Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen hat durch Verordnung vom 15. Juli 1964 (im folgenden: Gebührenverordnung 1964) - BAnz. Nr. 131 vom 21. Juli 1964 - auf Grund des § 14 des Gesetzes über die Verwaltung der Deutschen Bundespost vom 24. Juli 1953 (im folgenden: Postverwaltungsgesetz oder PostVwG) - BGBl. I S. 676 - die Fernsprechgebührenvorschriften dahin geändert, daß mit Wirkung vom 1. August 1964 u. a. die Grundgebühren um jeweils 50 % und die Ortsgesprächsgebühr sowie die Gebühreneinheit im Selbstwählferndienst von 0,16 DM auf 0,20 DM erhöht wurden.

Die Erhöhung ist durch eine weitere Verordnung vom 26. November 1964 (im folgenden: 2. Gebührenverordnung 1964) - BAnz. Nr. 223 vom 28. November 1964 - zum Teil insofern wieder rückgängig gemacht worden, als mit Wirkung vom 1. Dezember 1964 die Ortsgesprächsgebühr und die Gebühreneinheit im Selbstwählferndienst auf 0,18 DM herabgesetzt wurden.

§ 14 PostVwG lautet wie folgt:

Der Kläger des Ausgangsverfahrens im vorliegenden Normenkontrollverfahren hat beim Verwaltungsgericht Kassel nach erfolglosem Vorverfahren die gerichtliche Entscheidung über Fernmeldegebührenrechnungen des Fernmeldeamts Kassel aus dem Jahre 1968 nachgesucht. Das Verwaltungsgericht hat zunächst wegen der vom Kläger behaupteten Mängel an den technischen Zähleinrichtungen Beweis erhoben und ist zu dem Ergebnis gekommen, daß die angefochtenen Gebührenrechnungen den Bestimmungen der Fernsprechordnung vom 24. November 1939 - FernsprO - (Amtsblatt des Reichspostministeriums S. 859) in der für den Abrechnungszeitraum gültigen Fassung der 2. Gebührenverordnung 1964 entsprechen; die den Rechnungen zugrunde gelegten Gebühreneinheiten seien nicht zu beanstanden. Die Klage sei deshalb an sich abzuweisen. Das Gericht ist jedoch der Auffassung, daß es für die Festsetzung der Gebühren an einer ausreichenden Rechtsgrundlage fehle, weil § 14 PostVwG gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstoße. Das Gericht hat deshalb das Verfahren mit Beschluß vom 21. Februar 1969 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 14 PostVwG in der zur Zeit geltenden Fassung mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar ist. Zur Begründung führt es im einzelnen aus:

a) Es fehle an der Bestimmtheit des Ausmaßes der in § 14 Post- VwG enthaltenen Ermächtigung. Dieses Ausmaß ergebe sich entgegen den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Grundsatzurteil vom 6. Oktober 1967 (BVerwGE 28, 36 [44, 48/49]) nicht aus den sonstigen Vorschriften im Postverwaltungsgesetz, den Postverträgen und der historischen Entwicklung unter Berücksichtigung der bisherigen Verordnungspraxis. Die §§ 15 bis 20 PostVwG im Abschnitt "Haushalt- und Finanzwesen" enthielten im wesentlichen nur Formvorschriften, sagten aber nichts über die Frage, in welchem Umfang die Deutsche Bundespost jeweils berechtigt und verpflichtet sei, Eigenkapital zu bilden oder sich durch Fremdmittel zu finanzieren. Die insoweit bestehende Entscheidungsfreiheit des Verordnunggebers werde auch nicht durch die Bestimmungen über die Bildung von Rücklagen nach § 20 PostVwG hinreichend eingeschränkt.

b) Die in § 21 PostVwG vorgesehenen Ablieferungen aus den Betriebseinnahmen an den Bund seien zwar historisch begründet als Beitrag der Post für das ihr gewährte Monopol. Da jedoch die Bundespost ein Sondervermögen ohne eigene Rechtspersönlichkeit sei, müsse der Bundespostminister die Postgebühren von vornherein so kalkulieren, daß letztlich an den Bundeshaushalt mindestens 6 % der Betriebseinnahmen als Gewinn abgeführt werden könnten; es sei zweifelhaft, ob in Höhe dieses Anteils nicht eine "verdeckte" Steuererhebung erfolge, zu der nach Art. 108 GG die Deutsche Bundespost nicht berechtigt sei.

c) Das Ausmaß der Ermächtigung sei auch deshalb nicht hinreichend bestimmt, weil es keinerlei gesetzliche Regelung darüber gebe, ob die Deutsche Bundespost den Haushalt ihrer einzelnen zahlreichen Dienstleistungszweige jeweils für sich gesondert ausgleichen müsse oder insoweit den überkreuzenden Kostenausgleich anzuwenden dürfe, indem ein Defizit bei einzelnen Dienstleistungszweigen mit niedrigeren Gebühren durch Überschüsse in anderen Dienstleistungszweigen mit höheren Gebühren wieder ausgeglichen werde.

1. Die drei Beschwerdeführer sind Fernsprechteilnehmer und haben die ihnen nach Erlaß der Gebührenverordnung 1964 zugegangenen erhöhten Fernmelderechnungen beanstandet. Die Beschwerdeführer B... und J... haben die Rechnungen für den Monat August 1964 zwar zunächst bezahlt, um eine Sperrung ihrer Anschlüsse zu vermeiden, dann aber den Betrag, um den die Gebühren durch die Gebührenverordnung 1964 erhöht waren, durch Klage beim Amtsgericht von der Deutschen Bundespost zurückverlangt. Im Fall B ... wies das Amtsgericht Frankfurt/ Main die über insgesamt 18,98 DM erhobene Klage durch Schiedsurteil vom 23. Oktober 1965 - 319 C 1614/64 - ab; die Klage des Beschwerdeführers J ... auf insgesamt 6.- DM wies das Amtsgericht Düsseldorf durch Schiedsurteil vom 1. September 1965 - 18 C 427/65 - ebenfalls ab. Der Beschwerdeführer Dr.S... hat seine Rechte nach erfolglosem Widerspruch im Verwaltungsstreitverfahren verfolgt. Das Verwaltungsgericht Hamburg hat seine Klage durch Urteil vom 12. Januar 1966 - V VG 179/65 abgewiesen; Berufung und zugelassene Revision blieben erfolglos.

2. In allen drei Fällen haben die Beschwerdeführer gegen die ergangenen Urteile Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügen die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, 3 und 14 GG. Sie sind der Auffassung, die Gebührenverordnung 1964 sei ungültig, weil sie gegen Art. 80 Abs. 2 GG verstoße; außerdem sei ihre Ermächtigungsgrundlage (§ 14 PostVwG) wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig. Im einzelnen tragen die Beschwerdeführer unter Hinweis auf Bettermann (BB 1965 S. 65 ff.), Jecht (DÖV 1964, S. 545) und Maunz-Dürig (Kommentar zum GG, Anm. 23 zu Art. 80) vor:

a) Die Gebührenverordnung 1964 verstoße gegen Art. 80 Abs. 2 GG, weil sie ohne Zustimmung des Bundesrates ergangen sei. Der Vorbehalt anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung in dieser Vorschrift bedeute nicht, daß das dort ausdrücklich genannte Zustimmungserfordernis ohne Zustimmung des Bundesrates beseitigt werden könne. Deshalb hätte das Postverwaltungsgesetz, dessen § 14 im letzten Satz bestimme, daß die Benutzungsverordnungen nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, seinerseits nicht ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen werden dürfen.

b) Selbst wenn § 14 PostVwG nicht als zustimmungsbedürftige Vorschrift angesehen werde, sei sie wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig, weil Inhalt, Zweck und Ausmaß der dem Verordnunggeber erteilten Ermächtigung im Gesetz nicht genügend bestimmt seien. Insbesondere das Ausmaß der Ermächtigung sei nicht voraussehbar, so daß der einzelne Fernsprechteilnehmer einer willkürlichen Gebührenregelung ausgesetzt sei. Dies ergebe sich vor allem aus der Tatsache, daß der Dienstleistungszweig Fernmeldewesen seit jeher Überschüsse abwerfe, die dann zum Ausgleich von Defiziten anderer Dienstleistungszweige der Deutschen Bundespost verwendet würden. Da diese Defizite erheblichen Schwankungen unterlägen, sei nicht voraussehbar, in welchem Umfang z. B. die Telefongebühren jeweils manipuliert würden, um den angestrebten Ausgleich des Gesamthaushaltes der Deutschen Bundespost zu erreichen. Dadurch würden sowohl das für die Gebührenerhebung bedeutsame Kostendeckungsprinzip als auch das Äquivalenzprinzip verletzt. Abgesehen von der wie in allen nach wirtschaftlichen Grundsätzen geführten Gewerbebetrieben zu fordernden Kostendeckung innerhalb eines selbständigen Dienstleistungszweiges habe die Gebührenerhöhung insofern eine abschreckende Wirkung, als sich viele Fernsprechteilnehmer die Frage stellten, ob sie sich künftig noch ein Telefon leisten könnten. Auch darin liege ein Eingriff in die nach Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit; zugleich verstoße die Regelung mittelbar gegen die Art. 3 und 14 GG. Denn dieser Abschreckungswirkung stehe keine verbesserte Gegenleistung gegenüber.

c) Bei der Gebührenerhöhung handle es sich um eine verdeckte Steuer; sie sei zur Erfüllung der Aufgaben im Telefondienst nicht erforderlich, sondern werde vielmehr außer zum Ausgleich defizitärer anderer Dienstleistungszweige dazu benutzt, die Ablieferungspflicht der Post gegenüber dem Bund nach § 21 PostVwG zu erfüllen. Steuerlasten seien aber von der Allgemeinheit und nicht nur von einem begrenzten Personenkreis - hier den Fernsprechteilnehmern - zu tragen; sie dürften überdies nicht vom Bundespostminister auferlegt werden. Darüber hinaus wirke sich die für alle Fernsprechteilnehmer gleiche Gebührenerhöhung ohne die Möglichkeit einer Staffelung nach sozialen Gesichtspunkten zu einer verschiedenen Belastung des einzelnen aus, die das Sozialstaatsprinzip in Verbindung mit der persönlichen Handlungsfreiheit des einzelnen und das Prinzip der Verhältnismäßigkeit verletze.

d) Der Beschwerdeführer J... rügt schließlich die Gebührenerhöhung zumindest hinsichtlich der Grundgebühr auch insoweit als verfassungswidrig, als sie gemäß § 2 Gebührenverordnung 1964 in Verbindung mit § 18 Abs. 2 FernsprO wegen Fehlens eines außerordentlichen Kündigungsrechts von dem einzelnen Fernsprechteilnehmer frühestens zum 1. September 1964 durch eine fristgemäße Kündigung wieder hätte abgewendet werden können. Der Eingriffsakt hinsichtlich der Grundgebühr für August 1964 sei nach dem auch für hoheitliche Gebührenerhöhungen maßgebenden rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht gerechtfertigt.

Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen hat sich wie folgt geäußert:

1. Die Verfassungsbeschwerden B... und J... seien unzulässig. Der Beschwerdeführer B... habe formell nur die Verletzung des Art. 14 GG gerügt, der nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch die Auferlegung von Geldleistungspflichten nicht verletzt sein könne. Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers J... richte sich ihrem Wortlaut nach nur gegen die Gebührenverordnung 1964, nicht jedoch auch gegen das Urteil des Amtsgerichts Düsseldorf vom 1. September 1965. Außerdem sei zweifelhaft, ob sich der Beschwerdeführer J... auf eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG berufen könne. Das Bundesverfassungsgericht habe zwar wiederholt ausgesprochen, daß jedermann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen könne, ein ihn in seiner Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung. Es habe sich aber bei den vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen durchweg um solche der Eingriffsverwaltung gehandelt; es bleibe also offen, ob die genannten Grundsätze auch im Bereich der gewährenden Verwaltung anzuwenden seien.

2. Jedenfalls seien die Verfassungsbeschwerden und auch die Vorlage des Verwaltungsgerichts Kassel unbegründet:

a) Art. 80 Abs. 2 GG schreibe zwar für Rechtsverordnungen eines Bundesministers über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung von Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens die Zustimmung des Bundesrates vor; dies gelte jedoch nur "vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung". Für diese anderweitige Regelung, die in § 14 Satz 2 PostVwG getroffen worden sei, bedürfe es nicht der Zustimmung des Bundesrates, da die Fälle, in denen die Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz erforderlich sei, im Grundgesetz abschließend enumerativ aufgeführt seien. Ein Hinweis auf die Zustimmungsbedürftigkeit der "anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung" fehle aber in Art. 80 Abs. 2 GG.

b) Im übrigen habe der Bundesrat das Zustandekommen des Postverwaltungsgesetzes in seiner entscheidenden Sitzung vom 19. Juni 1953 mit Mehrheit gewollt. Die etwa notwendige Zustimmung müsse daher nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in dem Beschluß vom 12. November 1958 (BVerfGE 8, 274 [297]) als erteilt angenommen werden.

c) § 14 PostVwG verstoße auch nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

aa) Der Zweck der Ermächtigung lasse sich eindeutig aus dem Zusammenhang der Vorschriften des Postverwaltungsgesetzes, insbesondere aus dessen § 15 ermitteln, wonach die Bundespost ihren Haushalt so aufzustellen und durchzuführen habe, daß sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Verpflichtungen notwendigen Ausgaben aus ihren Einnahmen bestreiten könne. Diese Einnahmen ergäben sich wiederum nur aus den verschiedenen Gebührenaufkommen.

bb) Das Ausmaß der Gebühren werde durch das Äquivalenzprinzip entscheidend mitbestimmt, in dessen Rahmen sowohl § 2 (Beachtung der Grundsätze der Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik der Bundesrepublik) als auch die §§ 20 (Rücklagenbildung) und 21 (Ablieferungspflicht an den Bund) PostVwG in Verbindung mit der historisch gewachsenen Verordnungspraxis zu berücksichtigen seien.

cc) Soweit das Verwaltungsgericht Kassel das Fehlen von ins einzelne gehenden Vorschriften über Eigenkapitalbildung, Fremdfinanzierung und den Kostenausgleich zwischen den einzelnen Dienstleistungszweigen der Bundespost rüge, überspanne es die Anforderungen an den Bestimmtheitsgrundsatz. Bei einer derart großen, ständigen Veränderungen und vielschichtigen sozialpolitischen Verpflichtungen unterworfenen Leistungsverwaltung wie der Bundespost dürften die Grenzen für die Gebührenpolitik nicht zu eng gezogen werden. Es müsse vielmehr die Möglichkeit bestehen, betriebs- und finanzwirtschaftliche Grundsätze unter Berücksichtigung des gesetzlich fixierten Monopols und der sonstigen politischen Verpflichtungen jeweils entsprechend anzuwenden. Dazu gehöre auch die Gewinnerzielung zum Zwecke der Eigenkapitalbildung, mit deren Hilfe über Investitionen auf lange Sicht sogar eine Gebührensenkung zu erzielen sei.

dd) Abwegig sei schließlich die Auffassung des Beschwerdeführers Dr.S ..., die Gebührenerhöhung sei wegen der in § 21 PostVwG bestimmten Ablieferungspflicht an den Bund teilweise eine "verkappte Steuer". Nach betriebs- und finanzwirtschaftlichen Grundsätzen seien Steuern ebenso wie personelle und sachliche Kosten in allen Fällen kostenbildende Faktoren, die bei der Bemessung von Preisen und Gebühren, den Entgelten von Waren und Dienstleistungen, berücksichtigt werden müßten, ohne daß hierdurch Preise oder Gebühren zu einer "Steuer" würden.

3. Die Gebührenordnung 1964 selbst überschreite den Rahmen der Ermächtigung in § 14 PostVwG nicht. Sie verstoße jedenfalls nicht gegen gebührenrechtliche Grundsätze, insbesondere nicht gegen das Kostendeckungsprinzip und gegen das Äquivalenzprinzip.

Das Kostendeckungsprinzip gelte in seiner absoluten Konsequenz nur dort, wo es gesetzlich vorgeschrieben sei. Eine solche Bestimmung gebe es im Postrecht nicht. Das Äquivalenzprinzip sei gewahrt. Die streitige Gebührenerhöhung halte sich in mäßigen Grenzen und entspreche im übrigen den gesteigerten und sich noch ständig verbessernden Leistungen, insbesondere beim Selbstwählferndienst im Inland und mit dem Ausland.

Die Gebührenerhöhung habe auch zu keiner Abschreckung der Fernsprechteilnehmer geführt. Im Gegenteil halte die Nachfrage nach neuen Anschlüssen unvermindert an. Preiserhöhungen habe die Gebührenerhöhung ebenfalls nicht ausgelöst.

4. Auch der Gleichheitssatz sei nicht verletzt, weil die Finanzpolitik der Post und auch die Gebührenfestsetzung im einzelnen nicht von sachfremden Erwägungen beeinflußt seien.

5. Auch der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Gebührenverordnung 1964 sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Fernsprechverhältnis sei kein Vertragsverhältnis, sondern ein öffentlich-rechtliches Nutzungsverhältnis, das durch die Änderung der Nutzungsbedingungen einseitig geändert werden könne. Das Rechtsstaatsprinzip und der sich daraus ergebende Anspruch des Bürgers auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz fordere nicht, daß dem Bürger bei der Auferlegung einer Mehrbelastung die Möglichkeit einer sofortigen Beendigung des Nutzungsverhältnisses eingeräumt werden müsse. Dies könne insbesondere dann nicht gelten, wenn es sich - wie hier - um eine geringfügige Mehrbelastung für die Dauer eines Monats (August 1964) handle.

6. Zur Stützung seiner Rechtsauffassung hat der Bundespostminister ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Maunz vorgelegt.

Das Bundesverwaltungsgericht hat sich gemäß § 82 Abs. 4 BVerfGG im Normenkontrollverfahren dahin geäußert, daß sein VII. Senat den § 14 PostVwG in ständiger Rechtsprechung für mit dem Grundgesetz vereinbar halte.

Die Vorlage des Verwaltungsgerichts Kassel und die Verfassungsbeschwerden sind zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

Die Vorlage und die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

1. Daß der Beschwerdeführer J ... nicht ausdrücklich die Aufhebung des Urteils des Amtsgerichts Düsseldorf vom 1. September 1965 beantragt, sondern es nur in der Begründung seiner Verfassungsbeschwerde erwähnt hat, macht diese nicht unzulässig, weil das mit der Verfassungsbeschwerde verfolgte Ziel sich eindeutig aus dem Zusammenhang der Ausführungen ergibt (vgl. BVerfGE 7, 111 [114]).

2. Auch wenn nicht alle Beschwerdeführer den Art. 2 Abs. 1 GG ausdrücklich als verletzt rügen, ist ihr Vorbringen dahin zu verstehen, daß nach ihrer Meinung die gegen sie ergangenen Urteile auf Rechtsvorschriften beruhen, die nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören und die sie in ihrer durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten wirtschaftlichen Handlungsfreiheit beschränken.

Art. 2 Abs. 1 GG kann auch im Bereich der gewährenden Verwaltung verletzt sein, wenn es sich bei den Vorschriften, von denen behauptet wird, sie gehörten nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, wie hier, um solche handelt, die eine Gebühr für eine Leistung erhöhen.

Das Postverwaltungsgesetz durfte nur mit Zustimmung des Bundesrates ergehen, weil sein § 14 Satz 2 anordnet, daß die Benutzungsverordnungen nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen.

1. Art. 80 Abs. 2 GG führt als Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers, die in der Regel der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, an erster Stelle und ausdrücklich die Verordnungen über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen der Bundeseisenbahnen und des Post- und Fernmeldewesens auf, weil die Länder seit jeher ein legitimes Interesse an der Gestaltung der Tarife für die Benutzung dieser Einrichtungen haben. So hatte schon die Weimarer Reichsverfassung, in der das föderalistische Prinzip wesentlich schwächer ausgeprägt war als im Grundgesetz, in Art. 88 Abs. 3 vorgesehen, daß die Verordnungen der Reichsregierung über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Verkehrseinrichtungen der Reichspost der Zustimmung des Reichsrates bedurften. Diese Verfassungsbestimmung ist allerdings durch das Reichspostfinanzgesetz vom 18. März 1924 (RGBl. I S. 287) aufgehoben worden. Aber auch in diesem Gesetz ist die föderalistische Tendenz in § 6 Abs. 3 noch zu erkennen. Danach konnte der Reichspostminister gegen einen Beschluß des Verwaltungsrates die Entscheidung der Reichsregierung anrufen. Die Entscheidung der Reichsregierung war aufzuheben, wenn Reichsrat und Reichstag dies binnen drei Monaten durch übereinstimmende Beschlüsse forderten. Es würde dem im Grundgesetz stärker ausgeprägten föderalistischen Prinzip zuwiderlaufen, wenn das speziell bei Benutzungsverordnungen für Post und Eisenbahn geforderte Zustimmungsrecht des Bundesrates durch einfaches Bundesgesetz ohne seine Zustimmung beseitigt werden könnte. Damit würde dieses Zustimmungsrecht weitgehend gegenstandslos.

2. Der Vorbehalt in Art. 80 Abs. 2 GG bezieht sich nicht nur auf die Rechtsverordnungen über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung von Post und Eisenbahn, sondern auch - "sowie" - auf Rechtsverordnungen, die aufgrund von Bundesgesetzen ergehen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Es wäre aber von der Natur der Sache her widersinnig und würde zu einer von der Verfassung nicht gewollten Verkürzung der Mitwirkung des Bundesrates an der Rechtsetzung führen, wenn das Erfordernis der Zustimmung zu diesen Rechtsverordnungen durch ein späteres einfaches Bundesgesetz ohne Zustimmung des Bundesrates beseitigt werden könnte. Daraus folgt, man kann den Satz "vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung", da er für beide Fallgruppen gilt, nicht dahin auslegen, daß damit auch ein einfaches Bundesgesetz und nicht nur ein Zustimmungsgesetz gemeint sein kann. Dabei kann hier offen bleiben, ob das spätere, das Zustimmungsgesetz ändernde Gesetz nicht auch wegen der Änderung eines Zustimmungsgesetzes der Zustimmung des Bundesrates bedürfte.

3. Diese Auslegung des Vorbehalts kann nicht durch den Einwand widerlegt werden, daß die Fälle, in denen ein Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedürfe, im Grundgesetz abschließend enumerativ aufgeführt seien.

Das Bundesverfassungsgericht hat zwar in einem Gutachten des Plenums für den Bundespräsidenten vom 22. November 1951 aufgrund des inzwischen aufgehobenen § 97 Abs. 2 BVerfGG ausgesprochen, daß die Fälle, in denen ein Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedürfe, im Grundgesetz einzeln ausdrücklich aufgeführt seien (BVerfGE 1, 76 [79]). Das Gericht hat aber in seiner Entscheidung vom 15. Juli 1969 zum Eisenbahnkreuzungsgesetz (BVerfGE 26, 338) die Zustimmung des Bundesrates auch in einem Fall für notwendig gehalten, der im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelt ist. Nach § 16 Abs. 2 des Eisenbahnkreuzungsgesetzes kann der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen. Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ermächtigen einerseits die Bundesregierung zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften, enthalten aber andererseits kein Verbot, durch Bundesgesetz auch einen Ressortminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen. Aus der föderativen Bedeutung von Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG hat das Bundesverfassungsgericht den Schluß gezogen, daß auch in diesem vom Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelten Fall eine Ermächtigung an einen einzelnen Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften nur durch ein Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates erteilt werden könne (BVerfGE a.a.O., S. 399).

4. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang die Tatsache, daß der Bundesrat in dem 24-köpfigen Verwaltungsrat der Bundespost durch fünf von ihm vorgeschlagene Mitglieder vertreten ist. Denn abgesehen von der geringen Einflußmöglichkeit einer solchen Minderheit können die Beschlüsse des Verwaltungsrates von der Bundesregierung nach § 13 PostVwG wieder aufgehoben werden. Ebensowenig kann als Argument gegen die Zustimmungsbedürftigkeit der anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung in Art. 80 Abs. 2 GG der Hinweis darauf dienen, daß der Bundesrat auch beim Zustandekommen eines nichtzustimmungsbedürftigen Gesetzes keineswegs völlig ausgeschaltet ist (vgl. BVerwGE 28, 36 [41]). Nach der Ordnung des Grundgesetzes ist der Bundesrat beim Gesetzgebungsverfahren nie "völlig ausgeschaltet", sondern muß immer in irgendeiner Form beim Zustandekommen eines Gesetzes mitwirken. Wenn die Verfassung ausdrücklich bestimmt oder dahin zu interpretieren ist, daß ein Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf, kann es ohne diese Zustimmung gültig nicht zustandekommen.

5. Diese Entscheidung ist mit 5 gegen 3 Stimmen ergangen.

Der Bundesrat hat dem Postverwaltungsgesetz die nach Art. 80 Abs. 2 GG erforderliche Zustimmung erteilt.

1. Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, sind nur dann zustandegekommen, wenn der Bundesrat mit der Mehrheit seiner Stimmen beschlossen hat, ihnen zuzustimmen (Art. 78 und Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG). Aus der Tatsache, daß das Gesetzgebungsverfahren ein formales Verfahren ist, folgt, daß der Bundesrat, falls er einem Gesetz zustimmen will, grundsätzlich seine Zustimmung ausdrücklich beschließen muß (BVerfGE 8, 274 [296]).

2. Weder das Grundgesetz noch die Geschäftsordnung des Bundesrates vom 8. September 1950 in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. November 1950 (BGBl. S. 768) schreiben für die Beschlußfassung über die Zustimmung zu Gesetzen eine bestimmte Form oder eine bestimmte Formulierung der gefaßten Beschlüsse vor. Aus Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG ergibt sich lediglich, daß über die Zustimmung zu einem Gesetz abgestimmt werden muß und daß ein Beschluß nur dann gefaßt ist, wenn sich mindestens die Mehrheit der Stimmen des Bundesrates für den Antrag erklärt hat (BVerfGE 8, 274 [297]). Erst die Geschäftsordnung des Bundesrates vom 31. Juli 1953 (Bekanntmachung vom 27. August 1953 - BGBl. II S. 527 -) enthält ebenso wie die zur Zeit gültige Fassung vom 1. Juli 1966 (BGBl. I S. 437) die Abstimmungsregel, Abstimmungsfragen so zu fassen, daß sich aus der Abstimmung zweifelsfrei ergibt, ob der Bundesrat mit der Mehrheit der Stimmen beschlossen hat, z. B. einem vom Bundestag beschlossenen Gesetz zuzustimmen. In § 28 Abs. 2 der im Zeitpunkt der Beratungen zum Postverwaltungsgesetz gültigen Geschäftsordnung des Bundesrates vom 8. September 1950 war dagegen lediglich die Angabe des Stimmenverhältnisses bei Beschlußfassungen im jeweiligen Sitzungsbericht vorgeschrieben.

3. Wenn mithin ein aus dem Abstimmungsergebnis zu entnehmender Beschluß, dem Gesetz zuzustimmen, nicht ausdrücklich entsprechend formuliert worden ist, kann - jedenfalls bis zum Inkrafttreten der Geschäftsordnung des Bundesrates vom 31. Juli 1953 - trotzdem angenommen werden, daß der Bundesrat dem betreffenden Gesetz zugestimmt hat, wenn besondere Umstände bei der Beratung und Beschlußfassung eindeutig erkennen lassen, daß der Bundesrat mit der Vorlage einverstanden war und das Zustandekommen des Gesetzes gewollt hat (so schon für das Preisgesetz BVerfGE 8, 274 [297]).

4. Solche besonderen Umstände lagen bei der Beratung und Beschlußfassung des Bundesrates über das Postverwaltungsgesetz vor.

Der Berichterstatter des Ausschusses für Post und Verkehr, Senator Dr. Klein, hat in der 108. Sitzung des Bundesrates vom 22. Mai 1953 (SitzBer. BR S. 267 A-C) u. a. folgendes ausgeführt:

In der folgenden Aussprache wurde die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit nicht mehr erörtert. Nach Schluß der Aussprache ließ Vizepräsident Altmeier über die Zustimmungsbedürftigkeit abstimmen, die mit Mehrheit bejaht wurde (SitzBer. BR S. 268 A/B). Gleichzeitig wurde auf den Antrag Hamburgs beschlossen, § 14 Satz 2 PostVwG zu streichen und deshalb den Vermittlungsausschuß nach Art. 77 Abs. 2 GG anzurufen (BR- Drucks. Nr. 189/53).

In seiner Sitzung vom 1. Juni 1953 lehnte der Vermittlungsausschuß die Streichung des § 14 Satz 2 PostVwG ab. In der 110. Sitzung des Bundesrates vom 19. Juni 1953 (Sitz- Ber. BR S. 285 A/B) teilte der Berichterstatter, Senator Dr. Klein, mit, der Ausschuß für Post und Verkehr könne dem Bundesrat trotz des ablehnenden Beschlusses des Vermittlungsausschusses nicht empfehlen, gemäß Art. 77 Abs. 3 GG gegen das Gesetz Einspruch einzulegen. Das Einspruchsverfahren hätte mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge, daß dieses wichtige Gesetz innerhalb der in Kürze zu Ende gehenden Legislaturperiode nicht mehr zustandekommen würde; auch hätte ein Einspruch kaum Aussicht auf Erfolg.

Zur Frage der Zustimmungsbedürftigkeit äußerte Senator Dr. Klein, daß nach einstimmiger Auffassung des Ausschusses für Post und Verkehr nach der Verabschiedung des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Deutschen Bundespost vom 21. Mai 1953 (BGBl. I S. 225) das Postverwaltungsgesetz nicht mehr zustimmungsbedürftig sei.

Staatssekretär Dr. Ringelmann (SitzBer. BR S. 285 C/D) wies darauf hin, daß der Bundesrat in seiner Sitzung vom 22. Mai 1953 mit großer Mehrheit aufgrund ausdrücklicher Abstimmung die Zustimmungsbedürftigkeit des vorliegenden Gesetzentwurfs bejaht habe. Er stellte den Antrag, "die Zustimmung nach Art. 78 GG zu versagen oder allenfalls nach Art. 77 Abs. 3 Satz 1 GG Einspruch einzulegen". Er hielt es für unbedingt notwendig, daß die Benutzungsverordnungen nur mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden könnten. Bei der folgenden Abstimmung ergab sich weder für den Antrag, dem Gesetz die Zustimmung zu versagen, noch für den Hilfsantrag, Einspruch einzulegen, eine Mehrheit (SitzBer. BR S. 286 B).

Nach diesem Gang der Beratung und Abstimmung im Plenum des Bundesrates ist davon auszugehen, daß der Bundesrat dem Postverwaltungsgesetz zugestimmt hat. Er hat - aus welchen Gründen auch immer - die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes bejaht, aber die Versagung der Zustimmung abgelehnt und auch keinen Einspruch eingelegt. Das genügt den unten C II 3 dargelegten Voraussetzungen.

§ 14 PostVwG verstößt nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG.

1. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen.

§ 14 PostVwG ermächtigt den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen, nach Maßgabe der Beschlüsse des Verwaltungsrates oder der Bundesregierung und im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft die Rechtsverordnungen über Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens zu erlassen.

Der Verwaltungsrat besteht gemäß § 5 Abs. 2 PostVwG aus 24 Mitgliedern, und zwar
5 Vertretern des Deutschen Bundestages,
5 Vertretern des Bundesrates,
5 Vertretern der Gesamtwirtschaft,
7 Vertretern des Personals der Deutschen Bundespost, die den bei dieser vertretenen Gewerkschaften angehören und
je 1 Sachverständigen auf dem Gebiet des Nachrichten- und Finanzwesens.

Die Bundesregierung beruft die Mitglieder aufgrund von Vorschlägen für die Dauer einer Wahlperiode des Deutschen Bundestages in den Verwaltungsrat (§§ 7 und 8 PostVwG). Der Verwaltungsrat beschließt u. a. nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 PostVwG über die Bedingungen für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens einschließlich der Gebührenbemessung. Ist der Bundesminister der Auffassung, daß ein Beschluß des Verwaltungsrates im Interesse des Bundes nicht verantwortet werden kann, so kann er binnen vier Wochen den Beschluß der Bundesregierung zur Entscheidung vorlegen (§ 13 Abs. 1 PostVwG). Die Bundesregierung hat innerhalb von sechs Wochen, gerechnet von der Mitteilung des Beschlusses des Verwaltungsrates an den Minister, zu entscheiden (§ 13 Abs. 2 PostVwG).

2. Durch die Vorschrift des § 14 Satz 1 PostVwG, wonach der Bundesminister Rechtsverordnungen u.a. "nach Maßgabe der Beschlüsse des Verwaltungsrates" erläßt, wird weder der durch Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG festgelegte Kreis der Delegatare einer Verordnungsermächtigung erweitert, noch wird das Prinzip der parlamentarischen Ministerverantwortlichkeit verletzt.

a) Erlassen werden die Verordnungen immer nur vom Minister. Er allein ist auch der Leiter der Verwaltung und dafür verantwortlich, daß die Bundespost nach den Grundsätzen der Politik der Bundesrepublik Deutschland verwaltet wird (§ 2 Abs. 1 PostVwG).

b) Der Verwaltungsrat wirkt bei den Entscheidungen des Ministers nicht gleichberechtigt mit, wie es etwa die Bundesminister für Wirtschaft oder Verkehr nach § 14 Satz 1 PostVwG ("im Einvernehmen") tun. Der Verwaltungsrat kann außer im Falle des § 12 Abs. 4 PostVwG (Fragen von allgemeiner Bedeutung) von sich aus keine Anträge stellen, sondern hat nur über Vorlagen des Ministers zu entscheiden, wobei gemäß § 12 Abs. 2 PostVwG sein Schweigen nach Ablauf von drei Monaten als Zustimmung gilt.

c) Der Verwaltungsrat ist in seinen Entscheidungen nicht frei. So kann er z. B. nach § 12 Abs. 5 PostVwG gegen den Widerspruch des Ministers weder eine Erhöhung der im Voranschlag vorgesehenen Ausgaben herbeiführen noch Maßnahmen beschließen, die eine Verminderung der veranschlagten Einnahmen verursachen. Ausschlaggebend ist aber, daß nach § 13 Abs. 1 und 2 PostVwG auf Antrag des Ministers die Bundesregierung über Beschlüsse des Verwaltungsrates entscheidet. Diese Bestimmung kann verfassungskonform nur dahin ausgelegt werden, daß die Bundesregierung als politisches Organ bei dieser Entscheidung völlig frei ist, also nicht darauf beschränkt sein kann, die Beschlüsse des Verwaltungsrates entweder aufzuheben oder zu bestätigen; sie kann diese vielmehr auch inhaltlich umgestalten. Jeder Beschluß des Verwaltungsrates unterliegt im Rahmen des § 13 Abs. 1 PostVwG der Entscheidung der Bundesregierung, also z. B. auch ein solcher, der eine vom Minister vorgeschlagene Gebührenerhöhung ablehnt.

3. Da die Wirksamkeit der Beschlüsse des Verwaltungsrates letztlich immer von der Entscheidung der Bundesregierung abhängig ist, die selbst Delegatar einer Verordnungsermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG sein kann, ist die in § 14 Satz 1 PostVwG dem Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen erteilte Ermächtigung, nach Maßgabe der Beschlüsse des Verwaltungsrates Rechtsverordnungen zu erlassen, verfassungsmäßig (so auch BVerwGE 28, 36 [44]).

4. Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Die in § 14 Satz 1 PostVwG enthaltene Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen ist auch mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Sie ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt (vgl. auch BVerwGE 28, 36 [44 f.]).

1. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen im Gesetz bestimmt werden. Das bedeutet nicht, daß Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Text des Gesetzes ausdrücklich bestimmt sein müssen. Vielmehr sind auch Ermächtigungsnormen der Auslegung nach allgemeinen Grundsätzen zugänglich. Insbesondere ist der Sinnzusammenhang zu berücksichtigen, in den die Ermächtigung gestellt ist, und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt (vgl. BVerfGE 8, 274 [307]).

2. a) Der Inhalt der Ermächtigung ergibt sich unmittelbar aus § 14 PostVwG: nämlich u. a. Gebührenverordnungen für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens zu erlassen. Was unter Post- und Fernmeldewesen im Sinne des in Art. 73 Nr. 7 GG gleichlautend gebrauchten Begriffes zu verstehen ist, ergibt sich hinreichend deutlich aus der historischen Entwicklung und nach dem allgemeinen Sprachgebrauch (vgl. BVerfGE 12, 205 [226 f.]).

b) Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich aus den einzelnen Vorschriften des Postverwaltungsgesetzes, insbesondere aus seinem § 15 Abs. 1. Danach muß die Bundespost, deren Vermögen als Sondervermögen des Bundes mit eigener Haushalts-und Rechnungsführung von dem übrigen Vermögen des Bundes nach § 3 Abs. 1 PostVwG getrennt zu halten ist, ihren Haushalt so aufstellen und durchführen, daß sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Verpflichtungen notwendigen Ausgaben aus ihren Einnahmen bestreiten kann. Zu diesen Ausgaben gehören nicht nur die Kosten für die von ihr angebotenen Dienste, sondern u. a. auch die gemäß § 21 Abs. 3 PostVwG an den Bund zu leistenden Ablieferungen in Höhe von mindestens 6 v.H. der Betriebseinnahmen, ferner die Bildung und Erhaltung einer Rücklage von 100 Millionen DM zur Deckung von Fehlbeträgen nach § 20 Abs. 1 PostVwG. Hinzu kommen die ständigen hohen Ausgaben aus der Verpflichtung der Bundespost nach § 2 Abs. 3 PostVwG, ihre betrieblichen Anlagen nach den Anforderungen des Verkehrs technisch weiter zu entwickeln und zu vervollkommnen. Im Rahmen der Haushalts- und Finanzpolitik müssen schließlich die allgemeinen politischen Lasten der Bundespost (z. B. Versorgung der ehemaligen Angehörigen der Deutschen Reichspost nach dem Gesetz zu Art. 131 GG) berücksichtigt werden. Da andererseits nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PostVwG Zuschüsse aus der Bundeskasse nicht geleistet werden, können die Mittel für die vielseitigen Aufwendungen im wesentlichen nur aus dem Gebührenaufkommen gewonnen werden, dessen Zweck damit hinreichend begrenzt ist.

c) Aus der Begrenzung des Zwecks der Ermächtigung durch den Zusammenhang der genannten Bestimmungen in den §§ 2 Abs. 3, 15 Abs. 1, 20 und 21 PostVwG ist auch das Ausmaß der Ermächtigung erkennbar (vgl. so schon BVerfGE 4, 7 [22]; 8, 274 [318]). Der Grundsatz, daß die Post ihre Ausgaben aus den Einnahmen bestreiten muß, die im wesentlichen nur aus den Gebühren bestehen, zieht gleichzeitig eine Grenze für das Ausmaß der Gebühren. Ferner sollen nach § 22 Abs. 2 PostVwG Kredite nur zur Schaffung von Anlagewerten aufgenommen werden; ihre Verzinsung und Tilgung aus den Gesamtbetriebseinnahmen muß dauernd gewährleistet sein. Damit ist zugleich ausgesagt, daß die sonstigen Ausgaben aus den Einnahmen finanziert werden sollen.

Schon diese Vorschriften machen es unmöglich, von der Ermächtigung in § 14 PostVwG in nicht voraussehbarer Weise Gebrauch zu machen. Hinzu kommt, daß auch die historische Entwicklung unter Berücksichtigung der bisherigen Verordnungspraxis im Post- und Fernmeldewesen sowie die Weltpostverträge und die Verträge über die Internationale Fernmeldeunion einschließlich der dazu erlassenen Vollzugsordnungen das Ausmaß der Ermächtigung des § 14 PostVwG beeinflussen und zugleich mitbestimmen. Die Weltpostverträge und die Verträge über die Internationale Fernmeldeunion mit ihren Vollzugsordnungen, die u. a. auch Auslandsgebühren für postalische Dienste festsetzen, beeinflussen und begrenzen die Inlandsgebühren insofern, als letztere in Deutschland stets unter dem entsprechenden Niveau der Auslandsgebühren gelegen haben.

3. Hiernach sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend deutlich bestimmt. Deshalb können für die Bestimmtheit der Ermächtigung nicht noch zusätzlich ins einzelne gehende gesetzliche Vorschriften über die Eigenkapitalbildung und über den Kostenausgleich zwischen den verschiedenen Dienstzweigen der Post verlangt werden. Dies würde die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG überspannen. Für einen Betrieb wie die Bundespost, der wegen seiner Monopolstellung verpflichtet ist, auch unwirtschaftliche Dienste anzubieten, kann das jedenfalls nicht gelten. Insoweit ist die Lage der Bundespost keine andere als die der Deutschen Bundesbahn, wie sie sich aus dem Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) ergibt. Für die Bundesbahn hat aber das Bundesverfassungsgericht den innerbetrieblichen Kostenausgleich als gerechtfertigt anerkannt (vgl. BVerfGE 16, 147 [175]).

4. Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Die Gebührenverordnung 1964 verletzt keine Grundrechte der Beschwerdeführer und verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip.

1. Art. 2 Abs. 1 GG ist nicht verletzt, weil die Verordnung auf einer gültigen Ermächtigung beruht und sich im Rahmen dieser Ermächtigung hält, also zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört.

2. Die Gebührenerhöhung verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Sie ist zwar für alle Fernsprechteilnehmer ziffernmäßig gleich und differenziert nicht nach Einkommen oder sozialer Stellung. Das ist aber bei Gebühren dieser Art sachgerecht.

3. Art. 14 GG ist auf die hier zu entscheidenden Fälle überhaupt nicht anwendbar. Die Rechtsbeziehungen der Beschwerdeführer zur Bundespost beruhen auf einem von ihnen freiwillig eingegangenen öffentlich-rechtlichen Nutzungsverhältnis, das sie unter Einhaltung der gesetzlichen Kündigungsfrist jederzeit lösen können.

4. Die Gebührenverordnung 1964 ist am 21. Juli 1964 im Bundesanzeiger bekanntgemacht worden und am 1. August 1964 in Kraft getreten. Nach § 18 Abs. 2 FernsprO in Verbindung mit § 2 Gebührenverordnung 1964 konnte jeder Teilnehmer das Nutzungsverhältnis frühestens zum 1. September 1964 kündigen, mußte also zumindest für den Monat August die erhöhten Gebühren zahlen. Das verstößt nicht gegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz des Vertrauensschutzes. Denn dieser Grundsatz schützt nicht die bloße Erwartung, daß z. B. ein bestimmter Steuersatz auch in Zukunft unverändert fortbestehe (BVerfGE 14, 76 [104]). Dasselbe gilt für Gebührenfestsetzungen.

5. Die Gebührenverordnung 1964 wahrt auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Gebührenerhöhung steht nicht außer Verhältnis zu den angebotenen Leistungen, weil die Fernsprecheinrichtungen nicht nur ständig verbessert worden sind, sondern die Kosten hierfür mindestens in gleicher Höhe gestiegen sind wie die Gebühren. Abgesehen davon verursacht das dauernde Bereithalten der Einrichtungen des Fernsprechverkehrs ständig höhere Leerkosten, weil die Zahl der Fernsprechanschlüsse laufend zunimmt. Dies kommt wiederum jedem einzelnen Fernsprechteilnehmer zugute.

6. Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.