Die Landesverbände Nordrhein-Westfalen des Gesamtdeutschen Blocks (GB/BHE) und der Deutschen Reichspartei (DRP) wenden sich mit ihren Verfassungsbeschwerden gegen das Landeswahlgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. März 1954, GV. NW. S. 88 (LWG); der GB/BHE greift hilfsweise auch die Landeswahlordnung desselben Landes in der Fassung der Verordnung vom 6. Mai 1954, GV. NW. S. 129 (LWO) an. Die Beschwerdeführer behaupten, LWG und LWO verstießen dadurch gegen Art. 3 Abs. 1

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BVerfGE 3, 383 (385):

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GG, daß sie die Gleichheit ihrer Wettbewerbschancen bei der Wahl in unzulässiger Weise beeinträchtigten. Die angegriffenen Bestimmungen des LWG lauten:

Von Bedeutung für den Rechtsstreit ist ferner die Bestimmung des § 32

Die angegriffene Bestimmung der LWO ist § 21 Abs. 3 Satz 4. Sie lautet:

Das Formblatt 5 a sieht neben dem Antrag auf Bescheinigung des Wahlrechts eine Mitteilung darüber vor, welchen Wahlvorschlag der Antragsteller durch seine Unterschrift unterstützt hat, sowie die Bitte, die Bescheinigung über das Wahlrecht dem Vertrauensmann dieses Wahlvorschlages unmittelbar auszuhändigen.

1. Der GB/BHE, dessen Landesverband Nordrhein-Westfalen im Vereinsregister des Amtsgerichts Düsseldorf eingetragen ist, wurde im Jahre 1950 gegründet; er ist bisher im Landtag von Nordrhein-Westfalen durch Abgeordnete nicht vertreten. Bei der Bundestagswahl am 6. September 1953 hat er zwar keine Wahlkreismandate errungen, jedoch im Bundesdurchschnitt 5,9% aller Zweitstimmen auf sich vereinigt. Davon entfielen auf das Land Nordrhein-Westfalen bei einer Gesamtzahl von 9 677 900 Wahlberechtigten 213 951 Zweitstimmen, das sind 2,7%. Auf Grund dieser Stimmen wurden dem GB/BHE aus der Landesliste von Nordrhein-Westfalen drei Bundestagssitze zugewiesen. In der Bundesregierung ist der GB/BHE mit zwei Ministern vertreten. Auch hat er bei den Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen am 9. November 1952 ca. 3,5% der Stimmen und eine beträchtliche Zahl von Vertretern erhalten.

Die DRP, deren Landesverband Nordrhein-Westfalen nicht im Vereinsregister eingetragen ist, wurde im Jahre 1946 gegründet. Sie hat an der letzten Bundestagswahl im Lande Nordrhein- Westfalen nicht teilgenommen und ist weder im Bundestag noch im Landtag von Nordrhein-Westfalen durch Abgeordnete vertreten.

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BVerfGE 3, 383 (387):

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2. Beide Beschwerdeführer verkennen nicht, daß bei der Zulassung von Wahlvorschlägen zwischen alten und neuen sowie zwischen großen und kleinen Parteien Unterschiede gemacht werden dürfen. Sie sind jedoch der Ansicht, das in § 20 Abs. 2 Satz 3 LWG geforderte Quorum von 100 Unterschriften für jeden Kreiswahlvorschlag benachteilige sie -- auch durch die damit verknüpfte Offenbarung des Wahlgeheimnisses -- gegenüber den im Landtag bereits mit drei Abgeordneten vertretenen Parteien, die solche Unterschriften nicht beizubringen brauchten, in einer sachlich nicht gerechtfertigten Weise. Um das Ausmaß der Benachteiligung darzutun, verweisen sie insbesondere auf die Verknüpfung der hier angegriffenen Erschwerung im Stadium der Wahlvorbereitung mit der Sperrbestimmung des § 32 LWG für die Verteilung der Sitze auf Grund der Landeslisten. Das Landtagswahlrecht von Nordrhein-Westfalen kenne, anders als das Wahlgesetz zum Zweiten Bundestag, keine Zweitstimmen, die unmittelbar für eine Landesliste abgegeben werden; deshalb sei eine neue Partei, die keinen besonderen Schwerpunkt in einem Wahlkreis habe, also nicht sicher sei, dort ein Wahlkreismandat oder wenigstens ein Drittel aller gültigen Stimmen zu erringen, schlechterdings gezwungen, in jedem Wahlkreis Bewerber aufzustellen; nur so könne sie die Stimmen aller Anhänger sammeln und Aussicht haben, 5% der Gesamtstimmenzahl und damit die Zuweisung von Sitzen im Landtag zu erreichen. Da das Land in 150 Wahlkreise eingeteilt sei, müßten also weit über 15 000 Unterschriften aufgebracht werden; diese Zahl erhöhe sich sogar noch, weil stets mit der Möglichkeit zu rechnen sei, daß Unterzeichner ihre Unterschrift nachträglich zurückzögen u.a.m. Eine neue Partei, die nicht Schwerpunktpartei sei, werde durch diesen inneren Zusammenhang der §§ 20 und 32 LWG nicht nur gegenüber den alten Parteien, sondern auch gegenüber Schwerpunktparteien in unbilliger Weise benachteiligt; denn diese könnten gemäß § 32 LWG schon auf etwa 50 000 Stimmen einen Abgeordneten über die Landesreserveliste erhalten, hingegen müsse eine neue Partei ohne

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BVerfGE 3, 383 (388):

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Schwerpunkt, um überhaupt Mandate zugewiesen zu erhalten, etwa 475 000 Stimmen auf sich vereinigen.

3. Der GB/BHE erblickt ferner eine Willkür des Gesetzgebers darin, daß nach den § 20 und 21 LWG Wahlvorschläge mit Unterzeichnung nur durch Parteileitungen lediglich von den Parteien eingereicht werden dürften, die während der letzten Wahlperiode ununterbrochen mit mindestens drei Abgeordneten im Landtag vertreten waren, während einer Partei, die -- wie der GB/BHE -- mit ihren Stimmen aus dem Land Abgeordnete in den Bundestag entsandt habe, die gleiche Erleichterung nicht eingeräumt werde. Es liege kein vernünftiger Grund vor, von ihm wie von einer völlig neuen Partei -- das Unterschriftenquorum unter den Wahlvorschlägen und den Nachweis einer schriftlichen Satzung, eines Programms und eines nach demokratischen Grundsätzen gewählten Vorstandes zu verlangen; er habe sich in der Bundesrepublik bereits seit einiger Zeit durchgesetzt und im demokratischen Aufbau bewährt. Die bei der Bundestagswahl in Nordrhein-Westfalen errungene Stimmenzahl würde ohne weiteres ausgereicht haben, um bei einer Landtagswahl drei Abgeordnete über die Landesreserveliste in den Landtag zu entsenden.

Hilfsweise wendet der GB/BHE sich gegen § 21 LWO, weil diese Bestimmung das Wahlgeheimnis verletze und dadurch mittelbar die Gleichheit seiner Wettbewerbschancen bei der Wahl beeinträchtige.

4. Der GB/BHE beantragt zu erkennen:

Hilfsweise beantragt er zu erkennen:

Die DRP beantragt,

Ferner bitten beide Beschwerdeführer,

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 94 BVerfGG der Bundesregierung sowie der Landesregierung und dem Landtag von Nordrhein-Westfalen Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Die Landesregierung hat schriftlich Stellung genommen und ist den Ausführungen der Beschwerdeführer entgegengetreten.

In der mündlichen Verhandlung vom 25. Mai 1954 waren die Beschwerdeführer und die Landesregierung vertreten.

Die beiden Verfassungsbeschwerden sind zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden worden.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

Da der Landesverband Nordrhein-Westfalen des GB/BHE ein rechtsfähiger Verein und das Grundrecht der Gleichheit vor dem Gesetz, dessen Verletzung er rügt, seinem Wesen nach auf juristische Personen anwendbar ist (Art. 19 Abs. 3 GG), bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die Antragsberechtigung dieses Beschwerdeführers.

Die Zulässigkeit seiner Verfassungsbeschwerde wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß der GB/BHE eine politische Partei ist und mit der Verfassungsbeschwerde die Verletzung des Grundrechts aus Art. 3 GG ausschließlich im Hinblick auf seine Stellung als Partei bei einer Wahl geltend macht. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seiner Entscheidung vom 1. August 1953 (BVerfGE 3, 19 [22]) dargelegt, daß eine politische Partei eine Verfassungsbeschwerde auf Art. 38 GG stützen kann, wenn sie sich in ihrem Recht auf gleiche Wahlchancen bei der Bundestagswahl verletzt fühlt. Die Rechtslage ist hier insofern anders, als es sich nicht um die Wahl zum Bundestag, sondern um die zu einem Landtag handelt. In einem solchen Fall kann die Verfassungsbeschwerde nicht damit begründet werden, daß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG oder daß über diese Bestimmung mittelbar Art. 38 GG verletzt sei (BVerfGE 1, 208 [237]); es käme höchstens -- im Rahmen einer sonst zulässigen Verfassungsbeschwerde eine Anregung an das Bundesverfassungsgericht in Betracht, von Amts wegen zu prüfen, ob die landesrechtlichen Bestimmungen über das Wahlverfahren gegen das objektive Recht des Art. 28 Abs. 1

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BVerfGE 3, 383 (391):

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Satz 2 GG verstoßen (vgl. BVerfGE 1, 264 [271]; 3, 59 [136]).

Bestehen aber keine materiell-rechtlichen Sonderbestimmungen, auf die eine rechtsfähige politische Partei eine Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung des Gleichheitssatzes bei der Wahl stützen könnte, so muß ihr die Möglichkeit bleiben, sich unmittelbar auf das allgemeine Grundrecht aus Art. 3 GG zu berufen. Auch der Gleichheitssatz des Art. 38 GG ist nur eine Sondervorschrift für die Bundestagswahl, die aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 GG entspringt. Es liegt kein Grund vor, Art. 3 GG nur gelten zu lassen, soweit es sich um die Sphäre des Einzelnen gegenüber dem Staat handelt; er muß auch dort gelten, wo bei der Bildung des Staatswillens selbst Einzelne oder Gruppen in untereinander gleicher Rechtsposition mitwirken, die durch die öffentliche Gewalt willkürlich beeinträchtigt werden kann.

Die auf Art. 3 GG gestützte Verfassungsbeschwerde der DRP ist gleichfalls zulässig, obwohl nur der Bundesverband der DRP, jedoch nicht der beschwerdeführende Landesverband Nordrhein- Westfalen Rechtsfähigkeit besitzt. Aus Art. 19 Abs. 3 GG darf nicht geschlossen werden, daß nur Personengruppen, die allgemeine Rechtsfähigkeit besitzen, Träger von Grundrechten sein können, und daß deshalb lediglich sie zur Verfassungsbeschwerde befugt sind. Art. 19 Abs. 3 GG soll vielmehr klarstellen, daß nicht nur -- wie es dem Ursprung der Grundrechte an sich entspräche -- natürliche Personen grundrechtsfähig sind, sondern sogar juristische Personen, obwohl sie nicht notwendig Vereinigungen von natürlichen Personen sind.

Für den persönlichen Geltungsbereich des Gleichheitssatzes ist zu berücksichtigen, daß nach privatem und vor allem nach öffentlichem Recht zahlreiche Rechte und Befugnisse auch nichtrechts

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BVerfGE 3, 383 (392):

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fähigen Gruppen als solchen zustehen. Gibt der Gesetzgeber bestimmten Personengruppen -- wie den Parteien in Art. 21 GG -- wegen ihrer besonderen Funktion im öffentlichen Leben die gleiche Rechtsstellung ohne Rücksicht darauf, ob sie allgemeine Rechtsfähigkeit besitzen oder nicht, so müssen sie, unabhängig von ihrer Rechtsform, ein Grundrecht auf gleiche Behandlung haben. Es kann sich insoweit nicht etwa nur um ein objektiv-rechtliches Verbot der Willkür handeln.

In diesem Rahmen kann auch eine nichtrechtsfähige Partei Verfassungsbeschwerde erheben; denn die Beschwerdebefugnis muß dem persönlichen Geltungsbereich des in Betracht kommenden Grundrechts folgen.

Die Beschwerdeführer sind durch das Landeswahlgesetz unmittelbar betroffen, da die angefochtenen Bestimmungen ihnen gegenüber wirksam sind, ohne daß es eines besonderen Vollziehungsakts durch die öffentliche Gewalt bedarf. Die Verfassungsbeschwerden können daher unmittelbar gegen das Gesetz gerichtet werden (vgl. BVerfGE 1, 97 [101]; 1, 208 [237]; 3, 19 [23]).

Die Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet.

1. Nach Art. 21 Abs. 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit; ihre Gründung ist frei. Aus diesen Bestimmungen folgt, daß die politischen Parteien an dem wichtigsten Vorgang der Willensbildung des Volkes, der Wahl zu den Volksvertretungen in Bund und Ländern, grundsätzlich frei mitzuwirken berechtigt sind. Es ist jedoch seit langem, jedenfalls seitdem die Wahlvorschläge einer amtlichen Zulassung unterliegen und auf einem amtlichen Stimmzettel aufgeführt werden, unangefochtene Praxis, daß Zulassungsbedingungen aufgestellt werden, damit wenigstens die Ernsthaftigkeit der Vorschläge erwiesen wird (BVerfGE 3, 19 [27]). Das Prinzip der Freiheit bei der Zulassung zur Wahl erleidet also Einschränkungen, weil seine vollständige Durchführung die Gefahr einer

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BVerfGE 3, 383 (393):

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Stimmenzersplitterung heraufbeschwören und Mehrheits- und Regierungsbildungen erschweren oder unmöglich machen würde. Hieraus folgt zugleich, daß Zulassungsbedingungen -- soweit sie nicht überwiegend formale Bedeutung haben -- grundsätzlich nur solchen Parteien auferlegt werden dürfen, bei denen Zweifel bestellen können, ob sie nach ihrer zahlenmäßigen Bedeutung und Beständigkeit in dem jeweils in Betracht kommenden politischen Raum geeignet sind, bei der Bildung funktionsfähiger Mehrheiten und Regierungen mitzuwirken.

Diese Grundsätze entsprechen auch dem Sinn des Art. 21 GG. Das Mitwirkungsrecht der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes setzt voraus, daß die Parteien in dem jeweils in Betracht kommenden Lande bereits als gesellschaftliche Gruppen existieren, also dem Prozeß der Willensbildung des Volkes vorgegebene Faktoren sind, nicht aber solche, die sich hier erst mit Hilfe des Wahlkampfes als ernsthafte politische Gruppen durchsetzen wollen. Der in gesetzlichen Zulassungsbeschränkungen zum Ausdruck kommende Gedanke ist hiernach grundsätzlich nichts anderes als die rechtliche Sicherung des in Art. 21 GG selbst vorausgesetzten Sachverhalts.

Für die Abgrenzung des Kreises derjenigen Parteien, denen Zulassungsbedingungen auferlegt werden können, und für die Ausgestaltung dieser Bedingungen gilt der Grundsatz der Chancengleichheit bei der Wahl (BVerfGE 3, 19 [26]). Soweit Differenzierungen vorgenommen werden, müssen sie sich deshalb in den durch den Zweck der Wahl gebotenen Grenzen halten. Sie dürfen formalisiert, d. h. an bestimmte Merkmale geknüpft werden, die klar zutage liegen und praktikabel sind.

2. Der Umstand, daß ein Wahlgesetz Sperrklauseln für die Zuweisung der Parlamentssitze enthält, macht Zulassungsbeschränkungen der erwähnten Art nicht von vornherein unzulässig. Der im letzten gemeinsame Zweck bei der Differenzierung nämlich die Bildung handlungsfähiger und wahrhaft repräsentativer Verfassungsorgane, soll auf zwei verschiedenen Stufen des Wahlvorgangs erreicht werden. Sperrklauseln verhindern den

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BVerfGE 3, 383 (394):

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Einzug von Splitterparteien ins Parlament. Zulassungsbeschränkungen dagegen sollen schon der Stimmenzersplitterung entgegenwirken; darin liegt ihr legitimer Sinn. Andererseits werden durch Zulassungsbeschränkungen Sperrklauseln nicht überflüssig; denn Zulassungsbeschränkungen werden vor der Stimmabgabe der Wähler angewendet und müssen in einem engen Rahmen bleiben, um der Wählerentscheidung möglichst wenig vorzugreifen; dann aber können sie nicht verhindern, daß Parteien, die die Zulassungserfordernisse erfüllen, immer noch Splitterparteien bleiben. Ihnen entgegenzutreten, dient die Sperrklausel.

3. Im Urteil vom 1. August 1953 (BVerfGE 3, 19 [24]) ist dargelegt, daß dem Wahlgesetzgeber bei der Konkretisierung der verfassungsrechtlich festgelegten Wahlgrundsätze ein weiter Ermessensspielraum gewährt ist. Entscheidet sich der Gesetzgeber für ein Wahlsystem, das Elemente der Mehrheitswahl mit solchen der Verhältniswahl mischt, so werden sich daraus notwendig gewisse Modifizierungen der allgemeinen Wahlgrundsätze ergeben. Das Bundesverfassungsgericht hat zu beurteilen, ob diese Modifizierungen das Maß des verfassungsrechtlich, insbesondere unter Berücksichtigung des Gleichheitssatzes Zulässigen überschreiten.

Das Erfordernis von 100 Unterschriften für Kreiswahlvorschläge (§ 20 Abs. 2 Satz 3 LWG) überschreitet nicht die Grenze des Zulässigen.

1. In dem erwähnten Urteil (BVerfGE 3, 19) hat das Bundesverfassungsgericht § 26 Abs. 1 des zweiten Bundeswahlgesetzes für verfassungswidrig erklärt, weil das Erfordernis von 500 Unterschriften für Kreiswahlvorschläge bei 140 000 Wahlberechtigten im Wahlkreis übertrieben hoch sei. Es hat vor allem darauf abgestellt, daß in der Weimarer Republik die gleiche Zahl von Unterschriften in Wahlkreisen mit etwa 1 400 000 Wahlberechtigten gefordert wurde, daß also demgegenüber bei der Bundestagswahl eine zehnfache Erschwerung eintreten sollte. Doch wurde gleichzeitig dargetan, daß keinesfalls eine Verminderung des Quorums im Verhältnis 10:1 gefordert werden dürfe und

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BVerfGE 3, 383 (395):

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daß überdies bei einem veränderten Wahlsystem eine Erhöhung des Quorums gerechtfertigt sein könne.

In Nordrhein-Westfalen entfallen bei rund 9,7 Millionen Wahlberechtigten und 150 Wahlkreisen auf jeden Wahlkreis durchschnittlich etwa 60 000 Wahlberechtigte. Das Erfordernis von 100 Unterschriften in einem Wahlkreis bedeutet hiernach gegenüber den Anforderungen in der Weimarer Republik eine etwa 4,3fache -- nicht wie der GB/BHE behauptet eine siebenfache -- Erschwerung. Eine solche Erschwerung kann bei der besonderen Ausgestaltung des Wahlsystems in Nordrhein-Westfalen nicht als übermäßig hoch betrachtet werden. Dies ergibt vor allem ein Vergleich mit dem zweiten Bundeswahlgesetz, auf das die Beschwerdeführer besonders hingewiesen haben.

Das Wahlsystem sowohl des Bundes als auch des Landes ist eine Mischung zwischen Mehrheitswahl in Wahlkreisen und Verhältnisausgleich über Listen. In der Ausgestaltung aber unterscheiden sich die beiden Systeme erheblich. Man kann im Wahlsystem des Bundes ein Verhältniswahlsystem mit Vorschaltung einer Wahl in Ein-Mann-Wahlkreisen sehen, dagegen im System von Nordrhein-Westfalen umgekehrt ein auf Mehrheitswahl in Ein- Mann-Wahlkreisen beruhendes System, ergänzt nur durch einen Verhältnisausgleich über Landesreservelisten. Das wirkt sich in verschiedenen Richtungen aus. Das zweite Bundeswahlgesetz gibt dem Wähler eine Zweitstimme, die er unmittelbar für eine Landesliste abgeben kann, gleichgültig wem er im Wahlkreis seine Erststimme gegeben hat. Sie kommt dem Verhältnisausgleich unter den Parteien unmittelbar zugute. Hingegen hat der Wähler in Nordrhein-Westfalen nur eine einzige Stimme, die er für einen Wahlkreiskandidaten abgeben muß, und nur mittelbar kommt diese Stimme auch für den Verhältnisausgleich zur Wirkung. Im Wahlsystem des Bundes drückt sich also das Prinzip des Verhältnisausgleichs schon in der Zweitstimme aus. Im Ergebnis entspricht die Zusammensetzung des Bundestags nahezu vollkommen dem Anteil der Parteien an den Wählerstimmen. Die Zahl der "Überhangmandate", d. h. derjenigen Mandate, die

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BVerfGE 3, 383 (396):

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eine Partei in Wahlkreisen errungen hat und die ihr verbleiben, auch wenn sie damit ihren Anteil an sämtlichen Wählerstimmen überschreitet, wird hier praktisch gering bleiben, denn die Hälfte der Bundestagsmandate steht für den Verhältnisausgleich zur Verfügung. Hingegen ist für den Verhältnisausgleich in Nordrhein-Westfalen nur ein Viertel der Landtagssitze vorgesehen. Die Zahl der Überhangmandate kann deshalb wesentlich größer sein.

Hat der Gesetzgeber -- wie in Nordrhein-Westfalen -- einmal das Schwergewicht der Wahl in die Wahlkreise und auf das dort erzielte Ergebnis gelegt, so ist es nur folgerichtig, daß auch die Zulassungsvorschriften für Kreiswahlvorschläge darauf abstellen, ob eine Partei überhaupt eine ernstliche Chance im Wahlkreis besitze. Wenn also der GB/BHE und die DRP geltend machen, daß sie in Nordrhein-Westfalen schlechter gestellt seien als im Bund, weil sie wegen Fehlens einer Zweitstimme gezwungen seien, unter Zulassungserschwerungen in sämtlichen Wahlkreisen Vorschläge einzureichen, so trifft dies zwar zu, beruht aber auf der verfassungsrechtlich möglichen stärkeren Betonung des Mehrheitsprinzips in den Wahlkreisen gegenüber dem Verhältnisprinzip der Landeslisten.

2. Die Auffassung der Beschwerdeführer, das Erfordernis von 100 Unterschriften bei 60 000 Wahlberechtigten im Wahlkreis bedinge eine weitgehende Preisgabe des Wahlgeheimnisses und benachteilige dadurch die betroffenen Parteien in ihren Wettbewerbschancen, geht fehl. Es kann dahingestellt bleiben, ob mit dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof anzunehmen ist, daß der Grundsatz der geheimen Wahl erst für die Abstimmung selbst, nicht schon für die Wahlvorbereitung gilt (BayVerfGHE NF Bd. 3 S. 115 [125]). Denn wenn dieser Grundsatz sich auf die Wahlvorbereitung erstreckt, ist es unvermeidlich und daher zulässig, daß der Gesetzgeber den Unterzeichnern der Wahlvorschläge zumutet, durch ihre Unterschrift zu offenbaren, welche politische Partei sie unterstützen werden (BVerfGE 3, 19 [32]).

Die Beschwerdeführer weisen darauf hin, daß sie keine örtli

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BVerfGE 3, 383 (397):

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chen Schwerpunkte in Wahlkreisen besitzen und daß sie deshalb durch die Sperrklausel genötigt seien, in sämtlichen Wahlkreisen Kandidaten aufzustellen, also mehr als 15 000 Unterschriften im Land aufzubringen. Verletzt aber das Erfordernis von 100 Unterschriften in einem Wahlkreis nicht das Wahlgeheimnis, so kann es nicht dadurch grundgesetzwidrig werden, daß bei einer Partei, die in allen Wahlkreisen Vorschläge aufstellt, die Gesamtzahl von mindestens 15 000 Unterschriften im ganzen Land erforderlich wird. Ist das Wahlgeheimnis überhaupt nicht verletzt, so entfällt auch die Möglichkeit, daß durch eine solche Verletzung mittelbar das Prinzip der gleichen Wettbewerbschancen verletzt sei.

3. Die Beschwerdeführer erblicken eine ungerechtfertigte Differenzierung ferner darin, daß das Unterschriftenquorum im Zusammenhang mit der Sperrklausel des § 32 LWG verschiedene Wirkung für Parteien mit örtlichem Schwerpunkt und Parteien ohne solchen Schwerpunkt habe. Jene könnten sogar, ohne ein Wahlkreismandat zu erringen, über die Landesliste schon mit etwa 50 000 Stimmen ein Mandat bekommen, wenn sie nur in einem Wahlkreis ein Drittel aller gültigen Stimmen (also z. B. rund 20 000 Stimmen) auf sich vereinigten. Diese hingegen müßten zur Überwindung der 5%-Klausel rund 475 000 Stimmen im ganzen Land aufbringen; sie würden also durch das Unterschriftenquorum viel härter getroffen, denn sie müßten sich bemühen, in allen Wahlkreisen Kandidaten aufzustellen.

Hierin liegt jedoch keine solche Benachteiligung der über das ganze Land verstreuten Parteien gegenüber Parteien mit Schwerpunkten, daß dies bei Berücksichtigung des dem Gesetzgeber eingeräumten Ermessens beanstandet werden müßte. Der Bevorzugung der Wahl in den Wahlkreisen liegt u. a. der Gedanke zugrunde, daß örtliche Stimmenkonzentrationen besonders repräsentationswürdig sind. Es ist in einem solchen System nur folgerichtig, daß eine Schwerpunktpartei auf eine gewisse Stimmenzahl Mandate erhält, während eine verstreute Partei u. U. auch mit einer erheblich größeren Stimmenzahl leer ausgeht. Der Ge

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BVerfGE 3, 383 (398):

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setzgeber ist, da er sich für die verschiedensten Wahlsysteme entscheiden kann, nicht gehalten, derartige Wirkungen durch eine entsprechende Erleichterung der Zulassung von Kreiswahlvorschlägen verstreuter Parteien zu mildern.

Fraglich könnte nur sein, ob die Differenzierung zwischen Schwerpunktparteien und verstreuten Parteien dann unzulässig ist, wenn sie nicht an den Erwerb eines Mandats im Wahlkreis, sondern schon an den eines Drittels der gültigen Stimmen geknüpft ist. Im System der relativen Mehrheitswahl kann auch eine Partei, die nicht die absolute Mehrheit im Wahlkreis hat, dort ein Mandat erringen; deshalb ist es angesichts der Möglichkeit von Wahlabreden unter mehreren Parteien möglich, daß die stärkste Partei eines Wahlkreises im Kampf gegen mehrere schwächere Parteien unterliegt. Der Erwerb eines Mandats hängt hier nicht nur von der stärksten Partei selbst, sondern auch von dem Verhalten der konkurrierenden Parteien ab. Dieses Ergebnis wird durch die 33 1/3%-Klausel gemildert. Deshalb kann es gerechtfertigt sein, eine Partei, die in dem betreffenden Wahlkreis nicht gesiegt hat, als Schwerpunktpartei dann zu behandeln, wenn sie eine gewisse Mindestzahl der Stimmen errungen hat. Wie weit der Gesetzgeber bei dieser Abgrenzung gehen kann, läßt sich nicht allgemein sagen. Jedenfalls ist es nicht zu beanstanden, wenn er eine Partei, die in einem Wahlkreis die beträchtliche Zahl von 33 1/3 Prozent der gültigen Stimmen erreicht hat, einer im Wahlkreis siegreichen Partei gleichstellt.

Auch der weitere, nur vom GB/BHE erhobene Vorwurf, das Landeswahlgesetz habe die Grenze zwischen den Parteien, von denen das Unterschriftenquorum gefordert wird, gegenüber den hiervon nicht betroffenen Parteien willkürlich gezogen, ist nicht begründet.

1. Das Wahlgesetz befreit die Parteien, die in der letzten Wahlperiode ununterbrochen mit mindestens drei Abgeordneten im Landtag vertreten waren, vom Unterschriftenquorum. Es verfolgt damit den verfassungsmäßig zulässigen Zweck, der Gefahr

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BVerfGE 3, 383 (399):

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der Stimmenzersplitterung vorzubeugen, die erfahrungsgemäß besonders von fluktuierenden, keine konstante und dauerhafte Größe darstellenden Parteien ausgeht. Die Voraussetzung, die der Gesetzgeber in § 20 Abs. 2 Satz 2 aufstellt, ist ein geeignetes Mittel, diesem Zweck zu dienen. Sie überschreitet auch nicht die Grenzen, die durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mittel gezogen sind. Innerhalb dieser Grenzen aber ist der Gesetzgeber mangels einschlägiger besonderer Bestimmungen der Verfassung frei.

2. Ist die positive Kennzeichnung der dem Unterschriftenquorum nicht unterworfenen Parteien berechtigt, so erhebt sich die Frage, ob der Gesetzgeber es unterlassen hat, andere Kennzeichen zu berücksichtigen, durch die Lebensdauer und staatspolitische Bedeutung einer Partei ebenfalls evident werden. Der Ansicht des GB/BHE, der Gesetzgeber hätte den im Landtag ununterbrochen mit drei Abgeordneten vertretenen Parteien diejenigen gleichstellen müssen, denen -- wie dem GB/BHE selbst -- auf Grund von Stimmen aus Nordrhein-Westfalen bei der letzten Bundestagswahl drei Bundestagsmandate zugeteilt worden seien, kann nicht gefolgt werden.

a) Sie könnte nur dann gerechtfertigt sein, wenn das Bundes- und das Landeswahlrecht einander entsprächen und diese Entsprechung auch für die Dauer gewährleistet wäre. Denn nur dann wäre das Resultat bei der Bundestagswahl ohne weiteres ein Anhaltspunkt für die mutmaßliche Bedeutung einer Partei bei der Landtagswahl. Beides ist jedoch nicht der Fall. Es ist zwar richtig, daß die rund 200 000 Stimmen, die bei der letzten Bundestagswahl in Nordrhein-Westfalen für den GB/BHE abgegeben worden sind, der Stimmenzahl entsprechen, die erfahrungsgemäß erforderlich ist, um über die Landesliste drei Abgeordnete in den Landtag von Nordrhein-Westfalen zu entsenden. Wenn der GB/BHE daraus auf einen im wesentlichen gleichen Sachverhalt schließt, so verkennt er, daß diese rund 200 000 Stimmen bei rund 9,7 Millionen Wahlberechtigten im Lande nicht genügt hätten, um die 5%-Klausel zu erfüllen; da der GB/BHE auch in keinem

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BVerfGE 3, 383 (400):

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Wahlkreis Nordrhein-Westfalens ein direktes Mandat errungen oder 33 1/3 § der Stimmen erhalten hat (der Höchstsatz der in einem Wahlkreis von Nordrhein-Westfalen für ihn abgegebenen Zweitstimmen betrug 7,2%), wäre er zu dem Verhältnisausgleich im Lande nicht zugelassen worden. Er würde also mit der gleichen Stimmenzahl, die ihm drei Bundestagsmandate verschafft hat, kein Landtagsmandat errungen haben. Die Zuteilung der drei Bundestagsmandate aus Nordrhein- Westfalen beruht nämlich nicht allein auf den in diesem Lande für den GB/BHE abgegebenen Stimmen, sondern entscheidend darauf, daß er in anderen Ländern zum Teil erheblich mehr als 5% der Stimmen auf sich vereinigt und dadurch im ganzen Bundesgebiet die 5%-Grenze überschritten hat. Nur auf diese Weise ist er bei der Bundestagswahl zum Verhältnisausgleich auch in denjenigen Ländern zugelassen worden, in denen er die 5%-Klausel nicht erfüllt hätte. Die Zuteilung der Bundestagsmandate auf die Landesliste des GB/BHE in Nordrhein- Westfalen ist also eine Reflexwirkung des in anderen Ländern vom GB/BHE erzielten Wahlergebnisses. Bundestagsmandate machen daher die staatspolitische Bedeutung einer Partei für die demokratische Willensbildung in einem Lande keineswegs ebenso evident wie Landtagsmandate. Gerade die Vertretung des GB/BHE im Bundestag stellt im Hinblick auf die hier strittigen Zulassungsbestimmungen einen anderen Sachverhalt dar als die Vertretung einer Partei im Landtag.

b) Gewiß dürfen die Länder auch die Stellung der Parteien bei den Wahlen zum Bundestag nicht außer acht lassen (BVerfGE 1, 208 [255]). Das föderalistische Prinzip, das die Regelung des Wahlrechts für den Bundestag dem Bund und für die Landesparlamente den Ländern im Rahmen des Grundgesetzes überläßt, führt mit einer gewissen Notwendigkeit zu einer Verschiedenheit der Wahlrechtssysteme; insbesondere kann -- wie hier -- ein verschiedener Erfolgswert der Stimmen etwa durch eine verschiedene Verbindung von Elementen der Mehrheits- und der Verhältniswahl bewirkt werden. Dann aber können die Länder nicht verpflichtet sein, den Erfolg einer Partei bei der Bundestagswahl

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BVerfGE 3, 383 (401):

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ebenso zu berücksichtigen wie den Erfolg bei der eigenen Landtagswahl. Es ist deshalb grundsätzlich nicht willkürlich, wenn das Landeswahlrecht bei der Zulassung von Wahlvorschlägen die Vertretung einer Partei im eigenen Landtag anders behandelt als die Vertretung im Bundestag.

c) Allerdings wäre eine andere rechtliche Beurteilung geboten, wenn die umstrittene Bestimmung in der Form einer allgemeinen Norm in Wahrheit den GB/BHE oder andere Gruppen einer Ausnahmebehandlung unterworfen hätte, um sie zu benachteiligen (BVerfGE 1, 208 [238 f.]). Es könnte in diesem Zusammenhang von Bedeutung sein, daß das Wahlgesetz des Landes Nordrhein- Westfalen in der früheren Fassung vom 6. April 1950 (GV. NW. S. 45) Parteien, die im Bundestag vertreten waren, bei der Zulassung der Wahlvorschläge den Parteien, die im Landtag vertreten waren, gleichstellte und daß ferner das neue, hier umstrittene Wahlgesetz kurz vor Ablauf der letzten Wahlperiode verabschiedet worden ist. Änderungen von Wahlgesetzen kurz vor Ablauf der Wahlperiode, wie sie in jüngster Zeit mehrfach vorgekommen sind, erwecken den Verdacht der Unsachlichkeit. Es bedarf deshalb gerade bei solchen Gesetzen aufmerksamer Prüfung, ob nach den Umständen des Einzelfalles der Schluß auf ein "Maßnahmengesetz" gezogen werden muß.

Für das Landeswahlgesetz lassen sich solche Gründe nicht feststellen. Nach § 10 Abs. 4 des Wahlgesetzes zum ersten Bundestag vom 15. Juni 1949 (BGBl. S. 21) i. d. F. vom 5. August 1949 (BGBl. S. 25) konnte ein Bundestagsmandat über eine Landesliste nur dann errungen werden, wenn die betreffende Partei in diesem Lande die Sperrklausel von 5% überschritten hatte. Nach 9 Abs. 4 des Wahlgesetzes zum zweiten Bundestag vom 6. Juli 1953 (BGBl. I S. 470) jedoch genügte es nunmehr zum Erwerb eines Bundestagsmandats über eine Landesliste, wenn die Partei im Durchschnitt des ganzen Bundesgebietes die 5%- Klausel überschritt. Bei Fortgeltung des ersten Bundeswahlgesetzes hätte also beispielsweise der GB/BHE auch im jetzigen Bundestag über eine Landesliste von Nordrhein- Westfalen keinen Abgeordneten

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BVerfGE 3, 383 (402):

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erhalten; das ist erst durch die Änderung im Wahlgesetz zum zweiten Bundestag möglich geworden. Das neue Landeswahlrecht, das nur bei Landtagsmandaten von dem Unterschriftenquorum absieht, bewirkt also jedenfalls für den GB/BHE hier praktisch dasselbe, was das frühere Landeswahlrecht in Verbindung mit dem ersten Bundeswahlgesetz bewirkt hat. Überdies hatte der Landesgesetzgeber begründeten Anlaß, das Landeswahlrecht insoweit von etwaigen künftigen Änderungen des Bundeswahlrechts unabhängig zu machen; denn das Bundeswahlgesetz vom 8. Juli 1953 gilt nur für die Wahl zum zweiten Bundestag, so daß in absehbarer Zeit wieder ein neues Bundeswahlgesetz erlassen werden muß.

Hinzu kommt, daß die beanstandete Nichtberücksichtigung der Bundestagsmandate in einem umfangreichen Änderungsgesetz angeordnet ist, das insbesondere auch das frühere Unterschriftenquorum von 200 auf 100 Unterschriften herabsetzt und die Sperrklausel für die Zuweisung von Sitzen auf Landesreservelisten (früher § 35, jetzt § 32 des Gesetzes) mildert. Das neue Wahlgesetz enthält also auch Verbesserungen der Wettbewerbschancen kleinerer Parteien, die mindestens teilweise auch dem GB/BHE zugute kommen.

d) Der GB/BHE kann schließlich auch nicht mit Erfolg geltend machen, seine staatspolitische Bedeutung sei unabhängig von seiner Vertretung im Landtag oder im Bundestag so offenkundig, daß er den im letzten Landtag mit drei Mandaten ununterbrochen vertretenen Parteien schon deshalb gleichgestellt werden müsse. In einem föderalistischen Staat, d. h. in einem Staat, der im Rahmen der Bundesverfassung eine selbständige politische Willensbildung der Glieder voraussetzt, braucht nicht mit Rücksicht auf die Bedeutung, die eine Partei in bestimmten Gliedstaaten und im Bund besitzt, unterstellt zu werden, daß sie diese Bedeutung in jedem Land habe.

Nun hat allerdings der GB/BHE auch bei den Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen vom 9. 11. 1952 im Landesdurchschnitt 3,5% (gegenüber 2,7% im Land bei der letzten Bundes

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BVerfGE 3, 383 (403):

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tagswahl) der gültigen Stimmen erhalten. Er würde aber auch damit die 5%- Klausel nicht erfüllt haben. Wenn er trotzdem eine beträchtliche Anzahl von Vertretern in die kommunalen Vertretungskörperschaften entsenden konnte, so beweist das nur, daß bei Kommunalwahlen eine ungleich geringere Stimmenzahl zum Erfolg führen kann als bei Landtagswahlen und daß beide Arten von Wahlen schon deshalb unter den hier maßgebenden Gesichtspunkten nicht vergleichbar sind. Es kommt hinzu, daß die Wähler aus den verschiedensten Gesichtspunkten weit eher geneigt sind, bei Kommunalwahlen ihre Stimme kleineren Parteien zu geben als bei Landtagswahlen.

Es ist hiernach nicht verfassungswidrig, daß das Landeswahlgesetz bei der Zulassung von Kreiswahlvorschlägen nur solche Parteien von dem Unterschriftenquorum befreit, die im Landtag hinreichend vertreten waren.

Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß § 20 Abs. 2 Satz 2 LWG für die Zulassung von Kreiswahlvorschlägen noch weitere Nachweise fordert und diese Forderung an denselben Kreis von Parteien richtet wie das Erfordernis des Unterschriftenquorums und daß § 21 LWG bei denselben Parteien die Unterzeichnung der Landeslisten "von mindestens 1000 Wahlberechtigten" des Landes vorschreibt.

1. Es ist zunächst zu prüfen, ob § 20 Abs. 2 Satz 2 LWG mit Art. 21 GG vereinbar ist. Wenn hier bestimmt wird, daß "politische Parteien" bei der Willensbildung des Volkes mitwirken, so sind darunter Vereinigungen von Staatsbürgern zu verstehen, die jedenfalls mit Hilfe einer eigenen Organisation in einem bestimmten Sinne Einfluß auf die staatliche Willensbildung erstreben. Eine "politische Partei" muß also über einen gewissen Kreis von Anhängern mit gleichen politischen Zielen und über eine gewisse Organisation verfügen. Ein Landesgesetz, das nicht mehr als dieses selbstverständliche Mindestmaß an Nachweis des in Art. 21 GG vorausgesetzten Sachverhalts verlangt, kann nicht gegen Art. 21 GG verstoßen.

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BVerfGE 3, 383 (404):

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Wenn § 20 LWG nicht von einem "Vorstand" schlechthin, sondern von einem "nach demokratischen Grundsätzen gewählten Vorstand" spricht, so sagt er auch damit nur, was sich ohnedies von selbst verstünde. Insbesondere liegt darin weder eine unzulässige Vorwegnahme des in Art. 21 Abs. 3 GG dem Bundesgesetzgeber vorbehaltenen Parteiengesetzes noch eine Inanspruchnahme der in Art. 21 Abs. 2 GG dem Bundesverfassungsgericht vorbehaltenen Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit einer Partei zugunsten der Wahlorgane des Landes. Das Landeswahlgesetz bringt auch hier keine "nähere Regelung" des Parteiwesens, die über das unmittelbar aus Art. 21 GG Folgende hinausginge; es ermächtigt die Wahlorgane des Landes nicht zu der Prüfung, ob die innere Verfassung der Partei insoweit demokratischen Grundsätzen genügt und ob die Partei sich auch tatsächlich an diese Grundsätze hält. Es stellt vielmehr auch hier nur eine Ordnungsvorschrift auf, die lediglich die formale Feststellung ermöglichen soll, daß die betroffenen Gruppen ihrer Struktur nach überhaupt als "politische Parteien" angesprochen werden können, daß es sich um vereinsartig organisierte Gruppen handelt, bei denen aus dem Kreis der Mitglieder besondere vertretungsberechtigte Organe bestellt sind. Daß mehr als dies nicht beabsichtigt ist und daß den Wahlorganen des Landes nicht etwa eine Befugnis zu materieller Prüfung des demokratischen Aufbaus der betroffenen Parteien übertragen worden ist, ergibt deutlich § 21 Abs. 5 a LWO, der lediglich eine öffentlich beglaubigte Abschrift des Protokolls über die Vorstandswahl oder die schriftliche Erklärung mehrerer bei dieser Wahl anwesender Personen über den Wahlakt vorschreibt. Bei dieser Sachlage scheidet eine Verletzung des Art. 21 GG aus.

Art. 21 GG ist auch nicht verletzt durch das Verlangen, die Satzung und das Programm vorzulegen; denn auch hier wird mehr als die Vorlage nicht gefordert, wird insbesondere eine materielle Prüfung von Satzung und Programm weder vorgeschrieben noch erlaubt.

Vom Zweck der Vorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 2 her ist es

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BVerfGE 3, 383 (405):

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allerdings nicht deutlich, weshalb der Gesetzgeber den Nachweis nicht nur von den Parteien verlangt, die bisher im politisch- parlamentarischen Leben noch nicht in Erscheinung getreten sind, sondern ihn allen Parteien auferlegt, die in der letzten Wahlperiode im Parlament des Landes nicht ununterbrochen mit mindestens drei Abgeordneten vertreten waren, denn somit muß der Nachweis u. U. auch von Parteien erbracht werden, die als demokratische Parteien allgemein bekannt sind. Hierauf und auf seine Zulassung bei der letzten Bundestagswahl in Nordrhein- Westfalen hat der GB/BHE besonders hingewiesen. Wenn auch der Entscheidung im Zulassungsverfahren bei der Wahl zum Bundestag nicht im rechtstechnischen Sinne bindende "Feststellungswirkung" für das Verfahren bei der Landtagswahl zukommt, so könnte doch in der Nichtberücksichtigung einer solchen Entscheidung eine willkürliche Differenzierung liegen.

Ob die Abgrenzung in § 20 Abs. 2 Satz 2, wenn sie für sich allein getroffen wäre, rechtlich unbedenklich wäre, kann jedoch dahinstehen; denn das Landeswahlgesetz stellt die Erfordernisse hier für denselben Kreis von Parteien auf, für den es auch das Unterschriftenquorum und damit überhaupt besondere Zulassungserfordernisse vorgeschrieben hat. Der Gesetzgeber hat sich offensichtlich von dem Bestreben leiten lassen, das Verfahren bei der Vorbereitung der Wahl nicht dadurch zu erschweren, daß er verschiedene Zulassungserfordernisse an verschiedene Differenzierungen knüpfte, also von dem Bestreben, Komplizierungen zu vermeiden. Dieses Bestreben wäre nur dann unzulässig, wenn es zu einer erheblichen materiellen Erschwerung der Zulassung von Wahlvorschlägen führen würde. Gerade die Erfüllung der Formalien aus § 20 Abs. 2 Satz 2 LWG aber bedeutet keine erhebliche Belastung. Die vom Gesetzgeber getroffene Abgrenzung ist deshalb nicht zu beanstanden.

2. Zu § 21 LWG hat der GB/BHE lediglich gerügt, daß eine Partei, die -- wie er selbst -- im Bundestag mit drei Abgeordneten auf Grund der im Lande Nordrhein-Westfalen gewonnenen Stimmen vertreten sei, dennoch dem Unterschriftenquorum für

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BVerfGE 3, 383 (406):

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die Landesliste unterworfen sei. Insoweit gelten die Ausführungen zu 1, über die Kreiswahlvorschläge entsprechend.

Auch der Hilfsantrag des GB/BHE, § 21 Abs. 3 Satz 4 LWO für verfassungswidrig zu erklären, kann keinen Erfolg haben.

1. Diese Bestimmung lautete in ihrer ursprünglichen Fassung vom 8. April 1954:

In dieser Fassung war die Benutzung des Formblattes, das die Angabe des unterstützten Wahlvorschlages vorsieht, zwingend gefordert. Dadurch hätte möglicherweise das Wahlgeheimnis der Unterzeichner und damit indirekt die Chancengleichheit der Parteien verletzt werden können, weil für die Bescheinigung der Wahlberechtigung der Unterzeichner eines Wahlvorschlages nicht notwendig ist, daß der Wahlvorschlag bei dieser Gelegenheit angegeben wird. Solche Er wägungen haben jedoch offenbar den Innenminister veranlaßt, die zitierte Muß-Bestimmung in eine Kann-Bestimmung abzuändern (vgl. die im Eingang des Urteils wiedergegebene Fassung, in der die Benutzung des umstrittenen Formblatts 5 a der freien Entscheidung des Antragstellers überlassen bleibt). Der GB/BHE befürchtet, daß der Unterzeichner eines Wahlvorschlages auch nach der neuen Fassung dann, wenn er von seinem Antragsrecht Gebrauch macht, das Formblatt 5 a benutzen müsse. Eine solche Auslegung ist jedoch abwegig. Die neue Fassung überläßt es vielmehr deutlich den Unterzeichnern, ob sie bei ihrem Antrag auf eine Wahlbescheinigung von dem Formblatt 5 a Gebrauch machen wollen oder nicht. Die Möglichkeit einer irrigen, grundrechtswidrigen Anwendung der Norm kann nicht dazu führen, daß die Norm selbst grundrechtswidrig ist.

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BVerfGE 3, 383 (407):

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2. Ebensowenig kann die ihrem Inhalt nach nicht zu beanstandende Norm dadurch ein Grundrecht verletzen, daß sie -- wie der GB/BHE behauptet -- über den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hinausgeht. Unter solchen Umständen ist eine Prüfung dieser Rüge des GB/BHE im Verfahren über die Verfassungsbeschwerde nicht geboten.

Die Anträge der Beschwerdeführer sind danach zurückzuweisen.

Die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung sind mit der Entscheidung in der Hauptsache gegenstandslos.