1. Im Zuge der kommunalen Gebietsreform beschloß der Thüringer Landtag durch Gesetz vom 16. August 1993 (Gesetz zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte in Thüringen -- Thüringer Neugliederungsgesetz [ThürNGG] --, GVBl., S. 545), u. a. die Antragstellerinnen -- Gemeinden im Umland der kreisfreien Städte Erfurt, Gera und Jena -- in die jeweils benachbarte kreisfreie Stadt einzugliedern. Ausweislich der Gesetzesbegründung (Thüringer Landtag, Drs. 1/2233, S. 14 f.) soll dies vor allem dazu dienen, die bestehenden Verflechtungsräume zwischen Stadt und Umland durch die Konzentration der Planung bei einem Planungsträger zu ordnen und den wachsenden Flächenbedarf der Städte zu decken.

2. Hiergegen haben die Antragstellerinnen Verfassungsbeschwerden erhoben oder angekündigt; sie rügen die Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG. Im Gesetzgebungsverfahren seien sie nur unzureichend angehört worden. Die gesetzgeberische Entscheidung werde den Anforderungen nicht gerecht, die an die Abwägung bei einer kommunalen Neugliederung zu stellen seien.

3. Nach seinem § 34 soll das Gesetz am 1. des Monats in Kraft treten, der auf die mittlerweile gemäß § 8 ThürKWG auf den 12. Ju

---

BVerfGE 91, 70 (74):

---

ni 1994 festgesetzte Kommunalwahl folgt. Dies suchen die Antragstellerinnen im vorliegenden Verfahren zu verhindern. Mit Unterschieden im einzelnen tragen sie zur Begründung vor, daß -- wie im Falle einer Rück-Neugliederung -- auch bei einer erstmaligen Neugliederung ein "Hin und Her" zu vermeiden sei; dies gelte insbesondere im Hinblick auf die spezifische Situation der Gemeinden in den neuen Bundesländern, die erst nach der Wende wieder als Selbstverwaltungskörperschaften konstituiert worden seien und sich folglich insoweit in einer Aufbauphase befänden. Des weiteren sei zu beachten, daß auch in den erst kürzlich gebildeten Verwaltungsgemeinschaften, denen die meisten von ihnen angehörten, im Falle eines nur vorübergehenden Ausscheidens ein "Hin und Her" drohe. Auch die bevorstehenden Kommunalwahlen in einer Situation der Rechtsunsicherheit seien als schwerer Nachteil anzusehen, den es zu verhindern gelte. Die Antragstellerinnen befürchten darüber hinaus, daß -- z. B. im Bereich der Bauleitplanung -- während der Zeit ihrer Zugehörigkeit zur Nachbarstadt vollendete Tatsachen geschaffen würden, die im Falle ihres Obsiegens in der Hauptsache nicht mehr rückgängig zu machen seien.

4. Der Thüringer Landtag und die Thüringer Landesregierung treten den Anträgen entgegen. Bei den von den Antragstellerinnen befürchteten Nachteilen handele es sich lediglich um die normalen Vollzugsfolgen eines Neugliederungsgesetzes, die den Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht rechtfertigen könnten. Die für den Fall einer Rück-Neugliederung entwickelten Grundsätze könnten auf den vorliegenden Fall nicht übertragen werden.

Die Anträge haben in dem aus der Entscheidungsformel ersichtlichen Umfang Erfolg.

1. a) Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus einem anderen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige

---

BVerfGE 91, 70 (75):

---

Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger Maßstab anzulegen; dies gilt insbesondere dann, wenn die Suspendierung eines Gesetzes in Rede steht (st. Rspr., vgl. zuletzt BVerfGE 86, 390 [395]).

Bei der Entscheidung haben die Gründe, die der Antragsteller für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften anführt, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweist sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet (st. Rspr., vgl. zuletzt BVerfGE 89, 109 [110]). Die einstweilige Anordnung kann nämlich gerade deshalb nötig werden, weil dem Gericht die zur gewissenhaften und umfassenden Prüfung der für die Entscheidung der Hauptsache erheblichen Rechtsfragen erforderliche Zeit fehlt; es wäre dann auch nicht angängig, den Erlaß einer einstweiligen Anordnung von etwas Ungewissem, der summarischen Abschätzung der Erfolgschancen der Hauptsache, abhängig zu machen (vgl. BVerfGE 7, 367 [371]; 71, 350 [351 f.])

Für die Entscheidung kommt es vielmehr auf eine Abwägung der Folgen an, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht ergeht, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen, der Verfassungsbeschwerde der Erfolg aber zu versagen wäre (st. Rspr., vgl. zuletzt BVerfGE 89, 109 [110 f.])

b) Ob und inwieweit diese Folgenabwägung bei Neugliederungsgesetzen besonderen Anforderungen unterliegt, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bislang nicht entschieden. Das Urteil des Senats vom 10. Juli 1990 (BVerfGE 82, 310) betrifft ausdrücklich nur die Sondersituation einer Rück-Neugliederung.

(1) Der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen hat zur Folgenabwägung festgestellt, daß der Aufwand, der sich bei der Rückabwicklung einer Eingemeindung als nutzlos vertan erweise, im Einzelfall fast immer nachteiliger sei, als die zeitliche Verzögerung der Neugliederung durch den Erlaß einer einstweiligen Anordnung, wenn der Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache kein

---

BVerfGE 91, 70 (76):

---

Erfolg beschieden ist. Eine solche Nachteilsgewichtung würde indes im Ergebnis fast immer zur aufschiebenden Wirkung der Kommunalverfassungsbeschwerde führen, die im Gesetz aber so gerade nicht vorgesehen sei. Deshalb fordert der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen als Voraussetzung für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung, die das Inkrafttreten und den Vollzug des Gesetzes hindere, im jeweiligen Einzelfall Nachteile, die über die normalen Vollzugsfolgen hinausgehen (vgl. OVGE 25, 303 [306 f.]; ihm folgend Hess. StGH, ESVGH 22, 215 [218]; Nds. StGH, StGHE 1, 307 [315]; a. A. StGH BW, ESVGH 25, 31 [34 f.]).

Ob ein Nachteil regelmäßig eintritt, kann indes für die Beurteilung nicht allein ausschlaggebend sein. Die Bewertung des Nachteils im jeweiligen Einzelfall bemißt sich nicht danach, wie häufig er eintritt.

In seiner nachfolgenden Rechtsprechung hat der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen anerkannt, daß gerade auch regelmäßige Vollzugsfolgen Anlaß für Regelungen im Rahmen einer einstweiligen Anordnung sein können; dies freilich nicht im Hinblick auf eine generelle Vollzugsaussetzung, sondern nur unterhalb der Schwelle einer solchen, soweit sie zur Sicherung einer eventuellen Rückabwicklung erforderlich erscheinen -- sogenannte Wohlverhaltensanordnungen und punktuelle Anordnungen (vgl. Beschluß vom 29. Dezember 1971, Eildienst 1972, S. 17 f.; OVGE 30, 278 ff.; hierzu auch Stüer, StuGR [Fn 1: Städte- und Gemeinderat.] 1974, S. 378 ff., 1975, S. 24 [26 ff.]; s. auch StGH BW, Beschluß vom 30. November 1974, BWVPr 1975, S. 10).

(2) Hiervon ausgehend ist zunächst -- insoweit im Anschluß an den Wortlaut des § 32 Abs. 1 BVerfGG -- die Schwere der durch ein nur (vorläufiges) Inkrafttreten des Gesetzes drohenden Nachteile zu ermessen. Die hierbei erforderliche Bewertung des Nachteils hat ihren normativen Orientierungspunkt in der prozessualen Funktion der einstweiligen Anordnung: Sie hat als vorläufige Regelung die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit der nachfolgenden verfassungsgerichtlichen Entscheidung zu sichern. Wegen dieser Sicherungsfunk

---

BVerfGE 91, 70 (77):

---

tion der einstweiligen Anordnung ist demnach von entscheidender Bedeutung, ob für den Fall, daß sich die angegriffenen Vorschriften als verfassungswidrig erweisen, ein endgültiger und nicht wiedergutzumachender Schaden eintritt oder nur unter ganz erheblichen Schwierigkeiten wiederausräumbare vollendete Tatsachen geschaffen würden. Ist das der Fall, so reduziert eine gegebene Möglichkeit, den rechtmäßigen vorherigen Zustand mit zumutbarem Aufwand wiederherzustellen, die Schwere des befürchteten Nachteils, der durch die Ablehnung einer einstweiligen Anordnung eintritt (vgl. Berkemann in: Mitarbeiterkommentar zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 32 Rdnr. 194 f.).

Diese Erwägungen sind nicht deshalb unbeachtlich, weil ein Organisationsgesetz in Rede steht, das keines Vollzugs bedarf. Zwar entstehen im Falle der Nichtigerklärung des Gesetzes die Antragstellerinnen -- ob ex tunc oder ex nunc mag hier dahinstehen -- als eigenständige Gebietskörperschaften unmittelbar wieder; es darf jedoch nicht verkannt werden, daß die Antragstellerinnen dabei auf vielfältige tatsächliche Voraussetzungen angewiesen sind, damit die kommunale Selbstverwaltung für sie wieder wirklich werden kann.

2. Die Verfassungsbeschwerden sind weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Im Rahmen der dem nach erforderlichen Folgenabwägung können keine Nachteile festgestellt werden, die den Erlaß einer einstweiligen Anordnung mit dem von den Antragstellerinnen begehrten Inhalt rechtfertigen. Demgegenüber sind nach § 32 Abs. 1 BVerfGG die aus dem Entscheidungsausspruch ersichtlichen Anordnungen zur Sicherung der Interessen der Antragstellerinnen geboten.

a) Die erstmalige und die Rück-Neugliederung sind entgegen der Ansicht der Antragstellerinnen im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes nicht gleichzubehandeln. Zwischen beiden gibt es insoweit gewichtige Unterschiede, die einer Übertragung der für die Rück-Neugliederung entwickelten Grundsätze auf eine erstmalige Neugliederung entgegenstehen. Im Falle der RückNeugliederung wird die Bevölkerung "hin- und hergeschoben" als Folge einer in relativ kurzer Zeit entgegengesetzten gesetzgeberischen Ge

---

BVerfGE 91, 70 (78):

---

meinwohlkonkretisierung; der Bevölkerung wird angesonnen, die wenn auch möglicherweise nur widerwillig hingenommene, gleichwohl aber als Dauerlösung konzipierte Zugehörigkeit zu einer neuen "örtlichen Gemeinschaft" im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG nach einer kurz bemessenen Zeitspanne zu ändern und sich wieder anderweitig zu orientieren. In dieser Situation spricht alles dafür, die neuerliche Änderung der Zugehörigkeit nicht lediglich vorläufig durchzuführen, sondern erst nach einer endgültigen Klärung der Frage, ob sie von Rechts wegen Bestand haben kann. Anderenfalls bestünde die Gefahr, daß -- nach Rückgängigmachung der Rück-Neugliederung die Bereitschaft, wieder in der durch die erste Neugliederung gebildeten Gemeinde verantwortlich mitzuwirken, nachhaltig beeinträchtigt würde (vgl. BVerfGE 82, 310 [314]).

Gerade diese Gefahr besteht im Falle einer erstmaligen Neugliederung so nicht. Wird sie bei Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Regelung nach kurzer Zeit wieder rückgängig gemacht, besteht kein Anlaß zu zweifeln, daß die ursprüngliche "örtliche Gemeinschaft", für deren Bestand die Gemeinde vor Gericht gezogen ist, von der Bevölkerung wieder angenommen werden wird. Die Zuordnung zur neuen Gemeinde wird während der Anhängigkeit des verfassungsgerichtlichen Verfahrens als eine zunächst noch vorläufige erfahren werden.

Die spezifische Situation der Gemeinden in den neuen Bundesländern gibt keinen Anlaß für eine grundsätzlich abweichende Bewertung. Die Antragstellerinnen weisen zwar zu Recht darauf hin, daß die Gemeinden in der ehemaligen DDR erst nach der Wende wieder als Selbstverwaltungskörperschaften konstituiert wurden, so daß sie sich insoweit noch in einer Aufbauphase befinden. Jedoch wird das Prinzip der Selbstverwaltung durch das Thüringer Neugliederungsgesetz nicht angetastet; die Möglichkeit der Bevölkerung, sich für die Belange der -- wenn auch territorial anders umschriebenen -- örtlichen Gemeinschaft" in eigener Verantwortung einzusetzen, wird nicht beschnitten.

Durch die Eingemeindung besteht indes gleichwohl -- insbesondere wenn das verfassungsgerichtliche Verfahren längere Zeit dauert -- die Gefahr, daß die für eine funktionsfähige Selbstverwaltung

---

BVerfGE 91, 70 (79):

---

in einer kleinen, überschaubaren und gewachsenen örtlichen Gemeinschaft erforderlichen Strukturen und das identitätsstiftende Merkmal der Zugehörigkeit zu ihr Schaden leidet. Dieser Nachteil wiegt zwar schwer; doch erreicht er jedenfalls dann nicht ein solches Gewicht, das den Aufschub des Inkrafttretens des Gesetzes rechtfertigen könnte, wenn andere, weniger eingreifende Möglichkeiten bestehen. Das ist zumal dann der Fall, wenn dabei an gegebene gesetzliche Regelungen angeknüpft werden kann. Der Thüringer Landesgesetzgeber hat dem Bedürfnis, unterhalb der Gemeindeebene noch engere, auch rechtlich strukturierte Gemeinschaften mit eigenen Aufgaben zu bilden, durch die Möglichkeit der Einführung der Ortschaftsverfassung bei räumlich getrennten Ortsteilen Rechnung getragen (§ 45 ThürKO i.V.m. § 26 Abs. 3 ThürNGG). Die Stadt Erfurt hat für die Antragstellerinnen zu 3) bereits jetzt in ihrer Hauptsatzung die Ortschaftsverfassung eingeführt, so daß dort schon bei der bevorstehenden Kommunalwahl die Wahl von Ortsbürgermeistern stattfindet (s. § 130 Abs. 2 ThürKO).

In Jena und Gera ist dies nicht geschehen. Den betroffenen Antragstellerinnen ist in § 26 Abs. 3 Satz 2 ThürNGG zwar ausdrücklich ein Rechtsanspruch auf Einführung der Ortschaftsverfassung eingeräumt worden, falls sich auf der ersten Bürgerversammlung, die der Oberbürgermeister spätestens innerhalb eines Jahres nach Eingliederung einzuberufen hat, die Mehrheit der Anwesenden dafür ausspricht. Aufgrund der hiernach möglichen zeitlichen Verzögerung bis zu einem Jahr kann es aber zu einer empfindlichen Unterbrechung, möglicherweise auch zu einem Abbruch der von den Antragstellerinnen betonten positiven Entwicklung kommen. Dies ist nicht zuletzt deshalb zu besorgen, weil die Entfaltung der kommunalen Selbstverwaltung noch verhältnismäßig kurzzeitig ist und ein in den Augen der betroffenen Gemeinden und ihrer Bürger so schneller Eingriff eine verbreitete Resignation auszulösen vermag. Um dies zu vermeiden, erscheint es geboten, den Antragstellerinnen zu 1), 2) und 4) im Wege einer einstweiligen Anordnung sofort mit dem (vorläufigen) Wirksamwerden der Eingemeindung vorläufig den Rechtsstatus einer Ortschaft zu verlei

---

BVerfGE 91, 70 (80):

---

hen, damit sie sich auch in der Zeit der Rechtsunsicherheit als eigenständige Einheit rechtlich konstituieren und artikulieren können.

Um die Ortschaften umgehend mit handlungsfähigen Organen zu versehen, ist -- wie aus Nr. 2 b. und c. des Entscheidungsausspruchs ersichtlich -- hier sicherzustellen, daß die Wahl der Ortsbürgermeister noch vor der Eingemeindung stattfinden kann. Gleichermaßen sind Regelungen für die Wahl der Ortschaftsräte zu erlassen (s. Nr. 2 d. des Entscheidungsausspruches), damit auch insofern keine unnötig langen Fristen verstreichen.

b) Schwere Nachteile erwachsen den Antragstellerinnen auch nicht im Zusammenhang mit den bevorstehenden Kommunalwahlen.

(1) Das Bundesverfassungsgericht hat es zwar als einen schweren Nachteil für das Gemeindewohl angesehen, wenn Wahlen in einer Situation der Rechtsunsicherheit durchgeführt werden müßten, weil ihre Rechtsgrundlagen umstritten und ihr Ergebnis möglicherweise alsbald gegenstandslos würde (vgl. BVerfGE 11, 306 [309]). Dies gilt aber nur dann, wenn die Rechtsgrundlagen der Wahl als solcher, d. h. das Wahlgesetz in seiner Verfassungsmäßigkeit in Frage gestellt wird. Dies ist hier nicht der Fall. Angegriffen ist lediglich die Abgrenzung der kommunalen Körperschaften, innerhalb derer aufgrund eines unstrittigen Kommunalwahlgesetzes gewählt wird (vgl. auch BayVfGH 31, 33 [43 f.])

(2) Ein eventuell erforderliches Wiederholen oder Nachholen der Gemeinderats- und Bürgermeisterwahlen in den eingegliederten Gemeinden ist gleichfalls nicht geeignet, einen schweren Nachteil zu begründen, der einen Aufschub des Inkrafttretens des Gesetzes rechtfertigen könnte.

Ein nicht wiedergutzumachender Schaden ist nicht schon durch die bloße Behauptung dargetan, daß die Teilnahme an der auf das gesamte Gebiet der erweiterten Stadt bezogenen Kommunalwahl Auswirkungen auf die (kommunal-)politische Meinungsbildung auch für eine spätere in der wieder selbständigen Gemeinde stattfindenden Wahl haben müßte. Der Befürchtung, daß eine auf den Ortsteil bezogene (kommunal-)politische Entwicklung abgeschnit

---

BVerfGE 91, 70 (81):

---

ten wird, kann im übrigen durch die gleichzeitige Einführung der Ortschaftsverfassung entgegengetreten werden.

Unabhängig davon könnte auch eine Folgenabwägung, in deren Rahmen allein die Tatsache, daß Ergebnisse der anstehenden Kommunalwahlen durch spätere Gebietsänderungen möglicherweise hinfällig werden, als gewichtiger Nachteil gewertet würde, nicht zu einem anderen Ergebnis führen. Sowohl dann, wenn die einstweilige Anordnung erginge, der Hauptsache der Erfolg aber versagt bliebe, als auch dann, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen würde, das angegriffene Gesetz aber für verfassungswidrig erklärt würde, müßten auf der Grundlage des endgültig bestätigten Zuschnitts der Gebietskörperschaften die Wahlen -- gegebenenfalls teilweise -- wiederholt werden. Ein Überwiegen der Nachteile, die dann entstünden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, kann folglich nicht festgestellt werden; in einer solchen Situation fordert das gemeine Wohl den Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht (s. hierzu auch BVerfGE 31, 381 [387]; 36, 37 [40]; 65, 101 [103]).

c) Soweit insbesondere die Antragstellerinnen zu 3) und zu 4) geltend machen, daß in der Auflösung der Verwaltungsgemeinschaft, an denen sie beteiligt sind oder an denen sie sich zu beteiligen gedenken, ein besonderer Nachteil liege, ist dem nicht zu folgen. Hierin mag zwar in diesen Fällen eine über die allgemeinen Vollzugsfolgen hinausgehende Auswirkung der Neugliederung zu sehen sein. Das Vorbringen der Antragstellerinnen, wonach auch insoweit ein "Hin und Her" der Bevölkerung und der beteiligten Gemeinden ein erheblicher Nachteil und demnach zu vermeiden sei, verkennt jedoch den Ausgangspunkt der Argumentation des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 10. Juli 1990 (BVerfGE 82, 310): Ein mehrfaches "Hin und Her" ist vor dem Hintergrund der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung zu vermeiden, weil es die Integration in die "örtliche Gemeinschaft" übermäßig erschweren kann. Diese Integration bleibt von der Zugehörigkeit der Gemeinde zu einer Verwaltungsgemeinschaft jedoch unberührt.

d) Letztlich ist auch die Gefahr, daß die eingegliederten Gemein

---

BVerfGE 91, 70 (82):

---

den durch die konkrete Verwaltungstätigkeit der aufnehmenden Städte in wichtigen Angelegenheiten präjudiziert und durch organisatorische Maßnahmen eine Rückabwicklung der Eingemeindung übermäßig erschwert werden könnten, nicht geeignet, den Aufschub des Inkrafttretens des Thüringer Neugliederungsgesetzes im Wege einer einstweiligen Anordnung zu rechtfertigen. Insbesondere die Antragstellerinnen zu 2) befürchten in dieser Hinsicht, die Bauleitplanung könnte von der aufnehmenden Stadt so vorangetrieben werden, daß sie ihren ländlichen Charakter verlören und ihnen hierdurch ein nicht wiedergutzumachender Schaden entstünde.

Im Hinblick auf die Sicherungsfunktion des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes ist eine umfassende Vollzugsaussetzung im Interesse der Abwehr solcher Nachteile nicht notwendig. Es genügt eine eingeschränkte Anordnung, die der aufnehmenden Stadt bestimmte Einzelmaßnahmen untersagt; die Einhaltung der Anordnung haben die Kommunalaufsichtsbehörden zu überwachen.

Eine solche "Wohlverhaltensanordnung" (vgl. dazu die Nachweise oben II. 1 b. [1]). bringt zum Ausdruck, daß die Lage der eingegliederten Gemeinde bis zur abschließenden Klärung der Verfassungsmäßigkeit der Neugliederung offen und folglich bei der Verwaltung hierauf Rücksicht zu nehmen ist. Sie sucht -- unterhalb der Ebene der vollständigen Suspendierung des Gesetzes -- einen Ausgleich zwischen dem Vollzugsinteresse des Gesetzgebers und den berechtigten Anliegen der betroffenen Gemeinden.

Einer generellen "Wohlverhaltensanordnung" kann nicht entgegengehalten werden, daß die Gefahren, denen sie begegnen soll, nicht konkret genug behauptet worden seien. Als allgemeine Richtschnur soll sie der aufnehmenden Stadt ein Handlungsrahmen sein, der gerade auch Fallkonstellationen erfassen soll, die im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz noch nicht absehbar sind.

Die Anordnung der Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 3 BVerfGG.

Der Entscheidungsausspruch zu Nummern 2 und 3 ist auch im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Thüringen zu veröffentlichen.