| BVerfGE 3, 19 - Unterschriftenquorum |
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1. Politische Parteien haben die Möglichkeit, das Recht auf gleiche Chancen bei Zulassung zur Wahl im Wege der Verfassungsbeschwerde zu verfolgen. |
| 2. Der Bundesgesetzgeber hat bei der Konkretisierung der verfassungskräftigen Wahlgrundsätze einen weiten Ermessensspielraum; das Bundesverfassungsgericht kann nur nachprüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen dieses Ermessens überschritten hat. |
| 3. Aus Art. 21 und 38 GG folgt, daß die Parteien bei der Zulassung zur Wahl gleiche Wettbewerbschancen haben müssen. |
| 4. Bestimmungen, die darauf abzielen, nur echte politische Parteien und keine Zufallsbildungen von kurzer Lebensdauer zur Wahl zuzulassen, sind verfassungsrechtlich unbedenklich. |
| 5. Differenzierungen zwischen parlamentarisch schon vertretenen und neuen Parteien bei der Zulassung zur Wahl sind verfassungsrechtlich zulässig; sie können aber den Gleichheitsgrundsatz verletzen, wenn sie ein gewisses Maß überschreiten. |
| 6. Wird auf Verfassungsbeschwerde ein Gesetz für nichtig erklärt, so hat diese Entscheidung Gesetzeskraft. |
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Urteil |
| des Ersten Senats vom 1. August 1953 |
| - 1 BvR 281/53 - |
| in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der Gesamtdeutschen Volkspartei und acht anderer Beschwerdeführer. |
| ENTSCHEIDUNGSFORMEL: |
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1. § 26 Abs. 1 des Wahlgesetzes zum zweiten Bundestag und zur Bundesversammlung vom 8. Juli 1953 (BGBl. I S. 470) ist mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar und daher nichtig, als er anordnet, daß Wahlvorschläge von Parteien, die nicht im Bundestag oder in der Volksvertretung eines Landes in der letzten Wahlperiode ununterbrochen mit mindestens fünf Abgeordneten oder als Fraktion vertreten waren, von mindestens 500 Wahlberechtigten des Wahlkreises persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein müssen. |
| 2. Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen. |
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Gründe: |
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A. - I. |
Die im Herbst 1952 gegründete Gesamtdeutsche Volkspartei (GVP), die nicht im Vereinsregister eingetragen ist, und vier Wahlberechtigte, die nach ihrer Angabe Kandidaten der GVP zu wählen beabsichtigen, erheben Verfassungsbeschwerde gegen das Wahlgesetz zum zweiten Bundestag und zur Bundesversammlung vom 8. Juli 1953 (BWG) - BGBl. I S. 470 -.
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Die GVP rügt, daß die Auflage, für jeden Wahlvorschlag mindestens 500 Unterschriften zu erbringen (§ 26 Abs. 1 BWG), ihre Startbedingungen gegenüber den alten Parteien erschwere, die nur die Unterschrift der Landesleitung für einen Wahlvorschlag benötigten; dadurch sei der Gleichheitsgrundsatz verletzt.
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Die Beschwerdeführer zu 2 bis 5 rügen die Verletzung der Art. 3 und 38 GG. Die Notwendigkeit, sich bereits vor der Wahl öffentlich zu einem Wahlvorschlag zu bekennen, verletze die Grundsätze der Allgemeinheit, Gleichheit und Geheimhaltung der Wahl.
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Die Beschwerdeführer beantragen
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1. festzustellen, daß das Bundeswahlgesetz mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sei,
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2. eine einstweilige Anordnung zu erlassen, falls über den Antrag zu 1. nicht bis Anfang August 1953 entschieden werden könne.
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| II. |
Die Mitglieder des Präsidiums der GVP, Dr. Dr. Heinemann, Wessel, Scholl und Scheu, erheben auch im eigenen Namen Verfassungsbeschwerde. Sie machen geltend, § 26 Abs. 1 und § 34 Abs. 4 BWG verletzten den Gleichheitsgrundsatz sowie die Grundsätze der Allgemeinheit und der Geheimhaltung der Wahl. Zur Begründung nehmen sie im wesentlichen auf die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich zu den genannten Wahlrechtsprinzipien Bezug. |
Die Beschwerdeführer beantragen
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1. festzustellen, daß § 26 Abs. 1 und § 34 Abs. 4 BWG gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 GG verstoßen,
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2. § 26 Abs. 1 und § 34 Abs. 4 BWG für nichtig zu erklären,
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3. die Kosten des Verfahrens der Staatskasse aufzuerlegen.
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Diese Verfassungsbeschwerden wurden durch Rechtsanwalt Dr. Sch. ohne Vorlage einer Vollmacht eingelegt.
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| III. |
Rechtsanwalt Dr. Sch. erklärte mit Schriftsatz vom 21. Juli 1953, daß die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 6 bis 9 nicht als besondere Beschwerden gelten sollten, sondern als weitere Begründung der Verfassungsbeschwerde der GVP aufzufassen seien. Das Gericht hat diese Erklärung als Anregung zur Verbindung der Verfassungsbeschwerden angesehen und durch Beschluß vom 23. Juli 1953 die Verfassungsbeschwerden zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.
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| IV. |
Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 94 Abs. 1 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Die Bundesregierung hat schriftlich Stellung genommen und war in der mündlichen Verhandlung vertreten.
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| V. |
In der mündlichen Verhandlung richteten die Beschwerdeführer die Verfassungsbeschwerden auch gegen § 25 Abs. 3 und 4 und § 29 Abs. 2 und 4 der Bundeswahlordnung vom 15. Juli 1953 (BWO) - BGBl. I S. 514 -. Sie meinen, diese Bestimmungen erschwerten über die Vorschriften des Bundeswahlgesetzes hinaus durch eine Reihe neu eingeführter technischer Anforderungen die Einreichung von Wahlvorschlägen für neue Parteien in willkürlicher Weise.
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B. - I. |
In der mündlichen Verhandlung waren die Beschwerdeführer mit Ausnahme des S. (Beschwerdeführer zu 8), von dem eine schriftliche Vollmacht nicht vorlag, durch Rechtsanwalt Dr. H. vertreten. Da der Beschwerdeführer S. also weder bei der Einlegung seiner Verfassungsbeschwerde noch in der mündlichen Verhandlung ordnungsgemäß vertreten war (§ 22 Abs. 2 BVerfGG), ist seine Verfassungsbeschwerde unzulässig.
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| II. |
Die übrigen Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
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Die GVP, nach Programm, Satzung und Auftreten in der Öffentlichkeit unzweifelhaft eine politische Partei, ist zur Einlegung dieser Verfassungsbeschwerde befugt. Es kann dahingestellt bleiben, ob die GVP, obwohl nicht juristische Person (vgl. Art. 19 Abs. 3 GG), allgemein Träger von Grundrechten sein kann. Wenn Art. 38 GG den Grundsatz der "gleichen Wahl" normiert, so will er damit nicht nur den individuellen Wählern gleiche Behandlung zusichern, sondern auch den politischen Parteien selbst in allen Phasen der Wahl das Recht auf gleiche Chancen geben (so im Ergebnis auch die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 12. Oktober 1950 - VGHE NF Bd. 3 Teil II S. 115 [124 f.] -). Damit aber muß den politischen Parteien auch die Möglichkeit gegeben sein, dieses Recht in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren zu verfolgen. Eine Möglichkeit hierzu bietet die Verfassungsbeschwerde, da Art. 38 GG in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannt ist. Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde wird hier nicht dadurch ausgeschlossen,daß politische Parteien nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5.April 1952 - 2 BvH 1/52 - (BVerfGE 1, 208 [223 ff.]) in Verfassungsstreitigkeiten parteifähig sein können. In dieser Entscheidung ist nur ausgesprochen, daß über eine von einer politischen Partei erhobene Verfassungsbeschwerde nicht entschieden werden kann, wenn die Partei dasselbe Ziel zugleich als Antragstellerin in einem Verfassungsstreit verfolgt. Die Entscheidung stellt also nicht ein allgemeines Prinzip der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde in dem Sinne auf, daß schon die Möglichkeit, einen Verfassungsstreit anhängig zu machen, die Verfassungsbeschwerde ausschlösse. Zudem ist es mindestens zweifelhaft, ob die GVP einen Verfassungsstreit überhaupt anhängig machen könnte, da sie nicht - wie der Südschleswigsche Wählerverband in dem durch das genannte Urteil entschiedenen Fall - als eine durch Teilnahme an Wahlen und Erringung von Mandaten "bestätigte" Partei im inneren Raum des Verfassungslebens ihre Rechte auf Teilhabe daran verficht, sondern sich erst um den Zutritt zu diesem inneren Bereich bewirbt. Zur Durchführung dieses Zieles muß ihr die Verfassungsbeschwerde jedenfalls offenstehen. |
Die Verfassungsbeschwerden richten sich unmittelbar gegen Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung. Dies ist unbedenklich zulässig; die angegriffenen Vorschriften erfordern zu ihrem Wirksamwerden keine Vollziehungsakte der Verwaltung. Alle Beschwerdeführer sind daher durch diese Bestimmungen im Sinne der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unmittelbar betroffen (vgl. BVerfGE 1, 97 [101 ff.]; 1, 208 [237]).
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C. |
Die Verfassungsbeschwerden sind zum Teil begründet.
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| I. |
Angegriffen ist zunächst § 26 Abs. 1 BWG. Die Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
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"Wahlvorschläge von Parteien müssen von der zuständigen Landesleitung und, wenn die Partei nicht im Bundestag oder in der Volksvertretung eines Landes in der letzten Wahlperiode ununterbrochen mit mindestens fünf Abgeordneten oder als Fraktion vertreten war, von mindestens 500 Wahlberechtigten des Wahlkreises persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein."
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Die Beschwerdeführer meinen, diese Vorschrift verletze die Grundsätze der Allgemeinheit, Gleichheit und Geheimhaltung der Wahl.
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Da Art. 38 Abs. 3 GG dem Bundesgesetzgeber aufgibt, "das Nähere" zu bestimmen, ist ihm bei der Konkretisierung der verfassungsrechtlich festgelegten Wahlgrundsätze notwendig ein weiter Ermessensspielraum gewährt. Insbesondere bringt es die Natur der Sache mit sich, daß nicht jeder dieser Grundsätze in voller Reinheit verwirklicht werden kann. Was die Grenzen des insoweit wirksamen gesetzgeberischen Ermessens und die Befugnis der Verfassungsgerichtsbarkeit angeht, die Innehaltung des Ermessensspielraums nachzuprüfen, so haben noch heute die folgenden Ausführungen des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich in seiner Entscheidung vom 17. Februar 1930 (Lammers-Simons IV, 131 [138 f.]) im wesentlichen Gültigkeit: |
"Diese dem Gesetzgeber der einfachen Gesetzgebung anvertraute Aufgabe erschöpft sich nicht in der Regelung technischer Einzelheiten, sondern erfordert sachliche Entscheidungen von großer Tragweite, von denen als Beispiele nur die Auswahl des geeigneten Wahlsystems und die Wahlkreiseinteilung genannt werden sollen. So kann der Wahlgesetzgeber den ihm von der Verfassung erteilten Auftrag nur erfüllen, wenn ihm ein gewisser Spielraum bei der Durchführung auch der großen Wahlgrundsätze gewährt wird, wenn er einen einzelnen von ihnen im Interesse der Durchführung der übrigen nötigenfalls einengen darf. Eine starre Bindung der künftigen Gesetzgebung an jeden einzelnen der Grundsätze mit der Verpflichtung, ihn bis in seine letzten Folgerungen durchzuführen, kann die Verfassung nicht bezweckt haben ... Ob und inwieweit Abweichungen von den einzelnen Wahlgrundsätzen im Interesse der Einheitlichkeit des ganzen Wahlsystems und zur Sicherung der Erreichung der mit ihm verfolgten staatspolitischen Ziele geboten sind, hat hiernach der ordentliche Gesetzgeber zu entscheiden. Auch hinsichtlich des Grundsatzes der Wahlgleichheit hat er über die Einhaltung der oben gekennzeichneten Grenzen zu befinden. Seinen Entschließungen kann der Staatsgerichtshof, wenn überhaupt, so doch jedenfalls nur dann entgegentreten, wenn sie offensichtlich der inneren Rechtfertigung entbehren und wenn von ihnen deshalb mit Sicherheit gesagt werden kann, daß sie dem in Abs. 1 des Art. 22 RVerf. zum Ausdruck gelangten Willen des Verfassungsgesetzgebers zuwiderlaufen."
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Das Bundesverfassungsgericht kann daher nachprüfen, ob der Gesetzgeber sich in den Grenzen des zulässigen Ermessens gehalten oder ob er durch Überschreitung dieser Grenzen gegen einen verfassungskräftigen Wahlgrundsatz verstoßen hat. Dagegen ist es nicht Aufgabe des Gerichts zu prüfen, ob der Gesetzgeber innerhalb seines Ermessensbereiches zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat. |
Das Bundesverfassungsgericht ist zu dem Ergebnis gelangt, daß die hiernach dem Gesetzgeber gezogenen Ermessensgrenzen durch § 26 Abs. 1 BWG in der Tat überschritten sind.
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1. Das Erfordernis von 500 Unterschriften für einen Kreiswahlvorschlag findet sich bereits in § 15 Abs. 3 des Reichswahlgesetzes in der Fassung des Gesetzes v. 13. März 1924 (RGBl. I S. 173). Schon damals wurden gegen diese Bestimmung Bedenken erhoben, u. a. mit der Begründung, sie müsse bei den kleinen Parteien das Gefühl ungerechter und undemokratischer Behandlung erwecken (Kaisenberg, Die Wahl zum Reichstag, 4. Aufl. 1930, S. 9). Für die damaligen Verhältnisse hat der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich diese Unterschriftenzahl als die zulässige Höchstgrenze bezeichnet, dabei jedoch ausgeführt, daß in kleineren Wahlkreisen unter diese Grenze entsprechend heruntergegangen werden müßte (Entscheidung vom 17. Dezember 1927 in Lammers-Simons I, 398 [409]).
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Die Unterschriftenklausel für Kreiswahlvorschläge erscheint wieder in § 11 Abs. 1 des Wahlgesetzes zum ersten Bundestag und zur ersten Bundesversammlung der Bundesrepublik Deutschland vom 15. Juni 1949 (BGBl. S. 21). Dort galt sie freilich nur für die Wahlvorschläge unabhängiger Kandidaten, während Parteien allgemein davon befreit waren. Bemerkenswert ist, daß der Parlamentarische Rat in dem von ihm beschlossenen Wahlgesetz ein Unterschriftenquorum von nur 100 bestimmt hatte. Die Konferenz der Ministerpräsidenten schlug den Militärgouverneuren jedoch vor, die Zahl 100 durch 500 zu ersetzen. Da die Militärgouverneure hiergegen keine Einwendungen erhoben, verkündeten die Ministerpräsidenten das Wahlgesetz mit diesem Unterschriftenquorum. Von dort ist diese Zahl sowohl in den Regierungsentwurf (BT-Drucks. Nr. 4090) als auch in den Entwurf der SPD-Fraktion (BT-Drucks. Nr. 4062) für das neue Bundeswahlgesetz übernommen worden. Der Entwurf Wuermeling, Strauß und Genossen (BT-Drucks. Nr. 3636) forderte dagegen nur 100 Unterschriften. Der Wahlrechtsausschuß des Bundestages (BT-Drucks. Nr. 4450) entschied sich insoweit für die Aufrechterhaltung des Regierungsentwurfs. Anträge der Gruppe der KPD und des fraktionslosen, der GVP seit ihrer Gründung angehörigen Abgeordneten Bodensteiner, die Zahl von 500 auf 100 zu ermäßigen, wurden abgelehnt. |
Im Gegensatz zur Regelung im Reichswahlgesetz und im Wahlgesetz zum ersten Bundestag erscheint eine Differenzierung zwischen neuauftretenden Parteien und solchen, die bereits parlamentarisch vertreten waren, erstmals im Regierungsentwurf zum Bundeswahlgesetz. Im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens ist dieser Entwurf insofern geändert worden, als nicht nur die im Bundestag, sondern auch die nur in einem Landtag mit 5 Abgeordneten oder in Fraktionsstärke vertretenen Parteien von der Beibringung der 500 Unterschriften befreit worden sind. Damit ist die ursprüngliche Differenzierung insofern verlagert worden, als sie sich vornehmlich im Verhältnis der kleineren Parteien zueinander auswirkt; bei ihnen vor allem wird nämlich die Begünstigung der parlamentarisch vertretenen gegenüber neuen Parteien praktisch fühlbar.
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2. Nach Art. 21 Abs. 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit; ihre Gründung ist frei. Aus diesen Bestimmungen folgt mit Notwendigkeit der Verfassungsgrundsatz, daß die Parteien bei der Zulassung zur Wahl gleiche Wettbewerbschancen haben müssen (vgl. BVerfGE 1, 208 [255], sowie Forsthoff, AöR 76 S. 374). Die Entscheidung über den Wert des Programms einer politischen Partei und über ihr Recht, an der Bildung des Staatswillens mitzuwirken, kann allein von den Wählern getroffen werden; hier liegt die ursprünglichste und wichtigste Äußerungsform der repräsentativen Demokratie überhaupt. Damit diese Entscheidung in voller Frei heit getroffen werden kann, ist es nötig, daß die Parteien, soweit irgend möglich, mit gleichen Aussichten in den Wahlkampf eintreten, daß ihnen jedenfalls der Zutritt zum Wahlvorgang nicht sachwidrig erschwert wird. Es ist nichts dagegen einzuwenden, wenn der Gesetzgeber sicherstellen will, daß nur echte politische Parteien und keine Zufallsbildungen von kurzer Lebensdauer sich um die Stimmen der Wähler bewerben. Bestimmungen, die hierauf abzielen, wirken der Stimmenzersplitterung entgegen und dienen im Ergebnis der Bildung staatspolitisch erwünschter Mehrheits- und Regierungsverhältnisse. Sie sind von der Rechtsprechung immer als verfassungsrechtlich unbedenklich behandelt worden (BVerfGE 1, 208 [249]). Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber von den Parteien den Nachweis fordert, daß sie Ausdruck eines ernsthaften, in nicht zu geringem Umfang im Volke vorhandenen politischen Willens sind. Dabei liegt es nahe, diesen Nachweis als erbracht anzusehen, wenn die Partei bisher bereits parlamentarisch vertreten war. Neue Parteien müssen dies auf andere Art beweisen. Sache des Gesetzgebers ist es zu entscheiden, welche von mehreren denkbaren Möglichkeiten er hier wählen will. Die Differenzierung in den Anforderungen an die alten und an die neuen Parteien darf jedoch ein gewisses Maß nicht überschreiten. |
3. Zweck des Unterschriftenquorums, wie es in § 26 Abs. 1 BWG gefordert wird, ist es, die an sich durch das System der relativen Mehrheitswahl ohne Stichwahl begünstigte Stimmenzersplitterung möglichst einzudämmen. Dieser Zweck würde es an sich rechtfertigen, für neue Parteien ein verhältnismäßig hohes Unterschriftenquorum vorzusehen, zumal die bei der Verhältniswahl häufig verwandte Sperrklausel, wie sie etwa auch § 9 Abs. 4 BWG vorsieht, bei der Mehrheitswahl nicht in Betracht kommt. Die Feststellung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, daß ein Unterschriftenquorum von 500 die zulässige Höchstgrenze darstelle, könnte deshalb - selbst unter der theoretischen Voraussetzung gleich großer Wahlkreise - auf das gegenwärtige Wahlsystem nicht ohne weiteres übertragen wer den; vielmehr wäre eine Erhöhung dieses Quorums grundsätzlich gerechtfertigt. Auf der anderen Seite ist aber im Zusammenhang mit dem veränderten Wahlsystem die Zahl der Wahlkreise gegenüber der Weimarer Zeit erheblich erhöht worden (von 35 auf 242); damit hat sich die Zahl der Stimmberechtigten im einzelnen Wahlkreis beträchtlich verringert (von durchschnittlich 1.400.000 auf durchschnittlich 140.000). Dies würde, für sich betrachtet, erfordern, daß das Unterschriftenquorum gegenüber früher stark herabgesetzt würde. Wenn auch im Hinblick auf das veränderte Wahlsystem nicht zu verlangen wäre, daß eine im genauen arithmetischen Verhältnis stehende Verminderung des Quorums (d. h. hier von 500 auf etwa 50) einträte, so rechtfertigt der Unterschied im Wahlsystem doch keinesfalls die Beibehaltung des früheren Quorums von 500. |
Eine andere Betrachtungsweise führt zu demselben Ergebnis. In der Weimarer Republik hatte eine Partei für die Sammlung von 500 Unterschriften den sehr weiten Kreis von 1.400.000 Stimmberechtigten zur Verfügung. Es leuchtet ein, daß es unvergleichlich schwieriger ist, dieselbe Zahl von Unterschriften aus einem Kreis von nur 140.000 Stimmberechtigten zu gewinnen. Diese zehnfache Erschwerung wird durch keinen sachlichen Grund, namentlich auch nicht durch den Unterschied im Wahlsystem, gerechtfertigt - dies um so weniger, als angesichts der aus den Erfahrungen der Nachkriegszeit herrührenden Scheu vor politischer Festlegung die Neigung, eine politische Partei offen zu unterstützen, gegenüber der Zeit der Weimarer Republik merklich vermindert ist. Selbst Parteien von mittlerer Größe würden bei dieser Sachlage in vielen Wahlkreisen kaum imstande sein, die geforderten Unterschriften beizubringen.
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Diese absolute Überspannung des Unterschriftenquorums wird in ihrer praktischen Auswirkung besonders dadurch verschärft, daß die Vergünstigung einer parlamentarisch vertretenen Partei selbst dann zugute kommt, wenn sie auch nur im Landtag des kleinsten Landes mit mindestens fünf Abgeordneten oder in Fraktionsstärke vertreten ist, während eine möglicher weise gleich große neue Partei von der Vergünstigung ausgeschlossen ist. |
Selbst wenn also eine unterschiedliche Behandlung parlamentarisch vertretener gegenüber neuen Parteien im Verfahren der Zulassung zur Wahl mit dem Prinzip der Gleichheit grundsätzlich vereinbar ist, so überschreitet doch das hier verfügte Maß der Zugangserschwerung zu Lasten neuer Parteien die Grenzen des dem Gesetzgeber eingeräumten Ermessens.
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4. § 26 Abs. 1 BWG ist daher wegen Verstoßes gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG insoweit für nichtig zu erklären, als er für Wahlvorschläge von "neuen" Parteien über die Unterschrift der Landesleitung hinaus mindestens 500 Unterschriften von Wahlberechtigten des Wahlkreises verlangt. Einer Prüfung, ob § 26 Abs. 1 BWG etwa auch gegen die Grundsätze der allgemeinen und geheimen Wahl verstoße, bedarf es hiernach nicht mehr.
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Das Bundesverfassungsgericht muß sich auf den Ausspruch der Nichtigkeit beschränken. Es kann nicht an die Stelle des Unterschriftenquorums von 500 ein anderes, von ihm für angemessen erachtetes Quorum setzen. Dies ist allein Aufgabe des Gesetzgebers.
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Soweit Bestimmungen der Bundeswahlordnung der Durchführung des für nichtig erklärten Teils des § 26 Abs. 1 BWG dienen, sind politische Parteien von ihnen nicht mehr betroffen.
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| II. |
Die Verfassungsbeschwerden richten sich auch gegen § 34 Abs. 4 BWG. Die Bestimmung lautet:
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"Landeslisten müssen von der Landesleitung der Partei und, wenn die Partei nicht im Bundestag oder in der Volksvertretung eines Landes in der letzten Wahlperiode ununterbrochen mit mindestens fünf Abgeordneten oder als Fraktion vertreten war, von 1 vom Tausend der Wahlberechtigten, jedoch mindestens 500 und höchstens 2500 Wahlberechtigten persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein."
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Die Beschwerdeführer meinen, diese Vorschrift verletze die verfassungsrechtlich gesicherten Wahlgrundsätze in gleicher Weise wie § 26 Abs. 1 BWG.
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Auch hier gilt der oben entwickelte Grundsatz, daß eine Differenzierung zwischen alten und neuen Parteien an sich zulässig ist, dabei aber gewisse Grenzen nicht überschritten werden dürfen. Das Bundesverfassungsgericht ist zu der Überzeugung gelangt, daß diese Grenzen hier eingehalten sind. |
1. Durch § 34 Abs. 4 BWG sind neue Parteien gegenüber parlamentarisch schon vertretenen insofern benachteiligt, als sie eine Landesliste nur aufstellen können, wenn sie 1 vom Tausend der Wahlberechtigten, jedoch mindestens 500 und höchstens 2500 Unterschriften beibringen. Diese unterschiedliche Behandlung verstößt rechtlich nicht gegen den Grundsatz der Gleichheit, da sie sich noch in erträglichen Grenzen hält. Eine einfache Gegenüberstellung ergibt, daß die Anforderungen an neue Parteien im Gesamtdurchschnitt auf der Bundesebene hier erheblich geringer sind als im Falle des § 26 Abs. 1 BWG: Will eine bisher parlamentarisch nicht vertretene Partei in jedem der 242 Wahlkreise einen Kandidaten aufstellen, so muß sie insgesamt mindestens 121.000 Unterschriften vorlegen; um aber in jedem Lande der Bundesrepublik eine Landesliste aufstellen zu können, bedarf sie nur der Beibringung von insgesamt etwa 18.000 Unterschriften.
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Auch ein Vergleich mit dem Reichstagswahlsystem zeigt, daß der Gesetzgeber bei der Normierung des § 34 Abs. 4 BWG im Rahmen des Zumutbaren geblieben ist. Ein solcher Vergleich ist hier deshalb in gewissen Grenzen möglich, weil es sich hier wie dort um eine reine Verhältniswahl handelt. Unterschiede gegenüber der Weimarer Zeit liegen darin, daß die Bundesländer bedeutende Größenunterschiede zeigen, während die Größe der Wahlkreise in der Weimarer Republik weithin übereinstimmte. So ist es verständlich, daß der Bundesgesetzgeber für die Zulassung auf Landeslisten kein festes Unterschriftenquorum festgesetzt hat, sondern den gegebenen Unterschieden dadurch gerecht zu werden versuchte, daß er das Quorum in einer Verhältniszahl bestimmte. Ein Vergleich zum Unterschriftenquorum der Weimarer Zeit ist deshalb hier in der Gestalt durch führbar, daß die Gesamtdurchschnittszahlen beider Systeme einander gegenüber gestellt werden. 500 Unterschriften in einem Wahlkreis der Weimarer Republik bedeuteten im Reichsdurchschnitt etwa 1/3 vom Tausend der Wahlberechtigten. Im heutigen Bundesgebiet bedeutet die errechnete Gesamtzahl von etwa 18.000 Unterschriften im Bundesdurchschnitt etwa 1/2 vom Tausend. Der Bundesgesetzgeber hat also zwar die Anforderungen für die Einreichung von Landeslisten im Verhältnis zur früheren Zeit für die neuen Parteien etwas erschwert; angesichts der Grenzen, die dem Bundesverfassungsgericht bei der Nachprüfung des gesetzgeberischen Ermessens, wie erörtert, gezogen sind, kann nicht festgestellt werden, daß diese Erschwerung das Maß des Zulässigen schon überschreite. |
2. Die Rüge, daß § 34 Abs. 4 BWG den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verletze, greift nicht durch. Auf politische Parteien bezogen, bedeutet dieser Grundsatz, daß das Wahlgesetz ihnen keine Bedingungen für die Zulassung zur Wahl stellen darf, die nicht von jeder Partei erfüllt werden können. Solche Bedingungen würden gleichzeitig den Grundsatz der Gleichheit verletzen. Wie oben dargelegt, verstößt jedoch die Differenzierung zwischen den Parteien in § 34 Abs. 4 BWG nicht gegen den Grundsatz der Gleichheit. Dieselben Gründe die nach dem Vorstehenden eine Beschränkung der Wahlgleichheit zulassen, erlauben auch eine Beschränkung des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl.
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3. Gerügt wird schließlich, daß § 34 Abs. 4 BWG dem Grundsatz der Geheimhaltung der Wahl zuwiderlaufe. Es kann dahingestellt bleiben, welche Bedeutung diesem Grundsatz allgemein zukommt. Nimmt man mit dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (Entscheidung vom 12. Oktober 1950 in VGHE NF Bd. 3 Teil II S. 115 [125]) an, daß sich der Grundsatz der Geheimhaltung nur auf den Vorgang der Stimmabgabe beziehe, so ist klar, daß er durch § 34 Abs. 4 BWG nicht verletzt sein kann. Aber auch wenn man der weiteren Auslegung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich (Entscheidung vom 17. Dezember 1927 in Lammers-Simons I, 398 [409]) und des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg (Entscheidung vom 4. Juli 1950 in OVGE 2, 187 [192]) folgt und den Grundsatz der Geheimhaltung auch auf die Vorbereitung der Wahl bezieht, ist seine Verletzung nicht ersichtlich. Denn in dieser Phase des Wahlverfahrens kann der Grundsatz, wenn die Wahl ordnungsmäßig durchgeführt werden soll, ohnehin nur mit großen Einschränkungen realisiert werden. Es liegt in der Natur der Sache, daß bei der Wahlvorbereitung eine große Anzahl von Personen ihr Verhältnis zu einer Partei und damit ihre künftige Stimmabgabe offenbaren müssen. Von einer Verletzung des Geheimhaltungsgrundsatzes könnte nur gesprochen werden, wenn auf Grund gesetzlicher Bestimmungen eine Pflicht zu einer solchen Offenbarung über das aus der Natur der Wahlvorbereitungen folgende Maß hinaus gefordert würde. Daß dies durch § 34 Abs. 4 BWG nicht geschehen ist, wurde oben dargetan. |
4. Ebensowenig verletzt § 29 Abs. 2 und 4 BWO die Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Nach § 29 BWO müssen die Unterschriften für die Wahlvorschläge leserlich sein, muß für jeden Unterzeichner eine amtliche Bescheinigung seiner Wahlberechtigung beigebracht werden und sind alle Unterschriften auf amtlichen Formblättern zu leisten. Die Beschwerdeführerin zu 1 erblickt darin eine beabsichtigte, durch das Wahlgesetz nicht gedeckte Erschwerung der Wahlbewerbung neuer Parteien mit dem Ziel, sie von der Wahl praktisch auszuschließen. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Das Erfordernis der Leserlichkeit der Unterschriften ist geeignet, Mißbräuche zu verhindern. Die Verwendung amtlicher Formblätter erleichtert den Behörden die Bearbeitung der Wahlvorschläge. Dies gilt auch von der Beibringung einer amtlichen Bescheinigung über die Wahlberechtigung, die überdies zugleich im Interesse der politischen Partei selbst liegt, weil so verhindert wird, daß der Wahlvorschlag von Nichtwahlberechtigten unterschrieben und damit möglicherweise ungültig wird. Es sind also durchaus sachgerechte Gründe für diese technischen Anweisun gen sichtbar. Ob sie geeignet sind, den beabsichtigten Zweck zu erreichen, hat der Gesetzgeber nach seinem Ermessen zu entscheiden. Diese Frage unterliegt nicht der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Der Einwand, daß diese Bestimmungen bei ihrer Ausführung die Möglichkeit mißbräuchlicher Anwendung bieten, kann nicht die Verfassungswidrigkeit der Bestimmungen selbst begründen. Sollte eine solche mißbräuchliche Handhabung der Bestimmungen stattfinden, wofür übrigens nichts dargetan ist, so könnte dagegen in dem jeweils dafür in Betracht kommenden Verfahren vorgegangen werden. |
| III. |
Soweit die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 2 bis 7 und 9 sich gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 26 Abs. 1 BWG richten, bedurften sie im Hinblick auf die Feststellung der Nichtigkeit dieser Bestimmung keiner besonderen Entscheidung.
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Soweit sich diese Beschwerdeführer durch die Vorschriften des § 34 Abs. 4 BWG in ihren Rechten verletzt fühlen, sind ihre Verfassungsbeschwerden unbegründet. § 34 Abs. 4 BWG betrifft politische Parteien. Der einzelne Wähler kann durch diese Vorschrift zwar kraft einer Art Reflexwirkung in seinen Rechten mittelbar berührt werden. Keinesfalls könnte er durch diese Vorschrift aber in einem weiteren Maße betroffen sein als die Partei, an die sie sich richtet. Anders gewendet: Im Rahmen des §34 Abs. 4 BWG wirken die Individualrechte des Wählers nur durch das Medium der Partei hindurch, sie gehen gewissermaßen in den Rechten der Partei auf. Sind diese nicht verletzt, so können es auch die Rechte des Wählers nicht sein. Mit der oben getroffenen Feststellung, daß die Partei selbst in ihren Rechten durch diese Bestimmung nicht verletzt ist, scheidet also eine Beschwer der individuellen Wähler und damit der Beschwerdeführer zu 2 bis 7 und 9 folgerichtig aus.
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D. |
Auf die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1 bis 7 und 9 ist daher gemäß § 95 Abs. 1 BVerfGG festzustel len, daß § 26 Abs. 1 BWG den Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt, soweit er für Kreiswahlvorschläge neuer Parteien 500 Unterschriften fordert. Nach § 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG ist ferner § 26 Abs. 1 BWG insoweit für nichtig zu erklären. Im übrigen sind die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1 bis 7 und 9 unbegründet. |
Die Entscheidung hat Gesetzeskraft, soweit § 26 Abs. 1 BWG für nichtig erklärt wird. Die Gesetzeskraft einer Entscheidung, die im Verfahren der Verfassungsbeschwerde ein Gesetz für nichtig erklärt, ist zwar in § 31 Abs. 2 BVerfGG nicht ausdrücklich ausgesprochen worden. Sie ergibt sich aber aus dem Sinn dieser Vorschrift, wonach jede Entscheidung Gesetzeskraft haben soll, durch die das Bundesverfassungsgericht eine Norm für nichtig erklärt (vgl. auch Geiger, Komm. z. BVerfGG, § 95 Anm. 10, § 31 Anm. 10).
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