DFR - BVerfGE 30, 47

Zur Verfassungsmäßigkeit von § 26 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG).

Beschluß

des Zweiten Senats vom 15. Dezember 1970

- 2 BvL 17/67 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 26 Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815 - Aussetzungs- und Vorlagenbeschluß des Amtsgerichts Waiblingen vom 11. Oktober 1967 (XIV 67 B/67) -.

Entscheidungsformel:

§ 26 Absatz 1 Satz 1 des Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung vom 30. Juni 1961 (Bundesgesetzbl. I S. 815) - heute § 26 Absatz 1 Satz 1 des Gesetzes in der Neufassung vom 18. September 1969 (Bundesgesetzbl. I S. 1688) - ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als er die Möglichkeit eröffnet, jemand zur Arbeitsleistung in einer Anstalt unterzubringen, der sich trotz wiederholter Aufforderung beharrlich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten, so daß laufende Hilfe zum Lebensunterhalt an Unterhaltsberechtigte gewährt werden muß.

Gründe

A.- I.

1. § 26 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) - im folgenden: BSHG - lautet:

(1) Weigert sich jemand trotz wiederholter Aufforderung beharrlich, zumutbare Arbeit zu leisten, und ist es deshalb notwendig, ihm oder einem Unterhaltsberechtigten laufende Hilfe zum Lebensunterhalt zu gewähren, so kann seine Unterbringung zur Arbeitsleistung in einer von der zuständigen Landesbehörde als geeignet anerkannten abgeschlossenen Anstalt nach den Bestimmungen des Gesetzes über das gerichtliche Verfahren bei Freiheitsentziehungen vom 29. Juni 1956 (Bundesgesetzbl. I S. 599), geändert durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung kostenrechtlicher Vorschriften vom 26. Juli 1957 (Bundesgesetzbl. I S. 861, 937), angeordnet werden. Er ist vor der Einleitung des gerichtlichen Verfahrens auf die Möglichkeit der gerichtlichen Anordnung schriftlich hinzuweisen. Das Grundrecht der Freiheit der Person nach Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes wird insoweit eingeschränkt.
(2) Die Unterbringung in einer Anstalt ist nicht zulässig bei Personen unter achtzehn Jahren oder wenn die Anstaltsunterbringung eine außergewöhnliche Härte bedeuten würde.
(3) Während des Aufenthalts in der Anstalt ist auf die Bereitschaft des Untergebrachten hinzuwirken, den Lebensunterhalt für sich und seine Unterhaltsberechtigten durch Arbeit zu beschaffen. In geeigneten Fällen soll die Ausbildung zu einem angemessenen Beruf oder zu einer sonstigen angemessenen Tätigkeit erstrebt werden.
(4) Die Vollstreckung einer Freiheitsstrafe oder einer mit Freiheitsentziehung verbundenen Maßregel der Sicherung und Besserung geht der Unterbringung in einer Anstalt nach Absatz 1 vor.

Die Neufassung des Bundessozialhilfegesetzes vom 18. September 1969 (BGBl. I S. 1688) hat demgegenüber nur zwei unwesentliche Änderungen gebracht. In Absatz 1 Satz 1 ist anstelle des Hinweises auf das Gesetz zur Änderung und Ergänzung kostenrechtlicher Vorschriften vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 861, 937) der Hinweis auf die letzte Änderung des Gesetzes über das gerichtliche Verfahren bei Freiheitsentziehungen vom 29. Juni 1956 (BGBl. I S. 599 - FEVG -) durch das Familienrechtsänderungsgesetz vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1221) getreten; in Absatz 2 ist - wie bereits durch Art. XII Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) bestimmt - die Altersgrenze von 18 auf 20 Jahre heraufgesetzt worden.

2. § 26 BSHG geht auf § 20 der Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBl. S. 100 - RFV -) zurück. Gegenüber § 20 RFV sind die Voraussetzungen, unter denen die zwangsweise Unterbringung in einer Arbeitseinrichtung erfolgen kann, in § 26 BSHG wesentlich verschärft worden. Dazu gehört vor allem die nach Absatz 1 Satz 2 vorgesehene Pflicht der Behörde, den Betroffenen schriftlich auf die Möglichkeit einer zwangsweisen Unterbringung hinzuweisen, sowie die in Absatz 2 erhöhte Altersgrenze. Ferner ist die Unterbringung zur Arbeit nach § 26 BSHG nicht schon dann vorgesehen, wenn sich jemand seiner Unterhaltspflicht beharrlich entzieht und dadurch Unterhaltsberechtigte gefährdet oder hilfsbedürftig werden läßt. Vielmehr kann eine gerichtliche Anordnung nur dann ergehen, wenn ein beharrlicher Verstoß des Unterzubringenden gegen die in § 18 Abs. 1 BSHG statuierte Pflicht vorliegt, seine Arbeitskraft einzusetzen und wenn als Folge hiervon laufende Hilfe zum Lebensunterhalt aus öffentlichen Mitteln geleistet werden muß.

II.

1. Das Landratsamt Waiblingen - Kreissozialamt - hat am 2. August 1967 beim Amtsgericht Waiblingen beantragt, den am 22. Mai 1939 geborenen, verheirateten Arbeiter Jürgen F ... für ein Jahr in die als geeignet anerkannte, abgeschlossene Landesarbeitsanstalt Brauweiler bei Köln nach § 26 Abs. 1 BSHG in Verbindung mit §§ 2 ff. FEVG einzuweisen. Das Landratsamt hat dazu ausgeführt, seit Ende 1964 habe der Antraggegner ständig die Arbeitsstellen gewechselt und sei durch eigenes Verschulden in eine wirtschaftliche Notlage geraten. Seine Ehefrau und seine beiden Kinder müßten deshalb seit Anfang 1965 vom Sozialamt fortlaufend Hilfe zum Lebensunterhalt nach §§ 2 und 11 BSHG erhalten, die teilweise sogar auf den Antraggegner selbst ausgedehnt worden sei. Dennoch weigere sich dieser beharrlich, ihm zugewiesene, zumutbare Arbeit zu leisten. Die zeitlich begrenzte Unterbringung des Antraggegners in einer Arbeitseinrichtung, auf die er zuvor schriftlich hingewiesen worden sei, bedeute auch keine außergewöhnliche Härte, weil sie nach allen anderen, bisher ergebnislosen Versuchen die einzige Möglichkeit darstelle, das arbeitsscheue und asoziale Verhalten des Antragsgegners zu beenden und ihn wieder an ein geordnetes Leben zu gewöhnen.

2. Nach Anhörung des Antraggegners und seiner Ehefrau hat das Amtsgericht Waiblingen mit Beschluß vom 11. Oktober 1967 (XIV 67 B/67) das Antragsverfahren ausgesetzt und nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber nachgesucht, ob § 26 BSHG mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Das Amtsgericht hält diese Vorschrift wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG sowie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für verfassungswidrig. Falls das Bundesverfassungsgericht seine Ansicht bestätigt, will das Amtsgericht den auf andere gesetzliche Vorschriften nicht zu stützenden Antrag des Landratsamts Waiblingen als unzulässig zurückweisen, andernfalls aber diesem Antrag in vollem Umfang stattgeben, da sowohl die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für eine Entscheidung nach § 6 FEVG als auch die sachlichen Voraussetzungen für eine Anwendung des § 26 BSHG gegeben seien.

Das Amtsgericht begründet seine Ansicht wie folgt:

a) Das Bundesverfassungsgericht habe mit Urteil vom 18. Juli 1967 (BVerfGE 22, 180 [218 f.]) entschieden, daß § 73 Abs. 2 und 3 BSHG, der die zwangsweise Anstalts- oder Heimunterbringung eines Erwachsenen in Fällen vorsah, in denen dies weder dem Schutz der Allgemeinheit noch dem Schutz des Betroffenen selbst, also ausschließlich seiner "Besserung" diente, das Grundrecht der persönlichen Freiheit in seinem Wesensgehalt antaste sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletze und deshalb nichtig sei. Dasselbe müsse auch für eine zwangsweise Unterbringung nach § 26 BSHG gelten.

b) Der mit § 26 BSHG verfolgte "Besserungszweck" ergebe sich aus seinem Absatz 3, wonach während des Aufenthalts in der Anstalt auf die Bereitschaft des Untergebrachten hinzuwirken sei, den Lebensunterhalt für sich und seine Unterhaltsberechtigten durch Arbeit zu beschaffen. Die Tatsache, daß dem Betroffenen laufend Hilfe zum Lebensunterhalt aus Mitteln der Sozialhilfe gewährt werden müsse, sei zwar Voraussetzung, nicht aber der Grund der Unterbringung nach § 26 Abs. 1 BSHG. Es bedeute im übrigen keine Gefahr für die Allgemeinheit, wenn der Betroffene wegen Arbeitsscheu im wirtschaftlichen Sinne hilfsbedürftig werde.

c) Die mit Arbeitszwang verbundene Freiheitsentziehung könne nach § 26 BSHG angeordnet werden, obwohl der Betroffene weder eine strafbare Handlung begangen noch die allgemeine Ordnung empfindlich gestört habe. Trotz zeitlicher Beschränkung der Unterbringung nach § 9 Abs. 1 FEVG auf höchstens ein Jahr stehe die Freiheitsentziehung in einem erheblichen Mißverhältnis zum Verhalten des Betroffenen, das zwar als sozialwidrig, nicht aber als empfindliche Störung der allgemeinen Ordnung bezeichnet werden könne.

III.

Der Bundesminister des Innern, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Vorlage nicht für begründet.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Die Entscheidung im Ausgangsverfahren hängt nach der nicht offensichtlich unhaltbaren Auffassung des vorlegenden Gerichts von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschrift ab.

2. Für die Entscheidung des Gerichts kommt es jedoch nicht auf die Gültigkeit des ganzen § 26 BSHG an. Denn das Ausgangsverfahren bezieht sich auf den Fall, daß infolge der beharrlichen Weigerung des Antraggegners, zumutbare Arbeit zu leisten, an seine unterhaltsberechtigten Familienangehörigen laufende Hilfe zum Lebensunterhalt gezahlt werden muß. Das Amtsgericht braucht also nicht zu entscheiden, ob die Einweisung des Antraggegners in eine Arbeitseinrichtung auch dann gerechtfertigt wäre, wenn nur er selbst Hilfe zum Lebensunterhalt benötigt und erhalten hätte. Die Vorlagefrage ist deshalb einzuschränken. § 26 Abs. 1 Satz 1 BSHG ist nur insoweit auf seine Gültigkeit zu prüfen, als er die Möglichkeit eröffnet, jemand zur Arbeitsleistung in einer Anstalt unterzubringen, der sich trotz wiederholter Aufforderung beharrlich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten, so daß laufend Hilfe zum Lebensunterhalt an Unterhaltsberechtigte gewährt werden muß.

§ 26 Abs. 1 Satz 1 BSHG ist in dem oben dargelegten eingeschränkten Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Der Eingriff in das Grundrecht der Freiheit der Person erfolgt entsprechend Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG aufgrund eines förmlichen Gesetzes (§ 26 Abs. 1 BSHG); auf diese allgemeine und nicht nur für den Einzelfall geltende Einschränkung wird in § 26 Abs. 1 Satz 3 BSHG ausdrücklich hingewiesen; damit ist der Forderung des Art. 19 Abs. 1 GG entsprochen.

2. Der Vorschrift des Art. 104 Abs. 2 GG ist durch § 26 Abs. 1 Satz 1 BSHG ebenfalls genügt.

II.

§ 26 Abs. 1 BSHG tastet das Grundrecht der Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG in seinem durch Art. 19 Abs. 2 GG garantierten Wesensgehalt nicht an.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 18. Juli 1967 (BVerfGE 22, 180 [218 f.]) ausgeführt, daß für jedes Grundrecht aus seiner besonderen Bedeutung im Gesamtsystem der Grundrechte ermittelt werden müsse, worin sein unantastbarer Wesensgehalt bestehe. Die Freiheit der Person sei ein so hohes Rechtsgut, daß sie nur aus besonders gewichtigen Gründen eingeschränkt werden dürfe. Zu diesen gewichtigen Gründen gehörten in erster Linie die des materiellen Strafrechts und des Strafverfahrensrechts; diese Eingriffe dienten dem Schutz der Allgemeinheit. In diesem Zusammenhang wird auch die Anstaltsunterbringung gemeingefährlicher Geisteskranker erwähnt, die eine Gefährdung einzelner oder der Allgemeinheit ausschließen soll. Weiterhin werden Eingriffe fürsorgerischen Charakters für zulässig erklärt, die dem Schutz des Betroffenen dienen, wie z. B. die Unterbringung eines wegen Geistesschwäche Entmündigten in einer geschlossenen Anstalt zu dem Zweck, ihn daran zu hindern, sich selbst größeren persönlichen oder wirtschaftlichen Schaden zuzufügen. Das Bundesverfassungsgericht hat aber zum Ausdruck gebracht, daß allein das Ziel, einen Erwachsenen zu "bessern", als gewichtiger Grund für die Entziehung der persönlichen Freiheit nicht ausreicht. An diesem Grundsatz wird festgehalten.

2. Die Unterbringung einer Person nach § 26 Abs. 1 BSHG dient aber, jedenfalls soweit Hilfe zum Lebensunterhalt an ihre Unterhaltsberechtigten geleistet werden muß, dem Schutz der Allgemeinheit. Denn wenn ein Familienvater sich beharrlich weigert zu arbeiten und deshalb seine unterhaltsberechtigten Familienangehörigen aus öffentlichen Mitteln unterstützt werden müssen, so wird die Allgemeinheit mit vermeidbaren Kosten belastet.

Hinzu kommt, daß der Unterhaltsverpflichtete, der, obwohl arbeitsfähig, infolge eigenen Verschuldens nicht arbeitet und dadurch den Lebensunterhalt seiner Familienangehörigen gefährdet, Rechte Dritter im Sinne von Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.

3. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt: § 26 Abs. 1 BSHG darf nur angewendet werden, wenn bereits eine konkrete Gefährdung eingetreten ist, d.h. wenn ein Unterhaltsberechtigter hilfsbedürftig geworden ist und laufende Hilfe zum Lebensunterhalt erhalten muß. Die gegenüber § 20 RFV wesentlich erschwerten sachlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Unterbringung stellen sicher, daß diese nur als äußerstes Mittel angeordnet wird. Die Unterbringung ist darüber hinaus nach § 9 Abs. 1 FEVG auf höchstens ein Jahr begrenzt, und der Betroffene hat es in der Hand, durch sein Verhalten die Dauer der Freiheitsentziehung abzukürzen. Nach § 10 Abs. 1 FEVG sind Freiheitsentziehungen vor Ablauf der festgesetzten Frist von Amts wegen aufzuheben, wenn der Grund für ihre Anordnung weggefallen ist. Entsprechende Anträge der Verfahrensbeteiligten, zu denen in erster Linie der Betroffene gehört, sind nach § 10 Abs. 2 FEVG in jedem Fall zu prüfen und gemäß § 7 FEVG rechtsmittelfähig zu verbescheiden. Damit ist den nach rechtsstaatlichen Grundsätzen an eine Freiheitsentziehung zu stellenden strengen Anforderungen in jeder Hinsicht Rechnung getragen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

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