Die Klägerin begehrt von dem beklagten Niedersächsischen Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, sie als Betreuer im Rahmen einzelbetrieblicher Förderung der Land- und Forstwirtschaft anzuerkennen und sich in der Niedersächsischen Landesregierung für den Erlaß einer Rechtsverordnung zu verwenden, die sie als gemeinnütziges Siedlungsunternehmen nach dem Reichssiedlungsgesetz bezeichnet.

Bund und Länder fördern gemeinsam nach einem Rahmenplan aufgrund des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" vom 3. September 1969 (BGB1. I S. 1573) - GemAgrG - bestimmte Investitionen in der Landwirtschaft. Die Durchführung des Rahmenplans ist Aufgabe der Länder. Für das Land Niedersachsen erließ der Beklagte Richtlinien (nebst Durchführungsbestimmungen) zur Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen in der Land-und Forstwirtschaft, nach denen bei Verfahren, in denen öffentliche Darlehen eingesetzt werden, als Betreuer die Niedersächsische Landgesellschaft -NLG - oder die Deutsche Bauernsiedlung (Deutsche Gesellschaft für Landentwicklung) - DGL - eingeschaltet werden müssen.

Nach § 1 Abs. 1 des Reichssiedlungsgesetzes sind die Länder verpflichtet, gemeinnützige Siedlungsunternehmen, wo sie nicht vorhanden sind, zu begründen. Die Landesregierung kann ferner nach der gleichen Bestimmung durch Rechtsverordnung juristische Personen, die sich satzungsgemäß mit Aufgaben der Verbesserung der Agrarstruktur befassen, als Siedlungsunternehmen bezeichnen.

Die Klägerin ließ sich als "G." GmbH im Jahre 1979 mit dem Gesell-schaftszweck, vorwiegend landwirtschaftliche Betriebe zu fördern und zu betreuen sowie an der Verbesserung der Agrarstruktur mittels Beratung und Betreuung mitzuwirken, in das Handelsregister eintragen. Gesellschafter der Klägerin sind drei ehemalige Angestellte der NLG, nämlich ein Diplom-Ingenieur, ein staatlich geprüfter Landwirtschaftsleiter und ein graduierter Ingenieur.

Mit Schreiben vom 10. April 1979 an den Beklagten kündigte die Klägerin an, daß sie demnächst ihre Zulassung als gemeinnütziges Siedlungsunternehmen im Lande Niedersachsen im Sinne des Reichssiedlungsgesetzes beantragen wolle, und bat um Mitteilung, welche Voraussetzungen sie erfüllen müsse. In seiner Antwort führte der Beklagte mit Schreiben vom 19. Juni 1979 aus, daß das Land Niedersachsen seine Verpflichtung nach § 1 des Reichssiedlungsgesetzes mit der Gründung der NLG erfüllt habe. Es sei nicht daran gedacht, noch weitere Unternehmen in die Durchführung der staatlichen Aufgaben auf dem Gebiete der Siedlung und Agrarstrukturverbesserung einzuschalten. Mit Schreiben vom 16. August 1979 beantragte die Klägerin unter Beifügung von Unterlagen die Zulassung als Betreuer für Aufgaben nach dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" sowie die Bezeichnung als Siedlungsunternehmen nach § 1 Reichssiedlungsgesetz und die Zuerkennung der subjektiven Gemeinnützigkeit im Sinne des Reichssiedlungsgesetzes durch entsprechende Rechtsverordnung. Der Beklagte wies die Klägerin mit Schreiben vom 26. September 1979 auf seinen bereits mitgeteilten Standpunkt hin und führte aus, daß er daher auch keine Möglichkeit sehe, die Klägerin als Betreuer im Aufgabenbereich der einzelbetrieblichen Förderung zuzulassen. Mit Schreiben vom 10. Januar 1980 ergänzte er seine Ausführungen dahin, daß die Entscheidung über die Bezeichnung als Siedlungsunternehmen in seinem Ermessen stehe. Eine Zulassung komme nur in Betracht, wenn die bisher zugelassenen Siedlungsunternehmen ihre Aufgabe nicht erfüllen können; das sei nicht der Fall. Seine Entscheidung stehe auch mit Art. 12 Abs. 1 GG in Einklang. Die Aufgaben nach dem Reichssiedlungsgesetz seien staatlicher Natur, so daß der Staat berechtigt und verpflichtet sei, die Zahl der Behörden nach dem sachlichen Bedürfnis zu beschränken. Der Klägerin wurde sodann mit Schreiben vom 13. Februar 1980 mitgeteilt, daß der Beklagte gegenwärtig weder rechtliche noch tatsächliche Möglichkeiten sehe, dem Zulassungsantrag zu entsprechen.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Die Berufung der Klägerin wurde zurückgewiesen. Ihre Revision hatte teilweise Erfolg.

Mit ihren Anträgen macht die Klägerin ein im Verwaltungsrechtsweg verfolgbares Begehren geltend. Für ihr Ziel, als gemeinnütziges Siedlungsunternehmen bezeichnet zu werden, liegt dies auf der Hand. Aber auch im Hinblick auf ihr Begehren, als Betreuer im Bereich der einzelbetrieblichen Investitionen in der Landwirtschaft tätig zu werden, sind durchgreifende Bedenken gegen den Verwaltungsrechtsweg nicht ersichtlich. Ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt, bestimmt sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluß vom 4. Juni 1974 - GmS - OGB 2/73 - [NJW 1974, 2087]). Die Hindernisse, die der erstrebten Tätigkeit entgegenstehen und die die Klägerin ausgeräumt wissen will, liegen im öffentlichen Recht. Sie ergeben sich aus der Ausgestaltung, die der Beklagte dem Subventionsrechtsverhältnis zwischen ihm und dem Subventionsnehmer gegeben hat, und können nur durch eine einseitige Erklärung des Beklagten, die zugleich das Subventionsrechtsverhältnis insoweit ändern würde, behoben werden. Rechtliche Beziehungen auf dem Boden der von der Privatautonomie geprägten Gleichordnung zwischen der Klägerin und dem Beklagten - etwa in der Art einer Auftragsvergabe oder eines Beschaffungsvertrags (vgl. Beschluß des Gemeinsamen Senats vom 10. April 1986 - BVerwGE 74) - werden mit der Klage nicht angestrebt.

Die Klage ist begründet, soweit die Klägerin vom Beklagten fordert, es zu unterlassen, durch Richtlinien einen Subventionsbegünstigten daran zu hindern, bei Verfahren, in denen die Einschaltung eines Betreuers vorgesehen ist, auch sie als Betreuer zu beauftragen.. .

Auf eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage kann die Klägerin nicht verwiesen werden. Die als Verwaltungsvorschriften erlassenen Richtlinien sind kein Verwaltungsakt; denn sie enthalten keine Regelung eines Einzelfalls (§ 1 Abs. 1 Vorläufiges Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Niedersachsen - Nds.VwVfG - in Verbindung mit § 35 VwVfG), sondern betreffen allgemein eine unbestimmte Vielzahl von Fällen, nämlich die nähere Ausgestaltung der Subventionsrechtsverhältnisse zwischen den Subventionsbegünstigten und dem Land Niedersachsen. Die Schreiben des Beklagten vom 26. September 1979, vom 10. Januar 1980 und vom 13. Februar 1980 sind ebensowenig Verwaltungsakte; sie beschränken sich der Sache nach insoweit auf die Mitteilung, daß eine Änderung der Verwaltungsvorschriften nicht beabsichtigt ist. Auch ist kein Verfahren auf Anerkennung bzw. Zulassung als Betreuer vorgesehen, so daß ein entsprechendes Verpflichtungsbegehren schon deshalb ins Leere gehen müßte.

Das Rechtsschutzinteresse der Klägerin an einer Unterlassungsklage ist zu bejahen. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob es zu verneinen wäre, wenn die erstrebte Tätigkeit nicht dem Gesellschaftszweck der Klägerin entspräche. Entgegen der Auffassung des Beklagten kann nämlich aus der Formulierung in ihrem Gesellschaftsvertrag, "an der Verbesserung der Agrar-struktur mittels Beratung und Betreuung ... mitzuwirken", nicht geschlossen werden, daß sie eine Betreuung nicht allein übernehmen wolle. Das "Mitwirken" bezieht sich schon dem Wortlaut nach auf die "Verbesserung der Agrarstruktur", nicht auf die Betreuung.

Schließlich kann ein Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin auch nicht mit dem Hinweis in Frage gestellt werden, daß sie für ihre Tätigkeit als Betreuer möglicherweise nach gesetzlichen Vorschriften - etwa nach § 34 c Gewerbeordnung - einer Erlaubnis bedarf. Nur wenn es offensichtlich wäre, daß sie diese Gestattung nicht erhalten kann, müßte das Rechtsschutzinteresse verneint werden. Davon kann aber hier keine Rede sein.

Der Klägerin steht der geltend gemachte Unterlassungsanspruch zu; denn die in den Richtlinien des Beklagten vorgesehene Betreuung allein durch die NLG und die DGL und der damit ausgesprochene Ausschluß aller anderen Personen, also auch der Klägerin von dieser Tätigkeit greift in die freie Berufsausübung der Klägerin ein und bedarf daher gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage, an der es im vorliegenden Falle fehlt.

Auf Art. 12 Abs. 1 GG kann sich auch die Klägerin als juristische Person des Privatrechts berufen. Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist seinem Wesen nach insoweit auf juristische Personen anwendbar (Art. 19 Abs. 3 GG), wie Schutzgut die Freiheit ist, eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit zu betreiben, soweit diese Tätigkeit in gleicher Weise von natürlichen Personen ausgeübt werden kann (BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532, 533/77, 419/78 und 1 BvL 21/78 - [BVerfGE 50, 290, 363]). Darunter fällt auch die Betätigung als Betreuer.

Daß die erstrebte Tätigkeit als Betreuer im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe geschieht, schließt die Anwendung des Art. 12 Abs. 1 GG nicht aus. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umfaßt der Begriff "Beruf" in Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich auch Tätigkeiten, die dem Staat vorbehalten sind, sowie "staatlich gebundene" Berufe (BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 [BVerfGE 7, 377, 397]). Ob die erstrebte Betreuertätigkeit überhaupt in dieser Nähe zum Staat steht, kann offenbleiben. Auch für staatlich gebundene Tätigkeiten gilt nämlich, daß eine Regelung der Berufsausübung nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zulässig ist (BVerfG, Urteil vom 1. Juli 1980 [BVerfGE 54, 237, 246]). Die Nähe einer Tätigkeit zum öffentlichen Dienst ermöglicht zwar nach Art. 33 Abs. 5 GG Sonderregelungen, läßt aber keine geringeren formellen Anforderungen an die nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erforderliche gesetzliche Regelung zu. Dies wird vom Berufungsgericht verkannt.

Der Schutz der Klägerin verringert sich auch nicht dadurch, daß sie bisher als Betreuer noch nicht tätig geworden ist. Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist "zukunftsgerichtet" (BVerfG, Beschluß vom 16. März 1971 [BVerfGE 30, 292, 334]). Das vom Berufungsgericht gebilligte Argument des Beklagten, der Klägerin werde weder eine Rechtsposition genommen noch bezüglich ihrer bisherigen Berufsausübung eine Verpflichtung auferlegt, erweist sich damit als bedeutungslos. Schließlich spielt es auch keine Rolle, daß die erstrebte Tätigkeit für die Klägerin nur eine Berufsergänzung und damit eine Frage der Berufsausübung sein kann. Auch insoweit gilt der gesetzliche Regelungsvorbehalt.

In die Berufsfreiheit der Klägerin greift der Beklagte mit seinen Richtlinien zur Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen in der Landwirtschaft, die er mehrfach geändert hat (vgl. Nds.MBl. 1980 S. 1049; Nds.MBl. 1986 S. 490), ein, indem er die Klägerin von der Betreuertätigkeit ausschließt. Diesen Eingriff zu unterlassen, kann die Klägerin unter Berufung auf Art. 12 Abs. 1 GG vom Beklagten verlangen. Der Anspruch ist nicht davon abhängig, daß die Beeinträchtigung des Grundrechts der Berufsfreiheit auf einer die Klägerin unmittelbar bindenden Rechtsvorschrift oder auf einem sonstigen an sie gerichteten Rechtsakt beruht. Zur Auslösung der Schutzwirkung des Art. 12 Abs. 1 GG genügen u. U. je nach Art und Ausmaß auch tatsächliche Auswirkungen der staatlichen Maßnahmen, vorausgesetzt, daß sie in engem Zusammenhang mit der Berufsausübung stehen und eine deutlich erkennbare objektiv berufsregelnde Tendenz aufweisen (so Urteil des erkennenden Senats vom 18. April 1985 [BVerwGE 71, 183, 191] m.w.N. im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). In jedem Fall aber wird in das Grundrecht der Berufsfreiheit dann eingegriffen, wenn eine an Dritte gerichtete staatliche Maßnahme gezielt die Berufsausübung eines Grundrechtsträgers einschränken soll. So liegt der Fall hier. Es ist der Sinn der Richtlinien, andere Unternehmen als die NLG und die DGL und damit auch die Klägerin von der Tätigkeit als Betreuer auszuschließen. Daß diese Auswirkung der Richtlinien tatsächlich eintritt, wurde vom Berufungsgericht festgestellt, wie dem Gesamtzusammenhang des angefochtenen Urteils zu entnehmen ist. Ohne die in den Richtlinien beschränkte Wahl der Betreuer hätte auch die Klägerin die Möglichkeit, die erstrebte Tätigkeit ausüben zu können. Auf die Art der Geltung der Richtlinien - wem gegenüber sie verbindlich sind - kommt es nicht an; maßgeblich ist hier allein ihre faktische Wirkung.

Die Grundrechtsbeeinträchtigung kann auch nicht dadurch in Frage gestellt werden, daß es Dritte - nämlich die Subventionsbegünstigten - sind, die eine Beauftragung der Klägerin unterlassen und damit ihre Tätigkeit als Betreuer verhindern; denn dieses Unterlassen ist auf die Richtlinien in ihrer bisherigen Fassung zurückzuführen.

Die vom Beklagten veranlaßte Einschränkung der beabsichtigten beruflichen Tätigkeit der Klägerin genügt dem gesetzlichen Regelungsvorbehalt nicht; sie läßt sich nicht auf gesetzliche Normen zurückführen, die den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG entsprechen (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom I. Juli 1980 [BVerfGE 54, 224, 234]; Urteil vom 1. Juli 1980 [BVerfGE 54, 237, 247]).

Eine ausdrückliche oder sinngemäße Rechtsvorschrift, die den Beklagten ermächtigt, die Klägerin von der Betreuertätigkeit auszuschließen, ist nicht vorhanden. Auch aus dem Gesamtzusammenhang der Rechtsvorschriften ergibt sich die Zulässigkeit eines derartigen Ausschlusses nicht. Das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes", dem die Förderung der einzelbetrieblichen Investitionen in der Land- und Forstwirtschaft zuzuordnen ist, sieht einen Betreuer nicht vor. Es überläßt die Durchführung des auf seiner Grundlage beschlossenen Rahmenplans den Ländern (§ 9 Abs. 1 GemAgrG). Ob und wieweit sich aus dem vom Planungsausschuß (§ 6 GemAgrG) beschlossenen Rahmenplan (§ 5 GemAgrG) eine Regelung zu den Anforderungen an die Betreuer und zu den ihnen obliegenden Aufgaben entnehmen läßt, kann hier dahinstehen, weil der Rahmenplan keine Rechtssatzqualität, jedenfalls aber keine Gesetzesqualität hat; er ist allenfalls ein Vorläufer des Gesetzes. Der Rahmenplan wirkt nicht unmittelbar über den staatlichen Bereich hinaus gegen Dritte (so Maunz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Komm, zum Grundgesetz, Stand September 1980, Rdnr. 49 zu Art. 91 a; Liesegang in von Münch, Grundgesetz, 2. Aufl., 1983, Rdnr. 30 zu Art. 91 a; von Mangoldt/Klein, Grundgesetz, 2. Aufl., 1974, Anm. VI 2 b zu Art. 91 a). Damit scheidet er als Legitimationsgrundlage für eine Berufsausübungsregelung gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG aus.

Die Richtlinien selbst kommen als zureichende Rechtsgrundlage einer Berufsausübungsregelung nicht in Betracht; es ist gerade der Sinn des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, die Regelung der Berufsausübung der vollziehenden Gewalt zu entziehen und dem Gesetzgeber zu überweisen. Die Richtlinien sind formell wie auch materiellrechtlich betrachtet Verwaltungsvorschriften und keine Rechtsnormen, wie auch das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat. Dies zeigt ihre Bezeichnung als "Richtlinie" und früher "Durchführungsbestimmung", der fehlende Hinweis auf eine Ermächtigungsgrundlage sowie die Art der Abfassung und der Publizierung. Aus dem Umstand, daß die Rechtsbeziehungen zwischen dem Land Niedersachsen und dem Subventionsbegünstigten weitgehend so gestaltet werden, wie es die Richtlinien vorsehen, gewinnen sie keine Rechtsnormqualität und werden auch nicht zur Rechtsgrundlage für das Subventionsrechtsverhältnis, ganz abgesehen davon, daß damit noch keine gesetzliche Grundlage gegeben wäre. Selbst im Hinblick auf den Subventionsbegünstigten kann man im übrigen nicht von einer "rechtlichen" Außenwirkung sprechen. Die Rechtsbeziehungen zwischen dem Lande Niedersachsen und dem Subventionsbegünstigten beruhen vielmehr auf einer Unterwerfung unter die ihm in den Richtlinien genannten Bedingungen (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1968 - BVerwG 7C 118.66 - [Buchholz 451.55 Nr. 26]), eine Unterwerfung, die die Klägerin für sich nicht vorgenommen hat. Daß in Fällen der vorliegenden Art die Abwicklung eines Förderungsprogramms im Rahmen einer Subventionsgewährung nicht dem Vorbehalt des Gesetzes unterfällt (BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 [BVerwGE 58, 45, 48]), dispensiert nicht davon, daß eine mit der Subventionsgewährung in Zusammenhang stehende Regelung der Berufsausübung jedenfalls auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen muß.

Erweist sich mithin der Ausschluß der Klägerin von der Betreuertätigkeit beim Einsatz öffentlicher Darlehen als ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG, so muß die Klägerin mit ihrem Unterlassungsanspruch durchdringen. Damit ist der Beklagte verpflichtet, seine Verwaltungsvorschriften zu ändern, sei es, daß er die Klägerin als dritten Betreuer in die Richtlinien ausdrücklich aufnimmt, von einer Benennung der Betreuer absieht oder auf eine obligatorische Einschaltung eines Betreuers überhaupt verzichtet. Eine dahin gehende Verurteilung des Beklagten entspricht dem Gebot des Art. 19 Abs. 4 GG, effektiven Rechtsschutz zu gewähren (Schenke, DÖV 1979, 622, 627 ff.); denn auf andere Weise wird die faktische und ohne gesetzliche Grundlage rechtswidrige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Klägerin nicht beseitigt. Weder die prozessualen Vorschriften über die Normenkontrolle noch über die Anfechtung von Verwaltungsakten stehen einer derartigen Verurteilung entgegen. Verwaltungsvorschriften - mit welcher faktischen Wirkung auch immer - sind keine Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 VwGO. Da es vorliegend auf die faktische Beeinträchtigung der Klägerin ankommt, ist der Erlaß von Verwaltungsvorschriften ebenso zu behandeln wie sonstiges Verwaltungshandeln auch, das nicht Normsetzung und nicht Vorbereitung oder Erlaß eines Verwaltungsaktes ist.

Erfolglos bleibt dagegen die Revision, soweit die Klägerin beantragt, den Beklagten zu verurteilen, sich in der Niedersächsischen Landesregierung für den Erlaß einer Rechtsverordnung zu verwenden. Eine Klage dieses Inhalts ist unzulässig.

Es kann schon zweifelhaft sein, ob mit diesem Antrag überhaupt eine Leistung begehrt wird. Das "Sichverwenden" für den Erlaß einer Rechtsverordnung umschreibt ein von wohlwollender Gesinnung getragenes, ansonsten aber völlig unbestimmtes Verhalten. Die Gesinnung als ein psychisches Phänomen ist keine Leistung, nämlich weder ein Tun noch ein Unterlassen. Jedenfalls aber ist der Klageantrag wegen seiner inhaltlichen Unbestimmtheit unzulässig. Welche Handlungen im einzelnen vorgenommen werden sollen, wird im Antrag nicht näher umrissen. Damit kann auch im Falle einer Verurteilung nicht festgestellt werden, ob und wieweit der Beklagte dem Urteilsspruch nachkommt. Dies gilt in verstärktem Maße für das im Klageantrag angesprochene Gesinnungselement.

Aber auch bei einer anderen Fassung des Antrags würde die Klage insoweit letztlich erfolglos bleiben müssen. Es ist schlechterdings keine Rechtsvorschrift ersichtlich, die der Klägerin einen Anspruch gegen den Beklagten auf Vorbereitung einer Rechtsverordnung einräumt. Im übrigen kann dahinstehen, ob es einen Anspruch auf Erlaß einer Rechtsverordnung überhaupt gibt. Die Umstellung auf eine Verurteilung zum Erlaß einer Rechtsverordnung wäre eine Klageänderung gewesen, die im Revisionsverfahren nicht mehr zulässig ist (§ 142 VwGO). Zudem hätte eine solche Klage auch gegen einen anderen Beklagten gerichtet werden müssen; denn für den Erlaß ist die Landesregierung und nicht der Beklagte zuständig.