Der Kläger betreibt in Berlin ein Lichtspieltheater. Die beklagte Filmförderungsanstalt zog ihn auf Grund von § 15 des Filmförderungsgesetzes durch Bescheide vom 19. Mai und 5. Juni 1969 zur Zahlung einer Filmabgabe in Höhe von insgesamt 639,70 DM für die Monate März und April 1969 heran. Widerspruch, Klage und Berufung des Klägers blieben ohne Erfolg. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision des Klägers zurückgewiesen.

Die Beklage war befugt, den Kläger nach § 15 des Gesetzes über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films vom 22. Dezember 1967 (BGBl. I S. 1352) - Filmförderungsgesetzes, FFG - zu einer Filmabgabe heranzuziehen. Das Berufungsgericht hat mit Recht die Ansicht vertreten, der Bundesgesetzgeber sei auf Grund Art. 74 Nr. 11 GG zum Erlaß dieses Gesetzes zuständig gewesen (1). Das Filmförderungsgesetz verstößt auch nicht gegen Art. 3 und Art. 14 GG (2).

1. Die Filmabgabe des § 15 FFG enthält keine steuerrechtliche Regelung, so daß Art. 105 GG nicht zur Anwendung kommt (so auch Finkelnburg in Ufita, Bd. 54, 1969, 111 [120/121]; Weides, FuR 1967, 166 [172]; Caspary, FuR 1967, 68 [74]; Sippell, FuR 1969, 232 [235]; Schwakenberg, Jur. Diss. Münster 1973, S. 124; a. A. Füchsl, Die Rahmenkompetenz des Bundes für die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films, jur. Diss. München 1968, S. 185, und Dörffeldt, FuR 1967, 154 [164].

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Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Reichsabgabenordnung sind Steuern einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine beondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Die Filmabgabe bezweckt nicht die Erzielung von Einkünften; denn sie dient nicht der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates (vgl. dazu BVerfGE 18, 315 [328] und 29, 402 [409]). Sie fällt auch nicht unter den Begriff der Zwecksteuer; denn auch diese Steuern dienen zur Deckung des staatlichen Finanzbedarfs. Die Einnahmen aus einer Zwecksteuer sollen oder müssen zwar für einen bestimmten Zweck verwandt werden; aber für die Begünstigten besteht kein Zuteilungsanspruch. Im Filmförderungsgesetz sind dagegen die Ansprüche der Förderungsempfänger nach Art und Höhe genau umschrieben, die aus den Einnahmen der Filmabgabe befriedigt werden.

Die Filmabgabe stellt vielmehr eine Ausgleichsabgabe dar, die dem Ausgleich wirtschaftlicher Verzerrungen dienen soll und darüber hinaus teilweise beitragsähnlichen Charakter hat, soweit ihr Aufkommen für die in § 2 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 FFG genannten Zwecke bereitsteht. Eine solche Ausgleichsabgabe ist zulässig (siehe BVerfGE 18, 315 [328]).

Der Ausgleich liegt darin, daß auch die Wiedergabe ausländischer Filme von der Abgabe erfaßt wird, die Filmförderung neben der Verbesserung der Filmtheater jedoch nur zur Werbung für den deutschen Film und zur Herstellung deutscher Filme dient. Die Notwendigkeit eines solchen Ausgleichs ergibt sich daraus, daß insbesondere der angelsächsische Film auf Grund des großen englischen Sprachgebiets einen erheblichen wirtschaftlichen Vorsprung gegenüber dem deutschen Film hat, während fast alle anderen nationalen Filmindustrien in ihren Herkunftsländern staatlich subventioniert werden (vgl. u.a. Bafile in FuR 1966, 2 [6]; Degand in FuR 1969, Heft 10 S. 251; Handl in FuR 1969 142 und Caspary in FuR 1967, 68 [69]).

Die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers folgt, wie das Berufungsgericht mit Recht festgestellt hat, aus Art. 74 Nr. 11 GG.

Die Anwendung dieser Vorschrift wird durch Art. 75 Nr. 2 GG nicht

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BVerwGE 45, 1 (3):

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ausgeschlossen. Die Zusammenfassung der Begriffe "Folm" und "Presse" in Art. 75 Nr. 2 GG spricht dafür, daß hier der Begriff "Film" gleichermaßen zu verstehen ist wie in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG, nämlich als Meinungsverbreitungsinstitut, also als Massenkommunikationsmittel (siehe BVerfGE 12, 205 [228]); von Mangoldt-Klein, Komm. zum GG 2. Aufl. 1964, Art. 75 Anm. V 3 a; Maunz-Dürig-Herzog, Komm. zum GG Art. 75 Rnr. 29). Art. 75 GG umfaßt daher nicht die Filmwirtschaft, die danach gemäß Art. 74 Nr. 11 GG in die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes fällt ( so auch Scheuner, VVDStRL Bd. 22, 16 Anm. 43). Das zeigt nicht nur § 5 des Gesetzes zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24. Mai 1961 (BGBl. 1 S. 607), sondern vor allem auch § 17 des Außenwirtschaftsgesetzes vom 28. April 1961 (BGBl. I S. 481) - AWG -, der die Filmwirtschaft betrifft. § 17 AWG soll die Filmwirtschaft des Wirtschaftsgebietes vor Schäden schützen. Er beruht nicht auf der Rahmenkompetenz des Art. 75 GG; denn er regelt die Materie abschließend. Das gleiche gilt für die Pressewirtschaft, deren Verhältnisse neben der Presse als Massenkommunikationsmittel abschließend geregelt werden können (vgl. Schnur, VVDStRL Bd. 22, 153 Anm. 142 a).

Der Bundesgesetzgeber hat sich im Filmförderungsgesetz auch an seine Kompetenz aus Art. 74 Nr. 11 GG gehalten. Dabei ist zu berücksichtigen, daß zum Recht der Wirtschaft im Sinne dieser Vorschrift alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung regelnden Normen gehören, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verbreitung von Gütern des wirtschftlichen Bedarfs beziehen (so BVerfGE 8, 143; vgl. weiter BVerfGE 28, 119 [146]).

Maßgebend für die Einordnung des Filmförderungsgesetzes als wirtschafts- oder kulturfördernde Regelung ist nicht die Absichtserklärung des Gesetzgebers, der isch des Problems bewußt war. Es kommt daher weder entscheidend darauf an, daß der Gesetzgeber in der Überschrift des Gesetzes nur von einer Förderung des deutschen Films und nicht der deutschen Filmwirtschft gesprochen hat, noch darauf, daß § 1 Abs. 1 FFG erklärt, die beklagte sei zur wirtschaftlichen Förderung des deutschen

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BVerwGE 45, 1 (4):

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Films errichtet werden. Die Einordnung hängt vielmehr davon ab, welchen zweck das Gesetz auf grund objektiver Auslegung seiner Normen verfolgt (so auch Füchsl, a.a.O. S. 84; Sippell, a.a.O. S. 240). Dabei darf aber der Zweck nicht mit den Motiven gleichgesetzt werden, die einer beabsichtigten Wirtschaftsförderung zugrunde liegen. So kann eine Wirtschaftsförderung aus außenpolitischen, arbeitsrechtlichen oder kulturellen Motiven erfolgen, ohne damit ihren Charakter als Wirtschaftsregelung zu verlieren. Es kommt also nicht darauf an, ob der Gesetzgeber die Filmwirtschaft fördern wollte, um den deutschen FIlm als Kulturträger im In- und Ausland zu erhalten, sofern er sich mit einer Förderung des Films als Wirtschaftsfaktor und nicht als Kulturfaktor begnügte. Das aber ist im wesentlichen der Fall.

Der objektive zweck des Gesetzes folgt insbesondere aus der Verwendung der durch die Filmabgabe vereinnahmten Gelder. Nach § 2 Abs. 2 FFG gewährt die beklagte Filmförderungsanstalt aus den durch die Abgaben hereinkommenden Beträgen Förderungsbeihilfen 1. an Produzenten zur Herstellung deutscher Filme, 2. an Filmtheaterbesitzer zur Verbesserung und Erneuerung der technischen Anlagen und der Aussattung in Filmtheatern und 3. an Einrichtungen zur Werbung für den deutschen Film im In- und Ausland.

Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß die Filmförderung zu 2. und 3. rein wirtschaftsfördernd ist; denn sie ist unabhängig von Qualität und kulturellem Wert der Filme, die in den Theatern dargeboten werden oder für die geworben wird.

Allerdings kann dabei nicht übersehen werden, daß etwa zwei Drittel der Einnahmen an Produzenten zur Herstellung deutscher Filme verwandt werden (vgl. § 14 Abs. 2 FFG sowie § 18 Abs. 2 FFG i.d.F. des Gesetzes vom August 1971 - BGBl. I S. 1251 -). Doch auch insoweit steht die wirtschaftliche Förderung des Films eindeutig im Vordergrund. Nach § 8 Abs. 2 Satz 1 FFG wird dem Filmhersteller ein Grundbetrag zuerkannt, wenn der Hersteller nachweist, daß ein von ihm benannter Referenzfilm innerhalb von zwei Jahren nach seiner Erstaufführung in einem Filmtheater in der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des landes Berlin Bruttoverleiheinnahmen in Höhe von mindestens 500 000 DM im

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BVerwGE 45, 1 (5):

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Geltungsbereich dieses Gesetzes erzielt hat. Diese Regelung ergibt, daß die wirtschaftliche Bedeutung des Referenzfilms und nicht sein kultureller Wert für die Förderung eines neuen Films (vgl. § 7 Abs. 1 FFG) maßgebend ist. Dann ändert auch die tatsache nichts, daß nach § 7 Abs. 9 FFG keine Filme zu fördern sind, die gegen die Verfassung oder die Gesetze verstoßen oder das sittliche oder religiöse Gefühl verletzen. Es bedarf keines Hinweises darauf, daß die staatlich errichtet Anstalt nicht zur Förderung rechtswirdiger Filme veranlaßt werden kann. Wenn der Gesetzgeber darüber hinaus besonders minderwertige Filme oder solche, die Gefühle der Allgemeinheit verletzen, von der Wirtschaftsförderung ausschließt, so hat das mit einer Kulturförderung nichts zu tun (vg. dazu Weides, Bundeskompetenz und Filmförderung, 1971, S. 65 ff.).

Anders liegt es dagegen bei § 8 Abs. 2 Satz 2 FFG. Danach genügt es für die Zuerkennung des Grundbetrages, daß die Bruttoeinnahmen des referenzfilms, dem die Filmbewertungsstelle Wiesbaden ein Prädikat zuerkannt hat, von 300 000 DM erreicht haben. Durch diese Regelung wird der kulturell wertvolle Film gegenüber dem Film, der kein Prädikat erreicht hat, begünstigt. Immerhin zeigt das Verlangen nach Bruttoeinnahmen von 300 000 DM, daß auch hier der wirtschaftsfördernde Zweck die Kulturförderungsabsicht entscheident überwiegt. Es kommt hinzu, daß der Bundesgesetzgeber die Beurteilung der Qualität des Films der von den Ländern errichteten Filmbewertungsstelle Wiesbaden überläßt und sich damit der Kulturförderung der Länder unterordnet. Das gleiche gilt für den nach § 9 Abs. 1 FFG zu gewährenden Zusatzbetrag, den die Anstalt dem Hersteller eines Referenzfilms gewährt, sofern es sich um einen Prädikatsfilm handelt. Dabei darf folgendes nicht außer acht bleiben: Dem Gesetzgeber ist nicht verwehrt, darauf Bedacht zu nehmen, daß der kulturell wertvollere Film gegenüber anderen Filmen bei der wirtschaftlichen Förderung nicht benachteiligt wird; der Gesetzgeber durft davon ausgehen, daß der kulturell wertvollere Film nicht selten geringere Einspielergebnisse erzielt als andere Filme. Die geringeren Anforderungen bei der Förderungsvoraussetzung des Mindesteinspielergebnisses stellen insoweit einen angemessenen vom Gleichheitssatz des Art. 3 GG zwar nicht gebotenen, aber doch nahegelegten Ausgleich für wirtschaftliche Nachteile dar, die andernfalls den kulturell wertvolleren Film gegenüber dem unter den Voraussetzungen des § 8

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BVerwGE 45, 1 (6):

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Abs. 2 Satz 1 FFG geförderten Film wirtschaftlich noch mehr ins Hintertreffen bringen würden.

Soweit nach § 9 Abs. 1 FFG der Zusatzbetrag für gute Unterhaltungsfilme gewährt wird, rechtfertigt sich diese weitere Förderung ebenfalls überwiegend aus wirtschaftlichen Erwägungen. Solche Filme verdienen nämlich besondere Förderung, weil sie wegen ihrer guten Unterhaltungsqualitäten - nicht wegen ihrer damit nicht notwendig einhergehenden kulturellen Qualitäten - die Handelsqualität und damit den Absatz des deutschen Films zu verbessern geeignet sind (vg. Weides a.a.O. S. 70 ff). Der wirtschaftliche Charakter dieser Zusatzförderung zeigt sich auch darin, daß die guten Unterhaltungsfilme hinsichtlich des Einspielergebnisses keine Bevorzugung genießen, also die für die Förderung vorausgesetzte wirtschaftliche Funktion voll erfüllen, d.h. Bruttoverleiheinnahmen von mindestens 500 000 DM erbringen müssen.

Ebensowenig lassen sich aus der Zusammensetzung des Verwaltungsrats der Beklagten Rückschlüsse darauf ziehen, daß eine kulturelle Förderung beabsichtigt ist. Unter den 29 Mitgliedern befinden sich nach § 6 FFG u.a. fünf Mitglieder des Deutschen Bundestages, drei von dem Bundesrat gewählte und drei von der Bundesregierung benannte Mitglieder, weiter sechs Mitglieder verschiedener Produzentenverbände, zwei Mitglieder benannt vom Verband der Filmverleiher und nur je zwei Mitglieder der Kirchen und Fernsehanstalten. Das Benennungsrecht der Kirchen und Fernsehanstalten rechtfertigt sich aus dem Umstand, daß Filme nicht gefördert werden, die das religiöse Gefühl verletzen, und daß das Präsidium der Beklagten nach § 12 FFG auch über Fernsehnutzungsrechte der Filme verfügt.

Insgesamt gesehen ergibt sich somit, daß das Gesetz nur bei der Gewährung von Förderungshilfen an Filmproduzenten gewisse wirtschaftliche Vergünstigungen an die Hersteller solcher Filme leistet, die mit einem Prädikat ausgezeichnet worden sind oder einen guten Unterhaltungsfilm hergestellt haben. Doch erfolgt das regelmäßig in der Weise, daß der geschäftliche Erfolg eines Referenzfilms auch hier Voraussetzung für die Förderung sit. Der Nebenzweck tritt aber auch in diesem Zusammenhang hinter dem Hauptzweck der Förderung der

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BVerwGE 45, 1 (7):

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deutschen Filmwirtschaft als solcher zurück. Hierbei ist außerdem zu berücksichtigen, daß der Gesetzgeber bei der bevorzugten Förderung der Herstellung qualitativ wertvoller Filme davon ausgehen durfte, daß der Film auf lange Sicht nur dann und insofern auch wirtschaftlich weiterbestehen könne, wenn er sich zum hochwertigen Film mausere (so Dörffeldt in FuR 1967, 154). Im übrigen ist die Verfolgung von Nebenzwecken, die materiell Gebiete berühren, die der Gesetzgebung des Bundes entzogen sind, in einem Bundesgesetz nicht ausgeschlossen, wenn dessen Hauptzweck durch die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gedeckt ist (vg. BVerfGE 13, 181 [196f]; 14, 76 [99]); das ist hier nach dem oben Ausgeführten der Fall.

2. Die Erhebung einer Filmabgabe verletzt auch nicht Art. 3 und 14 GG (so BVerfG, Beschluß vom 11. Dezember 1968 - 1 BvR 91/68 -; a. A. Mußgnug in Festschrift für Forsthoff, 1972 S. 259 [294 ff]). Wie das Oberverwaltungsgericht bindend festgestellt hat, haben zwar die Filmtheaterbesitzer die Filmabgabe nach § 15 Abs. 1 Satz 1 FFG zu entrichten, aber diese wird von allen drei Sparten der Filmwirtschaft gemeinsam aufgebracht. Da Produzenten, Verleiher und Filmtheaterbesitzer auf Grund des zwischen ihnen bestehenden Verrechnungssystems an den Einnahmen des jeweiligen Filmtheaters beteiligt sind, kann von einer Fremdnützigkeit der Filmabgabe zu Lasten der Filmtheaterbesitzer nicht die Rede sein. Es kommt hinzu, daß der deutsche Filmtheaterbesitzer an dem wirtschaftlichen Gedeihen des deutschen Films mit interessiert ist. Ganz abgesehen davon, daß das deutsche Filmpublikum ausländische Filme ganz überwiegend nur synchronisiert dargeboten zu sehen wünscht, wobei die Synchronisation in der Regel auch von der deutschen Filmwitschaft vorgenommen zu werden pflegt, will ein nicht unerheblicher Teil der deutschen Filmbesucher auf den deutschen Film nicht verzichten. Ein großer Teil der Filmtheaterbesitzer muß daher bei einem wirtschaftlichen Ruin der deutschen Filmproduktion damit rechnen, daß sie allein mit der Vorführung auslämdischer Filme ihre Existenz nicht erhalten könnte. Nach Auffassung der Theaterbesitzer aus dem jahre 1962 sind jährlich 80 bis 90 neue seutsche Spielfilme für eine ausreichende Versorgung unerläßlich (vg. BT-Drucks.IV/366 S. 4). Die Stützung der deutschen Filmproduktion liegt daher im Interesse der gesamten Filmwirtschaft, soweit sich diese

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Stützung nicht ausschließlich auf den kulturell wertvollen Film ohne Rücksicht auf dessen erfolgsaussichten beim breiten Publikum beschränkt.