Composition

MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler, Président, Jametti et Merz.

Greffier : M. Tinguely.

Participants à la procédure

A.________,

B.________ SA,

toutes les deux représentées par Me Julien Guignard, avocat,

recourantes,

contre

Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg, rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg,

Commune de Gibloux, route de Fribourg 5, case postale 70, 1726 Farvagny.

Objet

Ordre de remise en état en zone agricole,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat

de Fribourg, IIe Cour administrative, du 17 février 2020

(602 2018 125 - 602 2018 127).

A. La parcelle n° 227 du Registre foncier (RF) de la Commune de Gibloux (FR), secteur Vuisternens-en-Ogoz, s'étend sur une surface de 57'968 m². Selon le plan d'aménagement local (PAL), elle est affectée pour partie à la zone d'activité 1 et pour partie à la zone agricole. Le bien-fonds est propriété de l'hoirie de feu H.________, dont étaient membres C.________, lui-même décédé le 17 mai 2019, ainsi que D.________, E.________, F.________ et G.________.

B. Vers la fin des années 1970, la société B.________ SA, dont C.________ était l'administrateur, a souhaité agrandir l'usine qu'elle exploitait à Vuisternens-en-Ogoz en construisant, en plusieurs étapes, diverses halles.

Le 7 novembre 1978, le Préfet du district de la Sarine (ci-après: le Préfet) a délivré un permis à B.________ SA lui permettant " d'étendre l'usine par la construction d'une halle de montage " sur la parcelle n° 227. La décision mentionnait en outre que " la place de stockage sise au nord-ouest de l'usine actuelle n'avait pas besoin de faire l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête, les plans déposés étant jugés suffisants ". Le 12 janvier 1979, le Préfet a également accordé à B.________ SA un permis complémentaire l'autorisant à " aménager les extérieurs et les places de parc de la nouvelle usine ".

Le 29 novembre 1979, les autorités communales ont dénoncé B.________ SA au Préfet, relevant que les remblais effectués près de l'usine (place de stockage et place de parc) avaient largement dépassé les limites autorisées. Le Préfet a ordonné l'arrêt immédiat des travaux le 6 décembre 1979.

Lors des années suivantes, les autorités tant communales que cantonales sont intervenues à de nombreuses reprises pour faire cesser l'utilisation des abords de la place de stockage et du remblai en question - qui atteignait par endroits une hauteur de plus de 8 mètres -, alors que ces lieux étaient utilisés pour l'entreposage sauvage et l'incinération de déchets de toute nature, notamment des carcasses métalliques et des déchets plastiques.

C.a. Par décision du 28 avril 2005, le Préfet a ordonné à C.________ et à B.________ SA d'évacuer vers une décharge autorisée, sous l'autorité du Service cantonal de l'environnement (SEn), tous les matériaux utilisés pour la création du remblai litigieux et outrepassant le permis de construire délivré le 12 janvier 1979. Il leur a imparti un délai au 30 septembre 2005 pour exécuter ces travaux, sous menace d'exécution par substitution.

Par ailleurs, admettant qu'un risque important existait que le site fût pollué, voire contaminé, l'autorité a ordonné une investigation préalable au sens de l'art. 7 de l'ordonnance fédérale du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (OSites; RS 814.680).

C.b. Par arrêt du 24 août 2007, le Tribunal administratif du canton de Fribourg a partiellement admis le recours formé par C.________ et B.________ SA contre la décision du 28 avril 2005.

En substance, l'évacuation des matériaux ayant servi à l'aménagement du remblai devait être limitée à la seule partie de la parcelle n° 227 RF située en zone agricole. Le Tribunal administratif a fixé aux recourants un délai au 30 mai 2008 pour s'exécuter. En revanche, la partie du remblai qui se trouvait en zone d'activités était provisoirement tolérée dans l'attente des résultats des investigations fondées sur l'OSites, un assainissement ultérieur de cette partie du remblai étant toutefois réservé.

C.c. Par arrêt 1C_322/2007 du 7 janvier 2008, le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours formé par C.________ et B.________ SA contre l'arrêt du 24 août 2007.

D.a. Ensuite de ce qui précède, le Préfet, puis la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-après: la DAEC), ont poursuivi le traitement du dossier en ce qu'il concernait, d'une part, l'exécution de la remise en état de la partie de la parcelle située en zone agricole et, d'autre part, la procédure de surveillance menée en application de l'OSites.

En 2010, devant le comportement passif de C.________ et de B.________ SA, la DAEC a chargé le bureau I.________ SA d'exécuter par substitution le programme de surveillance au sens de l'OSites ainsi que la remise en état du remblai situé en zone agricole, I.________ étant sur ce dernier aspect chargée, d'une part, d'élaborer un dossier à l'attention d'entreprises spécialisées et potentiellement en mesure d'exécuter les travaux de remise en état du remblai, y compris ceux nécessaires en vue de la restitution du terrain à l'agriculture, et, d'autre part, d'assurer la direction des travaux.

A la suite d'une requête de C.________ et B.________ SA formée en février 2012, la DAEC a suspendu la procédure de remise en état, au motif que la Commune, dans le cadre de la révision générale du PAL, entendait classer en zone industrielle constructible la portion de terrain objet de la procédure.

D.b. La Commune ayant finalement renoncé à la mise en zone, la procédure d'exécution a été reprise à la fin de l'année 2015. La DAEC a alors mandaté la société J.________ SA, à charge pour cette dernière de définir un programme de remise en état, qui une fois validé, permettrait de mandater une entreprise spécialisée pour réaliser les travaux de réhabilitation.

Après qu'une première version de ce programme avait été établie le 14 juillet 2016 ( version intermédiaire), de nouveaux échanges et pourparlers se sont encore tenus entre les autorités et les personnes concernées. Dans ce cadre, celles-ci se sont entendues sur le fait qu'une partie des aménagements litigieux à l'extérieur de la zone à bâtir, à l'ouest de la parcelle, pourrait faire l'objet d'une légalisation par le biais d'une nouvelle mise en zone, qui serait rendue possible par une rocade consistant en le dézonage d'une surface correspondante dans une partie non construite de la parcelle, située à l'est de celle-ci, ce dont il devait être tenu compte dans le cadre de la définition d'un nouveau programme de remise en état.

Le 10 avril 2017, alors que C.________ et B.________ SA étaient invités à se déterminer sur le nouveau programme de remise en état ( version minimale) tenant compte de la rocade envisagée, qui leur avait été présenté le 7 novembre 2016, ils ont remis en cause la non-conformité des aménagements litigieux au regard des plans qui avaient été établis dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire menée en 1978, parvenant à la conclusion que la totalité du remblai avait été en réalité autorisée à l'occasion de cette procédure.

Le 14 novembre 2017, une nouvelle variante du programme de remise en état a été établie par J.________ SA ( version minimale bis). Celle-ci prévoyait un périmètre d'intervention plus restreint que celui visé jusqu'alors, dans la mesure où il portait uniquement sur la partie nord du remblai, alors que sa partie ouest pourrait être tolérée moyennant une prochaine mise en zone après la rocade déjà évoquée.

Le 21 novembre 2017, la DAEC a soumis aux parties la version minimale bis du programme de remise en état. Elle a relevé à cette occasion que, s'il était exclu de revenir sur la teneur des arrêts rendus en 2007 et 2008, il convenait néanmoins de tenir compte des arguments exposés par C.________ et B.________ SA dans leurs déterminations du 10 avril 2017, dans la mesure où les plans relatifs au permis accordé en 1978 présentaient effectivement quelques incohérences et imprécisions. Pour autant, l'ampleur du remblai, dans sa partie nord, dépassait manifestement ce qui avait été indiqué sur les plans, ou du moins ces documents ne permettaient pas, à l'époque, d'apprécier clairement la situation juridique projetée, de sorte qu'il se justifiait de maintenir un programme de remise en état exécutant les décisions judiciaires en force, mais dans une mesure moins conséquente, ce que justement prévoyait la  version minimale bis.

La Commune, d'une part, ainsi que C.________ et B.________ SA, d'autre part, se sont encore déterminés le 26 janvier 2018 et le 16 mars 2018 respectivement.

E.a. Le 28 septembre 2018, la DAEC a décidé que les modalités de la remise en état du remblai illicite réalisé sur la parcelle n° 227 RF se feraient conformément au programme de rétablissement de l'état conforme au droit hors de la zone à bâtir daté du 14 novembre 2017 ( 

E.b. Par acte du 31 octobre 2018, C.________ et B.________ SA ont formé un recours au Tribunal cantonal fribourgeois contre la décision du 28 septembre 2018. Ils ont principalement conclu, s'agissant des modalités de la remise en état, au " respect ":

" - [de] tous les éléments constructifs [...] réalisés dans le cadre du permis de construire délivré le 7 novembre 1978 (n° 2078/78) et du permis complémentaire du 12 janvier 1979 (n° 2078/78) et de tout éventuel autre permis subséquent;

- [du] périmètre de l'art. 227 du Registre foncier du district de la Sarine (Commune de Gibloux, secteur Vuisternens-en-Ogoz) figurant au PAZ en zone d'activités, dans lequel aucune intervention n'est possible;

- [de] la partie ouest de la place en dur figurant en orange sur le plan de situation pour enquête du 31 août 1978 [...], qui ne donnera pas lieu à une mesure de compensation future de déclassement/dézonage d'une surface équivalente sur un autre article RF en zone d'activités appartenant à C.________ ou l'une de ses sociétés, notamment B.________ SA ".

Subsidiairement, ils ont conclu à l'annulation de la décision du 28 septembre 2018 et au renvoi de la cause à la DAEC pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Par ordonnance de mesures provisionnelles urgentes du 5 novembre 2018, le Juge délégué de la II ^e Cour administrative du Tribunal cantonal a restitué l'effet suspensif au recours, donnant droit à la requête des recourants en ce sens.

E.c. Après le décès de C.________ survenu le 17 mai 2019, A.________, fille du précité et unique héritière, a informé le Juge délégué, par courrier du 29 novembre 2019, qu'elle entendait poursuivre la procédure à son propre compte. Il en allait de même s'agissant de B.________ SA, dont A.________ était devenue l'administratrice unique.

E.d. Par arrêt du 17 février 2020, la II

F. Par acte du 20 mars 2020, A.________ et B.________ SA forment un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral contre l'arrêt du 17 février 2020. Elles concluent principalement à sa réforme en ce sens qu'il est donné droit aux conclusions prises dans le recours du 31 octobre 2018. Subsidiairement, elles concluent à l'annulation de l'arrêt et au renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les recourantes sollicitent également l'octroi de l'effet suspensif au recours.

Invitée à se déterminer sur le recours, la DAEC conclut à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet. La cour cantonale conclut au rejet du recours. L'Office fédéral du développement territorial renonce à se déterminer. Quant à la Commune de Gibloux, elle n'a pas présenté d'observations.

Le 20 janvier 2021, A.________ et B.________ SA persistent dans leurs conclusions.

G. Par ordonnance du 25 mai 2020, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif.

1. Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116; arrêt 1C_270/2020 du 4 mars 2021 consid. 4).

1.1. Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourantes ont pris part à la procédure de recours devant l'autorité précédente. Elles sont particulièrement touchées par l'arrêt attaqué qui confirme les modalités de l'exécution par substitution de la remise en état de la parcelle n° 227 du Registre foncier de la Commune de Gibloux, fixées en première instance par la DAEC. Elles disposent donc de la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

1.2. Conformément à l'art. 42 al. 1 LTF, le mémoire de recours au Tribunal fédéral doit être motivé et contenir des conclusions. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi la décision attaquée viole le droit (art. 42 al. 2 LTF). Selon la jurisprudence, pour répondre à cette exigence, la partie recourante est tenue de discuter au moins sommairement les considérants de l'arrêt entrepris (ATF 140 III 86 consid. 2 p. 88 ss et 115 consid. 2 p. 116 s.; 134 II 244 consid. 2.1 p. 245 s.); en particulier, la motivation doit être topique, c'est-à-dire se rapporter à la question juridique tranchée par l'autorité cantonale (ATF 123 V 335; arrêt 1C_359/2020 du 24 juin 2020 consid. 2.1).

Les griefs de violation des droits fondamentaux ou du droit cantonal sont en outre soumis à des exigences de motivation accrues au sens de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 I 62 consid. 3 p. 65). Enfin, lorsque la décision attaquée comporte plusieurs motivations indépendantes, alternatives ou subsidiaires, toutes suffisantes pour sceller le sort de tout ou partie de la cause, la partie recourante doit, sous peine d'irrecevabilité, démontrer que chacune d'elles est contraire au droit (ATF 142 III 364 consid. 2.4 p. 368; arrêt 1C_577/2020 du 3 février 2021 consid. 2).

1.3. Dans l'arrêt attaqué, l'autorité précédente a présenté deux motivations distinctes, la première conduisant à l'irrecevabilité du recours (cf. arrêt attaqué, consid. 2), la seconde à son rejet (cf. ibidem, consid. 3).

En substance, dans son considérant relatif à l'examen de la recevabilité du recours, la cour cantonale a rappelé que la décision de la DAEC du 28 septembre 2018, objet du recours, ne portait que sur les modalités de l'exécution par substitution des travaux nécessaires à la remise en état du remblai réalisé illégalement, travaux qui avaient déjà été ordonnés par arrêt du Tribunal administratif du 24 août 2007, lui-même confirmé par le Tribunal fédéral par arrêt 1C_322/2007 du 7 janvier 2008. Dès lors, au regard de la jurisprudence fédérale (cf. consid. 1.4 infra) et en référence à l'art. 113 du Code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RS/FR 150.1) - disposition qui exclut en principe le recours contre les mesures d'exécution -, un recours n'était recevable que si la décision attaquée imposait des obligations nouvelles à l'égard des recourantes.

Or, tel n'était pas le cas en l'espèce. Au contraire, il apparaissait que la décision du 28 septembre 2018 allait dans le sens d'un allègement des obligations de remise en état, consistant en l'occurrence en une réduction du périmètre où cette remise en état devait intervenir. Le recours devait donc être déclaré irrecevable (cf. arrêt attaqué, consid. 2.2 p. 9 s.).

1.4. Contre cette argumentation, les recourantes se prévalent, en se fondant sur les plans établis lors de la procédure d'autorisation de construire menée en 1978, que les travaux litigieux avaient été en réalité valablement autorisés à cette occasion, ce qui rendrait nulle la décision préfectorale de remise en état rendue le 28 avril 2005 ainsi que toutes les décisions judiciaires subséquentes. Ces circonstances, dont la cour cantonale n'avait arbitrairement pas tenu compte, justifiaient ainsi qu'elles puissent remettre en cause, dans le cadre d'un recours, le bien-fondé de la décision d'exécution du 28 septembre 2018.

1.4.1. L'acte par lequel l'administration choisit de recourir aux mesures d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité de recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb p. 498). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1 p. 412; arrêt 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1). Le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire exception à ce principe que si la décision tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc p. 499 et les arrêts cités; arrêts 1C_650/2018 du 22 mai 2019 consid. 4.1.2 et 1C_310/2018 du 9 janvier 2019 consid. 3.1).

1.4.2. La nullité absolue d'une décision peut être invoquée en tout temps devant toute autorité et doit être constatée d'office. Elle ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 144 IV 362 consid. 1.4.3 p. 367 s.; 139 II 243 consid. 11.2 p. 260; 138 II 501 consid. 3.1 p. 503 et les références citées; arrêt 1C_281/2018 du 12 septembre 2019 consid. 3.1).

1.4.3. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p. 156). La partie recourante ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 145 V 188 consid. 2 p. 190). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 145 V 188 consid. 2 p. 190; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).

1.4.4. Il est en premier lieu observé que les recourantes ne démontrent pas avoir invoqué, lors de la procédure cantonale, le grief tiré de la nullité de la décision de remise en état rendue le 28 avril 2005 et des décisions judiciaires subséquentes, ni ne prétendent que la cour cantonale a commis un déni de justice en n'examinant pas cet aspect du litige.

1.4.5. En substance, pour justifier la nullité de la décision de remise en état, les recourantes soutiennent que le plan d'architecte n° 78/749/x1 du 30 août 1978, sur lequel le Préfet s'était fondé pour accorder le permis de construire du 7 novembre 1978, ne pouvait pas faire foi pour déterminer la longueur de la place de stockage vers le nord, faute pour le plan précité d'être un plan de situation officiel, au contraire du plan n° 78/479/x du 31 août 1978, qui prévoit une longueur suffisante pour couvrir l'ensemble des travaux dont la remise en état a été exigée.

Par leur courrier du 10 avril 2017 adressé à la DAEC, et rédigé par leur mandataire d'alors, C.________ et la recourante B.________ SA s'étaient déjà prévalus, dans un argumentaire long d'une vingtaine de pages, des mêmes développements quant à la légalité des travaux au regard des plans établis en 1978, sans pour autant se prévaloir à cette occasion de la nullité de la décision préfectorale de remise en état, ni par ailleurs soutenir que les faits nouveaux allégués justifiaient sa révision (cf. art. 105 ss CPJA), les intéressés plaidant alors pour la recherche d'une " solution proportionnée " (cf. courrier du 10 avril 2017, p. 20). Dans sa réponse du 21 novembre 2017, la DAEC avait alors admis que les plans présentaient quelques incohérences et imprécisions. Néanmoins, l'ampleur du remblai, au nord, dépassait manifestement ce qui avait été indiqué sur les plans ou, à tout le moins, ces derniers ne permettaient pas, à l'époque, d'apprécier clairement la situation projetée, de sorte qu'il se justifiait de maintenir un programme de remise en état exécutant les décisions judiciaires en force, mais dans une mesure moins conséquente (cf. arrêt attaqué, ad " en fait ", let. C p. 5).

Quoi qu'en disent les recourantes, on ne voit pas d'emblée que le raisonnement tenu par la DAEC, et repris par la cour cantonale, quant à la fiabilité des plans établis en 1978, serait empreint d'arbitraire, ni a fortiori que les éléments avancés dénotent l'existence de graves vices dans la procédure de remise en état ayant abouti à la décision du Préfet du 28 avril 2005. Ainsi, même à supposer que cette dernière décision pourrait s'avérer critiquable sur certains aspects techniques en lien avec l'interprétation de plans établis il y a près de trente ans au moment de son prononcé, on ne saurait pour autant considérer qu'il puisse s'agir là de vices manifestes ou, à tout le moins, facilement décelables, propres à justifier le constat de la nullité de la décision de remise en état, alors que celle-ci avait de surcroît fait l'objet à l'époque, sur la base des griefs invoqués par C.________ et B.________ SA, d'un examen par le Tribunal administratif, puis par le Tribunal fédéral. Contrairement à ce que prétendent les recourantes, la sécurité du droit n'est pas compromise en l'espèce, celle-ci imposant au contraire d'exécuter les décisions judiciaires en force quant à la nécessité de remettre en état la parcelle litigieuse.

Le grief doit dès lors être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

1.5. Pour le reste, on cherche en vain toute critique directement en lien avec les développements de l'autorité précédente ayant conduit à l'irrecevabilité de leur recours cantonal. En particulier, les recourantes ne se prévalent pas que la cour cantonale a commis un déni de justice ou violé d'une autre manière leur droit d'être entendues en n'entrant pas en matière sur le recours dès lors que la décision attaquée du 28 septembre 2018 ne leur imposait aucune obligation nouvelle, ni n'invoquent, par hypothèse, que l'irrecevabilité prononcée consacrerait une violation arbitraire du droit cantonal, en particulier de l'art. 113 CPJA. Elles ne prétendent pas non plus avoir contesté spécifiquement la mise à leur charge des frais de la procédure d'exécution par substitution ou la quotité de ceux-ci.

1.6. Dans ce contexte, on ne voit pas que la cour cantonale a violé le droit en déclarant irrecevable le recours formé contre la décision d'exécution rendue par la DAEC le 28 septembre 2018.

Pour le surplus, il n'y a donc pas matière à examiner les griefs des recourantes quant à la motivation de la cour cantonale présentée sur le fond du litige.

2. Le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les recourantes, qui succombent, supportent les frais judiciaires (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 68 LTF).

1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2. Les frais judiciaires, arrêtés à 4000 fr., sont mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.

3. Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourantes, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg, à la Commune de Gibloux, au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, II ^e Cour administrative, à l'Hoirie H.________, à l'exception de A.________, soit, à D.________, à E.________, à F.________, à G.________, par Me Ariane Ayer, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 6 avril 2021

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Tinguely