Die Beschwerdeführer wenden sich dagegen, daß sie für die von ihnen getragenen Privatschulen (Waldorfschulen) finanzielle Leistungen des Freistaates Bayern im vollen Umfang erst nach einer Wartefrist erhalten haben.

1. a) Nach Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 des Gesetzes über die Leistungen des Staates für private Höhere Schulen und Mittelschulen (Privatschulleistungsgesetz - PrivSchLG) vom 5. Juli 1960 (GVBl. S. 123) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. März 1966 (GVBl. S. 115) gewährte der Freistaat Bayern Leistungen, namentlich Betriebszuschüsse zu den fortlaufenden Personalkosten, an private Gymnasien und Realschulen, die staatlich anerkannt waren oder deren Einbeziehung in das Privatschulleistungsgesetz durch ihre pädagogische Leistung gerechtfertigt war. Einer genehmigten Privatschule wurde die Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule erst verliehen, wenn sie in allen Jahrgangsstufen voll ausgebaut war und wenn zwei aufeinanderfolgende Jahrgänge die Abschlußprüfungen erfolgreich absolviert hatten. Erst danach erhielt diese Schule staatliche Förderung. Dieselbe Wartezeit wurde in der Praxis - aus Gründen der Gleichbehandlung - auch den Schulen abverlangt, die wegen ihrer pädagogischen Leistung in das Gesetz einbezogen wurden. Hierzu gehörten insbesondere die Waldorfschulen.

Der Freistaat Bayern erbrachte auch außerhalb des Privatschulleistungsgesetzes aufgrund von Ausgabeermächtigungen in den jeweiligen Haushaltsgesetzen freiwillige Zuschüsse an Privatschulen, die noch keinen Rechtsanspruch auf finanzielle Förderung nach dem Privatschulleistungsgesetz hatten.

b) Nach Erlaß der erstinstanzlichen Urteile in den Ausgangsverfahren wurden durch Art. 10 § 6 Nr. 1 und 2 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Freistaates Bayern für die Haushaltsjahre 1983 und 1984 (Haushaltsgesetz 1983/1984) vom 21. Juli 1983 (GVBl. S. 508) in Art. 6 PrivSchLG als Sätze 2 bis 4 Regelungen eingefügt, die die bisherige Praxis gesetzlich festschrieben: Die Gewährung von Leistungen setzte nunmehr ausdrücklich voraus, daß die genehmigte Schule in aufsteigenden Jahrgangsklassen voll ausgebaut war und Abschlußprüfungen für zwei Jahrgänge erfolgreich durchgeführt hatte (Art. 6 Satz 2 PrivSchLG). Die bis dahin außerhalb des Privatschulleistungsgesetzes gewährten freiwilligen Zuschüsse wurden in Art. 7 PrivSchLG gesetzlich geregelt, zugleich aber gegenüber der früheren Praxis eingeschränkt. War die Schule noch nicht voll ausgebaut, so konnte sie auf Antrag freiwillige Zuschüsse nach Maßgabe des Staatshaushalts in Höhe von bis zu 50 vom Hundert des Betriebszuschusses erhalten. Als Gymnasium mußte sie aber mindestens sechs Jahre betrieben worden sein (Art. 7 Abs. 1 PrivSchLG). Art. 7 Abs. 3 PrivSchLG enthielt eine Besitzstandsregelung für Schulen, die diese Voraussetzung nicht erfüllten. Hatten sie schon freiwillige Zuschüsse erhalten, konnte ein Zuschuß bis zu deren Höhe weiter gewährt werden.

c) Zum 1. Januar 1987 trat das Bayerische Schulfinanzierungsgesetz (BaySchFG) vom 24. Juli 1986 (GVBl. S. 169) in Kraft. Art. 38 Abs. 1 BaySchFG verlangt wie bisher den vollständigen Ausbau der Schule vor Einsetzen der vollen Förderung, bestimmt aber genauer, unter welchen Voraussetzungen Abschlußprüfungen als erfolgreich anzusehen sind: Abiturprüfungen müssen in zwei aufeinanderfolgenden Schuljahren von mindestens zwei Dritteln der Schüler des letzten Ausbildungsabschnitts mit Erfolg abgelegt worden sein. Die freiwilligen Zuschüsse sind neu geregelt. Nach sechs Jahren hat der Schulträger nunmehr einen Rechtsanspruch auf einen Zuschuß in Höhe von 50 vom Hundert des Betriebszuschusses; für dessen Berechnung ist maßgebend die Zahl der Klassen und Schüler am Stichtag der amtlichen Statistik für das zweite dem Haushaltsjahr vorangehende Jahr (Art. 38 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 31 Abs. 2 und Art. 17 Abs. 3 BaySchFG). Darüber hinaus können im Ermessenswege nach Maßgabe des Staatshaushalts weitere Leistungen in Höhe von bis zu 25 vom Hundert des Betriebszuschusses gewährt werden (Art. 38 Abs. 3 BaySchFG).

2. Der Freistaat Bayern ersetzte darüber hinaus den Eltern oder - nach Eintritt der Volljährigkeit - den Schülern zunächst aller im Rahmen des Privatschulleistungsgesetzes geförderten Schulen aufgrund des Gesetzes über die Schulgeldfreiheit das gezahlte Schulgeld bis zum Betrag von 50 DM, später 85 DM pro Unterrichtsmonat (Schulgeldersatz). Vom 3. März 1983 an wurde aufgrund einer Gesetzesänderung bis zum Inkrafttreten des Bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes Schulgeldersatz nur noch beim Besuch staatlich anerkannter Gymnasien oder Realschulen geleistet. Nunmehr leistet der Staat Schulgeldersatz bis zu 70 DM je Unterrichtsmonat für Schüler, die eine staatlich genehmigte Freie Waldorfschule ab Jahrgangsklasse fünf besuchen (Art. 40 Abs. 4 BaySchFG in seiner ursprünglichen Fassung).

1. Die Beschwerdeführer sind Träger Freier Waldorfschulen, die als Ersatzschulen genehmigt sind. Mitglieder der Beschwerdeführer sind im wesentlichen Eltern, deren Kinder die Schulen besuchen, und Lehrer, die an den Schulen unterrichten.

a) Die Schule des Beschwerdeführers zu 1) nahm den Unterrichtsbetrieb mit dem Schuljahr 1975/76 auf, diejenige des Beschwerdeführers zu 2) mit dem Schuljahr 1981/82. Für die zunächst gebildeten Klassen eins bis vier, also den Volks- oder Grundschulbereich, erhielten die Beschwerdeführer von Anfang an die gesetzlich vorgesehene staatliche Förderung in Höhe von 80 vom Hundert des notwendigen Schulaufwandes.

Anträge der Beschwerdeführer, die jahrgangsweise eingerichteten Klassen ab der Jahrgangsstufe fünf nach dem Privatschulleistungsgesetz zu fördern, lehnte das Bayerische Staatsministerium für Unterricht und Kultus ab, weil der Grundsatz gleicher Behandlung mit den staatlich anerkannten Privatschulen es gebiete, auch bei Waldorfschulen vor einer Förderung den vollen Ausbau abzuwarten.

b) Der Freistaat Bayern gewährte dem Beschwerdeführer zu 1) freiwillige Leistungen in jährlich steigender Höhe von zunächst (1977) 5.000 DM bis schließlich (1983) 295.310 DM, die aufgrund der Übergangsregelung in Art. 7 Abs. 3 PrivSchLG auch in den folgenden Jahren bis zum Einsetzen der vollen Förderung mit dem Schuljahr 1986/87 erbracht wurden. Der Beschwerdeführer zu 2) erhielt freiwillige Leistungen in Höhe von 49.700 DM erstmals für das Jahr 1983 und aufgrund der Besitzstandsregelung auch in den folgenden Jahren bis einschließlich des Schuljahres 1986/87. Er bekam sodann Zuschüsse nach dem inzwischen in Kraft getretenen Art. 38 Abs. 2 BaySchFG.

c) Auf der Grundlage einer freiwilligen Selbsteinschätzung ihrer finanziellen Möglichkeiten entrichteten die Eltern Schulgeld, nach den Feststellungen in den Berufungsurteilen durchschnittlich je Schüler monatlich 190 DM (Verfahren des Beschwerdeführers zu 1); offenbar für das Jahr 1985) beziehungsweise 172 DM (Verfahren des Beschwerdeführers zu 2). Nach Angaben der Beschwerdeführer verzichteten die Lehrkräfte auf einen Teil ihrer Vergütung, um die Finanzierung des Schulbetriebs zu ermöglichen.

2. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof wies die in erster Instanz erfolgreichen Verpflichtungsklagen auf volle Förderung ab Jahrgangsstufe fünf durch im wesentlichen gleichlautende Urteile ab (BayVBl. 1988, S. 529).

Die Revisionen der Beschwerdeführer wies das Bundesverwaltungsgericht durch die angegriffenen, weitgehend übereinstimmenden Urteile zurück. Ein verfassungsunmittelbarer Leistungsanspruch des Ersatzschulträgers komme nicht in Betracht. Art. 7 Abs. 4 GG werde durch das Bayerische Privatschulleistungsgesetz nicht verletzt. Die verfassungsrechtliche Förderungspflicht müsse nicht vom ersten Tag des genehmigten Betriebs der Schule an wirksam sein. Verfassungswidrig wäre eine Karenzzeit, wenn sie die Entstehung neuer Schulen praktisch unmöglich machte. Ein solcher Fall liege indes nach den bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs nicht vor.

In dem Verfahren des Beschwerdeführers zu 2) führte das Bundesverwaltungsgericht ergänzend aus, daß der Klageantrag auch Zeiten nach Inkrafttreten des Schulfinanzierungsgesetzes umfasse. Entscheidungserhebliche Veränderungen seien hierdurch aber nicht eingetreten.

Wegen der näheren Begründung wird auf das in BVerwGE 79, 154 abgedruckte Urteil Bezug genommen.

1. Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 7 Abs. 4 und Art. 3 Abs. 1 GG .

Sie wiederholen und vertiefen ihre bereits in den fachgerichtlichen Verfahren vertretenen Auffassungen: Der Staat müsse Ersatzschulen nicht erst dann fördern, wenn deren Bestand bedroht sei. Neue Ersatzschulen könnten wegen ihrer Bedürftigkeit, die auf der Erfüllung aller Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 GG beruhe, nicht gegründet werden. Das dort gewährleistete Freiheitsrecht könne daher praktisch nicht wahrgenommen werden. Deshalb müsse der Staat die Schulen von Anfang an finanziell unterstützen.

Von voll ausgebauten Ersatzschulen und Ersatzschulen im Aufbau dürften keine unterschiedlichen Eigenleistungen verlangt werden. Beide Schulen seien gleichermaßen als Ersatzschulen genehmigt. Nur darauf komme es an.

Freiwillig gewährte Leistungen könnten die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine Wartefrist nicht ausräumen. Sie blieben der Höhe nach weit hinter der Regelfinanzhilfe zurück. Mangels Anspruchs könne der Schulträger sich zudem auf den Zufluß dieser Leistungen nicht verlassen.

Völlig übergangen habe das Bundesverwaltungsgericht den Vortrag des Freistaates Bayern, die besonders lange Karenzzeit solle in einer Zeit sinkender Schülerzahlen überflüssige oder nicht lebensfähige Neugründungen verhindern. Dadurch sei offen gelegt, daß die Karenzzeit der Bedürfnisprüfung dienen oder als Einrichtungssperre wirken solle.

Ergänzend trägt der Beschwerdeführer zu 2) vor: Bei der Berechnung der Förderbeträge habe nicht auf die Zahl der Klassen und Schüler zurückgegriffen werden dürfen, die zwei Jahre früher erreicht gewesen sei, denn dies bedeute, daß die in der Zwischenzeit neu aufgebauten Klassenstufen und die dort aufgenommenen Schüler nicht berücksichtigt, also auch nicht gefördert würden. Es sei ohne weiteres möglich, aufgrund der gemeldeten Schülerzahlen Vorschüsse zu leisten, die dann nach Jahresschluß abgerechnet würden.

2. a) Der Bayerische Landtag ist beiden Verfahren beigetreten. Er hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Der Gesetzgeber müsse nicht jedem ohne Rücksicht auf seine finanziellen Verhältnisse ermöglichen, Ersatzschulen zu gründen. Wer durch Gründung einer neuen Schule über die Erziehung der eigenen Kinder hinaus bildungspolitische Ziele verfolge, müsse zu erhöhten finanziellen Opfern bereit sein. Der Einsatz öffentlicher Mittel rechtfertige sich erst, wenn die Schule von Eltern und Schülern ausreichend angenommen worden sei und sich pädagogisch bewährt habe.

b) Ähnlich haben sich der Bayerische Senat und die Bayerische Staatsregierung geäußert; diese hat ferner ein Rechtsgutachten vorgelegt.

c) Der Bund der Freien Waldorfschulen unterstützt die Auffassung der Beschwerdeführer. In einem von ihm vorgelegten Rechtsgutachten wird dargelegt, daß die streitige Regelung noch unter einem anderen Gesichtspunkt gegen den Gleichheitssatz verstoße: Neben steuerrechtlichen, kindergeldrechtlichen und ähnlichen Bestimmungen betreffe die staatliche Förderung der von Eltern selbst getragenen Privatschulen den Familienlastenausgleich. Der Gesetzgeber müsse - sei es mit Mitteln des Steuerrechts, sei es durch Ausgleichsleistungen im Transferbereich - auch die anderweit nicht abgedeckten Kosten für die Schulausbildung der Kinder berücksichtigen. Das geschehe für Kinder, die staatliche Schulen besuchten, zumindest teilweise durch staatliche Aufwendungen für diese Schulen. Schüler an Privatschulen kämen während der Wartefrist nicht in den Genuß vergleichbarer Ausgleichszahlungen. Ihren Eltern werde im Gegenteil ein zusätzliches Sonderopfer aufgebürdet.

d) Im Verfahren der Beschwerdeführerin zu 2) hat zusätzlich die Freie und Hansestadt Hamburg Stellung genommen. Sie verteidigt Wartefristen mit ähnlichen Überlegungen wie die Bayerische Staatsregierung.

Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. Die angegriffenen Urteile verletzen die Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten aus Art. 7 Abs. 4 Satz l GG und Art. 3 Abs. 1 GG.

1. Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistet jedermann das Freiheitsrecht, Privatschulen - allerdings vorbehaltlich staatlicher Genehmigung - zu errichten (vgl. BVerfGE 27, 195 [200 f.]; 88, 40 [46]). Die Privatschule ist dadurch gekennzeichnet, daß in ihr ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird insbesondere im Hinblick auf die Erziehungsziele, die weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und die Lehrinhalte. Damit wird einem staatlichen Schulmonopol eine Absage erteilt; gleichwertige Ersatzschulen dürfen im Verhältnis zu staatlichen Schulen nicht allein wegen ihrer andersartigen Erziehungsformen und -inhalte verhindert werden (vgl. BVerfGE 34, 165 [197 f.]; 88, 40 [46 f.]).

2. a) Es kann hier unerörtert bleiben, ob und welche Rechte sich aus der Garantie der Privatschule als Institution (vgl. BVerfGE 6, 309 [355]; 75, 40 [61 f.]) für den einzelnen Träger des Grundrechts aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG ergeben. Jedenfalls muß der Staat dagegen Vorsorge treffen, daß das Grundrecht als subjektives Recht wegen der seinem Träger durch Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG auferlegten Bindungen praktisch kaum noch wahrgenommen werden kann. Insofern kann sich aus Art. 7 Abs. 4 GG über dessen Abwehrcharakter hinaus ein Anspruch auf staatliche Förderung ergeben (vgl. auch BVerfGE 75, 40 [62 f.]).

Allerdings verpflichtet nicht schon jede grundrechtliche Freiheitsverbürgung den Staat, dem Grundrechtsträger durch Leistungen, namentlich finanzieller Art, die Ausübung des Grundrechts zu ermöglichen. Die Privatschulfreiheit weist jedoch Besonderheiten auf. Das Grundgesetz knüpft ihre Wahrnehmung an Bedingungen, die es erheblich erschweren, von der verbürgten Freiheit ohne Schutz und Förderung durch den Staat Gebrauch zu machen. Private Schulträger sind in aller Regel nicht mehr in der Lage, aus eigener Kraft gleichzeitig und auf Dauer sämtliche Anforderungen zu erfüllen, die das Grundgesetz in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG an die Genehmigung einer Ersatzschule stellt. Die generelle Hilfsbedürftigkeit privater Ersatzschulen ist heute ein empirisch gesicherter Befund (vgl. BVerfGE 75, 40 [67]).

Die privaten Ersatzschulen dürfen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen (Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG). Die wirtschaftliche und rechtliche Stellung ihrer Lehrkräfte muß genügend gesichert sein (Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG). Beides ist heute nur mit hohem Kostenaufwand zu erreichen. Der Staat hat die Anforderungen an die Gleichwertigkeit privater Schulen fortlaufend verschärft; er hat den Standard seiner eigenen schulischen Einrichtungen gehoben und die Besoldung seiner Lehrer stetig verbessert. Dem müssen die privaten Ersatzschulen sich anpassen.

Die hierfür erforderlichen erheblichen Kosten können nicht in vollem Umfang über Schulgelder gedeckt werden. Denn die Privatschulen dürfen eine Sonderung der Schäler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht fördern (Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG). Soll die Privatschulfreiheit nicht leerlaufen, schuldet der Staat deshalb einen Ausgleich für die vom Grundgesetz errichteten Hürden.

b) Schutz und Förderung sind nicht auf bereits bestehende Ersatzschulen beschränkt. Sie müssen vielmehr so ausgestaltet werden, daß auch Neugründungen praktisch möglich bleiben. Der Staat muß offen sein für die Vielfalt der Formen und Inhalte, in denen Schule sich darstellen kann (vgl. BVerfGE 27, 195 [201]). Das ist der Sinn der Freiheitsgarantie des Art. 7 -; Abs. 4 GG. Der damit ermöglichte schulische Pluralismus wäre gefährdet, wenn die Neugründungen von Schulen keinerlei Aussicht auf Förderung hätten.

c) In welcher Weise der Gesetzgeber den grundrechtlichen Anspruch der privaten Ersatzschulen auf Schutz und Förderung erfüllt, schreibt ihm das Grundgesetz nicht vor. Es räumt ihm eine weitgehende Gestaltungsfreiheit ein (vgl. BVerfGE 75, 40 [66 f.]).

Die Verfassung gebietet keine volle Übernahme der Kosten. Die staatliche Förderung soll sicherstellen, daß Schulträger, die sich ihrerseits finanziell für ihre besonderen pädagogischen Ziele zu engagieren bereit sind, die Genehmigungsanforderungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG auf Dauer erfüllen können. Der Staat kann deshalb nur verpflichtet sein, einen Beitrag zu den Kosten zu leisten. Dabei ist es zunächst Aufgabe des Gesetzgebers, die Kostensituation selbst zu bewerten und seine Hilfe danach auszurichten. Er darf sich an den Kosten des öffentlichen Schulwesens orientieren. Eine bessere Ausstattung als vergleichbare öffentliche Schulen können die Ersatzschulen nicht beanspruchen (vgl. BVerfGE 75, 40 [68]).

Im übrigen steht die Förderpflicht, wie alle aus Freiheitsrechten abgeleiteten Leistungsansprüche, von vornherein unter dem Vorbehalt dessen, was vernünftigerweise von der Gesellschaft erwartet werden kann (vgl. BVerfGE 33, 303 [333]; 75, 40 [68]). Darüber hat in erster Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung zu befinden. Dieser muß Prioritäten setzen, die verschiedenen Belange koordinieren und in eine umfassende Planung einfügen können (vgl. Hesse, Die Bedeutung der Grundrechte, in: Benda/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1983, S. 96 ff.). Er muß andere Gemeinschaftsbelange und die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (vgl. Art. 109 Abs. 2 GG) berücksichtigen und bleibt befugt, die nur begrenzt verfügbaren öffentlichen Mittel für andere wichtige Gemeinschaftsbelange einzusetzen. Bei notwendigen allgemeinen Kürzungen darf er für die öffentlichen und für die privaten Schulen weniger Mittel als bisher bereitstellen. Der Gesetzgeber kann auch sinkenden Schülerzahlen an öffentlichen Schulen als Folge des Geburtenrückganges Rechnung tragen. Er braucht nicht die Ersatzschulen zu Lasten seiner Schulen zu bevorzugen (vgl. BVerfGE 75, 40 [68 f.]).

d) Aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG folgt danach kein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Gewährung staatlicher Finanzhilfe, gar noch in bestimmter Höhe. Der grundrechtliche Schutzanspruch des einzelnen Ersatzschulträgers ist nur darauf gerichtet, daß der Gesetzgeber diejenigen Grenzen und Bindungen beachtet, die seinem politischen Handlungsspielraum durch die Schutz- und Förderpflicht gesetzt sind. Der gerichtliche Rechtsschutz bezieht sich unter diesen Umständen auf die Prüfung einer Untätigkeit, einer groben Vernachlässigung und eines ersatzlosen Abbaues getroffener Maßnahmen (vgl. Hund, Staatliche Schutzpflichten statt Teilhaberechte?, in: Festschrift für Zeidler, 1987, S. 1445 [1457]). Das kann allenfalls zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit der bestehenden gesetzlichen Regelung führen. Wie einem Verfassungsverstoß abzuhelfen ist, hat der Gesetzgeber zu entscheiden (vgl. auch BVerfGE 22, 349 [361]). Der konkrete Leistungsanspruch des einzelnen Ersatzschulträgers wird durch das Gesetz bestimmt.

3. Wartefristen sind mit der staatlichen Schutz- und Förderpflicht grundsätzlich vereinbar. Sie haben den Zweck, den Einsatz öffentlicher Mittel an einen Erfolgsnachweis zu binden. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umfaßt auch die Befugnis zu entscheiden, wann er diesen Nachweis als erbracht ansieht. Das darf aber nicht dazu führen, daß die Wartefrist sich als Sperre für die Errichtung neuer Schulen auswirkt.

a) Der Staat darf seine Finanzhilfe von einer hinreichend soliden Existenzbasis der Ersatzschule abhängig machen, die der Gründung Aussicht auf dauerhaften Bestand verleiht. Die Schutzpflicht hat ihren Grund in der verfassungsrechtlichen Gewährleistung individueller Freiheit. Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG geht von dem herkömmlichen Bild der Privatschule aus. Sie verdankt ihre Existenz dem ideellen und materiellen Engagement ihrer Gründer und Träger. Diese füllen einen ihnen eingeräumten Freiheitsraum in eigener Initiative aus, die auch die wirtschaftlichen Grundlagen einschließt; sie müssen bereit sein, die damit verbundenen Risiken in Kauf zu nehmen. Der Staat darf erwarten, daß der Schulträger seinem Interesse an der Verwirklichung eigener Ziele und Vorstellungen im schulischen Bereich eigenes finanzielles Engagement folgen läßt. Er beteiligt sich nur an diesem zuvörderst privaten Engagement.

b) Der Landesgesetzgeber darf im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit ferner berücksichtigen, daß öffentliche Mittel effektiv zu verwenden sind. Bei neu gegründeten Schulen ist nicht absehbar, ob sie auf Dauer Bestand haben werden. Im Genehmigungsverfahren wird nicht auf diese Frage abgestellt, sondern es werden nur die formellen Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG geprüft. Jede neu gegründete Privatschule begibt sich in Konkurrenz zu vorhandenen öffentlichen und privaten Schulen. Sie muß den bereits vorhandenen Schulen Schüler abgewinnen und diese an sich binden. Hierfür muß sie sich pädagogisch bewähren. Ob ihr dies gelingt, darf der Gesetzgeber eine Zeitlang abwarten, ehe er zur ständigen Förderung übergeht.

c) Gegen die Zulässigkeit einer Wartefrist spricht auch nicht, daß im Falle des Scheiterns einer Schule die bis dahin geleisteten Zuschüsse nicht völlig nutzlos gewesen sein mögen. Der Staat will mit seiner Privatschulförderung in ein funktionierendes privates Ersatzschulwesen investieren. Gemessen daran sind öffentliche Mittel nicht effektiv verwandt, wenn sie statt einer lebensfähigen, von der Bevölkerung angenommenen Einrichtung einer Schule zufließen, die sich - aus welchen Gründen auch immer - eines solchen Zuspruchs nicht lange erfreuen kann.

d) Der Gesetzgeber darf bei der Bemessung von Wartefristen allerdings die Gründe nicht außer acht lassen, aus denen sich der Anspruch der privaten Ersatzschulen auf Schutz und Förderung herleitet. Wartefristen dürfen nicht dazu führen, daß private Ersatzschulen überhaupt nicht mehr gegründet werden können. Wirken sie als Sperren für die Errichtung neuer Schulen, sind sie mit Art. 7 Abs. 4 GG unvereinbar.

aa) Aus der Unmöglichkeit einer vollen Selbstfinanzierung folgt noch nicht, daß jede Wartefrist als faktische Gründungssperre wirkt. Wie schon dargelegt, darf der Gesetzgeber ein eigenes finanzielles Engagement der Schulträger voraussetzen. Nicht gefordert werden kann aber die Bereitschaft, in dem heute erforderlichen Umfang eigenes Vermögen für Gründung und Betrieb einer privaten Ersatzschule auf Dauer einzusetzen. Dies könnte einem Träger angesichts der Kosten einer privaten Ersatzschule, wie sie namentlich durch den Staat vorgegeben sind, nicht zugemutet werden. Anders verhält es sich, wenn nur eine absehbare und vorübergehende Zeit zu überbrücken ist. Auf Dauer muß dem Schulträger oder den ihn tragenden Kräften Entlastung in Aussicht stehen, sollen sie nicht aufgeben und damit das private Ersatzschulwesen zum Erliegen bringen. Schränken Wartefristen dem Schulträger diese Perspektive übermäßig ein, wirken sie als faktische Errichtungssperre.

bb) Für Schulgründungen in der Trägerschaft von Eltern gilt nichts anderes.

Allerdings muß die Privatschule grundsätzlich allen Bürgern ohne Rücksicht auf ihre finanziellen Verhältnisse offenstehen; insoweit muß sie von allen Eltern und Schülern ohne Rücksicht auf ihre wirtschaftliche Lage in Anspruch genommen werden können. Einige wenige Freiplätze oder Schulgeldstipendien in Ausnahmefällen für besonders begabte oder besonders arme Kinder gewährleisten die allgemeine Zugänglichkeit in diesem Sinne nicht (vgl. BVerfGE 75, 40 [63 ff.]). Es liegt auf der Hand, daß Beträge in der Größenordnung von monatlich 170 bis 190 DM, wie sie hier mindestens in Rede standen, nicht von allen Eltern gezahlt werden können. Wären die erwähnten Beiträge der Eltern uneingeschränkt am Sonderungsverbot des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG zu messen, könnten Wartefristen gegenüber Schulen in Elternträgerschaft wegen deren struktureller Besonderheiten sich als faktische Errichtungssperre auswirken.

Jedoch ist zwischen Schulgeld und Beiträgen zur Eigenleistung zu unterscheiden. Soweit Eltern, etwa zusammengefaßt in einem Verein, eine Schule gründen und tragen, verfolgen sie damit eigene bildungspolitische Zwecke. Sie wollen nicht nur ihren eigenen Kindern den Besuch einer Schule ermöglichen, die ihren weltanschaulichen oder pädagogischen Interessen entspricht, sondern darüber hinaus das Bildungsangebot allgemein erweitern und in ihrem Sinne verbessern. Wer solche bildungspolitischen Ziele verfolgt, muß eine Bereitschaft zu finanziellen Opfern mitbringen, die über das hinausgehen, was bloße Benutzer einer eingeführten und etablierten Bildungseinrichtung für ihre Kinder zu leisten bereit sind.

Art. 7 Abs. 4 GG als Freiheitsrecht verlangt auch unter Berücksichtigung des Sozialstaatsgebots nicht, daß es jedermann ohne Rücksicht auf seine finanziellen Verhältnisse ermöglicht werden müsse, Ersatzschulen zu gründen oder sich an der Gründung solcher Schulen zu beteiligen. Finden sich nicht genügend Eltern, die bereit und in der Lage sind, als Schulträger eine Anschubfinanzierung für die von ihnen gewollte Schule zu tragen, so ist es nicht Sache des Staates, dem abzuhelfen. Durch die Vorleistungen der "Gründungseltern" für das Ingangsetzen der Schule wird das Sonderungsverbot nicht unmittelbar berührt. Es geht nicht um den Zugang zur gegründeten Schule. Betroffen ist die Beteiligung an der Gründung selbst, die Verfolgung eigener bildungspolitischer Ziele, die über den Zugang des eigenen Kindes zur Schule hinausreichen.

Der Gesetzgeber kann deshalb verlangen, daß schon für die Gründung der Schule eine ausreichend große Zahl von Eltern gewonnen wird, und zwar nicht nur für die zunächst einzurichtende erste Klasse. Es muß von vornherein einen hinreichend großen Stamm von Eltern geben, deren Interesse an der Schule wegen ihres gesteigerten finanziellen Einsatzes auch tatsächlich über den Schulbesuch des eigenen Kindes hinausreicht. Damit wird der Gefahr vorgebeugt, eine kleine Gründungsinitiative werde sich alsbald wieder verlaufen.

Allerdings muß auch den Gründungseltern die Aussicht auf spätere Förderung bleiben. Ihnen kann zwar die Finanzierung während einer Wartefrist auferlegt werden. Diese darf aber nicht so bemessen sein, daß sie von vornherein entmutigt und deshalb als faktische Errichtungssperre wirkt.

Ähnliche Erwägungen gelten für den von den Beschwerdeführern erwähnten Gehaltsverzicht des Lehrpersonals. Sind die Lehrkräfte zugleich Mitglieder des Schulträgers, so haben sie wie Gründungseltern gleichsam eine Doppelrolle. Durch die Beteiligung an der Gründung verfolgen sie eigene bildungspolitische Ziele. Von ihnen kann deshalb erwartet werden, daß sie sich um dieser bildungspolitischen Ziele willen während der Gründungsphase auch finanziell für die von ihnen ins Leben gerufene Schule engagieren.

cc) Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit läßt sich keine weitergehende Beschränkung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers herleiten. Wartefristen greifen nicht in ein vorgegebenes Recht des Schulträgers ein, sondern konkretisieren die staatliche Förderpflicht.

dd) Legt der Gesetzgeber, um Gewißheit über den Erfolg der Schule zu erlangen, eine lange Wartefrist fest und besteht die Schule später den Erfolgstest, muß er allerdings einen wie immer gearteten Ausgleich vorsehen, damit die Wartefrist nicht zur faktischen Errichtungssperre wird. Ob eine Förderungsregelung mit Art. 7 Abs. 4 GG vereinbar ist, läßt sich letztlich nur aufgrund einer Gesamtschau beurteilen, in die außer der Dauer der Wartezeit, insbesondere auch während dieser Zeit geleistete freiwillige Staatszuschüsse, Schulgelderstattungen, die Höhe der nach Ablauf der Wartefrist einsetzenden Leistungen und etwaige Ausgleichszahlungen einzubeziehen sind.

Gemessen hieran sind die angegriffenen Entscheidungen im Ergebnis nicht zu beanstanden.

1. Die Beschwerdeführer können sich auf Art. 7 Abs. 4 GG berufen.

Die Förderpflicht des Staates kommt nur den privaten Ersatzschulen zugute, nicht aber den übrigen privaten Schulen, den sogenannten Ergänzungsschulen, da für diese die Anforderungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG nicht gelten. Waldorfschulen, also auch die Schulen der Beschwerdeführer, sind Ersatzschulen in diesem Sinne, nicht aber Ergänzungsschulen, wie der beklagte Freistaat Bayern im Ausgangsverfahren geltend gemacht hat.

Der Besuch der Klassen 5 bis 13 der Waldorfschulen führt wie der Besuch eines öffentlichen Gymnasiums zur allgemeinen Hochschulreife. Für dieses Ziel vermittelt er im Kern gleiche Kenntnisse und Fertigkeiten. Der mit Errichtung dieser Klassen verfolgte Gesamtzweck (vgl. BVerfGE 27, 195 [201 f.]) entspricht dem der öffentlichen Gymnasien. Unerheblich ist, daß dabei von einer eigenen weltanschaulichen Basis aus ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird mit darauf abgestellten Lehrmethoden und Lehrinhalten. Dies entspricht der Eigenart einer Privatschule. Verlangt wird keine Gleichartigkeit mit öffentlichen Schulen, sondern nur eine Gleichwertigkeit.

Der Freistaat Bayern hat im übrigen Waldorfschulen selbst als Ersatzschulen genehmigt. Das Gesetz über das Erziehungs- und Unterrichtswesen definierte in allen seinen Fassungen (vgl. zuletzt Art. 68 in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Februar 1988, GVBl. S. 61) Ersatzschulen als private Schulen, die in ihren Bildungs- und Erziehungszielen im Freistaat Bayern vorhandenen oder vorgesehenen öffentlichen Schulen entsprechen. Diese Definition entspricht inhaltlich derjenigen, die das Bundesverfassungsgericht für den Begriff der Ersatzschule im Sinne des Grundgesetzes gegeben hat (vgl. BVerfGE 27, 195 [201 f.]). Hat der Freistaat Bayern die Schulen der Beschwerdeführer als Ersatzschulen genehmigt, muß er sich hieran, solange die Genehmigung besteht, festhalten lassen.

2. Der Entstehungsgeschichte des Bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes läßt sich nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe mit der Wartefrist verfassungsrechtlich zu mißbilligende Ziele verfolgt und deshalb seinen Gestaltungsspielraum überschritten. Die hierfür von den Beschwerdeführern angeführten Belege tragen nicht den Schluß, der Gesetzgeber habe in Wahrheit vorhandene Schulen, namentlich die vorhandenen öffentlichen Schulen, vor unerwünschter Konkurrenz schützen wollen oder mit Hilfe der Privatschulfinanzierung eine sonst unzulässige Nachprüfung des Bedarfs angestrebt.

Die Wartefrist wird allerdings zusammengefaßt damit gerechtfertigt, gerade in einer Zeit zurückgehender Schülerzahlen müsse die unüberlegte Errichtung von Schulen verhindert werden. Bei der zweiten Lesung des Bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes hat der Abgeordnete Dr. Matschl (CSU) ausgeführt, mit der Karenzzeit sei etwas Wichtiges gegen eine möglicherweise ungesunde Tendenz zur Ausweitung (zu ergänzen: der Privatschulen) getan. Neugründungen, die nicht genügend durchdacht seien und nicht genügend auf die Entwicklung der Schülerpopulation sowie die dauerhaften Eigenleistungen Rücksicht nähmen, sollten keine unsolide Chance einer Gründung haben (vgl. Bayerischer Landtag, 10. Wahlperiode, Plenarprotokoll 10/109 S. 6820). Bei derselben Gelegenheit hat der damalige Staatsminister für Unterricht und Kultus Dr. Maier die Wartefrist mit der Überlegung gerechtfertigt, Träger privater Schulen dürften gerade in Zeiten eines beträchtlichen Schülerrückgangs nicht zu Schulgründungen ermutigt werden, die auf die Dauer nicht wirtschaftlich sein könnten. Die im Gesetz vorgesehenen Wartezeiten vor Beginn einer staatlichen Förderung seien deshalb gerade zum Schutz bestehender Schulen notwendig.

Diese Überlegungen lassen sich nicht beanstanden. Der Gesetzgeber darf dem Umstand sinkender Schülerzahlen im öffentlichen Schulwesen als Folge des Geburtenrückganges Rechnung tragen und ist nicht etwa verpflichtet, ohne Rücksicht hierauf die privaten Ersatzschulen zu unterstützen (vgl. BVerfGE 75, 40 [69]). Die Äußerungen aus dem Gesetzgebungsverfahren zielen nicht darauf ab, wegen rückläufiger Schülerzahlen aus Gründen des Konkurrenzschutzes weitere Neugründungen von Ersatzschulen schlechthin zu verhindern. Sie machen lediglich darauf aufmerksam, daß in einer Zeit rückläufiger Schülerzahlen besonderer Bedacht auf die wirtschaftliche Solidität einer Neugründung genommen werden muß. In diesem Zusammenhang hat der Hinweis auf die bereits bestehenden Schulen sein Gewicht. Ihnen sollen nicht durch unsolide und deshalb voraussichtlich nicht bestandsfähige Schulen vorübergehend Schüler entzogen werden, wodurch diese Schulen selbst wiederum in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten könnten, obwohl sie an sich über eine solide Grundlage verfügen.

3. Die Wartefrist war in Bayern allerdings außergewöhnlich lang. Bei Gymnasien war sie regelmäßig auf zehn Jahre angelegt. Wird die Schule jahrgangsweise aufgebaut, erreicht sie ihren vollen Ausbauzustand nach neun Jahren. Nach einem weiteren Jahr kann der zweite Jahrgang seine Abschlußprüfung ablegen. Diese Frist ist zwar unter dem verfassungsrechtlich zulässigen Gesichtspunkt der Erfolgskontrolle grundsätzlich gerechtfertigt. Gleichwohl hätte sie dazu führen können, daß auch gutwillige und opferbereite "Gründungseltern" aufgeben. Daher war der Staat hier zu einem Ausgleich verpflichtet.

Das hat der Freistaat Bayern nicht verkannt. Er hat zunächst Jahr für Jahr im Haushalt Mittel für freiwillige Leistungen bereitgestellt. Damit hat er der eigentlichen Wartefrist ihre Schärfe genommen. Er hat den privaten Ersatzschulen auch in der Aufbauphase Schutz und Förderung angedeihen lassen, wenn auch in geringerem Maße. In der Aufbauphase fallen aber auch weniger Kosten für den Schulbetrieb an. Die Schule verfügt erst über eine, dann über wenige weitere Klassen. Der Personalaufwand ist noch verhältnismäßig gering. Die Beschwerdeführer haben in unterschiedlichem Umfang an den freiwilligen Leistungen teilgehabt. Sie betrugen zum Teil in mehreren Schuljahren nacheinander immerhin fast 300.000 DM je Schuljahr.

Es wäre allerdings nicht unbedenklich, wollte der Staat seine Pflicht zu Schutz und Förderung generell mit Leistungen erfüllen, die er als freiwillig kennzeichnet und von der Haushaltslage abhängig macht. Ein Schulträger könnte mit derartigen Zuschüssen nicht kalkulieren, wenn er vor der Frage steht, ob er eine neu zu gründende Schule bis zur vollen Förderung werde finanzieren können. Nach welchen Gesichtspunkten die Zuschüsse auf die einzelnen Schulen zu verteilen waren, war gesetzlich nicht geregelt. Sie waren mithin für den gründungswilligen Schulträger weder dem Grunde nach sicher noch der Höhe nach berechenbar.

Die Beschwerdeführer konnten sich jedoch insofern auf eine solide Grundlage stützen, als der Freistaat Bayern die Klassen eins bis vier ihrer Schulen auf gesetzlicher Grundlage voll gefördert hat. Damit hat er zunächst den Aufbau der neu zu gründenden Schule erleichtert. Darüber hinaus haben die Beschwerdeführer während der Wartefristen erhebliche freiwillige Zuschüsse erhalten. Ferner ist zu berücksichtigen, daß die endgültige Förderung auch Beihilfen zu den Baukosten enthielt.

Mit alledem ist der Freistaat Bayern jedenfalls während der hier in Rede stehenden Zeit und gegenüber den Beschwerdeführern in einer Weise seiner Schutz- und Förderpflicht nachgekommen, die die Wartefrist auf ihren legitimen Zweck beschränkte und ihr die Wirkung einer faktischen Errichtungssperre nahm. Die Neuregelung durch das Haushaltsgesetz 1983/1984 hat insoweit die Lage der Beschwerdeführer nicht verschlechtert (Art. 7 Abs. 3 PrivSchLG).

4. Nicht zu beanstanden ist schließlich, daß der Schulträger die volle Förderung erst erhielt, wenn Abiturprüfungen in zwei aufeinanderfolgenden Schuljahren (nach der nunmehr gültigen Regelung von mindestens zwei Dritteln der Schüler des letzten Ausbildungsabschnitts) mit Erfolg abgelegt waren. Das kann zwar dazu führen, daß das Einsetzen der (vollen) Finanzhilfe noch weiter hinausgeschoben wird. Diese Regelung ist indes durch den Gesetzeszweck gerechtfertigt. Das Erfordernis erfolgreicher Abschlußprüfungen sichert den möglichst sinn- und wirkungsvollen Einsatz staatlicher Fördermittel. Solange eine Schule keine erfolgreichen Abschlußprüfungen vorweisen kann, bleibt ihre Leistungsfähigkeit, gemessen am Zweck der Ersatzschule, ungewiß.

Die streitige Regelung beschneidet den Privatschulen nicht den gebotenen pädagogischen Freiraum. Sie hindert sie nicht daran, sich auch solchen Schülern zuzuwenden, die - aus welchen Gründen auch immer - im öffentlichen Schulsystem Schwierigkeiten haben und diese Schüler besonders zu fördern, beispielsweise durch intensive Zuwendung und Betreuung, wie sie das öffentliche Schulsystem nicht leisten kann oder will. Waldorfschulen können weiterhin ihre Schüler ohne Auslese beim Übergang von einer Klasse in die nächste zum Schulabschluß führen, wie es der Eigenart der Waldorfpädagogik entspricht.

Der Landesgesetzgeber hat durch seine Regelungen auch sonst keinen unzulässigen Druck auf die Schule dahin ausgeübt, entgegen ihrer pädagogischen Konzeption unter ihren Schülern eine rechtzeitige Auslese zu betreiben, damit nicht schwächere Schüler den letzten Ausbildungsabschnitt erreichen und durch einen Mißerfolg in den Abschlußprüfungen die staatliche Förderung verhindern. Die Schulen werden als Ersatzschulen finanziert, müssen also den öffentlichen Schulen gleichwertig sein. Diese Gleichwertigkeit drückt sich auch im Abschlußerfolg aus.

Die streitigen Regelungen sehen nach der insoweit nicht zu beanstandenden Auslegung des Art. 6 Satz 2 PrivSchLG durch die Fachgerichte Abschlußprüfungen erst dann als erfolglos an, wenn ein Drittel der Schüler des letzten Jahrganges in der Abschlußprüfung scheitert. Diese Quote läßt den privaten Ersatzschulen einen hinreichenden pädagogischen Freiraum.

Wartefristen der hier in Rede stehenden Art verletzten die Beschwerdeführer nicht in ihrem Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG.

1. Die Ungleichbehandlung der Beschwerdeführer im Verhältnis zu voll ausgebauten Schulen ist nicht zu beanstanden.

Der Staat darf, ohne seine Schutzpflicht zu vernachlässigen, um der effektiven Vergabe öffentlicher Mittel willen die wirtschaftliche Solidität von Schulneugründungen verlangen und als "Test" hierauf bei neu gegründeten Schulen den Schulträgern eine höhere Eigenleistung zumuten. Er darf die Förderung von der pädagogischen Bewährung abhängig machen. Er darf bei der Ersatzschulförderung folgerichtig danach differenzieren, ob die Ersatzschule diesen "Test" bestanden und sich bewährt hat; er kann dafür vor dem Hintergrund seiner weiten Gestaltungsfreiheit willkürfrei an den vollen Aufbau der Schule anknüpfen.

2. Die Beschwerdeführer werden nicht willkürlich mit den privaten Ersatzschulen gleichbehandelt, die über die Genehmigung hinaus eine staatliche Anerkennung anstreben. Die Gleichbehandlung rechtfertigt sich daraus, daß beide Schulen Ersatzschulen sind. Die Gründe für eine Wartefrist treffen auf jede genehmigte Ersatzschule zu, strebt sie zusätzlich eine staatliche Anerkennung an oder nicht.

3. Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes unter dem Gesichtspunkt, daß die hier streitigen Vorschriften der Privatschulförderung den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen für alle gleichen Familienlastenausgleich nicht gerecht würden, bedarf keiner näheren Prüfung.

Die Beschwerdeführer haben in ihren Verfassungsbeschwerden Rügen in die aufgezeigte Richtung nicht erhoben. Sie wären zudem insoweit nicht in eigenen Grundrechten betroffen.

Die Schutz- und Förderpflicht des Staates aus Art. 7 Abs. 4 GG ist nicht dadurch verletzt, daß die verminderten Zuschüsse nach Art. 38 Abs. 2 BaySchFG in Höhe von 50 vom Hundert des Betriebszuschusses nach der Zahl der Klassen und Schüler berechnet werden, die am Stichtag der amtlichen Statistik für das dem Haushaltsjahr vorvorhergehende Jahr vorhanden waren. Nach einer Stellungnahme des beklagten Freistaates Bayern im Ausgangsverfahren werden die Zuschüsse jeweils zu Beginn des Haushaltsjahres ausgezahlt; zu diesem Zeitpunkt lägen zuverlässig nur die Zahlen aus den erwähnten amtlichen Statistiken vor. Die Verfassungsbeschwerde hält dem nur entgegen, es sei ohne weiteres möglich, alljährlich anhand der gemeldeten Schülerzahlen entsprechende Vorschüsse zu leisten, die nach Jahresschluß endgültig abgerechnet würden. Warum allein eine solche Praxis unter Anerkennung des Gestaltungsspielraumes des Gesetzgebers mit dessen Schutzpflicht vereinbar sein soll, ist nicht ersichtlich. Die vom Gesetzgeber getroffene Regelung bietet namentlich dem Schulträger eine sichere Kalkulationsgrundlage. Nachzahlungen oder Rückforderungen nach endgültiger Abrechnung werden vermieden.