Das Niedersächsische Gemeinde- und Kreiswahlgesetz (Niedersächsisches Kommunalwahlgesetz -- NKWG) vom 23. Mai 1960 (GVBl. S. 35), das zur Zeit in der Fassung des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 27. August 1960 (GVBl. S. 229) gilt, regelt die Wahl des Rats in den Gemeinden und des Kreistags in den Landkreisen.

Die Wahl wird in Wahlbezirken durchgeführt (§ 7 Abs. 1). Jede Gemeinde und jeder Landkreis bilden, gestaffelt nach der

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Zahl der Einwohner, einen oder mehrere Wahlbezirke (§ 7 Abs. 2 und 3). Wahlvorschläge können von Parteien im Sinne des Artikels 21 des Grundgesetzes, von Gruppen von Wahlberechtigten (Wählergruppen) und von Einzelpersonen eingereicht werden (§ 19 Abs. 1). Sie gelten jeweils nur für die Wahl in einem Wahlbezirk (§ 19 Abs. 2). Der Wahlvorschlag einer Partei oder Wählergruppe darf mehrere, der Wahlvorschlag einer Einzelperson (Einzelwahlvorschlag) nur einen Bewerber enthalten (§§ 19 Abs. 3, 48 a, 19 Abs. 4). Bezüglich des Unterschriftenquorums bestimmt § 19 Abs. 8 und 9:

"(8) Der Wahlvorschlag für die Gemeindewahl in einer Gemeinde bis zu 2000 Einwohnern muß von mindestens 10, für die Gemeindewahl in Gemeinden mit 2001 bis 20 000 Einwohnern von mindestens 20, für die Gemeindewahl in Gemeinden über 20 000 Einwohnern und für die Kreiswahl von mindestens 30 Wahlberechtigten des Wahlbezirks persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein. (9) Für folgende Parteien tritt an die Stelle der Unterschriften nach Absatz 8 die Unterschrift des für das Wahlgebiet zuständigen Parteiorgans:

1. Parteien, die am Tage der Bestimmung des Wahltags im Niedersächsischen Landtag durch Abgeordnete vertreten sind, die auf Grund eines Wahlvorschlags dieser Parteien gewählt worden sind.

2. Parteien, die am Tage der Bestimmung des Wahltags im Bundestag durch im Lande Niedersachsen gewählte Abgeordnete vertreten sind, die auf Grund eines Wahlvorschlags dieser Partei gewählt worden sind."

Jeder Wähler hat zur Gemeinde- und zur Kreiswahl je drei Stimmen (§ 4 Abs. 2), von denen jeweils nur eine für den gleichen Bewerber abgegeben werden kann (§ 27 Abs. 1 und 2). Der Wähler ist an die Reihenfolge, in der die Bewerber innerhalb eines Wahlvorschlags aufgeführt sind, nicht gebunden. Er kann seine Stimmen auch auf verschiedene Wahlvorschläge verteilen (§ 27 Abs. 3).

Zur Errechnung der Sitzverteilung wird zunächst festgestellt, wieviele Stimmen auf jeden Bewerber und auf die Bewerber eines jeden Wahlvorschlags entfallen sind (§ 31). Sodann wird ermittelt, wieviele Stimmen im gesamten Wahlgebiet (Gemeinde

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bzw. Landkreis) für die Wahlvorschläge der verschiedenen Parteien und Wählergruppen sowie für jeden Einzelwahlvorschlag abgegeben worden sind (§ 33 Abs. 1 i.V.m. § 48 a). Die im Wahlgebiet zu vergebenden Sitze werden den Wahlvorschlägen nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlenverfahren zugeteilt (§ 33 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 32 Abs. 2). Hierbei werden die auf die Wahlvorschläge einer Partei oder Wählergruppe im gesamten Wahlgebiet entfallenen Stimmen zusammengefaßt (§ 33 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 48 a). Einem Einzelwahlvorschlag kann nur ein Sitz zugewiesen werden. Weitere sich aus der Stimmenzahl eines Einzelbewerbers ergebende Höchstzahlen bleiben für die Sitzverteilung unberücksichtigt (§ 33 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 32 Abs. 2 Satz 3 und 4).

Die einer Partei oder Wählergruppe im gesamten Wahlgebiet zustehenden Sitze werden den Wahlvorschlägen dieser Partei oder Wählergruppe in den einzelnen Wahlbezirken wiederum nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlenverfahren zugewiesen (§ 33 Abs. 3 i.V.m. § 48 a) und im Wahlbezirk dann auf deren Bewerber in der Reihenfolge der höchsten Stimmenzahlen verteilt (§ 33 Abs. 4 i.V.m. § 32 Abs. 4 und § 48 a).

Entsprechendes gilt, wenn das Wahlgebiet nur aus einem Wahlbezirk besteht (§ 32) und Parteien oder Wählergruppen ihre Wahlvorschläge miteinander verbunden haben (§§ 19 a, 32, 33, 48 a).

Der Beschwerdeführer, ein wahlberechtigter Bürger der Stadt Wolfenbüttel, ist Mitglied der Kreisgemeinschaft Wolfenbüttel der Unabhängigen Wählergemeinschaft (UWG), als deren Kandidat er bei den letzten Kommunalwahlen am 28. Oktober 1956 zum Ratsherrn der Stadt Wolfenbüttel und zum Kreistagsabgeordneten des Landkreises Wolfenbüttel gewählt worden ist. Der Landesverband "Unabhängige Wählergemeinschaft UWG" ist ein Zusammenschluß unabhängig voneinander entstandener freier Wählergemeinschaften, die sich bisher nur an den Kommunal

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wahlen beteiligt haben, jedoch danach streben, in Zukunft auch an den Wahlen in Land und Bund teilzunehmen.

Der Beschwerdeführer will sich bei den nächsten Kommunalwahlen erneut als Kandidat der UWG um einen Sitz im Rat der Stadt Wolfenbüttel und im Kreistag des Landkreises Wolfenbüttel bewerben. Er fühlt sich dabei durch verschiedene Bestimmungen des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 23. Mai 1960 in der Fassung des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 27. August 1960 und § 26 Abs. 4 Nr. 1 und 3 der Niedersächsischen Gemeinde- und Kreiswahlordnung (Niedersächsische Kommunalwahlordnung -- NKWO) vom 24. Mai 1960 (GVBl. S. 43) in der Fassung der Verordnung zur Änderung und Ergänzung der Niedersächsischen Kommunalwahlordnung vom 1. September 1960 (GVBl. S. 233) in seinem passiven Wahlrecht gegenüber den Kandidaten der politischen Parteien, die am Tage der Bestimmung des Wahltags im Niedersächsischen Landtag oder im Bundestag durch im Lande Niedersachsen gewählte Abgeordnete vertreten waren, benachteiligt. Der Beschwerdeführer hat deshalb mit Schriftsatz vom 15. September 1960, bei Gericht eingegangen am 19. September 1960, Verfassungsbeschwerde erhoben1 mit dem Antrage,

§ 19 Abs. 8 und 9 sowie alle auf Absatz 9 verweisenden Bestimmungen, nämlich § 19 Abs. 11 Satz 1, § 23 Abs. 1 Satz 3 und 4, § 26 Abs. 3 NKWG sowie § 26 Abs. 4 Nr. 1 und 3 NKWO wegen Verletzung der Art. 2, 3, 21 und 28 GG für nichtig zu erklären.

Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor:

1. a) Als Kandidat der UWG werde er vor allem durch das in § 19 Abs. 8 und 9 NKWG vorgeschriebene Unterschriftenquorum in seinem Recht auf Chancengleichheit verletzt.

Nach § 19 Abs. 8 NKWG müsse die UWG für ihre Wahlvor

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schläge zur Gemeindewahl in Wolfenbüttel in jedem der drei Wahlbezirke 30, also insgesamt 90 Unterschriften, und für die Kreistagswahl im Landkreis Wolfenbüttel für fünf Wahlbezirke insgesamt 150 Unterschriften von Wahlberechtigten beibringen, obwohl sie bisher im Rat der Gemeinde und im Kreistag bereits vertreten sei. Stelle die UWG nicht in allen Wahlbezirken Wahlvorschläge auf, so gingen die Stimmen aus den Wahlbezirken, in denen die UWG nicht kandidiere, verloren, und er laufe infolgedessen Gefahr, die für sein Mandat erforderliche Stimmenzahl nicht zu erreichen. Aber auch wenn er in seinem Wahlbezirk genügend Stimmen auf sich vereinigen könne, um selbst gewählt zu werden, gehe jedenfalls sein etwaiger Stimmenüberschuß verloren, der sonst nach dem Wahlsystem des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes den übrigen Kandidaten der UWG zugute kommen würde.

Demgegenüber würden die Kandidaten von Parteien, die im Landes- oder Bundesparlament durch im Lande Niedersachsen gewählte Abgeordnete vertreten seien, durch das Unterschriftenquorum nicht behindert (§ 19 Abs. 9). Das sei sachlich nicht zu rechtfertigen. Zwar sei nicht zu beanstanden, wenn Wahlvorschläge, deren Ernsthaftigkeit nicht in Frage stehe, vom Unterschriftenquorum ausgenommen würden. Dann aber gebiete der Gleichheitssatz, daß bei einer Kommunalwahl alle Parteien und Wählergruppen, die bereits im Gemeinderat oder Kreistag vertreten seien, gleichbehandelt würden. Die gegenwärtige Regelung führe zu dem eigenartigen Ergebnis, daß die UWG z.B. in der Gemeinde Linden, in der sie bei der letzten Kommunalwahl die absolute Mehrheit errungen habe, erneut Unterschriften zur Unterstützung ihres Wahlvorschlags sammeln müsse, während die FDP, der BHE und die DP, die sich dort an der letzten Kommunalwahl überhaupt nicht beteiligt hätten, Wahlvorschläge aufstellen könnten, ohne den Nachweis einer hinreichenden Unterstützung aus der Wählerschaft des Wahlgebiets erbringen zu müssen.

b) Er, der Beschwerdeführer, werde in der Ausübung seines

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passiven Wahlrechts weiterhin durch die Formvorschriften für die Aufstellung und Änderung der Wahlvorschläge benachteiligt.

aa) Mit der Sammlung der Unterschriften könne erst begonnen werden, nachdem die endgültigen Wahlvorschläge für alle Wahlbezirke den Sichtvermerk des Wahlleiters erhalten hätten. Das ergebe sich aus § 26 Abs. 4 Nr. 1 NKWO, der bestimmt:

Ferner müßten nach § 26 Abs. 4 Nr. 3 NKWO für jeden Unterzeichner eines Wahlvorschlags Wahlrechtsbescheinigungen beschafft werden. § 26 Abs. 4 Nr. 3 NKWO bestimmt:

Die Wahlvorschläge, mit deren Hilfe der Beschwerdeführer sein passives Wahlrecht wahrnehmen wolle, müßten also mit Rücksicht auf diese Formvorschriften erheblich früher aufgestellt und vorgelegt werden als die der durch § 19 Abs. 9 NKWG privilegierten Parteien.

bb) Eine weitere Erschwerung bringe der § 23 Abs. 1 Satz 3 und 4 NKWG. § 23 Abs. 1 NKWG behandelt die Änderung und Rücknahme von Wahlvorschlägen; er lautet:

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Der in § 23 Abs. 1 Satz 4 NKWG in Bezug genommene § 21 fordert:

Da die Beibringung von so zahlreichen Unterschriften geraume Zeit erfordere, entfalle die Möglichkeit, den Wahlvorschlag kurzfristig zu ändern.

Von all diesen Formalitäten seien Parteien, die im Bundestag oder Landtag vertreten seien, freigestellt, da von ihnen nur die Unterschrift des Parteivorstandes gefordert werde.

cc) In diesen Zusammenhang gehöre ferner noch die Formvorschrift des § 19 Abs. 11 Satz 1 NKWG.

Dieser lautet:

c) Eine weitere Beeinträchtigung seines passiven Wahlrechts sieht der Beschwerdeführer in der im § 26 Abs. 3 NKWG fest

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gelegten Verteilung der Listennummern. Diese Vorschrift lautet im Zusammenhang:

Während den im Bundes- und Landtag vertretenen Parteien auf Grund der Bekanntmachung des Niedersächsischen Landeswahlleiters vom 30. Juni 1960 (Nds. MinBl. S. 439) bereits seit diesem Zeitpunkt die ihnen für den gesamten Landesbereich zugeteilten Listennummern bekannt seien, müsse die UWG auf die Bekanntgabe ihrer Listennummer warten, bis gemäß § 25 NKWG über die Zulassung der restlichen Wahlvorschläge entschieden worden sei. Da Wahlvorschläge bis zum 20. Tage vor der Wahl eingereicht werden könnten (§ 19 Abs. 1 Satz 2 NKWG) und die Entscheidung über die Zulassung der Wahlvorschläge erst spätestens am 15. Tage vor der Wahl getroffen werden müsse (§ 25 Abs. 5 NKWG), werde der UWG also im Gegensatz zu den privilegierten Parteien erst sehr viel später die für ihre Wahlwerbung wichtige Listennummer bekannt. Überdies sei damit zu rechnen, daß der UWG verschiedene Listennummern in den einzelnen Wahlbezirken des Landkreises Wolfenbüttel zugeteilt würden. Auch dadurch werde der Beschwerdeführer in seiner Chancengleichheit bei der Wahlwerbung beeinträchtigt.

2. Der Beschwerdeführer sieht schließlich eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 3 GG darin, daß trotz der Ende August erfolgten Änderung des Wahlgesetzes, durch die erst die Wählergruppen den Parteien grundsätzlich gleichgestellt worden seien, der durch die Verordnung über den Wahltag und die Wahlzeit der Gemeinde- und Kreiswahlen 1960 vom 27. Juni 1960 (GVBl. S. 99) auf den 23. Oktober 1960 festgesetzte Wahltermin beibe

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halten worden sei. Obwohl die UWG für sich den Status einer Partei in Anspruch nehme, habe sie frühestens seit der Verkündung des Änderungsgesetzes vom 27. August 1960 fest damit rechnen können, zur Wahl zugelassen zu werden. Die UWG habe daher erst viel später als die "alten Parteien" mit ernsthaften Wahlvorbereitungen beginnen können. Dadurch werde er im Vergleich zu den Wahlkandidaten der alten Parteien erheblich benachteiligt.

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 94 BVerfGG dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Niedersächsischen Landtag sowie sämtlichen Landesregierungen Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Stellung genommen hat lediglich die Landesregierung von Niedersachsen. Sie hält die Verfassungsbeschwerde zum Teil für unzulässig und überdies in vollem Umfange für unbegründet.

1. a) Soweit die Verfassungsbeschwerde sich gegen §§ 19 Abs. 9, 23 Abs. 1 Satz 3 und 4 sowie 26 Abs. 3 NKWG richte, sei sie unzulässig, weil es sich bei diesen Bestimmungen um die Übernahme von Vorschriften aus dem früheren Niedersächsischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetz vom 18. Juli 1956 (GVBl. S. 81) handle, das am 21. Juli 1956 in Kraft getreten sei und mit der nach § 93 Abs. 2 BVerfGG innerhalb Jahresfrist zu erhebenden Verfassungsbeschwerde nicht mehr angegriffen werden könne.

b) Soweit die Verfassungsbeschwerde sich gegen die in § 19 Abs. 11 Satz 1 NKWG und § 26 Abs. 4 Nr. 1 NKWO getroffene Regelung wende, sei sie unzulässig, weil der Beschwerdeführer nicht hinreichend dargetan habe, inwiefern er durch diese Bestimmungen in seinem Grundrecht aus Art. 3 GG verletzt werde. § 19 Abs. 11 Satz 1 NKWG und § 26 Abs. 4 Nr. 1 NKWO enthielten wahltechnische Bestimmungen, denen neben dem in § 19 Abs. 8 und 9 NKWG enthaltenen, mit der Verfassungsbeschwerde nicht mehr angreifbaren, differenzierenden Unterschriftenquorum keine selbständige Bedeutung zukomme.

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2. Im übrigen sei die Verfassungsbeschwerde jedenfalls unbegründet.

a) Die Zulässigkeit eines Unterschriftenquorums sei allgemein anerkannt. Er solle den Wähler davor schützen, daß er seine Stimme einem aussichtslosen Bewerber gebe und damit "wegwerfe". Zum anderen könne ein Wahlsystem, das Wahlvorschläge vorsehe, nur funktionieren, wenn nicht jedermann ohne weiteres Wahlvorschläge einreichen dürfe. Sinnvoll sei nur ein Vorschlag, der ernst zu nehmen sei. Die Vermutung für die Ernsthaftigkeit eines Wahlvorschlags werde durch die vom Gesetz geforderte Zahl von Unterschriften erbracht.

Die Befreiung der im Bundes- und Landtag vertretenen politischen Parteien vom Unterschriftenquorum finde ihre Rechtfertigung darin, daß an der Ernsthaftigkeit der Wahlvorschläge dieser Parteien nicht gezweifelt werden könne. Die unterschiedslose Forderung eines Unterschriftenquorums für Wahlvorschläge der übrigen Parteien und der Wählergruppen sei zwar ein verhältnismäßig grobes Mittel. Es sei jedoch die unter den gegenwärtigen Umständen einzig praktikable Lösung. Die Differenzierung zwischen im Bundes- oder Landtag bereits vertretenen Parteien einerseits und den übrigen Parteien sowie Wählergruppen und Einzelbewerbern andererseits rechtfertige sich aus der sachlichen Erwägung, daß bei fluktuierenden, keine dauerhafte Größe darstellenden Parteien und Wählergruppen sowie bei Einzelbewerbern das Merkmal der Ernsthaftigkeit im Gegensatz zu den im Bundes- oder Landtag bereits durch Abgeordnete vertretenen politischen Parteien nicht ohne weiteres vorausgesetzt werden könne. Die in § 19 Abs. 8 und 9 NKWG getroffene Regelung halte sich daher noch in dem Rahmen des verfassungsrechtlich dem Gesetzgeber zustehenden freien Ermessens.

b) Für die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Formvorschriften gelte nichts anderes.

aa) Der Sichtvermerk nach § 26 Abs. 4 Nr. 1 NKWO hänge eng mit dem Erfordernis des Unterschriftenquorums zusammen.

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Er solle unzulässige Blankounterschriften verhindern und bezwecke damit nicht zuletzt den Schutz der Wahlberechtigten.

bb) Die im § 23 Abs. 1 NKWG getroffene Regelung des Unterschriftenquorums für die Änderung oder Zurücknahme der Wahlvorschläge entspreche der Regelung für ihre Aufstellung. Sie rechtfertige sich aus den gleichen Erwägungen.

cc) Die Befreiung der unter § 19 Abs. 9 NKWG fallenden Parteien von der Wahlanzeige nach § 19 Abs. 11 Satz 1 NKWG sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Die dort geforderten Angaben könnten für die im Bundes- und Landtag vertretenen Parteien als bekannt vorausgesetzt werden.

c) Der § 26 Abs. 3 NKWG schließlich sei eine reine Ordnungsvorschrift zur Gestaltung der Stimmzettel. Er berühre weder den Grundsatz der Chancengleichheit noch das passive Wahlrecht des Staatsbürgers, da die Wähler sich bei ihrer Stimmabgabe nicht von Listennummern, sondern von den Zielen der Parteien leiten ließen. Auch für die Wahlpropaganda sei nicht die Listennummer, sondern der Name der Partei das wesentliche Unterscheidungsmerkmal.

In der mündlichen Verhandlung hat der Beschwerdeführer auch beantragt, gemäß § 34 Abs. 3 BVerfGG die Erstattung der Auslagen anzuordnen.

Der Vertreter der Niedersächsischen Landesregierung hat noch vorgetragen, daß die Verfassungsbeschwerde deshalb unzulässig sei, weil die UWG Wolfenbüttel, der der Beschwerdeführer angehöre, nach seinem eigenen Vortrag eine politische Partei sei, die auch in Niedersachsen von jeher als Partei behandelt worden sei. Der Beschwerdeführer könne daher, wenn überhaupt, nur die Organklage, nicht aber die Verfassungsbeschwerde erheben.

Der Landtag des Landes Niedersachsen, der durch zwei Abgeordnete vertreten war, hat sich den Ausführungen der Landes

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regierung angeschlossen und besonders darauf hingewiesen, daß der Beschwerdeführer bereits bei den Kommunalwahlen im Jahre 1956 dem gleichen Unterschriftenquorum unterworfen gewesen sei.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Der Beschwerdeführer hat die Verfassungsbeschwerde im eigenen Namen eingelegt. Die von ihm angegriffenen Bestimmungen enthalten Belastungen, die seine "Partei", die UWG, betreffen, da sie die Unterschriften beibringen und sich der von dem Beschwerdeführer angegriffenen Beschwer unterziehen muß, wenn sie einen Wahlvorschlag einreichen will. Unbeschadet dessen ist der Beschwerdeführer auch in seinem aktiven und passiven Wahlrecht durch die gerügten Vorschriften beschwert. Das Gericht hat schon in einer früheren Entscheidung vom 5. April 1952 (BVerfGE 1, 208 [235 ff.]) festgestellt, daß durch Bestimmungen, die eine Partei im Wahlverfahren benachteiligen, auch die Wähler dieser Partei in ihrem Grundrecht auf Gleichheit der Wahl und damit in ihrem Grundrecht auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sein können.

2. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen das Niedersächsische Kommunalwahlgesetz und die Niedersächsische Kommunalwahlordnung. Dies ist zulässig, da der Beschwerdeführer durch die angegriffenen Bestimmungen unmittelbar in seinem Wahlrecht betroffen ist. Die angegriffenen Vorschriften erfordern zu ihrem Wirksamwerden keine Vollziehungsakte der Verwaltung (vgl. z.B. BVerfGE 1, 208 [237 f.]).

3. Nach § 93 Abs. 2 BVerfGG kann eine Verfassungsbeschwerde, die sich gegen ein Gesetz richtet, nur binnen eines Jahres seit dem Inkrafttreten des Gesetzes erhoben werden. Diese Frist ist gewahrt.

a) § 26 Abs. 4 Nr. 1 und 3 NKWO sind am Tage nach der Verkündung der Niedersächsischen Kommunalwahlordnung vom 24. Mai 1960 (GVBl. S. 43), dem 1. Juni 1960, in Kraft getreten

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BVerfGE 12, 10 (23):

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(§ 71 Satz 1 NKWO). Die Verfassungsbeschwerde ist am 19. September 1960 bei Gericht eingegangen.

b) § 19 Abs. 11 NKWG ist durch Art. 1 Nr. 7e des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 20. März 1960 (GVBl. S. 11) neu gefaßt und materiell geändert worden. Während § 19 Abs. 11 des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 18. Juli 1956 (GVBl. S. 81) für die Wahlanzeige einer Partei, die am Tage der Bestimmung des Wahltermins weder im Niedersächsischen Landtag noch im Bundestag durch im Lande Niedersachsen gewählte Abgeordnete vertreten war, die Angabe der Parteibezeichnung, der Namen und Anschriften der Vorstandsmitglieder des für das Wahlgebiet zuständigen Parteiorgans unter Beifügung der Parteisatzung vorschrieb, fordert § 19 Abs. 11 NKWG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 20. März 1960 die Vorlage der Satzung der Landesorganisation oder der für das Land zuständigen Spitzenorganisation, des Parteiprogramms und die Angabe der Namen und Anschriften der Vorstandsmitglieder der Landesorganisation oder der für das Land zuständigen Spitzenorganisation sowie den Nachweis, daß der Vorstand dieser Organisation nach demokratischen Grundsätzen gewählt ist. Die neue Fassung des § 19 Abs. 11 NKWG ist mit dem Änderungsgesetz vom 20. März 1960 am 26. März 1960 in Kraft getreten (Art. III des Änderungsgesetzes vom 20. März 1960), die Verfassungsbeschwerde also auch insoweit rechtzeitig eingelegt.

c) § 23 Abs. 1 NKWG ist durch Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 27. August 1960 (GVBl. S. 229) geändert worden. Während diese Bestimmung im Rahmen des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes in der Fassung vom 23. Mai 1960 (GVBl. S. 35) nur die Änderung und Zurückziehung von Wahlvorschlägen regelte, gilt sie jetzt auch für die Änderung und Zurückziehung von Wahlvorschlagsverbindungen. Die Neufassung ist mit dem Änderungsgesetz vom 27. August 1960 am 31. August 1960 in Kraft getreten (Art. III des Änderungsgesetzes

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vom 27. August 1960), die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG also auch insoweit durch die Erhebung der Verfassungsbeschwerde am 19. September 1960 gewahrt.

d) § 19 Abs. 8 und 9 NKWG fanden sich schon in dem Niedersächsischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetz vom 18. Juli 1956 (GVBl. S. 81). Ihr Wortlaut blieb von den Änderungsgesetzen vom 20. März 1960 und vom 27. August 1960 unberührt.

§ 26 Abs. 3 NKWG war als § 27 Abs. 3 ebenfalls schon in dem Niedersächsischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetz vom 18. Juli 1956 enthalten. Das Änderungsgesetz vom 20. März 1960 ließ seinen Wortlaut unverändert. In der Bekanntmachung der Neufassung des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 23. Mai 1960 (GVBl. S. 35) erschien die Bestimmung infolge der neuen Paragraphenzählung als § 26 Abs. 3.

Obwohl § 19 Abs. 8 und 9 und § 26 Abs. 3 NKWG -- von der Anpassung an die neue Paragraphenzählung abgesehen -- weder der Form noch dem Wortlaut nach geändert worden sind, haben sie durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 27. August 1960 eine neue, erweiterte Bedeutung im System des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes erhalten. Während sie sich bis dahin nur auf die Wahlvorschläge von politischen Parteien und Einzelbewerbern bezogen, finden sie nach der Eröffnung des Wahlvorschlagsrechts für "Wählergruppen" durch § 19 Abs. 1 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 27. August 1960 nunmehr auch auf die damit neu zur Wahl zugelassenen Wählervereinigungen Anwendung (§ 48 a NKWG). Aus dem Gesamtzusammenhang, in dem sie das Änderungsgesetz vom 27. August 1960 gestellt hat, ergibt sich für sie also ein erweiterter Anwendungsbereich. Darum beginnt die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG für alle Wahlberechtigten mit dem neuen gesetzgeberischen Akt, d. h. im vorliegenden Falle mit dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 27. August 1960. Die Verfassungsbeschwerde ist also auch insoweit fristgerecht erhoben worden.

Der Beschwerdeführer fühlt sich durch verschiedene Bestimmungen des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes und der Kommunalwahlordnung in verfassungswidriger Weise in seinem Wahlrecht beeinträchtigt. Er rügt die Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes. Deshalb enthält jeder Verstoß gegen diesen Wahlrechtsgrundsatz zugleich auch eine Verletzung des in § 90 BVerfGG genannten Art. 3 Abs. 1 GG, auf den der Beschwerdeführer seine Verfassungsbeschwerde zulässigerweise stützt (vgl. Urteil vom 2. November 1960 -- 2 BvR 504/60 -- S. 13 mit weiteren Nachweisen).

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verlangt, daß allen Staatsbürgern das aktive und passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise gewährt wird. Er beläßt dem Gesetzgeber auf dem Gebiete des Wahlrechts nur einen eng bemessenen Spielraum. Differenzierungen in diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (vgl. Urteil vom 2. November 1960 S. 142 mit weiteren Nachweisen). Aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG ergibt sich ferner, daß in den Gemeinden und Kreisen die örtlich orientierten Rathausparteien und Wählervereinigungen den politischen Parteien rechtlich grundsätzlich gleichgestellt sind. Deshalb muß insbesondere den Bürgern das Recht, einen Wahlvorschlag für eine Wählervereinigung einzureichen, grundsätzlich in der gleichen Weise gewährleistet sein wie bei einem Wahlvorschlag für eine politische Partei, und es muß auch den für eine Rathauspartei oder Wählervereinigung auftretenden Wahlbewerbern die Möglichkeit einer chancengleichen Teilnahme an den Kommunalwahlen eröffnet werden (Beschluß vom 12. Juli 1960 -- 2 BvR 373/60, 2 BvR 442/60 -- Leitsatz Nr.23, S. 164; Urteil vom

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BVerfGE 12, 10 (26):

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2. November 1960 S. 14 f.1). Die angegriffenen Bestimmungen sind mit der folgenden Maßgabe mit diesem Grundsatz nicht vereinbar.

1. § 19 Abs. 8 NKWG bestimmt, daß ein Wahlvorschlag für die Gemeindewahl -- gestaffelt nach der Einwohnerzahl der Gemeinden -- von mindestens 20 bis 30 Wahlberechtigten und für die Kreiswahl von mindestens 30 Wahlberechtigten des Wahlbezirks, für den er gelten soll, persönlich und handschriftlich unterzeichnet wird. Daraus folgt für die Anhänger einer nicht privilegierten Partei oder Wählergruppe, daß sie nur dann in allen Wahlbezirken der Stadt und des Landkreises Wolfenbüttel Wahlvorschläge einreichen können, wenn sie für die Gemeindewahl in den drei Wahlbezirken der Stadt Wolfenbüttel insgesamt 90 und für die Kreistagswahl in den fünf Wahlbezirken des Landkreises Wolfenbüttel insgesamt 150 Wahlberechtigte zur Unterzeichnung ihrer Wahlvorschläge gewinnen. Demgegenüber sind die politischen Parteien, die im Landes- oder Bundesparlament durch im Lande Niedersachsen gewählte Abgeordnete vertreten sind, von diesen Unterschriftenquoren befreit (§ 19 Abs. 9 NKWG). Sie können ohne den in § 19 Abs. 8 NKWG von allen übrigen Parteien und Wählergruppen geforderten Nachweis einer hinreichenden Unterstützung ihrer Wahlvorschläge durch die Aktivbürgerschaft an den Kommunalwahlen in allen Gemeinden und Landkreisen Niedersachsens teilnehmen.

Durch dieses differenzierende Unterschriftenquorum werden nicht nur die nicht privilegierten Parteien und Wählergruppen als solche in ihrem Recht auf Chancengleichheit, sondern auch der Beschwerdeführer als wahlberechtigter Bürger und als Kandidat der UWG in seinem Wahlrecht betroffen. Sein Vorschlagsrecht und seine Bewerbungsmöglichkeit stehen in Wechselbeziehung zu der verschiedenen Ausgestaltung des Zugangs zur Wahl für die durch § 19 Abs. 9 NKWG privilegierten politischen Parteien einerseits und die übrigen Parteien und Wählergruppen anderer

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BVerfGE 12, 10 (27):

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seits. Während ihm als Kandidaten einer nicht privilegierten Partei oder Wählergruppe die Ausübung seines passiven Wahlrechts durch das Unterschriftenquorum nicht unerheblich erschwert wird, werden die von den privilegierten politischen Parteien benannten Bewerber durch das Unterschriftenquorum nicht behindert. Diese Differenzierung ist mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl, der sich auch auf das Wahlvorschlagsrecht und das passive Wahlrecht bezieht (Beschluß vom 12. Juli 1960 S. 91; Urteil vom 2. November 1960 S. 18 f.2), nicht vereinbar.

Zwar ist die Möglichkeit, das Wahlvorschlagsrecht durch Unterschriftenquoren zu begrenzen, allgemein anerkannt. Das Unterschriftenquorum dient dem legitimen Ziel, nur solche Wahlvorschläge zuzulassen, von denen vermutet werden kann, daß hinter ihnen eine politisch ernst zu nehmende Gruppe steht, die sich mit diesem Vorschlag am Wahlkampf beteiligen will. Eine Vermutung für die Ernsthaftigkeit eines Wahlvorschlags wird dadurch begründet, daß die vom Gesetz geforderte Zahl von Unterschriften beigebracht wird. Dadurch soll der Wähler davor bewahrt werden, daß er seine Stimme einem aussichtslosen Bewerber oder Wahlvorschlag gibt und damit "wegwirft". Zum anderen kann ein Wahlsystem, das Wahlvorschläge vorsieht, nur dann funktionieren, wenn die Einreichung eines Wahlvorschlags nicht jedem ohne weiteres zugestanden wird. Aus diesen Gründen hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung die Verfassungsmäßigkeit angemessen begrenzter Unterschriftenquoren auf Bundesebene (BVerfGE 3, 19 ff.; 5, 77 [81 f.]; 6, 84 [98 f.]), Landesebene (BVerfGE 3, 383 ff.; 4, 375 [381 ff.]) und Kommunalebene (BVerfGE 6, 121 ff.) bejaht.

Das Bundesverfassungsgericht hat es weiter wiederholt unter dem Blickpunkt der Ernsthaftigkeit eines Wahlvorschlags für zulässig erklärt, hinsichtlich der für die Zulassung von Wahlvorschlägen erforderlichen Unterschriften zu differenzieren zwischen Parteien, die bereits in dem neu zu wählenden Parlament ver

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BVerfGE 12, 10 (28):

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treten sind und jungen Parteien, die dieses Ziel noch erstreben. Der frühere Wahlerfolg kann dabei regelmäßig als Nachweis für die Ernsthaftigkeit des Wahlvorschlags einer Partei angesehen werden (BVerfGE 3, 19 [27]; 3, 383 [398 f.]; 4, 375 [383 f.]; 7, 99 [107]).

Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, daß in einem Kommunalwahlgesetz zwar im Bundes- oder Landesparlament vertretene Parteien vom Unterschriftenquorum befreit werden dürften; wenn nicht zugleich den Parteien und Wählervereinigungen, die in den kommunalen Repräsentativorganen schon vertreten sind, das gleiche Privileg gewährt wird. Parteien und Wählergruppen, die bereits in der neu zu wählenden Kommunalvertretung Sitz und Stimme haben, haben in erster Linie ein Anrecht darauf, gegen die Anzweiflung der Ernsthaftigkeit ihrer Wahlvorschläge gefeit zu sein. Wenn ein Landesgesetzgeber die festgefügte Organisationsform und die zentrale verfassungsrechtliche Bedeutung der Parteien im Verfassungsleben zum Anlaß nimmt, sie auch im kommunalen Raum vom Unterschriftenquorum auszunehmen, wenn sie im Bundes- oder Landesparlament vertreten sind, so ist er durch den Grundsatz der Gleichheit der Wahl gehalten, diese Vergünstigung auch solchen Parteien und Wählergruppen zu gewähren, die die Vermutung für die Ernsthaftigkeit ihres Wahlvorschlags bereits durch den Wahlerfolg in der vorhergehenden Kommunalwahl begründet haben (vgl. dazu auch BayVerfGHE N. F. 6 II 65 [Leitsatz 3, 74 f.]; 13 II 1 [ ff.]). Es ist jedenfalls kein besonderer Grund ersichtlich, der es rechtfertigen könnte, in einem solchen Fall zwischen den im Bundes- oder Landtag vertretenen Parteien einerseits und den in den bisherigen kommunalen Vertretungskörperschaften bereits vertretenen Parteien und Wählergruppen andererseits zu unterscheiden und lediglich den ersteren das Unterschriftenprivileg zu gewähren und den letzteren nicht.

Dieses Ergebnis kann nicht durch die Behauptung in Frage gestellt werden, daß es sich bei dem nicht im Bundes- oder Landtag vertretenen Parteien und Wählergruppen um fluktuierende,

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BVerfGE 12, 10 (29):

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nicht auf die Dauer angelegte Zusammenschlüsse handle, deren Identität mit den bereits im Gemeinderat oder Kreistag vertretenen Gruppen meist zweifelhaft sei. Der Hinweis, daß bei diesen Gruppen die "Ernsthaftigkeit" nicht ohne weiteres vorausgesetzt werden könne, mag in Einzelfällen berechtigt sein. Andererseits läßt sich nicht leugnen, daß örtliche Wählergemeinschaften und Rathausparteien, wie die Erfahrung zeigt, nicht notwendig Zufallsbildungen von kurzer Lebensdauer sein müssen. Im übrigen sind die sich daraus möglicherweise ergebenden Schwierigkeiten nicht unlösbar. Der Nachweis, daß eine Gruppe mit der bereits in einer kommunalen Vertretungskörperschaft vertretenen Gruppe identisch ist, wird im allgemeinen ohne große Schwierigkeiten geführt werden können. Bei einer organisatorisch verfestigten Gruppe werden ohnehin begründete Zweifel kaum auftauchen. Handelt es sich um eine nur lose organisierte Gruppe, so wird man etwa die Tatsache, daß mehr als die Hälfte der Anhänger, die den früheren Wahlvorschlag unterzeichnet hat, sich weiterhin zu ihr bekennt, als einen hinreichenden Nachweis erachten können, daß die Gruppe im wesentlichen identisch ist (ebenso BayVerfGHE N. F. 13 II 1 [7]).

Nach alledem hat der niedersächsische Landesgesetzgeber dadurch, daß er zwar die im niedersächsischen Landtag und im Bundestag durch im Lande Niedersachsen gewählte Abgeordnete vertretenen politischen Parteien vom Unterschriftenquorum ausgenommen, den bereits in den zu wählenden kommunalen Vertretungskörperschaften vertretenen Parteien und Wählergruppen dagegen diese Erleichterung ohne zwingenden Grund versagt hat, gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl verstoßen. Dieser Verstoß verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. § 19 Abs. 9 NKWG ist nichtig.

2. Damit entfällt auch die Beschwer, die sich bei Gültigkeit des § 19 Abs. 9 NKWG möglicherweise für den Beschwerdeführer als Bewerber einer nicht privilegierten Partei oder Wählergruppe im Gegensatz zu Kandidaten bereits im Bundes- oder Landtag vertretener politischer Parteien aus den §§ 26 Abs. 4 Nr. 1 und 3

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BVerfGE 12, 10 (30):

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NKWO sowie 23 Abs. 1 Satz 3 und 4 NKWG hätte ergeben können. Die Bezugnahme dieser Vorschriften auf § 19 Abs. 9 NKWG ist gegenstandslos. Mithin bleibt lediglich zu prüfen, ob diese Bestimmungen -- losgelöst von ihrer Anknüpfung an § 19 Abs. 9 NKWG -- den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzen. Das ist zu verneinen.

a) § 26 Abs. 4 Nr. 1 NKWO verlangt, daß der auf die vorzuschlagenden Bewerber lautende Wahlvorschlag vor der Eintragung der Unterschriften dem Wahlleiter vorzulegen ist, der im Kopf des Wahlvorschlags einen Sichtvermerk einträgt. § 26 Abs. 4 Nr. 3 NKWO fordert ferner, daß der Nachweis des Wahlrechts für jeden Unterzeichner eines Wahlvorschlags durch eine gemeindebehördliche Bescheinigung geführt wird. Diese Ordnungsvorschriften gelten in Anbetracht der Nichtigkeit des § 19 Abs. 9 NKWG unterschiedslos für die Wahlvorschläge aller an der Wahl teilnehmenden Parteien und Wählergruppen, Sie können daher schon aus diesem Grunde den Grundsatz der Chancengleichheit nicht verletzen. Im übrigen findet die in § 26 Abs. 4 Nr. 1 NKWO getroffene Regelung ihren rechtfertigenden Grund darin, daß sonst Blankounterschriften gesammelt oder die den Unterzeichnern vorgelegten Wahlvorschlagslisten nachträglich ohne deren Einverständnis geändert oder ergänzt werden könnten. § 26 Abs. 4 Nr. 3 NKWO soll im voraus sicherstellen, daß die Vorschläge nur von Wahlberechtigten unterzeichnet werden. Beide Formvorschriften dienen also sowohl der Verhinderung von Manipulationen wie dem Schutz der Unterzeichner.

b) Entsprechendes gilt für das im § 23 Abs. 1 Satz 3 und 4 NKWG aufgestellte Erfordernis der Unterschrift von zwei Dritteln der ursprünglichen Unterzeichner bei Änderung oder Rücknahme eines Wahlvorschlags. Auch diese Bestimmung will offenbar Manipulationen gegen den Willen der Unterzeichner erschweren. Sie bürdet quorumspflichtigen Parteien und Wählergruppen ein um so weniger unzumutbares Formerfordernis auf, als hier nur zwei Drittel der Unterschriften für die Änderung oder Rücknahme des Wahlvorschlags erforderlich sind. Im übrigen

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BVerfGE 12, 10 (31):

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kann auch sie den Grundsatz der Chancengleichheit schon deshalb nicht verletzen, weil angesichts der Nichtigkeit des § 19 Abs. 9 NKWG die Verpflichtung aus § 23 Abs. 1 Satz 3 und 4 Parteien und Wählergruppen gleichermaßen trifft.

3. Inwiefern der § 19 Abs. 11 NKWG den Beschwerdeführer in der Ausübung seines passiven Wahlrechts behindert, ist nicht ersichtlich. § 19 Abs. 11 Satz 1 NKWG beruht in seiner gegenwärtigen Fassung auf Art. 1 Nr. 7 e des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 20. März 1960 (GVBl. S. 11). Die Neufassung dieser Bestimmung zielte darauf ab, Rathausparteien und Wählervereinigungen, deren Tätigkeitsbereich sich auf einzelne Gemeinden oder Landkreise beschränkt und die sich deshalb nicht auf Landesebene zusammengeschlossen und organisiert haben, von der Teilnahme an den Kommunalwahlen fernzuhalten. Diese Tendenz ist dem § 19 Abs. 11 Satz 1 NKWG jedoch durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 27. August 1960 (GVBl. S. 229) wieder genommen worden. Art. 1 Nr. 13 des Änderungsgesetzes vom 27. August 1960 hat dem Niedersächsischen Kommunalwahlgesetz einen neuen § 48 a hinzugefügt, dessen Nummer 3 Satz 1 bestimmt, daß von Wählergruppen der Anzeige über die Teilnahme an der Wahl keine Unterlagen beigefügt zu werden brauchen. § 19 Abs. 11 NKWG macht also die Vorlage der in Satz 1 aufgeführten Unterlagen nur den Parteien zur Pflicht, die diesem Erfordernis ohne Schwierigkeiten genügen können. Daß einer solchen Vorlagepflicht verfassungsrechtliche Bedenken nicht entgegenstehen, hat das Gericht schon durch Urteil vom 3. Juni 1954 (BVerfGE 3, 383 [404 f.]) festgestellt. Im übrigen erstreckt sich der Geltungsbereich dieser Bestimmung infolge der Nichtigkeit des § 19 Abs. 9 NKWG auf alle Parteien.

4. Auch § 26 Abs. 3 NKWG nimmt auf den nichtigen § 19 Abs. 9 NKWG Bezug. Unter diesen Umständen bedarf es keiner Entscheidung, ob er inhaltlich mit dem Gleichheitssatz vereinbar ist.

Der Beschwerdeführer hat schließlich bei Erhebung der Verfassungsbeschwerde, als er noch damit rechnen mußte, daß die nächsten Kommunalwahlen am 23. Oktober 1960 stattfinden würden, gerügt, daß die ihm zur Wahlvorbereitung verbleibende Zeitspanne zu kurz bemessen sei. Frühestens am 30. August 1960 habe er mit der Verkündung des Änderungsgesetzes vom 27. August 1960 die Gewißheit erlangt, daß er sich als Kandidat der UWG an den Kommunalwahlen beteiligen könne, und habe deshalb erst sehr viel später als die Kandidaten der anderen politischen Parteien ernsthafte Wahlvorbereitungen treffen können. Diese Rüge ist inzwischen gegenstandslos geworden. Das Bundesverfassungsgericht hat durch Beschluß vom 5. Oktober 19601 die Bestimmung des 23. Oktober 1960 zum Wahltag der allgemeinen Neuwahlen für die Gemeinden und Landkreise des Landes Niedersachsen durch die Verordnung des niedersächsischen Landesministeriums vom 27. Juni 1960 (GVBl. S. 99) aufgehoben, weil sonst zu befürchten gewesen wäre, daß die Gültigkeit der Wahlen wegen der verfassungswidrigen Privilegierung der im Bundes- oder Landesparlament vertretenen politischen Parteien in nahezu allen Wahlgebieten mit Erfolg angegriffen und damit die Wiederholung der Wahl unvermeidbar geworden wäre. Damit ist auch die Möglichkeit einer Beschwer für den Beschwerdeführer durch die Anberaumung des Wahltermins auf den 23. Oktober 1960 entfallen.