2A.151/2001

{T 0/2}

IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C

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9 avril 2002

Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,

président, Hungerbühler, Müller, Yersin et Merkli.

Greffière: Mme Dupraz.

Statuant sur le recours de droit administratif

formé par

R.________, représenté par le Service d'Aide Juridique aux

Exilé-e-s, rue du Moutier 50, à Vallorbe,

contre

la décision prise le 15 mars 2001 par le Département fédéral

de justice et police;

(interdiction de sortir

d'un centre d'enregistrement de requérants d'asile)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent

les f a i t s suivants:

A.- Ressortissant yougoslave né le 24 août 1977,

R.________ s'est présenté le 5 février 2001 au Centre d'en-

registrement de X.________ et a déposé une demande d'asile.

Il a ensuite été placé dans ce centre d'enregistrement.

Les requérants d'asile placés dans un centre d'enre-

gistrement ont besoin d'une autorisation de sortie octroyée

par le personnel chaque fois qu'ils veulent quitter leur lo-

gement. Le 19 février 2001 au matin, R.________ voulait sor-

tir. Cependant, le personnel en faction à l'entrée du centre

d'enregistrement précité ne lui a pas accordé d'autorisation

de sortie, parce qu'il était convoqué l'après-midi même pour

se voir notifier son attribution à un canton.

Le 21 février 2001, après que R.________ eut défi-

nitivement quitté le centre d'enregistrement susmentionné, le

Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s à Vallorbe, agissant

pour le prénommé, a adressé au Département fédéral de justice

et police (ci-après: le Département fédéral) une requête in-

titulée recours administratif, tendant à l'annulation de la

décision attaquée, c'est-à-dire de l'interdiction de quitter

le Centre d'enregistrement de X.________ le 19 février 2001.

Par lettre du 15 mars 2001, le Département fédéral a

fait savoir à R.________ que son cas n'était pas régi par la

loi fédérale sur la procédure administrative; il s'agissait,

en effet, d'une procédure de première instance dans une af-

faire administrative dont la nature exigeait qu'elle fût

tranchée sur-le-champ par décision immédiatement exécutoire,

au sens de l'art. 3 lettre f PA. Le Département fédéral s'est

cependant déclaré prêt à examiner la requête susmentionnée

sous l'angle de la dénonciation conformément à l'art. 71 PA,

tout en précisant que le dénonciateur n'avait aucun des

droits reconnus à la partie.

B.- Par recours de droit administratif du 26 mars

2001, R.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de

dépens, d'annuler la décision du Département fédéral du 15

mars 2001. Il requiert l'assistance judiciaire.

Le Département fédéral conclut à l'irrecevabilité du

recours.

Considérant en droit :

1.- a) Le recourant qualifie de décision incidente

la lettre du Département fédéral du 15 mars 2001. Le Départe-

ment fédéral doute qu'il s'agisse formellement d'une décision

incidente dans une procédure de dénonciation; mais, à suppo-

ser que tel soit le cas, comme le recours de droit adminis-

tratif n'est pas recevable contre la décision mettant fin à

la procédure de dénonciation, il ne l'est pas non plus contre

la décision incidente, selon l'art. 101 lettre a OJ.

En considérant comme une simple dénonciation la re-

quête précitée tendant à interjeter formellement recours, le

Département fédéral a pris une décision de non-entrée en ma-

tière en ce qui concerne le recours administratif; il existe

donc une décision mettant un terme à la procédure de recours

au sens des art. 44 ss PA. Cette décision porte sur une ma-

tière régie par le droit public fédéral et elle a pour objet

(du point de vue procédural) des droits et obligations du re-

courant. Ainsi, elle constitue en tant que décision de procé-

dure, une décision au sens de l'art. 5 PA, à l'encontre de

laquelle la voie du recours de droit administratif est ouver-

te selon l'art. 97 OJ.

b) En outre, la recevabilité du recours de droit ad-

ministratif est soumise à la condition que cette voie de

droit ne soit exclue ni par la loi fédérale d'organisation

judiciaire ni par une loi spéciale. L'art. 100 al. 1 lettre b

OJ déclare le recours de droit administratif irrecevable en

matière de police des étrangers, en particulier dans le do-

maine du droit d'asile, contre les décisions sur l'octroi ou

le refus de l'asile (ch. 2), contre le renvoi (ch. 4) et con-

tre les décisions concernant l'admission provisoire des

étrangers (ch. 5). Le contrôle de la liberté de mouvement des

requérants d'asile dans les centres d'enregistrement ne tombe

sous aucun de ces motifs d'irrecevabilité. En outre, la loi

sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31) ne contient pas

non plus de motif d'exclusion à ce sujet. Pour autant que la

Commission suisse de recours en matière d'asile ne soit pas

compétente, le Département fédéral statue définitivement,

sous réserve du recours de droit administratif au Tribunal

fédéral (art. 105 al. 4 LAsi); la loi sur l'asile renvoie sur

ce point à la loi fédérale d'organisation judiciaire, qui

précisément n'exclut pas le recours de droit administratif.

c) Enfin, seul a qualité pour former un recours de

droit administratif celui qui est atteint par la décision at-

taquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit

annulée ou modifiée (art. 103 lettre a OJ).

L'intérêt digne de protection exigé par l'art. 103

lettre a OJ doit en principe être actuel. Comme le recourant

ne séjourne plus dans le Centre d'enregistrement de

X.________, il n'a pas d'intérêt actuel à la solution du li-

tige. Cependant, le séjour des requérants d'asile dans les

centres d'enregistrement est généralement de courte durée; en

outre, comme la question de la forme à respecter, soit de la

procédure à suivre, pour soulever des griefs concernant l'hé-

bergement dans de tels centres se posera vraisemblablement

souvent à l'avenir mais n'est pas encore clarifiée, le Tribu-

nal fédéral ne peut guère être saisi à temps. Dans ces cir-

constances, il se justifie de faire abstraction de l'exigence

d'un intérêt actuel (cf. ATF 125 II 497 consid. 1a/bb p.

499/500 et la jurisprudence citée). Par conséquent, le Tri-

bunal fédéral n'est pas obligé de s'en tenir aux circonstan-

ces concrètes telles qu'elles se présentaient au moment où le

recours a été déposé; dans un pareil cas, il faut au contrai-

re se fonder sur la situation de fait et de droit existant au

moment du jugement et prévisible pour la suite (cf., en ma-

tière de recours de droit public, ATF 126 I 250 consid. 1b in

fine p. 252). Concrètement, dans la présente espèce, il y a

lieu de prendre en considération l'ordonnance du DFJP du 14

mars 2001 relative à l'exploitation des centres d'enregistre-

ment (ci-après: l'Ordonnance ou OCEnr; RS 142.311.23) et le

règlement interne des centres d'enregistrement pour requé-

rants d'asile et personnes à protéger (ci-après: le Règle-

ment) édicté par l'Office fédéral des réfugiés (ci-après:

l'Office fédéral), bien que ces deux textes ne soient entrés

en vigueur que le 1er avril 2001 donc après le départ du re-

courant du Centre d'enregistrement de X.________.

d) Par conséquent, le Tribunal fédéral doit entrer

en matière sur le présent recours. Comme le Département fédé-

ral a pris en définitive une décision de non-entrée en matiè-

re, ce recours ne peut porter que sur la question de savoir

si l'autorité intimée aurait dû considérer la requête préci-

tée du 21 février 2001 comme un recours formel, point de vue

que défend apparemment le recourant. Pour répondre à cette

question, il est indispensable d'examiner s'il existe une

voie de droit permettant de faire contrôler les restrictions

imposées à un étranger en rapport avec son séjour dans un

centre d'enregistrement et, le cas échéant, à quelles condi-

tions un tel contrôle est soumis.

2.- a) L'art. 26 al. 1 LAsi prévoit que la Confédé-

ration crée pour les requérants d'asile des centres d'enre-

gistrement dont elle confie la gestion à l'Office fédéral.

Selon l'art. 26 al. 2 LAsi, le centre d'enregistrement re-

cueille les données personnelles du requérant d'asile; en rè-

gle générale, il relève ses empreintes digitales et le photo-

graphie; il peut l'interroger sommairement sur les motifs qui

l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a em-

prunté. L'art. 26 al. 3 LAsi habilite le Département fédéral

à édicter des dispositions relatives aux centres d'enregis-

trement afin d'en assurer le bon fonctionnement et de garan-

tir une procédure rapide.

Les centres d'enregistrement ne sont pas simplement

des bureaux où les requérants d'asile doivent s'annoncer et

participer à des auditions. Il s'agit plutôt de bâtiments

disposant notamment de réfectoires et de dortoirs; les cen-

tres d'enregistrement doivent être de véritables locaux col-

lectifs, comme cela ressort en particulier des débats parle-

mentaires (cf. BO 1997 CN 1226 ss et, avant déjà, BO 1989 CN

1009). Durant les premiers jours suivant le dépôt d'une de-

mande d'asile, les requérants d'asile habitent dans de tels

centres d'enregistrement; ils y sont en fait obligés en

l'absence d'autres possibilités d'hébergement. Normalement,

l'Office fédéral n'a pas besoin de prendre de décision ex-

presse pour assigner formellement au requérant d'asile un

centre d'enregistrement comme lieu d'hébergement. Une telle

compétence d'assignation existe cependant légalement. Elle ne

résulte pas clairement du texte de l'article 26 LAsi, mais

bien de l'art. 28 LAsi qui habilite l'Office fédéral à assi-

gner au requérant d'asile un lieu de séjour, soit un loge-

ment, et à l'héberger le cas échéant dans un logement collec-

tif.

b) Le législateur lui-même n'a pas réglé en détail

les modalités du séjour dans les centres d'enregistrement. Il

a délégué cette compétence au Département fédéral (art. 26

al. 3 LAsi). Le Conseil fédéral a concrétisé ladite compéten-

ce à l'art. 20 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile

relative à la procédure (OA 1; RS 142.311): le Département

fédéral doit réglementer en particulier les heures d'ouvertu-

re, le droit d'accès, les conditions d'entrée et de sortie,

ainsi que la garde des objets appartenant aux requérants

d'asile. C'est sur la base de la délégation précitée que le

Département fédéral a édicté l'Ordonnance qui est entrée en

vigueur le 1er avril 2001. L'art. 1 al. 2 OCEnr dispose que

l'Office fédéral précise, dans un règlement interne (dans la

version allemande: "Hausordnung"), les mesures d'organisation

liées à l'exploitation des logements de la Confédération.

C'est en se fondant sur cet article que l'Office fédéral a

mis le Règlement en vigueur, le 1er avril 2001.

L'Ordonnance contient des dispositions concernant

les heures d'ouverture durant lesquelles les requérants

d'asile et les personnes à protéger peuvent être enregistrés

(art. 2 OCEnr), le repos nocturne (art. 3 OCEnr), la saisie

d'objets et de valeurs patrimoniales (art. 4 OCEnr), le mode

d'hébergement (art. 5 OCEnr), l'obligation pour les personnes

hébergées de participer à l'entretien des locaux (art. 7

OCEnr), les contacts (art. 9 OCEnr) ainsi que l'accès des vi-

siteurs (art. 10 OCEnr). En l'espèce, c'est surtout l'art. 8

OCEnr qui est important. Selon l'art. 8 al. 2 et 3 OCEnr, les

requérants d'asile ne peuvent quitter le logement qu'à des

moments déterminés (en semaine de 9 à 17 heures, le week-end

du vendredi à 9 heures au dimanche à 19 heures). Pour cela,

ils ont besoin d'une autorisation écrite de sortie accordée

par le personnel (art. 8 al. 1 OCEnr). L'autorisation de sor-

tie peut notamment être refusée si la présence du requérant

d'asile est requise dans le cadre de l'examen de sa demande

ou de l'exécution de son renvoi; elle est également refusée

si l'intéressé est tenu de participer à l'entretien des lo-

caux (art. 8 al. 4 OCEnr).

c) La présence dans un centre d'enregistrement aux

conditions précitées (réglementation du déroulement de la

journée, règlement intérieur, interdiction de sortir durant

des périodes bloquées pour tout le monde, exigence d'une au-

torisation pour sortir en dehors de ces périodes) impose au

requérant d'asile des restrictions dans l'organisation de sa

journée. Compte tenu en particulier de la possibilité qu'a le

personnel du centre d'enregistrement de refuser une autorisa-

tion de sortie au requérant d'asile, ce dernier peut subir

une atteinte à son droit fondamental à la liberté personnel-

le, respectivement à la liberté de mouvement. Si le séjour

dans le centre d'enregistrement se limitait à quelques jours,

cette situation ne poserait guère de problème de protection

juridique sérieux. Au départ, le requérant d'asile ne dispose

pas d'un autre logement; de plus, il est normalement prêt à

se tenir à disposition sur place pour de premiers éclaircis-

sements. Le séjour dans un centre d'enregistrement sert sim-

plement, d'après le concept initial, à recueillir des données

personnelles et à effectuer un examen médical; puis le requé-

rant d'asile peut être sommairement interrogé sur les motifs

qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a

emprunté (art. 26 al. 2 LAsi et 19 OA 1). Ensuite intervient

l'attribution à un canton (art. 27 LAsi). En principe, l'au-

dition sur les motifs de la demande d'asile a lieu là-bas et

elle est effectuée par l'autorité cantonale (art. 29 LAsi).

Le législateur prévoyait que le séjour dans un centre d'enre-

gistrement durerait quatre à dix jours (BO 1997 CN 1228),

respectivement deux à cinq jours seulement (BO 1989 CN 1009).

En réalité, les requérants d'asile restent nettement

plus longtemps dans un centre d'enregistrement. Déjà sous

l'empire de la législation antérieure, le séjour moyen dans

le Centre d'enregistrement de Genève atteignait treize jours,

dans quelques cas seulement quatre à cinq jours, mais dans

d'autres deux à trois ou même cinq à six semaines (cf. Philip

Grant/Nicolas Wisard, La liberté personnelle des requérants

d'asile dans les Centres d'enregistrement, in ASYL 1996/3

p. 82). Cela est dû notamment au fait que l'Office fédéral

procède parfois lui-même à l'audition du requérant d'asile

sur les motifs de sa demande (Philip Grant/Nicolas Wisard,

op. cit., loc. cit.). L'Office fédéral règle de toute façon

certains cas sans l'aide des cantons. Il n'attribue pas

l'étranger à un canton et le retient dans le centre d'enre-

gistrement s'il envisage un renvoi préventif au sens de

l'art. 42 LAsi ou une décision de non-entrée en matière; dans

des cas clairs, des requérants d'asile sont même retenus jus-

qu'à ce qu'une décision matérielle d'asile soit prise (cf., à

ce sujet, Ursina Stgier, Rechtsschutzdefizite im Empfangs-

stellenverfahren, in ASYL 2000/3 p. 25 ss). L'étranger ne

peut souvent pas prévoir jusqu'à quel stade de la procédure

il devra rester dans un centre d'enregistrement et s'il sera

attribué, le cas échéant, à un canton; il ne peut guère éva-

luer la durée probable de son séjour dans un tel centre. En

l'espèce, le recourant a été attribué à un canton deux semai-

nes après son admission dans le Centre d'enregistrement de

X.________.

Une protection juridique réglementée peut être né-

cessaire dans des cas particuliers, au moins lorsque le sé-

jour dans un centre d'enregistrement ne reste pas limité à un

court laps de temps (ATF 126 I 250 consid. 2d p. 255; 123 II

402 consid. 4d p. 413; 121 I 87 consid. 1a et 1b p. 90/91;

arrêt 2P.96/2000 du 8 juin 2001, consid. 5c). Il convient dès

lors d'examiner à quelles conditions et de quelle manière le

requérant d'asile doit pouvoir obtenir un contrôle juridique

de sa situation.

3.- a) En droit administratif fédéral, le point de

départ de la protection juridique est la décision. Seule une

décision est sujette à recours (art. 44 PA), étant précisé

qu'un recours aboutit à un contrôle réglementé de l'acte éma-

nant de l'autorité fédérale à laquelle on reproche d'avoir

violé le droit. Sont considérées comme décisions, selon

l'art. 5 al. 1 PA, les mesures prises par les autorités dans

des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et

ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des

droits ou des obligations (lettre a), de constater l'existen-

ce, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations

(lettre b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des deman-

des tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits ou obligations (lettre c).

La décision a la particularité de toucher, par son

contenu, la situation juridique du destinataire. Vu sa por-

tée, elle doit satisfaire à certaines exigences de forme. En

principe, il faut accorder à l'intéressé le droit d'être en-

tendu au préalable (art. 30 PA). La décision doit revêtir la

forme écrite (art. 34 PA), être désignée comme telle, être

motivée et indiquer les voies de droit (art. 35 PA). Il n'est

pas nécessaire que toute intervention étatique prenne la for-

me d'une décision; sinon, le bon fonctionnement de l'adminis-

tration pourrait en être affecté. Il est souvent indispensa-

ble que les autorités procèdent de façon informelle (cf. Lu-

kas S. Brühwiler-Frésey, Verfügung, Vertrag, Realakt und an-

dere verwaltungsrechtliche Handlungssysteme, Berne 1984,

p. 274 ss; Alexandre Flückiger, L'extension du contrôle juri-

dictionnel des activités de l'administration, Berne 1998,

p. 3; Paul Richli, Zum verfahrens- und prozessrechtlichen

Regelungsdefizit beim verfügungsfreien Staatshandeln, in PJA

1992 p. 196 ss, p. 200/201).

b) Au début de la procédure, le requérant d'asile ne

dispose pas encore de points de repère propres par rapport au

pays et doit recevoir une large assistance. Pour que ses be-

soins puissent être satisfaits, il faut le rattacher à une

organisation structurée. Certaines des restrictions qu'il

doit supporter sont dues au séjour comme tel dans un centre

d'enregistrement, c'est-à-dire au règlement intérieur ou

d'exploitation prévu pour l'essentiel par l'Ordonnance. Le

requérant d'asile se trouve ainsi dans un rapport de droit

particulier (cf. Alberto Achermann/Christina Hausammann,

Handbuch des Asylrechts, 2e éd., Berne/Stuttgart 1991,

p. 368). Dans de telles conditions, il est impensable d'exi-

ger des décisions formelles pour tous les actes appliquant la

réglementation liée à ce statut. Des décisions formelles et

concrètes sont inutiles, par exemple, pour fixer les heures

des repas ou le menu de chaque repas particulier, pour assi-

gner l'entretien des locaux ou attribuer les dortoirs; même

le respect des heures de visite (art. 10 al. 4 OCEnr) se rè-

gle de manière informelle. Dans cette optique, le personnel

procède par des instructions qui, bien qu'obligatoires, peu-

vent être données de façon informelle. Compte tenu de la si-

tuation inhérente à ce statut spécial, on ne peut parler en

principe d'atteintes particulières aux droits fondamentaux à

propos des circonstances et des tâches, respectivement des

injonctions, quotidiennes les plus diverses; en définitive,

pour autant qu'un véritable besoin de protection juridique

existe, il ne saurait en tout cas pas fonder un droit général

et illimité à la prise de décisions formelles.

Il en va toutefois autrement en ce qui concerne les

ordres du personnel du centre d'enregistrement qui peuvent

porter une atteinte non négligeable à la personnalité et à la

liberté du requérant d'asile. Les autorisations de sortie

(respectivement leur refus) en font partie. Au bout d'un ou

deux jours, une fois que les empreintes digitales et les pho-

tographies ont été prises, les requérants d'asile ont en

principe le droit de quitter le centre d'enregistrement pour

des périodes limitées. Le personnel bien en vue à l'entrée du

centre d'enregistrement accorde l'autorisation en apposant

sur un document un tampon approuvant la sortie. Si l'autori-

sation doit exceptionnellement être refusée selon l'art. 8

al. 4 OCEnr (par exemple, en cas d'audition le jour en ques-

tion), l'apposition du tampon est refusée et le requérant

d'asile est empêché de sortir. En principe, une telle mesure

interviendra dans le court terme et ne sera pas prévisible

longtemps à l'avance. D'après l'organisation prévue par l'Or-

donnance et le Règlement, une autorisation de sortie est né-

cessaire chaque jour. Dans ces circonstances, une véritable

procédure de décision pour chaque sortie en particulier ne

paraît ni indiquée ni praticable; l'opinion du Département

fédéral, selon laquelle les dispositions de la loi fédérale

sur la procédure administrative ne sont pas applicables en

raison de l'art. 3 lettre f PA, part de cette idée.

4.- a) Il s'agit de garantir une protection juridi-

que à partir de cette situation (absence d'une décision cons-

tituant l'objet indispensable d'un recours), sans pour autant

étendre le concept de décision. Le requérant d'asile, qui se

sent atteint de façon excessive dans sa liberté, doit pouvoir

recourir contre des actes particuliers respectivement contre

le comportement général du personnel du centre d'enregistre-

ment. En revanche, il n'y a pas lieu d'admettre systématique-

ment une voie de recours à l'encontre de n'importe quelle at-

teinte. Une telle protection juridique ne s'harmoniserait pas

avec la loi fédérale sur la procédure administrative. L'ou-

verture d'une voie de recours doit rester limitée à des cas

graves.

Pour autant que, concrètement, la violation de la

liberté personnelle soit invoquée, une simple dénonciation -

seule possibilité prise en considération par le Département

fédéral - n'est pas toujours suffisante puisque, dans ce cas,

l'intéressé ne jouit pas des droits reconnus à la partie et

ne peut pas exiger que son affaire soit traitée (art. 71 al.

2 PA; cf. également, au sujet du manque d'efficacité de la

dénonciation, ATF 121 I 87 consid. 1a p. 90). En outre, il

n'est pas admissible de renvoyer à la voie de l'action en

responsabilité de l'Etat le requérant d'asile qui se sent at-

teint dans sa liberté par l'organisation de son séjour dans

un centre d'enregistrement. Une protection juridique de ce

genre, simplement indirecte et a posteriori, ne peut pas suf-

fire et n'est finalement pas dans l'intérêt de la collectivi-

té publique. Il convient au contraire de permettre au requé-

rant d'asile qui estime ses droits fondamentaux gravement lé-

sés de faire valoir ses griefs à l'encontre d'actes étatiques

qui viennent de se produire, durent encore ou sont imminents.

b) La nécessité d'une protection juridique a pour

origine, comme on l'a constaté, l'existence d'un intérêt di-

gne de protection au contrôle d'une intervention étatique

prétendument illicite. En soi et comme on l'a vu plus haut,

l'existence d'un intérêt digne de protection ne doit pas con-

duire à transformer l'action étatique incriminée en une déci-

sion. En revanche, quiconque est à tel point touché par une

intervention étatique qu'il risque d'être atteint de façon

inadmissible dans ses droits fondamentaux doit avoir la pos-

sibilité de demander à l'autorité compétente (de première

instance) une décision attaquable, normalement en constata-

tion (cf. ATF 123 II 402 consid. 4b/aa p. 413; 121 I 87 con-

sid. 1b p. 90/91). D'ailleurs, une telle possibilité existe

déjà dans le droit en vigueur: si le requérant prouve qu'il a

un intérêt digne de protection, l'autorité (compétente) con-

cernée doit entrer en matière sur sa demande en constatation

(art. 25 al. 2 PA). De la sorte, une voie de recours s'ouvre

à l'intéressé contre la décision en cause, que celle-ci soit

constatatoire, formatrice ou même d'irrecevabilité, si l'au-

torité refuse d'entrer en matière.

c) Ainsi, les principes et les dispositions de la

loi fédérale sur la procédure administrative permettent l'ob-

tention d'une décision et rendent possible l'ouverture d'une

voie de droit. Mais ils ne donnent pas assez d'indications

concrètes pour montrer, dans le cas particulier d'un centre

d'enregistrement, comment et à quelles conditions existe cet-

te protection juridique. Comme cela a été exposé ci-dessus,

étant donné les particularités du séjour dans un centre d'en-

registrement, le requérant d'asile doit en principe se sou-

mettre au règlement intérieur et obtempérer aux injonctions

(informelles) du personnel. L'autorité ne doit qu'exception-

nellement libeller par écrit et motiver un ordre qui pourrait

porter sérieusement atteinte aux droits fondamentaux du re-

quérant d'asile, et cela seulement si ce dernier conteste

l'ordre et demande expressément une décision formelle. Dans

l'intérêt de la sécurité du droit en général et d'une bonne

gestion des centres d'enregistrement en particulier, il pa-

raît utile d'établir des règles spéciales afin de concrétiser

cette procédure de décision. La réglementation de ladite pro-

cédure ne devrait nullement émaner du législateur ordinaire

ni même forcément du Conseil fédéral. Il conviendrait d'exa-

miner si, le cas échéant, le Département fédéral lui-même ne

pourrait pas, sur la base de l'art. 26 al. 3 LAsi et dans un

délai raisonnable, édicter une réglementation, respectivement

insérer des règles à ce sujet dans l'Ordonnance. Cette régle-

mentation déterminerait avant tout l'autorité à laquelle

l'intéressé devrait s'adresser pour demander une décision et

celle auprès de laquelle il pourrait déposer un recours. Il

serait opportun d'attribuer la compétence décisionnelle à la

Direction de l'établissement. On pourrait alors concevoir que

l'Office fédéral fonctionne comme instance de recours. La ré-

glementation fixerait concrètement (grâce à une énumération

ou à une clause générale) pour quelles catégories d'ordres,

respectivement à quelles conditions (par exemple, à partir

d'une durée de séjour minimale), le requérant d'asile serait

en droit d'exiger une décision.

d) En l'absence de texte réglementant cette procédu-

re, le recourant n'a pas obtenu de décision formelle sur la

requête susmentionnée lorsqu'elle était d'actualité. Il a

omis de demander une décision formelle à l'Office fédéral, en

se fondant directement sur la loi fédérale sur la procédure

administrative, bien que cela fût envisageable. En tout cas,

la requête précitée n'était pas dirigée contre une décision

formelle. C'est pourquoi le Département fédéral était en

droit de refuser de la traiter comme un recours administratif

et pouvait la considérer comme une simple dénonciation. Dès

lors, le recours de droit administratif tendant à obliger le

Département fédéral à traiter formellement cette requête

n'est pas fondé et doit être rejeté.

e) Les griefs soulevés par le recourant à l'encontre

de son séjour dans le Centre d'enregistrement de X.________

n'ont pas été jugés matériellement. Il n'y a plus d'intérêt

actuel à ce qu'ils soient examinés (cf. consid. 1c ci-des-

sus). Le Tribunal fédéral a renoncé en l'espèce à l'existence

d'un intérêt actuel digne de protection pour pouvoir se pro-

noncer sur des questions de procédure qui, sans cela, n'au-

raient probablement jamais pu être tranchées. Il faut partir

du fait que les requérants d'asile séjournant dans un centre

d'enregistrement auront désormais l'occasion de faire contrô-

ler les conditions essentielles de séjour dans un tel centre,

en particulier la réglementation des sorties sous l'angle de

la liberté personnelle, respectivement de la liberté de mou-

vement. Pour le moment, en l'absence d'une réglementation at-

tribuant une compétence décisionnelle à ce sujet à la Direc-

tion de l'établissement, l'Office fédéral devrait être direc-

tement compétent. Mais, en l'état, il n'y a pas de raison de

transmettre la requête susmentionnée avec toutes les pièces

du dossier audit Office fédéral pour qu'il se prononce con-

crètement a posteriori sur les conditions de séjour du recou-

rant dans le Centre d'enregistrement de X.________, dans le

cadre d'une procédure de décision formelle au sens des

considérants qui précèdent.

5.- Succombant, le recourant n'a pas droit à des dé-

pens (art. 159 al. 1 OJ) et doit en principe supporter les

frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ). Il a ce-

pendant demandé l'assistance judiciaire. Le Tribunal fédéral

dispense une partie de payer les frais judiciaires à la dou-

ble condition qu'elle soit dans le besoin et que ses conclu-

sions ne paraissent pas vouées à l'échec (art. 152 al. 1 OJ).

L'indigence semble avérée. Vu la situation procédurale peu

claire en ce qui concerne le problème soulevé dans le re-

cours, on peut considérer que celui-ci n'était pas d'emblée

dénué de chance de succès. Il faut par conséquent admettre la

demande qui consiste exclusivement à dispenser le recourant

de payer les frais judiciaires, puisqu'il n'est pas représen-

té par un avocat (cf. l'art. 152 al. 2 OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours.

2. Admet la demande d'assistance judiciaire.

3. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

4. Communique le présent arrêt en copie au représen-

tant du recourant et au Département fédéral de justice et po-

lice.

____________

Lausanne, le 9 avril 2002

DAC/elo

Au nom de la IIe Cour de droit public

du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:

Le Président,

La Greffière,