Die Klägerin, eine Lebensmittelgroßhandlung, kaufte im Jahre 1963 von deutschen Importeuren größere Mengen tiefgefrorener, entfellter argentinischer Hasen. Nachdem bei einem erheblichen Prozentsatz aus Argentinien eingeführter Hasen Salmonellen festgestellt worden waren, stellte der Beklagte bei der Klägerin mit deren Einverständnis 50 Kisten mit etwa 600 Hasen sicher. Bei der Untersuchung mehrerer Proben, etwa 1,9% des Gesamtbestandes, wurden Salmonellen nicht nachgewiesen.

Der Beklagte hob die vorläufige Sicherstellung auf und ordnete die ordnungsbehördliche Aufsicht über die Hasen an. Der Klägerin wurde aufgegeben, jedes Verbringen der Hasen an einen anderen Ort mindestens 24 Stunden vorher dem Ordnungsamt mitzuteilen. Die von den seuchenverdächtigen Hasen ausgehende Gefahr für den Verbraucher in der Bundesrepublik könne - so heißt es in der Verfügung weiter - nur beseitigt werden, wenn die Hasen unter ordnungsbehördlicher Aufsicht a) wieder außerhalb des Geltungsbereichs des Lebensmittelgesetzes verbracht oder b), soweit sie nicht verdorben seien, unter geeigneten Schutzmaßnahmen, insbesondere zur Vermeidung von Infektionen der bei der Verarbeitung beteiligten Personen, einem Erhitzungsverfahren (z.B. Eindosen), das Salmonellen mit Sicherheit abtöte, unterworfen oder c) unschädlich beseitigt würden. Die Klägerin wurde um Mitteilung gebeten, von welcher der drei Möglichkeiten der Gefahrenbeseitigung sie Gebrauch machen wolle.

Hiergegen hat die Klägerin Klage erhoben. Nach Vernichtung der Hasen hat sie beantragt festzustellen, daß die Verfügung rechtswidrig gewesen sei. Das Verwaltungsgericht hat der Klage teilweise stattgegeben. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage unter Zurückweisung der Anschlußberufung der Klägerin in vollem Umfang abgewiesen. Die Revision der Klägerin hatte keinen Erfolg.

1.-3. ...

4. Gemäß § 137 Abs. 2 VwGO ist in tatsächlicher Hinsicht davon auszugehen, daß der strittige Posten argentinischer Hasen seuchenverdächtig war. Es stellt sich daher die Rechtsfrage, ob der Verdacht des Salmonellenbefalls gemäß § 10 Abs. 1 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten beim Menschen (Bundes-Seuchengesetz) vom 18. Juli 1961 (BGBl. I S. 1012) mit späteren Änderungen -- BSeuchG -- die getroffenen seuchenpolizeilichen Maßnahmen rechtfertigte. Der erkennende Senat bejaht dies.

Nach § 10 Abs. 1 BSeuchG hat die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen zur Abwendung der dem einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren zu treffen, wenn Tatsachen festgestellt werden, die zum Auftreten einer übertragbaren Krankheit führen können.

Mit dieser polizeilichen Generalklausel für den Seuchenschutz sollen, so heißt es in der amtlichen Begründung (s. BTDrucks. III/1888 S. 21 zu § 10 des Entwurfs des Bundes-Seuchengesetzes, abgedruckt bei Seyffertitz-Thomaschewski, Komm. zum Bundes-Seuchengesetz, S. 74 f.), die Vorschriften des allgemeinen Polizeirechts, die bisher in einzelnen Fällen als Rechtsgrundlage für Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten herangezogen werden mußten, in diesem Bereich abgelöst werden; insoweit soll die Regelung abschließend sein, doch sollen die Grundsätze des allgemeinen Polizeirechts - so insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Grundsätze über die Inanspruchnahme eines Störers und eines Nichtstörers - auch hier gelten (vgl. Traenckner, Das Deutsche Bundesrecht, I K 60 zu § 10, S. 41). Aus der systematischen Einteilung des Bundes-Seuchengesetzes in "Vorschriften zur Verhütung übertragbarer Krankheiten" (Vierter Abschn., §§ 10 ff.) und in "Vorschriften zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten" (Fünfter Abschn., §§ 30 ff.) ergibt sich, daß § 10 Abs. 1 BSeuchG nur zu einem verhütenden Eingreifen ermächtigt, welches die Entstehung übertragbarer Krankheiten verhindern soll, während die besonderen Vorschriften des Fünften Abschnitts in den Fällen gelten, in denen es darum geht, die Verbreitung bereits aufgetretener Krankheiten zu verhindern (vgl. Urteile des Senats vom 23. November 1967 -- BVerwG I C 30.65 -- [BVerwGE 28, 233]; BVerwG I C 39.65; BVerwG I C 48.66; amtl. Begründung zu § 10 BSeuchG, a.a.O. S. 21/22, abgedruckt bei Seyffertitz-Thomaschewski, a.a.O. S. 74 f.). Da im Zeitpunkt des Ergehens der angegriffenen Verfügung kein Fall einer Erkrankung oder des Verdachts einer Erkrankung an Salmonellose infolge Verzehrs von argentinischen Hasen oder eines Kontaktes mit ihnen nachgewiesen war, war für Bekämpfungsmaßnahmen nach § 39 BSeuchG kein Raum (vgl. hierzu im einzelnen die angeführten Urteile des Senats vom 23. November 1967). Die beiläufig geäußerte Rechtsansicht des Berufungsgerichts, daß dann, wenn in den Beständen der Klägerin selbst Salmonellen festgestellt worden wären, infolge Vorliegens einer bestimmten Infektionsquelle Maßnahmen nicht zur Verhütung, sondern zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten in Frage gekommen wären, ist unzutreffend (vgl. BVerwGE 28, 233; BGH im Urteil vom 1. März 1971 -- III ZR 29/68 -- [NJW 1971, 1080-1082-]).

Der Senat ist in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht der Ansicht, daß eine seuchenpolizeiliche Maßnahmen gemäß § 10 Abs. 1 BSeuchG rechtfertigende Gefahr für die menschliche Gesundheit schon dann vorliegt, wenn lediglich ein durch Tatsachen erhärteter Seuchenverdacht besteht, der mit Wahrscheinlichkeit zu einer Gesundheitsschädigung führen kann.

Das Bundes-Seuchengesetz hat nicht nur die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zum Ziel, sondern will von vornherein die Entstehung übertragbarer Krankheiten vermeiden. Um dieses Ziel zu erreichen, müssen die Behörden in den Stand gesetzt werden, alle erforderlichen Maßnahmen zur Seuchenverhütung rechtzeitig, d.h. in einem frühen Stadium einer für wahrscheinlich angesehenen Schadensentwicklung, zu ergreifen. Eine nicht rechtzeitig getroffene oder eine nicht genügend durchgreifende seuchenpolizeiliche Maßnahme kann zur Folge haben, daß sich die der Bevölkerung drohenden Gesundheitsgefahren vervielfachen und es den zuständigen Stellen dann nicht mehr möglich ist, die Seuche zu verhindern. Diese allgemeine Zielsetzung, die auch der Generalklausel des § 10 Abs. 1 BSeuchG zugrunde liegt, gebietet es, die Vorschrift dahin auszulegen, daß der Gesetzgeber bereits den Verdacht als gefährlich festgestellt und die Eingriffsbefugnis der Polizei bereits an den Seuchenverdacht geknüpft hat. Eine andere Auslegung würde dem Ausmaß der drohenden Gesundheitsgefahren und dem Gewicht der auf dem Spiele stehenden Gesundheitsinteressen der Bevölkerung nicht gerecht werden. Der Schutz der Bevölkerung vor diesen besonderen Gefahren verdient den Vorrang vor dem privaten Interesse des Eigentümers, seine seuchenverdächtigen Lebensmittel nach seinem Belieben zu verwenden und zu veräußern.

Diese aus der Zweckrichtung der Vorschrift gewonnene Auslegung begegnet vom Wortlaut her keinen Bedenken. Die Formulierung des § 10 Abs. 1 BSeuchG "Wenn Tatsachen festgestellt werden, die zum Auftreten einer übertragbaren Krankheit führen können, ..." weicht zwar von dem Wortlaut des § 39 BSeuchG ab, wo es heißt: "Wenn anzunehmen ist, daß ... Gegenstände ... mit Erregern meldepflichtiger ... Krankheiten ... behaftet sind, ...". Aus dieser unterschiedlichen Wortfassung kann indessen nicht gefolgert werden, daß nur bei Bekämpfungsmaßnahmen im Rahmen des § 39 BSeuchG die Annahme, der Verdacht, zu einem Eingreifen ermächtige. Mit dem Erfordernis, daß "Tatsachen" festgestellt sein müssen, verlangt § 10 Abs. 1 BSeuchG das Vorliegen einer konkreten Gefahr. Dies schließt nicht aus, daß der Gesetzgeber schon einen - konkret begründeten - Verdacht als gefährlich im Sinne dieser Vorschrift angesehen hat.

Gegen eine Auslegung des § 10 Abs. 1 BSeuchG in dem dargelegten Sinne sind auch keine begründeten verfassungsrechtlichen Bedenken zu erheben. Die Beschränkungen, denen seuchenverdächtiges Eigentum danach unterliegt, fallen in den Bereich der Sozialbindung (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG; Urteile des Senats vom 14. Oktober 1958 [BVerwGE 7, 257] und vom 28. Februar 1961 [BVerwGE 12, 87]). Vorbehaltlich der Verhältnismäßigkeit der behördlichen Maßnahme, worauf sogleich einzugehen sein wird, geht die Pflichtigkeit des Eigentümers nicht über das hinaus, was jeder verantwortungsbewußte Eigentümer seuchenverdächtiger Gegenstände von sich aus zur Vermeidung einer Gefährdung oder Schädigung anderer veranlassen würde oder müßte, zumal wenn es sich um seuchenverdächtige Lebensmittel handelt, deren schuldhaftes Inverkehrbringen strafbar ist.

5. Geht man davon aus, daß die polizeiliche Gefahr im Sinne des § 10 Abs. 1 BSeuchG das Vorliegen eines durch Tatsachen erhärteten Seuchenverdachts einschließt, so ist es eine andere, nicht mehr die Tatbestands-, sondern die Rechtsfolgenseite betreffende Frage, welche Maßnahmen die Polizei allgemein oder im gegebenen Fall treffen darf.

Nach § 10 Abs. 1 BSeuchG haben die zuständigen Behörden "die notwendigen Maßnahmen zur Abwendung der dem einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren zu treffen". Damit sind Art und Umfang der generell in Betracht kommenden Maßnahmen vom Gesetzgeber nicht näher bestimmt worden (anders z.B. in § 39 BSeuchG). Nach der amtlichen Begründung erschien es bei der Vielgestaltigkeit der Lebensverhältnisse untunlich, die in Betracht kommenden Maßnahmen im einzelnen vorzuschreiben; sie seien nach Art und Umfang durch die jeweiligen Umstände bedingt (Seyffertitz-Thomaschewski, a.a.O. S. 75). Die Eingriffsbefugnis der Polizei ist hiernach grundsätzlich nicht auf bestimmte Maßnahmen oder Maßnahmen bestimmter Eingriffsintensität, wie z.B. solche nur vorläufigen Charakters, beschränkt. Einschränkungen ergeben sich insoweit jedoch aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Verfassungsrang genießt, aber auch in der seuchenpolizeilichen Generalklausel des § 10 Abs. 1 BSeuchG seinen positiven Niederschlag gefunden hat, indem die Eingriffsermächtigung auf die zur Gefahrenabwehr "notwendigen" Maßnahmen beschränkt ist. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgt, daß Eingriffe von hoher Hand nur insoweit rechtmäßig sind, als sie zur Gefahrenabwehr erforderlich sind und der durch sie verursachte Schaden in einem vernünftigen Verhältnis zu dem von der drohenden Gefahr zu befürchtenden Schaden steht (vgl. Drews-Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl. S. 168 ff.; Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 20 Rdnr. 71, 115; BGH, Urteil vom 2. November 1970 -- III ZR 173/67 -- [NJW 1971, 239]). Polizeiliche Eingriffe in das Eigentum stehen auch deswegen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit und dem Übermaßverbot, weil "angesichts der grundsätzlichen Wertentscheidung des Grundgesetzes zugunsten des Privateigentums eine Einschränkung im öffentlichen Interesse nur so weit gehen darf, als es der Schutz des Gemeinwohls zwingend erfordert" (BVerfGE 20, 351 [361]; 8, 71 [80]). Die Polizei darf hiernach grundsätzlich nicht zu dem schärfsten Mittel greifen, ohne den Versuch gemacht zu haben, den Gefahren mit weniger strengen Mitteln entgegenzutreten (BVerfGE 17, 269 [279 f.]).

Besteht der Verdacht, daß Waren verseucht sind, darf die Polizei daher gemäß § 10 Abs. 1 BSeuchG endgültige Maßnahmen, wie z.B. die Anordnung der Vernichtung, eine unbefristete behördliche Aufsicht oder eine endgültige Untersagung einer bestimmungsgemäßen Verwertung der Ware, nur und erst dann treffen, wenn weniger einschneidende Anordnungen, die zunächst klären sollen, ob tatsächlich von den seuchenverdächtigen Waren erhebliche Gefahren für die öffentliche Gesundheit ausgehen, zur Seuchenverhütung nicht ausreichen. Das kann etwa der Fall sein, wenn vorläufige Maßnahmen zur Feststellung, ob der seuchenverdächtige Gegenstand tatsächlich verseucht ist, nach den derzeitigen wissenschaftlichen Erkenntnissen und Methoden überhaupt nicht möglich sind (der Verdacht sich also nicht mit Sicherheit ausräumen läßt, was z.B. innerhalb der Inkubationszeit für die Tollwut zutrifft) oder die angenommene Seuchengefahr u. U. vergrößert würde (z.B. wegen der damit verbundenen zeitlichen Verzögerung, vgl. BVerwGE 12, 87 [Endiviensalatfall]), wenn vorläufige Maßnahmen im Verhältnis zu dem Wert des Gegenstandes zu kostspielig sind (und der Eigentümer zur Übernahme der Kosten nicht bereit ist, vgl. § 39 Abs. 3 Satz 2 BSeuchG) oder etwa wenn sie zur Vernichtung des Gegenstandes führen (wie z.B. hier eine Einzeluntersuchung aller seuchenverdächtigen argentinischen Hasen).

Zusammenfassend ergibt sich hiernach: Der Tatbestand des § 10 Abs. 1 BSeuchG ist erfüllt, wenn bei den von den seuchenpolizeilichen Maßnahmen betroffenen Gegenständen ein Befall mit Seuchenerregern festgestellt worden ist oder ein dahin gehender, durch Tatsachen erhärteter Verdacht besteht, der das Auftreten einer seuchenhaften Erkrankung wahrscheinlich sein läßt. Bei Massenwaren oder Waren eines Warenlagers kann für die Feststellung einer Verseuchung des Gesamtbestandes u. U. ein positiver Stichprobenbefund, ggf. auch eines anderen, gleichartigen Warenpostens, ausreichen (vgl. BGH, Urteile vom 25. Januar 1968 -- III ZR 131/66 -- und vom 1. März 1971 -- III ZR 29/68 -- [a.a.O.]); das ist im wesentlichen eine Frage der Tatsachenwürdigung. Die Eingriffsbefugnis der Polizei ist auch bei Vorliegen eines Seuchenverdachts grundsätzlich nicht auf einstweilige Maßnahmen zur Feststellung des Vorliegens einer tatsächlichen Verseuchung beschränkt. Doch gebietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, daß Eingriffe nicht über das zur Gefahrenabwehr Erforderliche hinausgehen. Die Polizei darf es -- und muß es in diesem Fall auch -- bei (geeigneten) einstweiligen Maßnahmen nur bewenden lassen, wenn die Gesundheit einzelner oder der Allgemeinheit dadurch nicht gefährdet wird.

6. Wendet man die vorstehenden Grundsätze auf den vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt an, dann erweist sich die angefochtene Verfügung als rechtmäßig. Nach den von der Revision erfolglos angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts waren die Hasen seuchenverdächtig. Die Wahrscheinlichkeit einer Gesundheitsgefährdung der Allgemeinheit war bei bestimmungsgemäßer Verwertung der Ware gegeben. Von weiteren Stichprobenuntersuchungen konnte die Behörde absehen, weil sie in keinem Falle geeignet gewesen wären, den hinsichtlich der nicht untersuchten Waren fortbestehenden Seuchenverdacht auszuräumen. Eine Einzeluntersuchung schied praktisch aus, weil sie zur Vernichtung der Ware geführt hätte. Die der Klägerin wahlweise anheimgegebenen Verwertungsmöglichkeiten (Wiederausfuhr, Eindosen, unschädliche Beseitigung) waren nicht ermessensfehlerhaft, wie der Senat bereits in Sachen BVerwGE 28, 233, BVerwG I C 39.65 und BVerwG I C 48.66 für im wesentlichen gleichlautende Anordnungen festgestellt hat mit dem Bemerken, es sei nicht Sache der Seuchenpolizei gewesen, der Klägerin ihr Risiko als Importeurin abzunehmen. Die Klägerin selbst hat auch kein anderes brauchbares Mittel zur Gefahrenbeseitigung angeboten, was ihr freigestanden hätte.

[Folgende Absätze nicht in BVerwGE:] Daß die Klägerin die Rechtswidrigkeit der von ihr angegriffenen Maßnahmen auch nicht aus Art. 3 GG herleiten kann -- wegen angeblichen Nichteinschreitens gegen Salmonellenbefall bei anderen Lebensmitteln --, hat der Senat in den genannten Entscheidungen ebenfalls bereits dargelegt.

7. Der Senat sieht keinen Anlaß, die Sache gemäß § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Juni 1968 (BGBl. I S. 661) -- RsprEinhG -- dem Gemeinsamen Senat zur Entscheidung einer Divergenzfrage vorzulegen. Soweit der Bundesgerichtshof in Entscheidungen, denen vergleichbare oder ähnliche Sachverhalte zugrunde lagen, eine abweichende Rechtsauffassung zur Befugnis polizeilichen Einschreitens in Verdachtsfällen vertreten haben sollte, befassen sich diese Entscheidungen nicht mit der Auslegung und Anwendung der Eingriffsermächtigung des § 10 Abs. 1 BSeuchG. Eine gemäß § 2 Abs. 1 RsprEinhG zur Vorlage verpflichtende Abweichung ist indessen nur gegeben, wenn die divergierenden Entscheidungen dasselbe Tatbestandsmerkmal derselben Vorschrift betreffen.

Nach alledem war die Revision zurückzuweisen.