllt seien.

b) Seinen Asylantrag lehnte das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) 1980 ab. Das Verwaltungsgericht Stuttgart gab der daraufhin erhobenen Asylklage ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) mit Urteil vom 17. Dezember 1984 statt. Der Verwaltungsgerichtshof Baden- Württemberg wies die Berufung des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten (Bundesbeauftragten) mit einstimmigem Beschluß nach Art. 2 § 5 EntlG am 13. Mai 1985 zurück. Beide Gerichte waren der Auffassung, dem Beschwerdeführer drohe bei einer Rückkehr nach Sri Lanka die Gefahr politischer Verfolgung.

Der Verwaltungsgerichtshof sah in den pogromartigen Ausschreitungen der singhalesischen Bevölkerungsmehrheit gegen die tamilische Minderheit von Juli 1983 eine gegen deren Rasse gerichtete Gruppenverfolgung. Diese sei dem Staat auch zuzurechnen, da er sich zur Verhinderung von Übergriffen prinzipiell und auf gewisse Dauer außerstande erwiesen habe. Auch wenn Schutzmaßnahmen mitunter erst mit Verzögerung griffen, so müßten sie doch um so rascher eingeleitet werden, je schwerer und verbreiteter die Unruhen seien. Die Zeitspanne faktischer Schutzlosigkeit der Tami

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len während der Juli-Unruhen habe zwar nur fünf Tage betragen. Sie hätte jedoch erheblich kürzer sein können, hätte der srilankische Staat seine Schutzmaßnahmen sofort ins Werk gesetzt. Daß er hierzu nicht fähig gewesen sei, begründe seine asylrechtliche Verantwortlichkeit. Da sich die Fronten seither verhärtet hätten, lasse sich auch der Erfahrungssatz nicht widerlegen, daß sich Pogrome typischerweise wiederholten.

Die tamilisch besiedelten Gebiete des Nordens und Ostens böten keine inländische Fluchtalternative. Seit der Verschärfung terroristischer Aktivitäten der tamilischen Befreiungsbewegung im März 1984 ließen sich die überwiegend aus Singhalesen rekrutierten Sicherheitskräfte immer wieder zu wahllosen Vergeltungsaktionen an unbeteiligten tamilischen Zivilisten hinreißen. Zwar liege ein Bürgerkrieg vor, dessen allgemeine Folgen für die Zivilbevölkerung grundsätzlich keine politische Verfolgung darstellten. Dies gelte jedoch nur, wenn die Zivilbevölkerung zwischen die Fronten gerate und mehr zufällig die Auswirkungen der Kampfhandlungen zu ertragen habe oder von einer Bürgerkriegspartei zur Abschreckung, zur Sühne eines terroristischen Anschlags oder auch aus Rachsucht oder Sadismus gezielt behelligt werde. Anders liege es im vorliegenden Fall, da Terroraktionen der einen Seite der anderen lediglich den willkommenen Anlaß zu - zumindest auch - rassisch motivierten Übergriffen auf die Zivilbevölkerung böten.

c) Auf die Revision des Bundesbeauftragten hob das Bundesverwaltungsgericht - ebenfalls ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) - mit Urteil vom 18. März 1986 die Entscheidungen der Vorinstanzen auf und wies die Klage ab.

Hinsichtlich der südlichen Landesteile habe der Verwaltungsgerichtshof zwar festgestellt, daß den Tamilen erneute Übergriffe der singhalesischen Bevölkerungsmehrheit drohten; die Feststellungen trügen jedoch nicht die weitere Annahme, daß der srilankische Staat hierfür asylrechtlich verantwortlich zu machen wäre. Allein aus der Rückschau auf die Ereignisse von Juli 1983 lasse sich diese Folgerung nicht ziehen, zumal der Verwaltungsgerichtshof übersehe, daß ein Staat gerade bei spontanen und heftigen Ausschreitungen eine gewisse Zeitspanne benötige, um zu reagieren. Aus den

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tatsächlichen Feststellungen ergebe sich vielmehr umgekehrt, daß der srilankische Staat künftighin zur Schutzgewährung gegenüber den Tamilen willens und in der Lage sei. Dabei dürfe ein lückenloser Schutz nicht verlangt werden; dies gehe an einer wirklichkeitsnahen Einschätzung staatlicher Schutzmöglichkeiten vorbei. Mit dieser Maßgabe aber ergebe sich die staatliche Schutzbereitschaft und -fähigkeit zum einen daraus, daß der Staat bei gegebener Besorgnis drohenden singhalesischen Ausschreitungen stets mit der Verhängung von Ausgangssperren entgegengewirkt habe, zum anderen aus den öffentlichen Garantien der Regierung für die im Süden lebenden Tamilen, an deren prinzipieller Wirksamkeit keine durchgreifenden Zweifel bestünden.

Den vom Berufungsgericht festgestellten Maßnahmen der srilankischen Sicherheitskräfte in den tamilischen Provinzen des Nordens und Ostens fehle die politische Motivation; deshalb stellten sie ebenfalls keine asylrechtsbegründende Verfolgung dar. Mit dem Einsatz seiner Sicherheitskräfte verfolge der srilankische Staat nicht die unparteiische Erfüllung eines "Ordnungsauftrages", sondern sei im Bürgerkrieg vielmehr parteiischer Gegner, der gegenüber den separatistischen Zielen der Befreiungsbewegung seine staatliche Einheit und seinen territorialen Bestand wahren wolle. Solche auf die staatliche Herrschaftssicherung gerichteten Maßnahmen aber stellten nicht schon für sich allein politische Verfolgung dar. An Gründen, aus denen sie zugleich auch als politische Verfolgung gelten könnten, fehle es nach den tatsächlichen Feststellungen. Sie ergäben sich nicht schon aus dem Umstand, daß sich die in Rede stehenden Maßnahmen gerade gegen die Angehörigen der tamilischen Bevölkerung richteten; dies sei nur deshalb der Fall, weil die Tamilen selbst oder ihre militanten Kampforganisationen in ihrem Namen die Staatsgewalt aktiv bekämpften und in den Ausmaßen eines Bürgerkrieges die staatliche Einheit mit gewaltsamen Aktionen in Frage stellten. Deshalb lasse sich auch aus der Härte des Einsatzes und dem weit über ernsthaft des Terrorismus Verdächtige hinausreichenden Kreis der Betroffenen nicht die rechtliche Schlußfolgerung ziehen, die Maßnahmen der Sicherheitskräfte seien rassisch und damit politisch motiviert. Angesichts

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des Umstandes, daß die militanten Kampforganisationen weitgehend vom Untergrund aus und unter Einbeziehung der Zivilbevölkerung nach Art des Guerillakampfes operierten, seien auch die Vergeltungsschläge der Sicherheitskräfte, die sich gegen die Zivilbevölkerung richteten, Teil der Bürgerkriegsauseinandersetzung und demnach selbst dann nicht asylrechtsbegründend, wenn sie wegen ihrer Härte als besonders verabscheuungswürdig erschienen.

Sei nach allem die Annahme einer dem Beschwerdeführer als Tamilen drohenden Gruppenverfolgung nicht gerechtfertigt, so drohe ihm im Falle einer Rückkehr nach Sri Lanka auch keine individuelle politische Verfolgung. Eine solche Gefahr lasse sich aus seinem Sachvortrag nicht herleiten.

2. a) Der Beschwerdeführer zu 2) wurde 1942 geboren und stammt aus Jaffna, wo er eine Apotheke betrieb. Nach seinen Angaben trat er im Anschluß an die Unruhen von 1977 der Jugendorganisation der TULF bei, für die er Flugblätter verteilte, Plakate klebte und Mitglieder warb. Anläßlich einer Wahlveranstaltung der Regierungspartei im März 1981 habe er im Rahmen dieser politischen Aktivitäten wie zahlreiche andere Ladeninhaber aus Protest gegen den Besuch des Premierministers in Jaffna die schwarze Fahne an seinem Geschäft gehißt. Als bei einer weiteren politischen Veranstaltung im Mai 1981 zwei Polizisten getötet worden seien, seien an den folgenden Tagen gerade diejenigen Geschäfte im Zentrum Jaffnas niedergebrannt worden, deren Inhaber zwei Monate zuvor die schwarze Fahne gezeigt hätten, darunter auch seine Apotheke. Wenige Tage darauf sei er verhaftet und 14 Tage lang festgehalten worden, wobei man ihn geschlagen und mit Nadeln unter die Fingernägel gestochen habe, während über seinen Kopf ein Paprikasack gestülpt worden sei. Wegen der dabei erlittenen Verletzungen sei er ins Hospital gebracht worden, aus dem er am zweiten Tage trotz Bewachung habe fliehen können.

b) Der Beschwerdeführer verließ alsbald Sri Lanka und reiste über Moskau und Ost-Berlin ins Bundesgebiet ein, wo er Asyl begehrte. Diesen Antrag lehnte das Bundesamt ab. Die Asylklage wurde vom Verwaltungsgericht Köln am 27. April 1983 abgewie

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sen. Die Berufung des Beschwerdeführers hatte zunächst Erfolg, jedoch hob das Bundesverwaltungsgericht das Berufungsurteil unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 30. Oktober 1984 (BVerwGE 70, 232) auf und verwies die Sache zurück.

Mit Urteil vom 10. Mai 1985 gab das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils der Klage wiederum statt. Dabei hielt es das Vorbringen des Beschwerdeführers für glaubhaft und sah in der mehr als 14tägigen Inhaftierung mit Folterung eine erhebliche Verfolgungsmaßnahme, die ihn nicht beliebig, sondern gerade wegen seiner betätigten separatistischen Einstellung getroffen habe und daher politisch motiviert gewesen sei. Daran ändere auch nichts, daß sich diese Maßnahmen vordergründig als Ahndung kriminellen Unrechts darstellten; jedenfalls die Mißhandlungen des Beschwerdeführers zeigten eine menschen- und eklatant völkerrechtswidrige Vorgehensweise, die eine überschießende diskriminierende Motivation indiziere, was durch einen Blick auf die allgemeine Lage im Norden Sri Lankas bestätigt werde.

Dem mithin bereits einmal politisch verfolgten Beschwerdeführer sei die Rückkehr nach Sri Lanka derzeit auch nicht zuzumuten. Im Norden Sri Lankas hätten jüngere männliche Tamilen sowie solche, die wie der Beschwerdeführer den örtlichen Behörden bereits als mutmaßlich oppositionell und separatistisch eingestellt bekanntgeworden seien, mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit individuelle politische Verfolgung aus geringstem Anlaß zu erwarten; vornehmlich gegen diesen Personenkreis richteten sich nämlich die häufigen wahllosen Vergeltungsschläge sowie die täglichen Groß- Razzien der srilankischen Sicherheitskräfte in Antwort auf die Aktionen der tamilischen Untergrundorganisationen. Auch in den Süden könne der Beschwerdeführer nicht ausweichen; hier drohe allen Tamilen die Gefahr einer politischen Gruppenverfolgung im Wege einer Wiederholung der pogromartigen Ausschreitungen von Juli 1983. Diese seien dem srilankischen Staat auch zuzurechnen gewesen, wobei dahinstehen könne, ob er überhaupt bereit gewesen sei, die tamilische Minderheit zu schützen; angesichts der Schwere der Ausschreitungen habe er sich jedenfalls als schutzunfä

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hig erwiesen, was seine asylrechtliche Verantwortlichkeit begründe. Schließlich sei zu erwarten, daß der Beschwerdeführer im Falle einer Wiedereinreise schon auf dem Flughafen Colombo wie alle jüngeren tamilischen Auslandsrückkehrer männlichen Geschlechts unter dem Verdacht, für den separatistischen Terrorismus als Kurier tätig oder als Aktivist ausgebildet worden zu sein, verhaftet und längere Zeit festgehalten werde.

c) Die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene erneute Revision des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten führte zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen klagabweisenden Urteils. In seinem Urteil vom 16. Juli 1986 legte das Bundesverwaltungsgericht dar, dem Oberverwaltungsgericht könne schon nicht gefolgt werden, soweit es in der Verhaftung des Beschwerdeführers im Juni 1981 eine politische Verfolgung gesehen habe. Auch wenn die dem Beschwerdeführer zugefügten Mißhandlungen dies nahelegten, so sprächen doch die zur allgemeinen Lage im Norden Sri Lankas getroffenen Feststellungen dagegen; auf die staatliche Herrschaftssicherung gerichtete Maßnahmen stellten für sich allein noch keine politische Verfolgung dar. Gerade ein Mehrvölkerstaat sei vielmehr in besonderem Maße auf die Sicherung seiner staatlichen Einheit und seines Gebietsbestandes bedacht und dürfe dieses Ziel auch durchsetzen, ohne die hiervon Betroffenen im asylrechtlichen Sinne politisch zu verfolgen. Nur eine derartige Motivation aber habe das Berufungsgericht festgestellt; für die Annahme einer die Volksgruppe der Tamilen als solche in ihrer Eigenart leugnenden oder auch nur diskriminierenden und damit asylrelevanten Vorgehensweise des srilankischen Staates fehle jeder Anhaltspunkt.

Selbst wenn man den Beschwerdeführer als "vorverfolgt" ansehen wollte, so sei doch eine erneute politische Verfolgung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auszuschließen. Dies gelte zunächst hinsichtlich der gegenwärtigen und absehbaren Lage der Tamilen im Norden und Osten Sri Lankas im allgemeinen; den dortigen Aktionen der staatlichen Sicherheitskräfte fehle die asylerhebliche politische Motivation (vgl. oben 1.c). Es gelte aber

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auch, soweit man auf die dem Beschwerdeführer im besonderen drohende Gefahr abstelle, daß die Sicherheitskräfte bei nächster sich bietender Gelegenheit auf ihn als auf einen mutmaßlich oppositionellen, separatistisch eingestellten Tamilen Zugriff nähmen; auch ein solcher Zugriff erfolge allenfalls im Zuge des herrschenden Bürgerkrieges und sei daher nicht politisch motiviert. Könne der Beschwerdeführer hiernach aber ohne die Gefahr einer politischen Verfolgung in den tamilischen Norden Sri Lankas zurückkehren, so sei die Klage abzuweisen, ohne daß es noch auf die Bewertung der Lage im Süden des Landes ankomme.

3. a) Der Beschwerdeführer zu 3) wurde 1962 geboren und stammt ebenfalls aus der Umgebung Jaffnas. Nach seinen Angaben hat er für die TULF Plakate geklebt und Flugblätter verteilt. Auf Bitten eines Bruders, der sich der LTTE angeschlossen habe und im Untergrund lebe, habe er zudem gelegentlich dessen Freunde beherbergt. Beim Verteilen von Flugblättern der LTTE sei er Ende Juli 1983 und ein zweites Mal im April 1984 verhaftet, für jeweils zwei Wochen festgehalten und geschlagen, beide Male jedoch unter Meldeauflage wieder freigelassen worden. Bei seinen zweiwöchentlichen Meldungen im Armee-Camp sei er regelmäßig mißhandelt und einmal schwer geschlagen worden. Als er deshalb den nächsten Meldetermin versäumt habe, seien die Sicherheitskräfte bei seinen Eltern erschienen und hätten die Einrichtung zerstört. Daraufhin habe er sich einige Zeit versteckt gehalten und sodann im Oktober 1984 das Land verlassen. Die Sicherheitskräfte hätten immer wieder nach ihm gefahndet und dabei Anfang 1985 sein Elternhaus zerstört.

b) Auf seinen Antrag hin erkannte das Bundesamt den Beschwerdeführer am 17. September 1985 als asylberechtigt an. Die hiergegen gerichtete Klage des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten hatte Erfolg. Das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach hob den Bescheid mit Urteil vom 26. März 1986 auf, wobei es sich der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anschloß, daß die Tamilen als Gruppe nicht politisch verfolgt würden (oben

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1.c). Ergänzend führte es aus, daß dem Beschwerdeführer auch keine individuelle politische Verfolgung drohe. Wenn der Beschwerdeführer wegen des Verteilens von Flugblättern der LTTE seitens der srilankischen Sicherheitskräfte belangt werde, so sei darin keine politisch motivierte Verfolgung, sondern eine Maßnahme im Zuge der Bürgerkriegshandlungen zu sehen.

Mit Beschluß vom 29. Juli 1986 wies der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Berufung zurück, weil die aufgeworfenen Fragen zwischenzeitlich geklärt seien (§ 32 Abs. 2 Nr. 1 AsylVfG).

1. Die Beschwerdeführer haben Verfassungsbeschwerden jeweils gegen das sie betreffende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach erhoben. Sie rügen die Verletzung von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG, der Beschwerdeführer zu 1) darüber hinaus die Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG. Er hat zusätzlich Rechtsgutachten von Professor Dr. Frowein und Privatdozent Dr. Gusy vorgelegt.

a) Hinsichtlich der Lage im Süden Sri Lankas habe das Bundesverwaltungsgericht die staatliche Schutzbereitschaft und -fähigkeit während der Juli-Pogrome 1983 zu Unrecht bejaht. Bei der gebotenen Berücksichtigung des staatlichen Verhaltens auch im Vorfeld dieser Unruhen hätte es dem Staat die Mitschuld an deren Ausbruch zuweisen müssen. Für die Zukunft aber könne von den öffentlichen Garantieerklärungen der srilankischen Regierung zugunsten der tamilischen Minderheit allenfalls auf ihre Schutzbereitschaft, nicht jedoch schon auf ihre Schutzfähigkeit geschlossen werden. Die Tatsachengerichte hätten hierzu nähere Feststellungen getroffen, aus denen sich das Gegenteil ergebe. Dagegen verfange auch nicht der Hinweis auf unvermeidbare Schutzlücken. Jedenfalls dann, wenn die Wiederholung eines erst kurz zurückliegenden Pogroms drohe, müsse verlangt werden, daß der Staat besondere Schutzvorkehrungen treffe und

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sich nicht mit der gewöhnlichen Effektivität seiner Verwaltung zufrieden gebe.

Hinsichtlich der Lage im Norden stellen die Beschwerdeführer zunächst darauf ab, daß der Kreis der von den festgestellten Übergriffen der Sicherheitskräfte Betroffenen sich allein nach ethnischen Gesichtspunkten bestimme, die staatlichen Maßnahmen sich insbesondere nicht nur gegen Kombattanten richteten. Dann aber gälten die Maßnahmen den Tamilen wegen ihrer Rasse und stellten asylerhebliche politische Verfolgung dar, auch wenn der verfolgende Staat andere Gründe vorschiebe. Die Beschwerdeführer bezweifeln unter Berufung auf das Rechtsgutachten Dr. Gusy die Richtigkeit der Auffassung, Maßnahmen zur Verteidigung der Einheit und des Gebietsbestandes eines Staates seien grundsätzlich nicht politischer Natur; über den Kriterienkatalog der Flüchtlingsdefinition der Genfer Konvention hinaus seien vielmehr auch politische Straftäter asylberechtigt. Die gegenteilige Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts könne allenfalls Strafverfolgungsmaßnahmen gegen Tatverdächtige asylrechtlich legitimieren, keinesfalls jedoch Maßnahmen gegen beliebige Dritte, wie sie hier in Rede stünden. Schließlich stimmen die Beschwerdeführer zwar der These zu, das Asylrecht schütze nicht vor den allgemeinen Folgen eines Bürgerkrieges; auch während eines Bürgerkrieges sei jedoch gezielte politische Verfolgung möglich. Daß derartige gezielte Maßnahmen vorlägen, ergebe sich schon daraus, daß Singhalesen verschont blieben.

Das Rechtsgutachten von Professor Dr. Frowein legt dar, daß Maßnahmen, durch die unbeteiligte Zivilisten unmenschlich behandelt, insbesondere getötet oder gefoltert würden, sowohl bei Vorliegen eines mit militärischen Mitteln geführten Bürgerkrieges als auch bei Abwehr eines nach Guerilla-Art vorgehenden Terrorismus gegen allgemeines Völkerrecht wie gegen den gemeinsamen Art. 3 der vier Genfer Rot-Kreuz-Konventionen von 1949 verstießen, die auch Sri Lanka ratifiziert habe. Wer vor Maßnahmen gegen die nur nach rassischen Merkmalen abgegrenzte Zivilbevölkerung fliehe, sei zudem Flüchtling im Sinne der Genfer Konvention und dürfe schließlich im Geltungsbereich von Art. 3 EMRK nicht in den Herkunftsstaat abgeschoben werden. Es gehe insgesamt nicht an, eine

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Asylgewährung mit Argumenten zu verwehren, welche ein völkerrechtswidriges Verhalten des Verfolgerstaates billigten.

b) Der Beschwerdeführer zu 1) sieht einen zusätzlichen Verstoß gegen Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG darin, daß sich das Bundesverwaltungsgericht mit seinem individuellen Vorbringen in nur acht Zeilen auseinandergesetzt hat, und rügt eine Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG, weil es ihn zu diesem Vorbringen nicht angehört habe.

2. Der Bundesminister des Innern, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Dies ergebe sich hinsichtlich der Lage im Süden Sri Lankas schon daraus, daß die Verwaltungsgerichte insoweit die Vorgaben aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beachtet hätten. Für die Gebiete im Norden, wo bürgerkriegsähnliche Verhältnisse herrschten, fehle es zwar an derartigen Vorgaben. Es sei aber nicht zu beanstanden, wenn nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts das Asylrecht nicht vor den allgemeinen Folgen eines Bürgerkrieges schützen solle, eine über die Abwehr des Separatismus hinausreichende "politische" Motivation der srilankischen Sicherheitskräfte jedoch nicht festgestellt sei. Ebensowenig sei zu beanstanden, daß das Bundesverwaltungsgericht die tamilische Bevölkerung nicht als Opfer einer politischen Verfolgung, sondern - angesichts der Auflösungstendenzen der Staatsgewalt in dieser Region - als Opfer der Auseinandersetzung rivalisierender Gruppen um die Staatsgewalt angesehen habe. Dem Parlamentarischen Rat habe angesichts der Erfahrungen während der nationalsozialistischen Zeit eine politische Verfolgung seitens eines voll durchorganisierten Staates vorgeschwebt, der im Vollbesitz seiner Gebietsgewalt den Verfolgten mit dem gesamten Instrumentarium staatlichen Handelns treffe und so in eine ausweglose Lage versetze. Dies zeige, daß Auflösungszustände der Staatsgewalt es ausschlössen, gleichwohl stattfindende Verfolgungen dem Staat als "politische" zuzurechnen.

Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind begründet. Die angegriffenen Urteile verletzen die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG.

1. a) Nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG genießen politisch Verfolgte Asylrecht. Der Begriff "politisch Verfolgter" läßt sich allein nach dem lapidaren Wortlaut dieser Bestimmung nicht näher abgrenzen. Hierzu muß vielmehr festgestellt werden, was insgesamt als Sinn und Zweck der normativen Festlegung, die mit der gegebenen Formulierung zum Ausdruck gebracht wird, gemeint war und ist, wobei insbesondere die Regelungstradition und die Entstehungsgeschichte des Grundrechts in die Betrachtung einzubeziehen sind (vgl. BVerfGE 74, 51 [57]). Allgemein liegt dem Asylgrundrecht die von der Achtung der Unverletzlichkeit der Menschenwürde bestimmte Überzeugung zugrunde, daß kein Staat das Recht hat, Leib, Leben oder die persönliche Freiheit des Einzelnen aus Gründen zu gefährden oder zu verletzen, die allein in seiner politischen Überzeugung, seiner religiösen Grundentscheidung oder in für ihn unverfügbaren Merkmalen liegen, die sein Anderssein prägen (asylerhebliche Merkmale); von dieser Rechtsüberzeugung ist das grundgesetzliche Asylrecht maßgeblich bestimmt (vgl. BVerfGE 76, 143 [157 f.]).

b) Das Attribut "politisch" in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG meint nicht einen gegenständlich abgegrenzten Bereich von Politik, sondern kennzeichnet eine Eigenschaft oder Qualität, die Maßnahmen in jedem Sachbereich unter bestimmten Umständen jederzeit annehmen können (vgl. BVerfGE 76, 143 [157]). Eine notwendige Voraussetzung dafür, daß eine Verfolgung sich als eine politische darstellt, liegt darin, daß sie im Zusammenhang mit Auseinandersetzungen um die Gestaltung und Eigenart der allgemeinen Ordnung des Zusammenlebens von Menschen und Menschengruppen steht, also - im Unterschied etwa zu einer privaten Verfolgung - einen öffentlichen Bezug hat, und von einem Träger überlegener, in

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BVerfGE 80, 315 (334):

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der Regel hoheitlicher Macht ausgeht, der der Verletzte unterworfen ist.

Politische Verfolgung ist somit grundsätzlich staatliche Verfolgung (st. Rspr.; vgl. BVerfGE 9, 174 [180]; 54, 341 [356 f., 358]; 76, 143 [157 f., 169]). Dies ergibt sich aus Entstehungsgeschichte und Zielsetzung des Grundrechts. Die Entstehungsgeschichte belegt, daß der Parlamentarische Rat wie selbstverständlich davon ausging, daß Asyl gegenüber vom Staat ausgehender Verfolgung zu gewähren sei (vgl. Parl. Rat, Abg. Wagner und Renner in der 44. Sitzung des Hauptausschusses, 19. Januar 1949, Sten. Ber. S. 581, 582). Auch das Völkerrecht knüpfte seinerzeit ohne weitere Infragestellung bei den Staaten als Völkerrechtssubjekten an; Gegenstand des Flüchtlingsvölkerrechts waren und sind besondere Sachgestaltungen im Verhältnis der Staaten zu ihren jeweiligen Staatsangehörigen. Diese Sichtweise fand der Verfassungsgeber vor; er hat sie ins deutsche Verfassungsrecht übernommen (vgl. Reichel, Das staatliche Asylrecht "im Rahmen des Völkerrechts", 1987, S. 87 ff.). Ist politische Verfolgung hiernach grundsätzlich staatliche Verfolgung, so steht dem nicht entgegen, daß die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung dem Staat solche staatsähnlichen Organisationen gleichstellt, die den jeweiligen Staat verdrängt haben oder denen dieser das Feld überlassen hat und die ihn daher insoweit ersetzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 3. Dezember 1985, Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 43).

c) Staaten stellen in sich befriedete Einheiten dar, die nach innen alle Gegensätze, Konflikte und Auseinandersetzungen durch eine übergreifende Ordnung in der Weise relativieren, daß diese unterhalb der Stufe der Gewaltsamkeit verbleiben und die Existenzmöglichkeit des Einzelnen nicht in Frage stellen, insgesamt also die Friedensordnung nicht aufheben (vgl. BVerfGE 76, 143 [159 f.]). Dazu dient die staatliche Macht. Die Macht, zu schützen, schließt indes die Macht, zu verfolgen, mit ein. Daher hebt die Ratio der Asylgewährleistung im Grundgesetz ganz auf die Gefahren ab, die aus einem bestimmt gearteten Einsatz verfolgender Staatsgewalt erwachsen (vgl. BVerfGE 9, 174 [180]).

d) Demgemäß ist eine Verfolgung dann eine politische, wenn sie

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BVerfGE 80, 315 (335):

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dem Einzelnen in Anknüpfung an asylerhebliche Merkmale gezielt Rechtsverletzungen zufügt, die ihn ihrer Intensität nach aus der übergreifenden Friedensordnung der staatlichen Einheit ausgrenzen.

aa) Die fragliche Maßnahme muß dem Betroffenen gezielt Rechtsverletzungen zufügen. Daran fehlt es bei Nachteilen, die jemand aufgrund der allgemeinen Zustände in seinem Heimatstaat zu erleiden hat, wie Hunger, Naturkatastrophen, aber auch bei den allgemeinen Auswirkungen von Unruhen, Revolutionen und Kriegen. So hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, daß das Asylrecht nicht jedem, der in seiner Heimat in materieller Not leben muß, die Möglichkeit eröffnen soll, seine Heimat zu verlassen, um in der Bundesrepublik Deutschland seine Lebenssituation zu verbessern (BVerfGE 54, 341 [357]).

bb) Nicht jede gezielte Verletzung von Rechten, die etwa nach der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland unzulässig ist, begründet schon eine asylerhebliche politische Verfolgung. Erforderlich ist, daß die Maßnahme den von ihr Betroffenen gerade in Anknüpfung an asylerhebliche Merkmale treffen soll. Ob eine in dieser Weise spezifische Zielrichtung vorliegt, die Verfolgung mithin "wegen" eines Asylmerkmals erfolgt, ist anhand ihres inhaltlichen Charakters nach der erkennbaren Gerichtetheit der Maßnahme selbst zu beurteilen, nicht nach den subjektiven Gründen oder Motiven, die den Verfolgenden dabei leiten (vgl. BVerfGE 76, 143 [157, 166 f.]).

cc) Schließlich muß die in diesem Sinne gezielt zugefügte Rechtsverletzung von einer Intensität sein, die sich nicht nur als Beeinträchtigung, sondern als - ausgrenzende - Verfolgung darstellt. Das Maß dieser Intensität ist nicht abstrakt vorgegeben. Es muß der humanitären Intention entnommen werden, die das Asylrecht trägt, demjenigen Aufnahme und Schutz zu gewähren, der sich in einer für ihn ausweglosen Lage befindet (vgl. BVerfGE 74, 51 [64] und allgemein BVerfGE 54, 341 [357]; 76, 143 [158 ff., 163 f.]).

2. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommen auch Verfolgungsmaßnahmen Dritter als politische Verfolgung im Sinne des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG in Betracht. Dies

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BVerfGE 80, 315 (336):

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setzt allerdings voraus, daß sie dem jeweiligen Staat zuzurechnen sind (vgl. BVerfGE 54, 341 [358]; 76, 143 [169]). Hierfür kommt es darauf an, ob der Staat den Betroffenen mit den ihm an sich zur Verfügung stehenden Mitteln Schutz gewährt (vgl. BVerwGE 74, 41 [43]). Es begründet die Zurechnung, wenn der Staat zur Schutzgewährung entweder nicht bereit ist oder wenn er sich nicht in der Lage sieht, die ihm an sich verfügbaren Mittel im konkreten Fall gegenüber Verfolgungsmaßnahmen bestimmter Dritter, insbesondere etwa solchen des staatstragenden Klerus oder der staatstragenden Partei, (hinreichend) einzusetzen (vgl. BVerfGE 54, 341 [358]).

Anders liegt es, wenn die Schutzgewährung die Kräfte eines konkreten Staates übersteigt; jenseits der ihm an sich zur Verfügung stehenden Mittel endet seine asylrechtliche Verantwortlichkeit. Ihre Grundlage findet die asylrechtliche Zurechnung von Drittverfolgungsmaßnahmen nicht schon im bloßen Anspruch eines Staates auf das legitime Gewaltmonopol, sondern erst in dessen - prinzipieller - Verwirklichung. Soll die Asylgewährleistung Schutz vor einem bestimmt gearteten Einsatz verfolgender Staatsgewalt bieten (vgl. BVerfGE 9, 174 [180] und oben 1.c), so liegt darin als Kehrseite beschlossen, daß Schutz vor den Folgen anarchischer Zustände oder der Auflösung der Staatsgewalt nicht durch Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG versprochen ist.

3. a) Auch Maßnahmen der staatlichen Selbstverteidigung können asylrechtsbegründend sein. Es ist mit der Asylgewährleistung des Grundgesetzes nicht vereinbar, generell demjenigen Asyl zu versagen, der sich gegen seinen Staat politisch betätigt hat und von diesem Staat deswegen verfolgt wird. Wird der Schutzbereich des Asylgrundrechts unter Verweis auf die Flüchtlingsmerkmale der Genfer Konvention umschrieben, so umfaßt das Merkmal "wegen ihrer politischen Überzeugung" nicht nur die politische Gesinnung als solche und ihre Bekundung, sondern grundsätzlich auch ihre Betätigung.

Dies ergibt sich aus der Regelungstradition des Asylrechts und der Entstehungsgeschichte des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG. Traditionell bildeten die Auslieferungsverbote den Kernbestand des Asylrechts; sie aber galten seit dem 19. Jahrhundert zugunsten der

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BVerfGE 80, 315 (337):

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"politischen Straftäter", also solcher Ausländer, die ihre oppositionelle politische Überzeugung betätigt und hierbei gegen Strafgesetze verstoßen hatten, mit denen ihr Heimatstaat seine politische Grundordnung und seine territoriale Integrität verteidigte. Nach dem Deutschen Auslieferungsgesetz vom 23. Dezember 1929 durften Ausländer nicht ausgeliefert werden, die wegen einer politischen Straftat verfolgt wurden, es sei denn, sie hatten sich hierbei außerhalb eines offenen Kampfes eines vorsätzlichen Verbrechens gegen das Leben schuldig gemacht (§ 3 DAG, RGBl. 1929 I S. 239; vgl. § 6 des Gesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 23. Dezember 1982, BGBl. I S. 2071). Vor dem Hintergrund dieses Auslieferungsverbots, das der seit dem 19. Jahrhundert allgemein geübten Asylpraxis entsprach, hat der Parlamentarische Rat das Asylgrundrecht diskutiert. Er hat dabei ganz selbstverständlich angenommen, daß politische Straftäter, soweit ihnen Auslieferungsschutz zu gewähren war, grundsätzlich auch asylberechtigt seien (JöR 1, 1951, S. 165 ff.; Parl. Rat, 18. und 44. Sitzung des Hauptausschusses, Sten. Ber. S. 217 f., 582 ff.). Mag auch das traditionelle Verbot der Auslieferung politischer Straftäter sich heute nach Zweck, Voraussetzung und Rechtsfolge grundsätzlich vom Asyl für politisch Verfolgte unterscheiden (vgl. BVerfGE 60, 348 [359]; 64, 46 [62 f.]), so bleibt doch der sachliche Zusammenhang zwischen Asylrecht und Nichtauslieferung des politischen Straftäters weiterhin wirksam.

b) Liegt mithin die betätigte politische Überzeugung im Schutzbereich des Asylgrundrechts, so kann eine staatliche Verfolgung von Taten, die aus sich heraus eine Umsetzung politischer Überzeugung darstellen - insbesondere separatistische und politisch-revolutionäre Aktivitäten -, grundsätzlich politische Verfolgung sein, und zwar auch dann, wenn der Staat hierdurch das Rechtsgut des eigenen Bestandes oder seiner politischen Identität verteidigt. Es bedarf einer besonderen Begründung, die sich an bestimmten Abgrenzungskriterien orientiert, um sie gleichwohl aus dem Bereich politischer Verfolgung herausfallen zu lassen.

Ein solches Kriterium ist zunächst der Rechtsgüterschutz. Politische Verfolgung liegt demnach grundsätzlich dann nicht vor, wenn

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BVerfGE 80, 315 (338):

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der Staat Straftaten - seien sie auch politisch motiviert - verfolgt, die sich gegen Rechtsgüter seiner Bürger richten: Die Verfolgung kriminellen Unrechts in diesem Sinne ist keine "politische" Verfolgung.

Zusätzlich sind auch alle weiteren objektiven Umstände in den Blick zu nehmen. So stellt sich die Verfolgung von Taten, die sich gegen politische Rechtsgüter richten, gleichwohl nicht als politische Verfolgung dar, wenn derartige Umstände darauf schließen lassen, daß sie nicht der mit dem Delikt betätigten politischen Überzeugung als solcher gilt, sondern einer in solchen Taten zum Ausdruck gelangenden zusätzlichen kriminellen Komponente, deren Strafwürdigkeit der Staatenpraxis geläufig ist. So ist es beispielsweise dann, wenn Straftaten in einer besonders kritischen, über die Bedrohung der staatlichen Einheit oder bestehenden politischen Ordnung hinausgehenden, die Sicherheit der Bevölkerung unmittelbar gefährdenden Spannungslage verfolgt werden, um - objektiv nachvollziehbar - die privaten Rechtsgüter der Bürger zu schützen, nicht aber, um die Äußerung oder Betätigung einer politischen Überzeugung zu bestrafen. Das kann der Fall sein, wenn die Äußerung oder Betätigung einer politischen Überzeugung in einer durch terroristische Aktivitäten tiefgreifend verunsicherten Situation derart demonstrativ - also ohne eine gebotene deutliche und glaubwürdige Distanzierung von solchen Aktivitäten - erfolgt, daß sie von der Öffentlichkeit gerade als Unterstützung des Terrorismus verstanden werden muß. Die Äußerung oder Betätigung von kritischen - auch von staatsfeindlichen - politischen Überzeugungen als solche bleibt danach im Schutzbereich des Asylrechts.

Allerdings kann die Verfolgung von Straftaten, die sich nach dem Vorangegangenen nicht als politische Verfolgung darstellt, in politische Verfolgung umschlagen, wenn nämlich objektive Umstände darauf schließen lassen, daß der Betroffene gleichwohl wegen eines asylerheblichen Merkmals verfolgt wird. Das ist insbesondere dann zu vermuten, wenn er eine Behandlung erleidet, die härter ist als die sonst zur Verfolgung ähnlicher - nicht politischer - Straftaten von vergleichbarer Gefährlichkeit im Verfolgerstaat übliche.

c) Eine andere Grenze hat die Asylverheißung für politische

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BVerfGE 80, 315 (339):

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Straftäter dort, wo - unbeschadet der Neutralität des Asylrechts gegenüber politischen Überzeugungen - das Tun des Asylsuchenden wegen der von ihm eingesetzten Mittel von der Bundesrepublik Deutschland in Übereinstimmung mit der von ihr mitgetragenen Völkerrechtsordnung grundsätzlich mißbilligt wird. Schon der Parlamentarische Rat war sich darin einig, daß bestimmte schwere Störungen des öffentlichen Friedens auch asylrechtlich nicht hinzunehmen seien; hierzu wurde auf die "Attentatsklausel" des überkommenden Auslieferungsrechts und § 3 Abs. 3 des Deutschen Auslieferungsgesetzes von 1929 hingewiesen (vgl. Parl. Rat, Abg. Dr. Schmid in der 4. Sitzung des Grundsatzausschusses am 23. September 1948, Sten.Ber. S. 37).

Die genannte Grenze ist überschritten, wenn der Asylsuchende seine politische Überzeugung unter Einsatz terroristischer Mittel betätigt hat, also insbesondere unter Einsatz gemeingefährlicher Waffen oder durch Angriffe auf das Leben Unbeteiligter. Asylbegründend ist die Verfolgung des politischen Feindes, nicht die Abwehr des Terrors. Repressive oder präventive Maßnahmen, die der Staat zur Abwehr des Terrorismus ergreift, sind deshalb keine politische Verfolgung im asylrechtlichen Sinne, wenn sie dem aktiven Terroristen, dem Teilnehmer im strafrechtlichen Sinne oder demjenigen gelten, der im Vorfeld Unterstützungshandlungen zugunsten terroristischer Aktivitäten vornimmt, ohne sich an diesen Aktivitäten zu beteiligen. Wenn aber sonstige Umstände - wie etwa die besondere Intensität der Verfolgungsmaßnahmen - darauf schließen lassen, daß der Betroffene gleichwohl wegen eines asylerheblichen Merkmals verfolgt wird, oder wenn die staatlichen Maßnahmen über den bezeichneten Personenkreis hinaus sich etwa auf denjenigen erstrecken, der für die separatistischen oder sonstigen politischen Ziele eintritt, aber terroristische Aktivitäten nicht oder nur gezwungenermaßen unterstützt, so kann asylrelevante politische Verfolgung nach den oben (unter b) entwickelten Grundsätzen insoweit gegeben sein. Dies gilt namentlich für Aktionen eines bloßen Gegenterrors, die zwar der Bekämpfung des Terrorismus

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BVerfGE 80, 315 (340):

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und seines ihn aktiv unterstützenden Umfeldes gelten mögen, aber darauf ausgerichtet sind, die an dem bestehenden Konflikt nicht unmittelbar beteiligte zivile Bevölkerung - im Gegenzug zu den Aktionen des Terrorismus - unter den Druck brutaler Gewalt zu setzen.

4. a) Ist Voraussetzung für eine vom Staat ausgehende oder ihm zurechenbare Verfolgung die effektive Gebietsgewalt des Staates im Sinne wirksamer hoheitlicher Überlegenheit, so fehlt es an der Möglichkeit politischer Verfolgung, solange der Staat bei offenem Bürgerkrieg im umkämpften Gebiet faktisch nurmehr die Rolle einer militärisch kämpfenden Bürgerkriegspartei einnimmt, als übergreifende effektive Ordnungsmacht aber nicht mehr besteht. Daher sind in diesem Gebiet etwa Maßnahmen des zur Bürgerkriegspartei gewordenen Staates dann keine politische Verfolgung im asylrechtlichen Sinn, wenn und soweit sie typisch militärisches Gepräge aufweisen und der Rückeroberung eines Gebietes dienen, das zwar de iure (noch) zum eigenen Staatsgebiet gehört, über das der Staat jedoch de facto die Gebietsgewalt an die so bekämpften anderen Kräfte verloren hat. In einer derartigen Lage erscheint die Bekämpfung des Bürgerkriegsgegners durch staatliche Kräfte im allgemeinen nicht als politische Verfolgung. Anderes gilt freilich dann, wenn die staatlichen Kräfte den Kampf in einer Weise führen, die auf die physische Vernichtung von auf der Gegenseite stehenden oder ihr zugerechneten und nach asylerheblichen Merkmalen bestimmten Personen gerichtet ist, obwohl diese keinen Widerstand mehr leisten wollen oder können oder an dem militärischen Geschehen nicht oder nicht mehr beteiligt sind, vollends wenn die Handlungen der staatlichen Kräfte in die gezielte physische Vernichtung oder Zerstörung der ethnischen, kulturellen oder religiösen Identität des gesamten aufständischen Bevölkerungsteils umschlagen.

Behauptet hingegen der Staat seine prinzipielle Gebietsgewalt oder erlangt er sie - trotz fortdauernden Bürgerkriegs - in bestimmten Gebieten zurück, so besteht auch die Möglichkeit asylrelevanter politischer Verfolgung aus seiner Überlegenheitsposition fort oder entsteht aufs neue.

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BVerfGE 80, 315 (341):

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b) Neben die sogenannte offene Bürgerkriegslage tritt in den letzten Jahrzehnten häufiger der Guerilla-Bürgerkrieg. Dessen Besonderheit liegt in seiner Asymmetrie, insofern hier die Aufständischen, um keine Angriffsfläche zu bieten, im Verborgenen bleiben, aber das staatliche Gewaltmonopol fortschreitend aushöhlen. Führt dies zu einer nachhaltigen und nicht nur vorübergehenden Infragestellung der staatlichen Gebietsgewalt, so tritt ein Zwischenzustand ein, in dem zwar die staatliche Schutz- und Verfolgungsmächtigkeit teilweise noch besteht, jedoch mit derjenigen starker oder überlegener gegnerischer Kräfte konkurriert. Die staatliche Friedensordnung ist damit prinzipiell aufgehoben. Eine solche Situation liegt etwa dort vor, wo sich terroristische Angriffe verbreitet und wiederholt gegen die staatlichen Sicherheitskräfte und, um Unterstützung zu erzwingen, gegen die eigene Bevölkerungsgruppe richten und diese Angriffe den Staat in der Weise überfordern, daß die herkömmlichen Abwehrmittel des Polizei- und Strafrechts nicht mehr genügen, der Staat vielmehr mit militärisch-kriegerischen Mitteln reagieren muß und dabei auf absehbare Zeit außerstande ist, Leben, Freiheit und Eigentum seiner Bürger verläßlich zu schützen.

Wo eine derartige Krisensituation gegeben ist, gerät der Staat, solange diese Situation besteht, in eine dem offenen Bürgerkrieg vergleichbare Lage: Er verliert zunehmend das Gesetz des Handelns als übergreifende und effektive Ordnungsmacht. Seine Maßnahmen verlieren damit insoweit den Charakter asylrechtlich erheblicher Verfolgung, mögen sie auch - wie nicht selten der Fall - völkerrechtswidrig sein, insbesondere den Genfer Rot-Kreuz-Konventionen von 1949 und den Zusatzprotokollen von 1977 widersprechen.

Allerdings ist auch in derartigen besonderen Lagen politische Verfolgung dann gegeben, wenn die Aktionen der staatlichen Sicherheitskräfte in dem oben (4.a) bezeichneten Sinne über Maßnahmen zur Bekämpfung des Bürgerkriegsgegners im Interesse der Wiederherstellung der staatlichen Friedensordnung hinausgehen.

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BVerfGE 80, 315 (342):

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5. Wer von nur regionaler politischer Verfolgung betroffen ist, ist erst dann politisch Verfolgter im Sinne von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG, wenn er dadurch landesweit in eine ausweglose Lage versetzt wird. Das ist der Fall, wenn er in anderen Teilen seines Heimatstaates eine zumutbare Zuflucht nicht finden kann (inländische Fluchtalternative).

a) Wie dargelegt, stellt das Asylrecht auf das Verhältnis zwischen dem Verfolgten und dem Staat seiner Staatsangehörigkeit ab. Als Verfolger kommt grundsätzlich nur dieser Staat in Betracht (vgl. oben 1.b). Auch in regionaler Hinsicht ist der Heimatstaat des Verfolgten entscheidend: Erst wer in seinem Heimatstaat aufgrund politischer Verfolgung überall schutzlos ist und deshalb Schutz im Ausland suchen muß, ist asylberechtigt im Sinne des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. BVerwG, JZ 1984, S. 294; BVerwG, Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 72).

Zwar mag es im Blick auf den Staat europäischer oder nordamerikanischer Prägung, der sein gesamtes Gebiet unter eine Kultur- und Rechtsordnung faßt, schwer vorstellbar erscheinen, daß derselbe Staat, der in einem Landesteil selbst aktiv verfolgt, den hiervon Betroffenen in einem anderen Landesteil nicht nur nicht behelligt, sondern ihn sogar vor dortiger Drittverfolgung in Schutz nimmt. In nicht wenigen Ländern tritt der Staat jedoch zwei- oder mehrgesichtig auf; er verfolgt für verschiedene Regionen unterschiedliche Ziele, errichtet unterschiedliche Kultur- oder Rechtsordnungen oder läßt solche zu. Dies zeigt sich in den vorliegenden Verfahren: Erscheint der Staatsleistung die Abwehr einer separatistischen Bewegung im einen Landesteil nur unter Einsatz von Mitteln erfolgversprechend, die als politische Verfolgung zu qualifizieren sein können, so bedarf es des Einsatzes dieser Mittel in anderen Landesteilen, in denen derartige Bestrebungen fehlen, naturgemäß nicht.

Aus diesem Phänomen des mehrgesichtigen Staates folgt für das Asylrecht, daß nicht jeder, der in einem Landesteil unmittelbarer oder mittelbar-staatlicher Verfolgung ausgesetzt ist, notwendig des Schutzes im Ausland bedarf, sich mithin in einer die Asylgewäh

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BVerfGE 80, 315 (343):

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rung rechtfertigenden Notlage befindet. Er kann unter Umständen auf verfolgungsfreie Teile seines Heimatstaates verwiesen werden. Allerdings ist hierbei zu berücksichtigen, daß auch dieser mehrgesichtige Staat immer ein und derselbe Staat ist. Bei Prüfung der Frage, ob jemand in verfolgungsfreie Landesteile ausweichen kann, darf dieser Umstand nicht außer Betracht bleiben.

b) Die Subsidiarität des Asyls im Ausland gegenüber der Schutzgewährung durch den eigenen Staat kennzeichnet auch das Flüchtlingsvölkerrecht. Nach Art. 1 Abschnitt A Nr. 2 GFK ist Flüchtling nur der Verfolgte, der den Schutz des Landes seiner Staatsangehörigkeit nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen begründeter Verfolgungsfurcht nicht in Anspruch nehmen will. Der Verfolgte soll sich mithin zunächst an den Staat seiner Staatsangehörigkeit wenden, ehe er im Ausland Schutz sucht (vgl. Nehemiah Robinson, Convention Relating to the Status of Refugees - Its History, Contents and Interpretation, 1953, S. 46). Dieser Gedanke setzt sich im partikulären Völkerrecht fort: Art. 1 Nr. 2 der Konvention der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) setzt für die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus bei einer nur regionalen Verfolgung voraus, daß diese den Zwang begründet, das eigene Land zu verlassen, um im Ausland Zuflucht zu suchen (Association for the Study of the World Refugee Problem-Bulletin, 1970, S. 86 (87); vgl. Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, 1983, S. 26 ff., 42). Einen anderen Inhalt hat das völkerrechtliche Institut der Asylgewährung auch zur Zeit der Entstehung des Grundgesetzes nicht gehabt. Geht man aber davon aus, daß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG dasjenige zum Rechtsanspruch erheben wollte, was seinerzeit im Völkerrecht als Asyl oder Asylgewährung begriffen wurde (vgl. BVerfGE 74, 51 [57, 63]; 76, 143 [156 f.]), so ist das Grundrecht auf Asyl nach dem Grundgesetz, wenn dafür keine besonderen Anhaltspunkte vorliegen, jedenfalls nicht großzügiger auszulegen als das Flüchtlingsvölkerrecht nach der Genfer Konvention.

c) Eine inländische Fluchtalternative besteht in anderen Landesteilen, wenn der Betroffene dort nicht in eine ausweglose Lage gerät. Das setzt voraus, daß er in den in Betracht kommenden Gebieten vor politischer Verfolgung hinreichend sicher ist und ihm

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BVerfGE 80, 315 (344):

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jedenfalls dort auch keine anderen Nachteile und Gefahren drohen, die nach ihrer Intensität und Schwere einer asylerheblichen Rechtsgutsbeeinträchtigung aus politischen Gründen gleichkommen (vgl. BVerfGE 54, 341 [357]), sofern diese existentielle Gefährdung am Herkunftsort so nicht bestünde.

6. Das Asylrecht des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG beruht, wie der Senat hervorgehoben hat, auf dem Zufluchtgedanken, mithin auf dem Kausalzusammenhang Verfolgung - Flucht - Asyl (vgl. BVerfGE 74, 51 [60]). Nach dem hierdurch geprägten normativen Leitbild des Grundrechts ist typischerweise asylberechtigt, wer aufgrund politischer Verfolgung gezwungen ist, sein Land zu verlassen und im Ausland Schutz und Zuflucht zu suchen, und deswegen in die Bundesrepublik Deutschland kommt. Atypisch, wenn auch häufig, ist der Fall des unverfolgt Eingereisten, der hier gleichwohl Asyl begehrt und dafür auf Umstände verweist, die erst während seines Hierseins entstanden sind oder deren erst künftiges Entstehen er besorgt (sog. Nachfluchttatbestände, vgl. a.a.O., S. 64 ff.).

Nach diesem normativen Leitbild des Asylgrundrechts gelten für die Beurteilung, ob ein Asylsuchender politisch Verfolgter im Sinne des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ist, unterschiedliche Maßstäbe je nachdem, ob er seinen Heimatstaat auf der Flucht vor eingetretener oder unmittelbar drohender politischer Verfolgung verlassen hat oder ob er unverfolgt in die Bundesrepublik Deutschland gekommen ist.

a) Ergibt die rückschauende Betrachtung, daß der Asylsuchende vor landesweiter politischer Verfolgung geflohen ist, so kommt eine Anerkennung als Asylberechtigter regelmäßig in Betracht. Ergibt sie eine lediglich regionale Verfolgungsgefahr, so bedarf es der weiteren Feststellung, daß der Asylsuchende landesweit in einer ausweglosen Lage war (vgl. oben 5.c). Das ist, wie dargelegt, der Fall, wenn er in den anderen Landesteilen vor politischer Verfolgung nicht hinreichend sicher war oder mit dem Ausweichen dorthin aus anderen als asylerheblichen Gründen in eine ausweglose Lage zu geraten drohte. Hinsichtlich der Sicherheit vor politischer Verfolgung in anderen Landesteilen ist mithin - geht man von den beiden Wahrscheinlichkeitsmaßstäben aus, die die verwaltungsgerichtliche Praxis herausgebildet hat - schon für die Rückschau der

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BVerfGE 80, 315 (345):

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"herabgestufte" Wahrscheinlichkeitsmaßstab anzulegen. Dies trägt auch den oben (5.a) zum mehrgesichtigen Staat dargestellten Erwägungen Rechnung. Eine vergleichbare Besserstellung auch hinsichtlich der verfolgungsunabhängigen Nachteile und Gefahren, die mit einem Ausweichen innerhalb des Heimatstaates möglicherweise verbunden gewesen wären, ist nicht geboten. Der Betroffene ist demnach unverfolgt ausgereist (vgl. unten b), wenn festgestellt werden kann, daß er in anderen Landesteilen vor politischer Verfolgung sicher war, und sich nicht feststellen läßt, daß ihm in diesen Landesteilen die erwähnten Nachteile und Gefahren drohten.

Steht hingegen fest, daß der Asylsuchende wegen bestehender oder unmittelbar drohender politischer Verfolgung ausgereist ist und daß ihm auch ein Ausweichen innerhalb seines Heimatstaates im beschriebenen Sinne unzumutbar war, so ist er gemäß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG asylberechtigt, es sei denn, er kann in seinem eigenen Staat wieder Schutz finden. Daher muß sein Asylantrag Erfolg haben, wenn die fluchtbegründenden Umstände im Zeitpunkt der Entscheidung ohne wesentliche Änderung fortbestehen. Ist die Verfolgungsgefahr zwischenzeitlich beendet, kommt es darauf an, ob mit ihrem Wiederaufleben zu rechnen ist; eine Anerkennung als Asylberechtigter ist nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht geboten, wenn der Asylsuchende vor erneuter Verfolgung hinreichend sicher sein kann (vgl. BVerfGE 54, 341 [360]). Gleiches gilt, wenn sich - bei fortbestehender regional begrenzter politischer Verfolgung - nach der Einreise in den Geltungsbereich des Grundgesetzes eine zumutbare inländische Fluchtalternative eröffnet. Dies setzt voraus, daß der vor Verfolgung Geflohene in diesen Landesteilen nicht nur vor politischer Verfolgung, sondern auch vor denjenigen Nachteilen und Gefahren hinreichend sicher ist, die ihm im Zeitpunkt seiner Flucht ein Ausweichen unzumutbar machten, und daß ihm auch keine sonstigen Nachteile und Gefahren drohen, durch die er in eine ausweglose Lage geriete.

b) Hat der Asylsuchende seinen Heimatstaat jedoch unverfolgt verlassen, so kann sein Asylantrag nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG

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BVerfGE 80, 315 (346):

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nur Erfolg haben, wenn ihm aufgrund von Nachfluchttatbeständen, die nach Maßgabe der Entscheidung vom 26. November 1986 (BVerfGE 74, 51 [64 ff.]) beachtlich sind, politische Verfolgung droht. Droht diese Gefahr nur in einem Teil des Heimatstaates, so kann der Betroffene auf Gebiete verwiesen werden, in denen er vor politischer Verfolgung hinreichend sicher ist, es sei denn, es drohen dort andere nach den oben unter 5.c) dargelegten Grundsätzen unzumutbare Nachteile und Gefahren.

7. Kann ein Verfolgter nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG kein Asyl beanspruchen, so braucht er nicht schutzlos zu sein. Die Bundesrepublik Deutschland gestattet ebenso wie andere Staaten in Westeuropa Flüchtlingen, die durch Bürgerkriege oder schwere innere Unruhen zur Flucht veranlaßt worden sind (sog. "de-facto-Flüchtlinge"), aus humanitären Gründen den Aufenthalt, obwohl die Voraussetzungen für eine Anerkennung als politisch verfolgter Flüchtling nicht gegeben sind. Darüber hinaus gewähren § 14 Abs. 1 AuslG, Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention und Art. 3 EMRK einen Schutz gegen Ausweisung und Abschiebung, wenn das Leben oder die Freiheit wegen bestimmter, das Anderssein begründender Merkmale bedroht ist oder die konkrete Gefahr menschenunwürdiger Behandlung besteht.

Dieser humanitäre Schutz läßt sich durch vertragliche Abstimmungen zwischen den Aufnahmeländern, insbesondere auch denen, die in der Nähe der jeweiligen Heimatstaaten liegen, ausgestalten; hierbei kann auch die gleichmäßige Nutzung der Aufnahmekapazitäten aller schutzgewährenden Länder vereinbart werden. Darüber hinaus kann die Bundesrepublik Deutschland auf das Unterlassen menschenrechtswidriger und inhumaner Handlungen in einem fremden Staat hinwirken und im Rahmen der Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen und der Europäischen Menschenrechtskonvention Maßnahmen zum Schutz der Menschenrechte treffen.

Die angegriffenen Urteile werden nach den dargelegten Maßstäben den Anforderungen von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht gerecht.

1. Es läßt sich allerdings im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht beanstanden, daß die Verwaltungsgerichte zu der Einschätzung gelangt sind, zu den für ihre Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkten im Mai 1985 bzw. im März 1986 habe die Gefahr einer politischen Verfolgung für die Gruppe der Ceylon-Tamilen weder im Süden noch im Norden und Osten Sri Lankas bestanden, und zwar auch nicht für die jüngeren männlichen Tamilen.

a) Hinsichtlich der südlichen Landesteile hat das Bundesverwaltungsgericht den von den Vorinstanzen getroffenen Feststellungen entnommen, daß der srilankische Staat aus den Unruhen von 1983 gelernt habe und jedenfalls nunmehr und in absehbarer Zukunft willens und in der Lage sei, etwa auftretenden neuen Spannungen frühzeitig und nachdrücklich entgegenzuwirken; es hat hieraus gefolgert, daß denkbare zukünftige Übergriffe der singhalesischen Bevölkerungsmehrheit gegen die tamilische Minderheit dem srilankischen Staat jedenfalls nicht asylrechtlich zuzurechnen sein würden. Die tatsächliche Basis für diese Würdigung, der sich das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach angeschlossen hat - öffentliche Garantieerklärungen der Regierung zugunsten der Tamilen, daneben einige frühzeitig verhängte Ausgangssperren in singhalesischen Wohnvierteln Colombos -, mag schmal sein; sie hält sich jedoch noch innerhalb des den Fachgerichten vorbehaltenen Wertungsrahmens (vgl. BVerfGE 76, 143 [162]).

b) Hinsichtlich der überwiegend von Tamilen bewohnten Gebiete im Norden und Osten halten die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts, denen sich das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach auch insoweit angeschlossen hat, für Mai 1985 bzw. März 1986 und bezogen auf das engere Herkunftsgebiet der Beschwerdeführer, die Jaffna-Halbinsel, der verfassungsgerichtlichen Überprüfung stand, wenn auch nur im Ergebnis:

aa) Das Bundesverwaltungsgericht hat das nähere Erscheinungsbild der Maßnahmen der srilankischen Sicherheitskräfte gegen die

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BVerfGE 80, 315 (348):

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tamilische Bevölkerung in den Bürgerkriegsgebieten nicht genauer analysiert. Es hat ihnen die Eigenschaften "politischer" Verfolgungsmaßnahmen schon darum abgesprochen, weil die Motivation der srilankischen Staatsorgane letztlich darauf gerichtet sei, die Einheit des srilankischen Staates gegen eine separatistische Infragestellung zu verteidigen. Damit läßt sich eine Asylversagung nicht begründen.

Als politische Verfolgung kommt grundsätzlich jede Maßnahme in Betracht, die an die politische Überzeugung, die religiöse Grundentscheidung oder an für ihn unverfügbare Merkmale des Betroffenen anknüpft, die sein Anderssein prägen. Ob eine derart asylerhebliche Anknüpfung vorliegt, ist anhand objektiver Kriterien nach der erkennbaren Gerichtetheit der Maßnahme selbst zu beurteilen; auf die subjektiven Motive des Verfolgers kommt es hierfür nicht an (vgl. oben I.1.d). Eine Verfolgungsmaßnahme verliert mithin ihre Asylerheblichkeit nicht dadurch, daß der Verfolger mit ihr weitere Zwecke verfolgt, die an sich asylneutral sind. In diesem Sinne hat der Senat bereits entschieden, daß Strafgesetze gegen eine religiöse Minderheit ihre Qualität als politische Verfolgung nicht einbüßen, wenn der verfolgende Staat mit ihnen in erster Linie drohende Ausschreitungen verhindern und die Ruhe und Ordnung im Lande erhalten will (vgl. BVerfGE 76, 143 [166]).

Aber auch hiervon abgesehen läßt sich der in den angegriffenen Entscheidungen bezogene Rechtsstandpunkt des Bundesverwaltungsgerichts mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht vereinbaren. Ihm liegt die Auffassung zugrunde, ein Staat dürfe zwar nicht auf die bloße oder im Wege reiner Meinungsäußerung nach außen bekundete politische Gesinnung seiner Staatsangehörigen zugreifen; er könne jedoch auf eine aktive, erst recht auf eine aggressive Betätigung dieser Gesinnung mit polizei- oder strafrechtlichen Mitteln oder sonstwie reagieren, um so seine Einheit oder seine Identität zu verteidigen, ohne daß dies jemals politische Verfolgung wäre. Hierbei wird verkannt, daß Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG

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BVerfGE 80, 315 (349):

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nicht nur die bloße politische Gesinnung, sondern - jedenfalls grundsätzlich - auch deren Betätigung schützt (vgl. oben I.3.a).

bb) Das Bundesverwaltungsgericht hebt jedoch ergänzend darauf ab, daß der srilankische Staat mit dem Einsatz seiner Sicherheitskräfte nicht die unparteiische Erfüllung eines "Ordnungsauftrages" verfolge, sondern in der im Norden Sri Lankas herrschenden Bürgerkriegssituation vielmehr parteiischer Gegner sei. Diese Bürgerkriegssituation sieht es erreicht seit den von den Separatisten im März und im November 1984 gestarteten Offensiven; seither sei die staatliche Einheit Sri Lankas in den Ausmaßen eines Bürgerkriegs gewaltsam in Frage gestellt, und die srilankische Regierung suche sich dieser Infragestellung vornehmlich durch Einsatz von Militär zu erwehren (vgl. BVerwGE 72, 269 [274 f.]). Damit aber sieht das Bundesverwaltungsgericht einen Zwischenzustand als festgestellt an, in dem zwar die staatliche Schutz- und Verfolgungsmächtigkeit teilweise noch besteht, jedoch mit derjenigen starker oder überlegener gegnerischer Kräfte konkurriert, die staatliche Friedensordnung also prinzipiell aufgehoben ist. Dies begegnet jedenfalls für die Zeit seit Jahresende 1984, bezogen auf die Jaffna-Halbinsel, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfGE 76, 143 [162]). Unter diesen Voraussetzungen ist auch die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts im Ergebnis nicht zu beanstanden, die Maßnahmen der srilankischen Sicherheitskräfte stellten - auch wo sie möglicherweise völkerrechtswidrig sind - keine politische Verfolgung dar (oben I. 4. b); für andere Gebiete im Norden und Osten Sri Lankas bedürfte dies gegebenenfalls noch weiterer Aufklärung. Daß die Aktionen der srilankischen Sicherheitskräfte nach asylerheblichen Merkmalen bestimmte Personen vornehmlich physisch zu vernichten suchten, obwohl diese keinen Widerstand mehr leisteten oder an dem militärischen Geschehen nicht (mehr) beteiligt waren, oder daß sie gar in die gezielte physische Vernichtung oder Zerstörung der ethnischen, kulturellen oder religiösen Identität des tamilischen Bevölkerungsteils umgeschlagen seien,

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BVerfGE 80, 315 (350):

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hat das Bundesverwaltungsgericht - wenn auch von einem anderen rechtlichen Ausgangspunkt her - im Ergebnis verfassungsrechtlich beanstandungsfrei verneint.

2. Verfassungsrechtlich zu beanstanden ist jedoch die Annahme, die Beschwerdeführer seien unverfolgt eingereist (unten b). Dies konnte nicht etwa im Hinblick auf die Einschätzung dahinstehen, jedenfalls seien die Beschwerdeführer vor künftiger politischer Verfolgung hinreichend sicher; denn auch die von den Verwaltungsgerichten insoweit gegebene Begründung wird den Anforderungen des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht gerecht (sogleich a).

a) Wird - wie hierfür erforderlich - zugunsten der Beschwerdeführer unterstellt, sie seien aufgrund politischer Verfolgung gezwungen gewesen, ihr Land zu verlassen und im Ausland Schutz und Zuflucht zu suchen, so konnten ihre Asylklagen nur dann gleichwohl abgewiesen werden, wenn die Beschwerdeführer vor erneuter Verfolgung hinreichend sicher waren oder jedenfalls im Süden eine inländische Fluchtalternative bestand. Hierzu fehlt es jedoch bislang an zureichenden Feststellungen:

In der Nordprovinz, aus der die Beschwerdeführer stammen, waren die fluchtbegründenden Umstände nach den getroffenen Feststellungen im genannten Zeitpunkt nicht entfallen; sie hatten sich vielmehr verschärft. Zwar sind die Verwaltungsgerichte im Ergebnis zutreffend zu der Einschätzung gelangt, den Maßnahmen der srilankischen Sicherheitskräfte fehle nunmehr die Eigenschaft politischer Verfolgung, da die staatliche Friedensordnung in den Bürgerkriegsgebieten zwischenzeitlich prinzipiell aufgehoben sei. Diese Würdigung rechtfertigt sich jedoch nur in den dargestellten Extremlagen und nur für das betreffende Gebiet und für die Dauer der Krise (oben I.4.b). Auf dieser Grundlage läßt sich nicht die Aussage treffen, erneute Maßnahmen, denen wieder die Eigenschaft politischer Verfolgung zukäme, seien für die absehbare Zukunft hinreichend sicher ausgeschlossen.

Die bisherigen Feststellungen der Verwaltungsgerichte rechtfertigen auch nicht die Annahme, den Beschwerdeführern stünde bei einer Rückkehr jedenfalls eine zumutbare inländische Fluchtalternative in den singhalesischen Landesteilen offen. Zwar ist beanstan

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BVerfGE 80, 315 (351):

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dungsfrei festgestellt, daß denkbaren künftigen pogromartigen Ausschreitungen der singhalesischen Bevölkerungsmehrheit gegen die tamilische Minderheit wahrscheinlich der Charakter politischer Verfolgung fehlen werde, weil sich der srilankische Staat schutzbereit und im großen und ganzen auch schutzfähig zeigen werde (vgl. oben 1.a). Eine Asylversagung, die auf eine derartige Rückkehralternative gestützt wird, ist jedoch nur unter den oben I. 5. c), 6. a) dargelegten Voraussetzungen möglich. Es bedarf daher noch entsprechender Würdigung und gegebenenfalls Aufklärung.

b) Der Erfolg der Verfassungsbeschwerden hängt mithin entscheidend davon ab, ob die Annahme der Verwaltungsgerichte, die Beschwerdeführer seien unverfolgt eingereist, verfassungsrechtlich zu beanstanden ist. Das aber ist der Fall:

aa) Das individuelle Vorbringen des Beschwerdeführers zu 1) hat das Bundesverwaltungsgericht in einer Weise gewürdigt, die eine Überprüfung, ob die Frage nach dem Grund seiner Ausreise aus Sri Lanka gestellt und mit verfassungsrechtlich zureichenden Erwägungen beantwortet wurde, nicht zuläßt. Schon darum muß diese Verfassungsbeschwerde Erfolg haben, ohne daß es noch darauf ankäme, ob mit der erstmaligen Würdigung bislang nicht entscheidungserheblichen individuellen Vorbringens durch das Revisionsgericht ohne vorherigen Hinweis Art. 101 Abs. 1 Satz 2 oder Art. 103 Abs. 1 GG verletzt wurde (vgl. zu letzterem etwa BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 5 C 26.83 -, Buchholz 424.01 § 5 FlurbG Nr. 1). Bei seiner erneuten Sachprüfung wird das Bundesverwaltungsgericht auch der Frage nachzugehen haben, ob der Beschwerdeführer, der sich über drei Monate lang im Irak aufgehalten und dort gearbeitet hatte, ehe er ins Bundesgebiet reiste, die Bundesrepublik Deutschland tatsächlich als Schutzsuchender aufgesucht hat.

bb) In der Inhaftierung und Mißhandlung des Beschwerdeführers zu 2) hat das Bundesverwaltungsgericht keine politische Verfolgung gesehen, weil die Motivation der srilankischen Sicherheits

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BVerfGE 80, 315 (352):

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kräfte auf der Jaffna-Halbinsel schon 1981 allein auf die Sicherung der Einheit und des Gebietsbestandes des Staates gerichtet gewesen sei und auch die gegen den Beschwerdeführer gerichteten Maßnahmen getragen habe. Daß staatlichen Maßnahmen von asylerheblicher Intensität, die objektiv an die betätigte separatistische Überzeugung des Betroffenen anknüpfen, die Eigenschaft politischer Verfolgung mit dieser Begründung nicht abgesprochen werden kann, wurde bereits dargelegt.

Soweit es für die erneute Entscheidung darauf ankommt, werden die Verwaltungsgerichte aufzuklären haben, ob das Hissen der schwarzen Fahne als Kundgebung für den Separatismus oder darüber hinaus als aktive Unterstützung des Terrorismus anzusehen war; ob es sich beim Vorgehen der Sicherheitskräfte gegen den Beschwerdeführer um vereinzelte Exzeßtaten handelte, die dem srilankischen Staat nicht zurechenbar sind; ob es sich möglicherweise um Strafermittlungsmaßnahmen handelte, wie sie auch zur Aufklärung und Ahndung vergleichbarer Taten dieser Art unabhängig vom hier gegebenen politischen Zusammenhang ergriffen werden; schließlich, ob die Maßnahmen im Zusammenhang mit einer regionalen Abwehr separatistischer Aktivitäten standen oder dem Beschwerdeführer landesweit Verfolgung drohte, und ob ihm im ersten Falle eine zumutbare Fluchtalternative in den südlichen Landesteilen offenstand.

cc) Nach Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach sind die dem Beschwerdeführer zu 3) zugefügten Mißhandlungen angesichts der durch die Bürgerkriegssituation geprägten Motivation der Sicherheitskräfte noch nicht als politische Verfolgung anzusehen. Wie gezeigt, ist diese Erwägung mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht vereinbar. Für die Zeit vor Oktober 1984, als der Beschwerdeführer Sri Lanka verließ, läßt sich - trotz dahingehender Anhaltspunkte - bislang auch nicht die abschließende Feststellung treffen, infolge der Guerilla-Bürgerkriegslage sei die staatliche Friedensordnung Sri Lankas im Herkunftsgebiet des Beschwerdeführers bereits prinzipiell aufgehoben gewesen; hierzu bedarf es zusätzlicher Feststellungen. Ist dies zu verneinen, so ist weiter zu prüfen, ob sich die gegen den Beschwerdeführer ergriffenen Maß

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BVerfGE 80, 315 (353):

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nahmen der staatlichen Sicherheitskräfte anhand der zu I.3.b) und c) dargelegten Maßstäbe als politische Verfolgung darstellen.

Dies erübrigt sich auch nicht etwa deswegen, weil nach den bisherigen Feststellungen davon ausgegangen werden könnte, der Beschwerdeführer habe eine inländische Fluchtalternative ausgeschlagen. Da das Verwaltungsgericht die 1984 verbleibenden Pogromrisiken nur daraufhin gewürdigt hat, ob sie die Gefahr einer dem Staat zurechenbaren politischen Verfolgung begründen, fehlt es insoweit bislang an zusätzlicher Würdigung und gegebenenfalls weiterer Aufklärung. Dies ist nachzuholen. Dabei wird das Verwaltungsgericht allerdings zu beachten haben, daß sich die Feststellung, es drohe die Wiederholung eines in jüngerer Vergangenheit geschehenen Pogroms, nicht allein mit der Erwägung begründen läßt, Pogrome wiederholten sich typischerweise. Ob es einen dahingehenden Erfahrungssatz gibt - und gegebenenfalls von welcher Aussagekraft dieser ist -, mag dahinstehen; nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts rechtfertigt ein solcher allenfalls die Feststellung, die Wiederholung eines Pogroms lasse sich jedenfalls nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausschließen (vgl. BVerwGE 65, 250 [252]; 70, 169 [170]). Für die umgekehrte positive Feststellung bedarf es jedoch zusätzlicher konkreter Anhaltspunkte.

Die angegriffenen Urteile verletzen die Beschwerdeführer nach allem in ihrem Grundrecht aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG. Sie waren mithin aufzuheben; die Sachen waren zurückzuverweisen. Im Falle des Beschwerdeführers zu 3) wird der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs über die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Berufung damit gegenstandslos.

Nach § 34a Abs. 2 BVerfGG war anzuordnen, daß den Beschwerdeführern ihre notwendigen Auslagen erstattet werden.