Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfahren ist die Ablehnung des Antrages auf Zulassung des Volksbegehrens "Keine Startbahn West" durch die Hessische Landesregierung und den Staatsgerichtshof des Landes Hessen.

1. Nach Art. 116 der Verfassung des Landes Hessen - HV - vom 1. Dezember 1946 (GVBl. S. 229, berichtigt in GVBl. 1947 S. 106, 1948 S. 68; in der Fassung der Gesetze zur Änderung der Artikel 75 und 137 und der Artikel 73 und 75 der Verfassung des Landes Hessen vom 22. Juli 1950 [GVBl. S. 131] und vom 23. März 1970 [GVBl. I S. 281]) wird die Gesetzgebung im Lande Hessen durch das Volk im Wege des Volksentscheids und durch den Landtag ausgeübt. Die Gesetzgebung durch das Volk im Wege des Volksentscheids regelt Art. 124 HV. Er bestimmt:

In Vollzug des Art. 124 Abs. 4 HV hat der Landesgesetzgeber das Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid - GüVuV - vom 16. Mai 1950 (GVBl. S. 103) erlassen. Für ein Volksbegehren sind darin u. a. folgende Regelungen getroffen:

2. Der südlich des bebauten Stadtgebietes von Frankfurt gelegene Verkehrsflughafen wird von der "Flughafen Frankfurt/ Main Aktiengesellschaft" (FAG) betrieben, an der das Land Hessen, die Stadt Frankfurt und die Bundesrepublik Deutschland beteiligt sind. Da die FAG die Kapazität des Flughafens nicht mehr für ausreichend hält, beabsichtigt sie die Verlängerung zweier vorhandener Start- und Landebahnen nach Westen und den Bau einer zusätzlichen Startbahn "18 West" (im folgenden: Startbahn West). Während die bereits bestehenden Start- und Landebahnen und die sonstigen Flughafenanlagen auf dem Gebiet der Stadt Frankfurt gelegen sind, würde die

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geplante Startbahn West überwiegend außerhalb dieses Gebietes liegen und tief in den zu verschiedenen Gemeindegebieten des Landkreises Groß-Gerau gehörenden Wald hineinragen.

Nach Erteilung der für dieses Vorhaben gemäß § 6 des Luftverkehrsgesetzes (- LuftVG - in der Fassung der Neubekanntmachung des Luftverkehrsgesetzes vom 1. August 1922 [RGBl. I S. 681] auf Grund des Artikels 4 des Gesetzes vom 18. September 1980 [BGBl. I S. 1729] und der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 [BGBl. I S. 61]) erforderlichen luftverkehrsrechtlichen Genehmigung stellte der Hessische Minister für Wirtschaft und Technik am 23. März 1971 durch Planfeststellungsbeschluß den Plan für den Ausbau des Flughafens Frankfurt am Main fest (StAnz. S. 752), der sich in seinem Teil A auf die Errichtung der Startbahn West bezieht.

Gegen die geplanten Baumaßnahmen bestehen insbesondere innerhalb der an den Flughafen angrenzenden Gemeinden Bedenken. Sie befürchten, daß die Flughafenerweiterung mit schwerwiegenden Umweltbelastungen und Umweltschäden sowie Gesundheitsgefährdungen verbunden sein wird. Der Planfeststellungsbeschluß wurde deshalb sowohl von betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften als auch von Privatpersonen gerichtlich angefochten. Mehrere Klagen sind inzwischen rechtskräftig abgewiesen worden, darunter die der Stadt Mörfelden- Walldorf durch Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Oktober 1980. Weitere Klagen, insbesondere wasserrechtlicher Art, sind noch bei Gericht anhängig.

Durch Beschluß vom 22. Juli 1980 ordnete der Hessische Minister für Wirtschaft und Technik die sofortige Vollziehung des die Startbahn West betreffenden Teils des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 an. Am 28. und 29. Oktober 1980 begannen auf dem für den Bau der Startbahn West vorgesehenen Gelände die ersten Waldrodungen; es kam daraufhin wiederholt zu Demonstrationen und sonstigen Protesten.

Am 30. Mai 1981 gründeten Bürgerinitiativen und andere dem Umweltschutz verbundene Vereine in einer öffentlichen

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Versammlung in Rüsselsheim die "Arbeitsgemeinschaft Volksbegehren und Volksentscheid - Keine Startbahn West -" mit dem Ziel, ein Volksbegehren und einen Volksentscheid nach Art. 116 Abs. 1 und Art. 124 HV herbeizuführen. Die Versammlung wählte drei Vertrauenspersonen sowie deren Stellvertreter und beschloß folgenden Gesetzentwurf:

Am 14. November 1981 beantragte die Arbeitsgemeinschaft unter Vorlage des Gesetzentwurfs sowie unter Benennung ihrer drei Vertrauenspersonen und deren Stellvertreter die Zulassung eines Volksbegehrens. Der Antrag wurde von 220 249 stimmberechtigten Bürgern unterstützt.

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3. Mit Beschluß vom 24. November 1981 lehnte die Hessische Landesregierung den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens ab.

Der Antrag erfülle zwar die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 GüVuV, ihm könne jedoch nicht stattgegeben werden, weil der mit ihm vorgelegte Gesetzentwurf nicht - wie von § 3 Abs. 2 Satz 1 GüVuV gefordert - den Bestimmungen der Verfassung entspreche. Das einem Volksbegehren zugrunde liegende Gesetz müsse ebenso wie die vom Landtag verabschiedeten Gesetz nicht nur mit der Hessischen Verfassung, sondern auch mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht vereinbar sein. Der Gesetzentwurf widerspreche dem Grundgesetz sowie einfachem Bundesrecht und genüge daher nicht den Anforderungen der Hessischen Verfassung.

Er greife in Form eines als Raumordnungsregelung bezeichneten Einzelfallgesetzes in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Luftverkehr ein (Art. 73 Nr. 6 GG). Er wolle den Vollzug des den Bau der Startbahn West betreffenden Teils des Planfeststellungsbeschlusses, der in einem im Luftverkehrsgesetz geregelten Verfahren zustande gekommen sei, verhindern. Hierdurch würden zugleich unter Verstoß gegen Art. 87 d i.V.m. Art. 85 GG die grundgesetzlich gesicherten Verwaltungszuständigkeiten des Bundes bei der Ausführung des Luftverkehrsgesetzes verletzt. Der Gesetzentwurf widerspreche ferner dem Raumordnungsgesetz des Bundes (- ROG - vom 8. April 1965 [BGBl. I S. 306]; zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Juni 1980 [BGBl. I S. 649]). Er sei überdies als gesetzliche Regelung eines Einzelfalles der Raumordnung und Raumplanung nicht mit Art. 19 Abs. 4 GG zu vereinbaren, weil ein effektiver gerichtlicher Rechtsschutz hiergegen nicht gegeben sei. Schließlich würde der Erlaß des geplanten Gesetzes den Verfassungsgrundsatz der Bundestreue mißachten.

Gegen diesen Beschluß der Landesregierung legten die im Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens benannten Vertrauenspersonen Beschwerde an den Hessischen Staatsgerichtshof ein.

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Die Landesregierung und der Staatsgerichtshof seien bei der Prüfung des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens darauf beschränkt, den mit dem Antrag vorgelegten Gesetzentwurf an den Bestimmungen der Hessischen Verfassung zu messen. Sie seien nicht befugt, eine Überprüfung des Gesetzentwurfs auf dessen Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht vorzunehmen. Die Entscheidung darüber sei dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vorbehalten, das aber erst angerufen werden könne, wenn der Gesetzentwurf Gesetz geworden sei. Der Gesetzentwurf sei im übrigen mit dem Grundgesetz, sonstigem Bundesrecht und der Landesverfassung vereinbar. Er befasse sich mit der Flächenbegrenzung eines Großflughafens. Eine solche Begrenzung sei Gegenstand der Raumordnung und Landesplanung, für die gemäß Art. 70 Abs. 1 und Art. 75 Nr. 4 GG in dem durch das Raumordnungsgesetz des Bundes gesetzten Rahmen die Länder zuständig seien. Der Gesetzentwurf betreffe nicht den Bereich des Luftverkehrs im Sinne des Art. 73 Nr. 6 GG. Seine - durch das Gesamtplanungsrecht des Landes gedeckten - Regelungen schränkten das Fachplanungsrecht des Bundes auf Grund des Luftverkehrsgesetzes nicht ein.

Die Verfahrensbevollmächtigten der Vertrauenspersonen nahmen im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof, die Begründung des Gesetzentwurfs ergänzend, zu den aufgeworfenen Rechtsfragen Stellung, und zwar mit den Schriftsätzen vom 18. Dezember 1981 und 12. Januar 1982 vorwiegend zur Prüfungskompetenz und den anwendbaren Prüfungsmaßstäben, mit Schriftsatz vom 21. Dezember 1981 zum Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung sowie zuvor am 17. Dezember 1981 durch Vorlage eines Rechtsgutachtens zur Zulässigkeit des Volksbegehrens bei Anwendung des Prüfungsmaßstabes der Landesregierung.

Die Hessische Landesregierung bezog sich zur Begründung ihres Antrags, die Beschwerde zurückzuweisen, im wesentlichen

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BVerfGE 60, 175 (184):

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auf die Ausführungen in ihrem Beschluß vom 24. November 1981.

4. Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen wies die Beschwerde mit Beschluß vom 14./15. Januar 1982 zurück. Zur Begründung legte er im wesentlichen dar:

a) Die zulässige Beschwerde sei offenbar unbegründet. Sie könne daher durch Beschluß zurückgewiesen werden (§ 21 Abs. 1 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - vom 12. Dezember 1947 [GVBl. 1948 S. 3], zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. März 1970 [GVBl. I, S. 245]). Die für die Entscheidung allein erheblicher Rechtsfragen seien von den Beteiligten unter Vorlage einer Reihe von Gutachten erschöpfend dargelegt und behandelt worden. Eine mündliche Verhandlung könnte keine neuen Erkenntnisse bringen.

b) Zu prüfen sei lediglich, ob der mit dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens vorgelegte Gesetzentwurf als Hessisches Landesgesetz ergehen könnte. Dies wäre zu bejahen, wenn der Entwurf den Bestimmungen der Verfassung entspräche. Zu den Bestimmungen der Verfassung im Sinne von § 3 Abs. 2 Satz 1 GüVuV zählten nicht nur die in der Hessischen Verfassung enthaltenen Vorschriften. Die Verfassung der Gliedstaaten eines Bundesstaates sei nicht in der Landesverfassungsurkunde allein enthalten, sondern in sie hinein wirkten auch die Bestimmungen der Bundesverfassung. Beide Elemente zusammen machten erst die Verfassung des Gliedstaates aus. Zu diesen in die Verfassung des Landes Hessen hineinwirkenden Bestimmungen des Grundgesetzes gehörten jedenfalls die Vorschriften über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf den Bund und die Länder. Denn sie steckten den Raum ab, der in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes dem Lande für seine eigene Gesetzgebung zur Verfügung stehe. Die vom Grundgesetz insoweit vorgenommene Grenzziehung habe die Hessische Verfassung durch Art. 153 im voraus anerkannt.

Jedenfalls in diesem Rahmen - der durch die grundgesetzlichen Vorschriften über Verwaltungskompetenzen, insbeson

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dere durch Art. 87 d GG ergänzt werde - sei die Landesregierung befugt gewesen, den Zulassungsantrag auf seine Verfassungsmäßigkeit auch unter dem Gesichtspunkt der Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes zu überprüfen. Diese präventive Legalitätskontrolle unterliege keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Art. 124 Abs. 4 HV behalte dem Gesetzgeber das Recht vor, das Verfahren beim Volksbegehren und Volksentscheid zu regeln. Das der Landesregierung durch § 3 GüVuV eingeräumte materielle Prüfungsrecht halte sich in diesem Rahmen. Darin liege keine Einschränkung des verfassungsmäßig gewährten Rechts auf unmittelbare Volksgesetzgebung. Auch die durch Volksgesetzgebung zustande gekommenen Gesetze unterfielen der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung. Die Vorverlegung dieser Kontrolle aus verfassungspolitischen und rechtsökonomischen Gründen durch § 4 Satz 2 GüVuV sei unbedenklich.

Die Frage der Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs mit Bundesrecht könne nicht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorgelegt werden. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift erstrecke sich die Vorlagepflicht nur auf bereits verkündete und in Kraft getretene Gesetze, nicht jedoch auf Gesetzesentwürfe. Soweit andere als kompetenzregelnde Vorschriften des Bundesrechts für die Entscheidung eine Rolle spielten, könne sie der Staatsgerichtshof incidenter anwenden und auslegen.

c) Der dem Volksbegehren zugrunde liegende Gesetzentwurf überschreite die verfassungsrechtlichen Grenzen, die der Landesstaatsgewalt auf dem Gebiet der Gesetzgebung gezogen seien.

Bei der Regelungsmaterie des Gesetzentwurfs handele es sich um einen Mischtatbestand im Überschneidungsbereich von Bundes- und Landesgesetzgebungskompetenz. Der Gesetzentwurf berühre zum einen den Sachbereich "Luftverkehr" im Sinne von Art. 73 Nr. 6 GG, in dem die Gesetzgebungskompetenz ausschließlich dem Bund zustehe. Diese umfasse das einschlägige Fachplanungsrecht einschließlich der Voraussetzungen und Wirkungen luftverkehrsrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse. Der

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Gesetzentwurf ziele aber gerade auf eine Flächenbegrenzung des Flughafens und damit auf eine Anpassung des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971. Zum anderen betreffe der Entwurf auch den Sachbereich "Raumordnung" im Sinne von Art. 75 Nr. 4 GG, in dem die Bundesländer - wenn auch mit der durch die Rahmenkompetenz des Bundes gemäß Art. 75 Nr. 4 GG gegebenen Einschränkung - zum Erlaß von raumordnungsrechtlichen Regelungen zuständig seien, denn er sehe eine Ergänzung des Hessischen Landesraumordnungsprogramms und eine Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes vor. Bei der kompetenzrechtlichen Zuordnung eines Gesetzes, das mehrere Sachbereiche berühre, komme es auf das gesetzgeberisch Gewollte, den funktionalen Zusammenhang, auf den Hauptzweck und die Materie an, in die die Norm "eingreife". Danach sei der Gesetzentwurf unzweideutig der Rechtsmaterie des Luftverkehrs zuzuordnen. Er stelle sich ihr gegenüber nicht als "allgemeines" Landesplanungsgesetz im kompetenzrechtlichen Sinne dar, das den Bereich des Luftverkehrs nur am Rande berühre. Als Einzelfallgesetz ziele er auf die Zurücknahme oder Aufhebung einer fachplanerischen Einzelmaßnahme auf dem Gebiet des Luftverkehrs, nämlich von Teil A des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971. Dieser sei im Einvernehmen mit den zuständigen Bundesbehörden in einem bundesrechtlich geregelten Verfahren und auf Grund bundesrechtlicher Vorschriften (§§ 6-10 LuftVG) von einer im Auftrag des Bundes handelnden und seinen Weisungen unterworfenen Landesbehörde erlassen worden. Den Erlaß eines solchen Gesetzes erlaube die Hessische Verfassung nicht; ein hiergegen verstoßendes Landesgesetz wäre infolge der dem Lande insoweit fehlenden Gesetzgebungskompetenz nichtig.

Zu einem anderen Ergebnis führe es auch nicht, wenn man den Zweck der Art. 1 und 2 des Gesetzentwurfs anders oder für die kompetenzrechtliche Würdigung als nicht ausschlaggebend betrachten wollte. Selbst wenn die Standortplanung umweltrelevanter Großvorhaben im allgemeinen zur legitimen Landes

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planung gehöre, so fehle dem Landesgesetzgeber jedenfalls doch die Befugnis zum Erlaß eines Gesetzes, das zur Anpassung eines nach den §§ 6-10 LuftVG erlassenen Planfeststellungsbeschlusses führen oder zu seiner Aufhebung verpflichten soll. Das aber bezwecke Art. 3 des Gesetzentwurfs. Da das Planfeststellungsverfahren allein auf bundesrechtlichen Vorschriften beruhe und die dem Bundesminister für Verkehr vorbehaltene Zustimmung zur Voraussetzung habe, würde die Anpassungspflicht nicht nur die ausschließliche Befugnis des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 GG, sondern auch seine alleinige Zuständigkeit für die Luftverkehrsverwaltung nach Art. 87 d GG verletzen. Daran ändere es nichts, daß der Bund von der ihm in Art. 87 d GG eingeräumten Befugnis, durch Bundesgesetz Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen, hinsichtlich der Planfeststellung durch § 10 LuftVG Gebrauch gemacht habe.

1. Mit am 18. Februar 1982 eingegangenem Schriftsatz beantragen die Antragsteller des Verfahrens 2 BvH 1/82:

Ferner,

a) Die Anträge im Verfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, §§ 13 Nr. 8, 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG seien zulässig.

Es handele sich um einen Verfassungsstreit innerhalb des Landes Hessen. Die Antragsbefugnis der Antragsteller ergebe sich aus deren status activus. Dieser berechtigte in seiner nach Art. 2 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG zulässigen Ausgestaltung der Art. 70, 71, 116 Abs. 1, 117, 124 HV zur Einbringung von Volksbegehren und zur Herbeiführung von Volksentscheiden. Die Hessische Verfassung gewährleiste insoweit unmittelbare, unbeschränkte Volksgesetzgebungsrechte.

Mit dem gemeinsamen Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens hätten die Antragsteller - wie auch alle anderen Unterzeichner - nach Erfüllung des in § 2 GüVuV erforderten Quorums den Rang eines Verfassungsorgans des Landes Hessen erlangt. Aus der Gesamtheit der Aktivbürger habe sich eine bestimmte Gruppe nach unterscheidbaren Kriterien herausgebildet, die ein konkretes Gesetzesvorhaben im Volksgesetzgebungsverfahren verfolge. Man könne also von einem verfassungsrechtlichen Organ eigener Art sprechen, dem zur Wahrung der ihm zustehenden Rechte auch die Beteiligtenfähigkeit nach § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG zukomme. Die Wahrnehmung der Rechte dieses Organs stehe jedem zu, der durch seine Unterschrift Teil der Antragstellergemeinschaft geworden sei.

Die den Vertrauenspersonen der Unterzeichner eingeräumte Möglichkeit, gegen die Versagung der Zulassung des Volksbegehrens Beschwerde zum Staatsgerichtshof zu erheben, schließe die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts nicht aus. Da gegen die Entscheidung der Landesregierung und des Staatsgerichtshofs eingewandt werde, diese verletzten den Gewaltenteilungsgrundsatz, das Rechtsstaatsprinzip und vor allem das Bundesstaatsprinzip, liege eine Streitigkeit im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG vor, deren abschließende Entscheidung gemäß

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Art. 28 Abs. 3 GG nur dem Bundesverfassungsgericht obliegen könne. Für die Klärung dieser verfassungsrechtlichen Streitigkeit innerhalb des Landes Hessen sei kein anderer Rechtsweg gegeben. Denn es gehe auch um das Verhältnis der Verfassungsorgane Landesregierung und Staatsgerichtshof zum autonomen Volksgesetzgeber. Die Möglichkeit der Antragsteller, wegen der Verletzung ihres status activus Verfassungsbeschwerde zu erheben, schließe die Antragsbefugnis im vorliegenden Verfahren nicht aus.

b) Die Anträge seien auch begründet.

Dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens habe stattgegeben werden müssen, da weder die Hessische Landesregierung noch der Staatsgerichtshof befugt gewesen seien, über die Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht zu befinden.

Die Antragsgegner beriefen sich zur Begründung ihrer Prüfungskompetenz zu Unrecht auf § 3 Abs. 2 Satz 1 GüVuV. Zwar eröffne diese Vorschrift eine Prüfung an den Bestimmungen der Verfassung. Für § 3 Abs. 2 Satz 1 GüVuV fehle es indes in der vom Staatsgerichtshof wie der Landesregierung praktizierten Auslegung an einer hinreichenden verfassungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage. Art. 124 Abs. 4 HV ermächtige den Gesetzgeber lediglich zu einem Gesetz über das Verfahren beim Volksbegehren und beim Volksentscheid. Die Befugnisse des einfachen Gesetzgebers erstreckten sich nur auf den Erlaß von Verfahrensvorschriften. Die Aufstellung inhaltlicher Anforderungen an ein Volksgesetz sei durch diese Ermächtigung nicht gedeckt. Die Prüfung des Gesetzentwurfs auf seine Vereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung mißachte mithin die Bindung der vollziehenden und rechtsprechenden Gewalt an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG).

Der Volksgesetzgeber dürfe nicht in Abhängigkeit von anderen Gewalten gebracht werden. Die inhaltliche Vorprüfung und Vorbescheidung durch die Exekutive oder ein Verfassungs

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gericht wirke in unzulässiger Weise präventiv auf legislative Entscheidungsprozesse ein. Dies sei mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz nicht vereinbar. Insbesondere stehe auch der rechtsprechenden Gewalt nur eine nachträgliche Kontrolle von Gesetzen zu. Weder das Grundgesetz noch die Landesverfassung begründeten eine Befugnis, die weitere Behandlung von Gesetzentwürfen im Gesetzgebungsverfahren zu verbieten.

Die Entscheidungen der Antragsgegner verletzten darüber hinaus das Bundesstaatsprinzip. Die Landesregierung und der Staatsgerichtshof seien nicht befugt zu entscheiden, ob ein Gesetzentwurf den Bestimmungen des Grundgesetzes entspricht. Entscheidungen über die Vereinbarkeit von Bundes- und Landesrecht dürften nach der Systematik des Grundgesetzes nur von einem Bundesorgan getroffen werden. Insoweit enthalte Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG eine eindeutige Kompetenzzuweisung für das Bundesverfassungsgericht, die von den Antragsgegnern unterlaufen worden sei. Auch Art. 153 Abs. 2 HV ermögliche den Verfassungsorganen des Landes nicht die uneingeschränkte Anwendung von Bundesrecht als transformiertes Landesrecht im Rahmen des § 3 Abs. 2 Satz 1 GüVuV.

Aus allem folge, daß dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens stattzugeben gewesen sei. Die Versagung der Zulassung sei ein unerlaubter Eingriff in den status activus der Antragsteller, der sie in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletze.

Der Gesetzentwurf begegne im übrigen entgegen der Auffassung des Staatsgerichtshofs keinen bundesrechtlichen Bedenken. Es handele sich um ein zulässiges Landesgesetzgebungsvorhaben. Insbesondere berühre es nicht die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes. Mit dem Gesetzentwurf solle eine Regelung auf dem Gebiet der Raumordnung getroffen werden, die den Anforderungen und inhaltlichen Rahmenbestimmungen des Bundesraumordnungsgesetzes Rechnung trage. Die sachliche Kollision des Entwurfs mit der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung sowie dem Planfeststellungsbeschluß vom 23. März

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BVerfGE 60, 175 (191):

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1971 berechtige nicht zu dem Schluß, es sollten Regelungen auf dem Gebiete des Luftverkehrsrechts getroffen werden. Kompetenzrechtliche Bedenken ließen sich auch nicht daraus herleiten, daß Art. 3 des Entwurfs die Anpassung bereits erlassener Fachpläne an die in Art. 1 genannten Ziele verlange. Das gelte auch im Hinblick auf die Vorschrift des Art. 87 d GG.

2. Die Antragsteller haben ferner beantragt, ihren Hilfsantrag als Verfassungsbeschwerde zu behandeln.

Sie rügen eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG. Dieses Grundrecht gewährleiste auch das Recht des Bürgers auf politische Mitentscheidung und Mitgestaltung. Wenn das Bundesverfassungsgericht die politischen Mitentscheidungsrechte auf Bundesebene nicht zum Anwendungsbereich des Art. 2 Abs. 1 GG rechne, so könne es dazu auf die besonderen Gewährleistungen im Grundgesetz verweisen (z. B. Art. 38 GG). Dafür sei indes im vorliegenden Zusammenhang kein Raum. Die Hessische Verfassung gewährleiste ein echtes Volksgesetzgebungsverfahren. Die verfassungsmäßige Ordnung in Gestalt der Hessischen Landesverfassung ziehe also dem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG weniger enge Grenzen als das Grundgesetz. Die Art. 70, 71, 116 Abs. 1, 117, 124 HV erweiterten in Einklang mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG den politischen Handlungsspielraum des Bürgers. Als Unterzeichnern des Antrages auf Zulassung des Volksbegehrens stehe ihnen daher ein durch Art. 2 Abs. 1 GG geschütztes, subjektives Recht auf Ausübung ihres Stimmrechts im Rahmen des beantragten Volksbegehrens und Volksentscheids zu. Im übrigen verweisen die Antragsteller zur Begründung ihrer Verfassungsbeschwerde auf den Vortrag zum Organstreit.

1. Antragsteller des Verfahrens 2 BvH 2/82 ist das "das Initiativrecht zur Gesetzgebung ausübende Volk des Landes Hessen", vertreten durch die Vertrauenspersonen für das Volksbegehren "Keine Startbahn West". Er beantragt im Verfahren

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BVerfGE 60, 175 (192):

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gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4, §§ 13 Nr. 8, 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG:

a) Der Antragsteller begründet die Zulässigkeit seines Antrags im wesentlichen wie folgt: Er sei in seiner Funktion als Gesetzgebungsinitiator oberstes Landesorgan im Sinne des § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG. Das Recht der Gesetzgebungsinitiative stehe ihm als in einem besonderen Listenverfahren klar abgegrenzten Teil des Staatsvolkes im Lande Hessen zu. Er werde als ein besonderes Organ der Gesetzgebung tätig und sei deshalb auch als ein Verfassungsorgan im Sinne des § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG anzusehen.

Das für die Annahme eines Organs notwendige Mindestmaß an Unterscheidbarkeit vom Staatsvolk insgesamt und an organisatorischer Verselbständigung sei gegeben. Beim Träger der Gesetzesinitiative handele es sich um eine fest gruppierte Personenmehrheit, deren Mitgliederzahl durch den formellen Abschluß der Unterschriftenlisten feststehe und unveränderbar sei. Die Gruppe habe sich zu einem konkreten und begrenzten Zweck, dem Betreiben des Volksbegehrens, verbunden. Der Antragsteller sei mithin ein oberstes Landesorgan im Sinne des § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG. Dies könne auch für die Antragsgegner nicht zweifelhaft sein.

Die vorliegende Streitigkeit betreffe einen Verfassungsstreit im Lande Hessen. Die Parteien des Verfahrens stritten um die verfassungsrechtlich gebotene Auslegung von einfachem Recht,

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BVerfGE 60, 175 (193):

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insbesondere aber auch um die Kompetenzen zur Gesetzgebung und Verwaltung im Bundesstaat, sowie um die Prüfungskompetenzen des Staatsgerichtshofs im Rahmen der Zulassung eines Volksbegehrens in bezug auf das Bundesverfassungsrecht.

Für diese Streitigkeit sei kein anderer Rechtsweg im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG eröffnet. Das gelte auch im Blick auf die Beschwerdemöglichkeit nach § 4 GüVuV. Das Beschwerdeverfahren habe einen anderen Streitgegenstand als das vorliegende Verfahren. Zwar habe nach der Entscheidung der Landesregierung mit der Beschwerde nach § 4 GüVuV ein anderer Rechtsweg offengestanden. Damit entfalle jedoch die Antragsbefugnis im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG nicht, weil sonst ein Landesverfassungsgericht letztinstanzlich über bundesverfassungsrechtliche Kompetenzen entscheiden könnte. Soweit der Antragsteller den von den Antragsgegnern an den Gesetzentwurf angelegten Prüfungsmaßstab beanstande, beziehe sich diese Rüge nicht auf die Kollision mit Landes- oder Landesverfassungsrecht. Die Antragsgegner hätten jedoch als Prüfungsmaßstab auch und im wesentlichen Bundesrecht und Bundesverfassungsrecht herangezogen. Insoweit sei das Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung berufen, weil nur dieses dem bundesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab einen verbindlichen Inhalt geben könne. Ein anderer Rechtsweg im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG sei daher nur für die Überprüfung nach Landesverfassungsrecht, nicht jedoch für die Überprüfung am Grundgesetz gegeben.

Der Antragsteller werde durch die Entscheidungen der Antragsgegner in seinen verfassungsmäßigen Rechten aus Art. 124 HV und dem ergänzenden Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid beeinträchtigt.

b) Zur Begründung seines Antrags macht der Antragsteller geltend:

Der Staatsgerichtshof habe das Initiativrecht des Antragstellers zur Gesetzgebung dadurch verletzt, daß er in Verkennung des Regelungsgehaltes von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG Bun

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desrecht angewandt und damit seine durch das Grundgesetz begrenzte Entscheidungskompetenz überschritten habe. Er habe - ebenso wie zuvor die Landesregierung - unter Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 2 GG und das Demokratieprinzip in den status positivus activus der Mitglieder des Antragstellers eingegriffen.

Das Bundesverfassungsgericht habe gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz und die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht zu entscheiden. Aufgabe der Landesverfassungsgerichte sei es, im Wege der abstrakten Normenkontrolle Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Landesverfassung zu prüfen. Gegen diese Trennung der Prüfungsmaßstäbe habe der Staatsgerichtshof verstoßen, indem er die für das Bundesverfassungsgericht maßgeblichen Normen des Grundgesetzes gewissermaßen in die Landesverfassung inkorporiert und so zum - vermeintlich zulässigen - Prüfungsmaßstab erhoben habe.

Die Antragsgegner hätten sich auf die Feststellung der Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs mit den Anforderungen des Art. 124 HV beschränken müssen. Art. 124 HV nenne drei Gegenstände, die nicht Gegenstand eines Volksgesetzgebungsverfahrens sein dürften: den Landeshaushalt, das Steuer- und Besoldungsrecht. Nur im Hinblick auf diese Schranken sei ein dem Volksbegehren vorgelagertes präventives Prüfungsverfahren legitim. Eine weitergehende Prüfungs- und Eingriffsermächtigung in eine legislative Kompetenz sei aus Art. 124 HV nicht herzuleiten; sie könne auch nicht durch § 3 Abs. 2 GüVuV begründet werden.

Der Staatsgerichtshof habe darüber hinaus durch die rechtsfehlerhafte Anwendung von Bundesverfassungsrecht und einfachem Bundesrecht in die Rechte des Antragstellers eingegriffen. Der vorgelegte Gesetzentwurf verstoße weder gegen Art. 73 Nr. 6 GG noch gegen Art. 87 d i.V.m. Art. 85 Abs. 3 GG und

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BVerfGE 60, 175 (195):

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§ 31 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG. Er sei auch mit dem übrigen Bundesrecht, insbesondere dem Bundesraumordnungsgesetz, vereinbar.

Die angegriffenen Entscheidungen hinderten den Antragsteller und dessen Mitglieder in grundrechtswidriger Weise an der Herbeiführung eines verfassungsrechtlich verbürgten politischen Entscheidungsprozesses. Dadurch werde das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit als allgemeinster Ausdruck des status negativus libertatis verletzt. Das Volksbegehren sei eine mögliche Ausformung der "Abstimmung" im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG, wenngleich sich aus dieser Vorschrift ein Anspruch auf Einrichtung eines Volksbegehrens nicht entnehmen lasse. Wenn aber ein solches Verfahren vorgesehen sei und vom Bürger in Anspruch genommen werde, dann stehe auch der Anspruch auf dessen korrekte Durchführung unter Grundrechtsschutz.

c) Der Antragsteller rügt weiterhin die Verletzung von Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 1 Satz 2, 103 Abs. 1 GG im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof.

Die Verwerfung der Beschwerde durch Beschluß (§ 21 Abs. 1 Satz 1 StGHG) sei willkürlich und verstoße gegen Art. 2 Abs. 1 GG. Art. 2 Abs. 1 GG schütze auch vor einer willkürlichen Behandlung durch staatliche Stellen.

Willkürlich sei insbesondere die Feststellung des Staatsgerichtshofs, die Beschwerde sei "offenbar unbegründet". Sie lasse sich mit rechtlichen Argumenten nicht begründen und müsse daher auf außerrechtlichen Erwägungen beruhen.

Ferner sei das Recht auf ein faires Verfahren, das im Grundgesetz als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 1, 103 GG) enthalten sei, verletzt. Die wichtigsten Bestandteile und Ausgestaltungen des Rechts auf ein faires Verfahren seien die Neutralität des Gerichts, zu deren Wahrung die richterliche Unabhängigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG) und der Grundsatz des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 GG) verfassungsrechtlich gewährleistet seien, im Parteiverfahren ferner die von Art. 3 Abs. 1 GG geforderte Symme

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BVerfGE 60, 175 (196):

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trie der Parteien und der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG).

Die Verfahrensbevollmächtigten hätten, insbesondere im Hinblick auf die vom Gericht gesetzte Frist zur Äußerung bis zum 12., spätestens zum 13. Januar 1982, angesichts der Kompliziertheit der Materie vor der nur schwer zu lösenden Aufgabe gestanden, einen komplexen, schwierigen Streitgegenstand knapp und durchsichtig unter äußerstem Zeitdruck aufzuarbeiten. Die Begründung der von ihnen vertretenen Rechtsposition sei auch deshalb außerordentlich erschwert gewesen, weil die Landesregierung sich geweigert habe, auf die von ihnen vorgetragene Rechtsauffassung auch nur einzugehen. Sie habe in ihrem Schriftsatz vom 5. Januar 1982 durch den Ministerpräsidenten lediglich mitgeteilt, daß ihre Rechtsauffassung nicht erschüttert sei und von weiteren Rechtsausführungen daher abgesehen werde.

In dieser Situation habe das Gericht, zumal die zwischen den Parteien streitigen dogmatischen Grundlagen einer weiteren Klärung bedurft hätten, nur nach mündlicher Verhandlung entscheiden dürfen. Statt dessen habe der Staatsgerichtshof ohne Vorankündigung bereits am zweiten und dritten Tag nach Eingang des letzten Schriftsatzes, nämlich am 14. und 15. Januar, durch Beschluß entschieden. Damit sei den Verfahrensbevollmächtigten auch das Recht genommen worden, nach § 16 Satz 2 StGHG bis unmittelbar nach Beginn der mündlichen Verhandlung einen Antrag auf Ablehnung eines Mitglieds des Gerichts wegen Besorgnis der Befangenheit zu stellen, was sie sich mit Schriftsatz vom 15. Dezember 1981 ausdrücklich vorbehalten hätten.

Im Hinblick auf die rechtlichen Regelungen der Wahl der Richter des Staatsgerichtshofes und ihrer Stellvertreter (Art. 130 Abs. 2 und 3 HV, §§ 2 ff. StGHG) stelle sich die Frage, ob der Staatsgerichtshof für Verfahren wie das vorliegende ein neutrales Gericht sei. Jedenfalls finde eine öffentliche Kontrolle möglicher politischer Abhängigkeiten von Richtern des Staatsge

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BVerfGE 60, 175 (197):

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richtshofes - wie sie etwa bei namentlicher Abstimmung oder der Möglichkeit von Sondervoten gegeben sei - nicht statt.

Verletzt habe der Staatsgerichtshof ferner das Gebot der symmetrischen Behandlung der Parteien (Art. 3 Abs. 1 GG). Das Schreiben des Präsidenten des Staatsgerichtshofs vom 9. Dezember 1981, in dem dieser an die Verfahrensbeteiligten die Bitte gerichtet habe, bis zur Entscheidung des Gerichts durch kein Verhalten die Sachlage zu verändern, sei an den Zustellungsbevollmächtigten der Vertrauenspersonen ausweislich des Poststempels erst am 14. Dezember 1981 zur Post gegeben worden, zu einem Zeitpunkt also, als der Hessische Ministerpräsident bereits öffentlich erklärt habe, daß er der Bitte des Präsidenten entsprechen werde. Der Beschluß vom 14./15. Januar 1982 sei dem Zustellungsbevollmächtigten am Abend des 18. Januar 1982 durch Boten zugestellt worden. Der Rundfunk habe die Meldung über die Entscheidung schon am Nachmittag gesendet. Noch am Vormittag habe der Zustellungsbevollmächtigte mit der Geschäftsstelle des Staatsgerichtshofes über mögliche Termine einer mündlichen Verhandlung gesprochen. Seine Bitte, die Terminwünsche dem Präsidenten zu übermitteln, sei angenommen worden. Ein Hinweis darauf, daß der Staatsgerichtshof bereits entschieden habe, sei nicht erfolgt.

Schließlich sei der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt (Art. 103 Abs. 1 GG).

Der Staatsgerichtshof habe es unterlassen, die Verfahrensbevollmächtigten darauf hinzuweisen, daß er ohne mündliche Verhandlung entscheiden könne. Infolgedessen hätten die Verfahrensbevollmächtigten grundlegende, womöglich entscheidungserhebliche Probleme (Art. 73 Nr. 6, 87 d GG) nicht mehr in den Prozeß einführen können. Diese Probleme seien in den dem Staatsgerichtshof vorgelegten Gutachten nicht berührt oder bereits im Ansatz unrichtig dargestellt gewesen; erst Anfang Januar sei den Verfahrensbevollmächtigten zunehmend deutlich geworden, daß zu Fragen des Planungs- und Luftverkehrsrechts weiter vorzutragen sei. Dies habe in der mündlichen Ver

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BVerfGE 60, 175 (198):

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handlung geschehen sollen. Daran seien sie durch die überraschende Entscheidung im schriftlichen Verfahren gehindert worden.

Auch wenn sich der aus Art. 103 Abs. 1 GG entwickelte Grundsatz der Gewährung eines Rechtsgesprächs nicht allgemein durchgesetzt habe, so habe doch in diesem Fall ein solches Gespräch in einer mündlichen Verhandlung erfolgen müssen.

Der Staatsgerichtshof habe durch die Verfahrensgestaltung und den Beschluß vom 14./15. Januar 1982 das Recht auf grundrechtskongruente und grundrechtsschützende Durchführung des Zulassungsverfahrens beeinträchtigt.

Nach alledem seien sowohl das Recht auf ein faires Verfahren, wie insbesondere Art. 2 Abs. 1 i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 3 Abs. 1, 101 Abs. 1 und 103 Abs. 1 GG verletzt.

2. Der Antragsteller erhebt hilfsweise Verfassungsbeschwerde mit dem Antrag, die Entscheidung des Staatsgerichtshofs aufzuheben.

Der Staatsgerichtshof habe durch seine Entscheidung aus den zur Begründung der Anträge im Organstreit dargelegten Erwägungen Grundrechte des Beschwerdeführers verletzt.

Die von mehreren Unterzeichnern des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens - darunter die Vertrauenspersonen für das Volksbegehren - erhobene Verfassungsbeschwerde (Verfahren 2 BvR 233/82) richtet sich gegen die Entscheidung des Staatsgerichtshofs. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 1 i.V.m. Art. 101 GG.

Mit der Unterzeichnung des Antrages auf Zulassung des Volksbegehrens hätten sie von ihrem landesrechtlich begründeten Recht auf Durchführung des Volksbegehrens Gebrauch gemacht. Art. 2 Abs. 1 GG berechtige sie, rechtswidrige Beeinträchtigungen bei der Ausübung dieses Rechts abzuwehren. Eine solche verfassungswidrige Beeinträchtigung bewirke die angegriffene Entscheidung des Staatsgerichtshofs. Die Rechte aus

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BVerfGE 60, 175 (199):

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Art. 103 und Art. 101 GG sicherten dem Bürger ein faires Verfahren vor Gericht. Den Grundsatz eines fairen Verfahrens habe der Staatsgerichtshof verletzt, da er den Beschwerdeführern als Mitgliedern der das Volksbegehren tragenden Initiative die rechtlichen Verteidigungs- und Auseinandersetzungsmöglichkeiten in einer mündlichen Verhandlung abgeschnitten habe. Schließlich könne die Annahme des Staatsgerichtshofs, der vorgelegte Gesetzentwurf sei "offensichtlich" verfassungswidrig, nur als willkürlich bezeichnet werden. Das weitere Vorbringen der Beschwerdeführer zur Begründung der erhobenen Rügen im einzelnen deckt sich mit der Begründung der Anträge im Organstreitverfahren 2 BvH 2/82.

Die von einzelnen Unterzeichnern des Antrags auf Zulassung eines Volksbegehrens im Verfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, §§ 13 Nr. 8, 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG gestellten Anträge (2 BvH 1/82) sind unzulässig. Die Antragsteller sind im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG nicht parteifähig.

1. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht in "öffentlich-rechtlichen" Streitigkeiten innerhalb eines Landes, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist. Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten innerhalb eines Landes sind nur verfassungsrechtliche Streitigkeiten (vgl. BVerfGE 4, 375 [377]; 27, 10 [16]) in dem Sinne, in dem das Grundgesetz die "Verfassungsstreitigkeit" versteht (vgl. BVerfGE 27, 240 [246]). Der Begriff der Verfassungsstreitigkeit im Bund wird in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG näher umschrieben. Aus dieser Definition ergibt sich, daß nicht jeder Streit über den Sinn eines Verfassungsartikels ein Verfassungsstreit ist, sondern daß es auf die streitenden Subjekte ankommt. Eine Verfassungsstreitigkeit hat ein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis zum Gegenstand. Wortlaut und Entstehungsgeschichte des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG lassen erkennen, daß der Kreis der Beteiligten im

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BVerfGE 60, 175 (200):

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Verfassungsprozeß begrenzt sein sollte (vgl. BVerfGE 13, 54 [95]; 27, 240 [246]). Dieser aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG erschlossene Begriff der Verfassungsstreitigkeit verleiht auch den Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG ihr besonderes Gepräge (vgl. BVerfGE 27, 240 [246]).

Dem Wesen der öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten als Verfassungsstreitigkeiten entspricht es, daß § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG den Kreis der möglichen Antragsteller und Antragsgegner des Verfahrens begrenzt. Streitbeteiligte können nur sein die obersten Organe des Landes und die in der Landesverfassung oder in der Geschäftsordnung eines obersten Organs des Landes mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe, wenn sie durch den Streitgegenstand in ihren Rechten oder Zuständigkeiten unmittelbar berührt sind.

2. Der einzelne Bürger des Landes Hessen, der einen Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens unterzeichnet hat, ist kein möglicher Streitteil einer Verfassungsstreitigkeit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG (vgl. BVerfGE 13, 54 [95]; 49, 15 [24]). Dem Einzelnen als solchen sind weder von Art. 116 und Art. 124 HV, noch durch das Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid, noch in den Geschäftsordnungen oberster Landesorgane Organfunktionen eingeräumt worden.

Nach Art. 116 HV wird die Gesetzgebung im Lande Hessen durch das Volk im Wege des Volksentscheids und durch den Landtag ausgeübt. In Ausführung dessen bestimmt Art. 124 Abs. 1 HV, daß ein Volksentscheid herbeizuführen ist, wenn ein Fünftel der Stimmberechtigten das Begehren nach Vorlegung eines Gesetzentwurfs stellt, daß dem Volksbegehren ein ausgearbeiteter Gesetzentwurf zugrunde liegen muß und daß der Haushaltsplan, Abgabengesetze und Besoldungsordnungen nicht Gegenstand eines Volksbegehrens sein können. Bei der nach einem erfolgreichen Volksbegehren durchzuführenden Volksabstimmung entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 124 Abs. 3 HV). Die Hessische Verfassung be

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BVerfGE 60, 175 (201):

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gründet somit zwar ein unmittelbares Gesetzgebungsrecht des Volkes, weist aber dem einzelnen Aktivbürger nicht die Funktionen eines Gesetzgebungsorgans zu.

Die Voraussetzungen für die Zulassung eines Volksbegehrens regelt das in Vollzug des Art. 124 Abs. 4 HV erlassene Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid. Nach § 2 GüVuV muß der Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens neben einem ausgearbeiteten Gesetzentwurf die Unterschriften von drei vom Hundert der bei der letzten Landtagswahl Stimmberechtigten tragen und bis zu drei Vertrauenspersonen und deren Vertreter bezeichnen. Dem Zulassungsantrag ist nach § 3 Abs. 2 GüVuV stattzugeben, wenn er die Voraussetzungen des § 2 GüVuV erfüllt und den Bestimmungen der Verfassung entspricht. Der einzelne Bürger kann mithin keinen Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens stellen. Das Antragsrecht steht nur der von § 2 GüVuV geforderten Gruppe von Unterzeichnern des Antrags in ihrer Gesamtheit zu, die durch ihre Vertrauenspersonen handelt. Auch § 4 Satz 2 GüVuV gibt dem einzelnen Unterzeichner des Antrags nicht das Recht der Beschwerde an den Staatsgerichtshof, wenn die Landesregierung die Zulassung eines Volksbegehrens versagt. Er gewährt dieses Recht nur den Vertrauenspersonen der Gruppe der Unterzeichner. Nur sie sind schließlich auch befugt, einen Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens zurückzunehmen (§ 5 Abs. 2 GüVuV).

Aus alledem ergibt sich: Der Einzelne als solcher repräsentiert weder einen Organträger noch nimmt er bei der Unterzeichnung des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens, bei der Eintragung in die Listen eines Volksbegehrens und bei der Stimmabgabe anläßlich eines Volksentscheids Organfunktionen wahr, aus der seine Parteifähigkeit in einem Organstreit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG i.V.m. § 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG erwachsen könnte. Die Antragsteller streiten nicht um ihnen als Einzelnen in der Landesverfassung verliehene organschaftliche Rechte oder Zuständigkeiten, sondern machen aus dem aktiven Status des Bürgers fließende subjektive öffentliche Rechte gel

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BVerfGE 60, 175 (202):

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tend, zu deren Schutz die Verfassungsbeschwerde bestimmt ist (vgl. BVerfGE 4, 27 [30]; 13, 54 [85]).

Der von dem "das Initiativrecht zur Gesetzgebung ausübenden Volk des Landes Hessen" - vertreten durch die Vertrauenspersonen - im Verfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, §§ 13 Nr. 8, 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG (2 BvH 2/82) gestellte Antrag ist ebenfalls unzulässig.

Soweit sich der Antrag gegen den Staatsgerichtshof als Antragsgegner zu 1) richtet, ist er unzulässig, weil der Staatsgerichtshof kein möglicher Streitteil im vorliegenden Organstreit ist; er ist insoweit nicht parteifähig. Der gegen die Landesregierung als Antragsgegnerin zu 2) gerichtete Antrag ist unzulässig, weil für die Entscheidung der durch den Antrag umrissenen Verfassungsstreitigkeit ein anderer Rechtsweg gegeben ist (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 letzter Halbsatz GG). Bei dieser Sachlage kann die Parteifähigkeit des Antragstellers dahingestellt bleiben.

1. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG begründet eine subsidiäre Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts zur Entscheidung von Landesverfassungsstreitigkeiten. Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen ist nach dem ihm von der Hessischen Verfassung zugewiesenen Aufgabenkreis (Art. 130 ff. HV) ein oberstes Landesorgan (vgl. BVerfGE 36, 342 [357]). Dies besagt indes noch nicht, daß er auch möglicher Antragsgegner einer Landesverfassungsstreitigkeit im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG sein kann.

Der Staatsgerichtshof ist ein besonderes Organ der rechtsprechenden Gewalt. Er ist Gericht und übt Rechtsprechung aus. Seine Mitglieder entscheiden in richterlicher Unabhängigkeit im Rahmen der dem Staatsgerichtshof durch Art. 131 HV zugewiesenen Zuständigkeiten. Nach Art. 131 Abs. 1 HV i.V.m. § 44 StGHG ist der Staatsgerichtshof dazu berufen, als Rechtsprechungsorgan Verfassungsstreitigkeiten zu entscheiden. Zum We

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BVerfGE 60, 175 (203):

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sen der richterlichen Tätigkeit gehört, daß sie von einem nichtbeteiligten Dritten in sachlicher und persönlicher Unabhängigkeit ausgeübt wird (BVerfGE 27, 312 [322]). Hieraus folgt, daß ein zur Streitentscheidung berufenes Gericht nicht zugleich Partei in einem von ihm zu entscheidenden Rechtsstreit sein kann. Das gilt auch für den Staatsgerichtshof. Er wird nicht dadurch zu einem möglichen Streitteil in diesem Verfassungsstreit, daß der Antragsteller, nachdem der Staatsgerichtshof entschieden hat, den Verfassungsstreit vor dem Bundesverfassungsgericht fortsetzen will. Dies widerstritte der Funktion unabhängiger Gerichtsbarkeit, wie das Grundgesetz sie versteht. Es entspricht nicht der Stellung eines zur Neutralität und Unparteilichkeit verpflichteten Gerichts, daß es sich als Partei mit den Beteiligten eines von ihm entschiedenen Rechtsstreits vor einem anderen Gericht auf gleicher Ebene über die Richtigkeit der von ihm getroffenen Entscheidung auseinandersetzt (vgl. BVerfGE 3, 225 [229]).

Der Staatsgerichtshof ist mithin im vorliegenden Verfassungsstreit nicht parteifähig und der Antrag, soweit er sich gegen ihn als Antragsgegner richtet, deshalb unzulässig. Gegen die Entscheidung des Staatsgerichtshofs kann der Antragsteller sich nur mit der Verfassungsbeschwerde wenden.

2. Der Antrag richtet sich weiterhin gegen die Hessische Landesregierung als Antragsgegnerin zu 2).

Die Landesregierung ist ein oberstes Organ des Landes Hessen und als solches im Organstreit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, §§ 13 Nr. 8, 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG ein möglicher Antragsgegner. Das Bundesverfassungsgericht ist jedoch zur Entscheidung einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit innerhalb eines Landes nur berufen, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG). An dieser Voraussetzung fehlt es hier.

a) Der Antrag betrifft eine verfassungsrechtliche Streitigkeit innerhalb des Landes Hessen. Der Antragsteller streitet mit der Landesregierung um die Zulassung des von ihm beantragten

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BVerfGE 60, 175 (204):

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Volksbegehrens. Die Möglichkeit, den Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens zu stellen, eröffnet Art. 124 HV i.V.m. § 2 GüVuV. Der Antragsteller behauptet, durch die auf § 3 Abs. 2 Satz 1 GüVuV gestützte Ablehnung des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens "Keine Startbahn West" durch die Landesregierung in seinen verfassungsmäßigen Rechten aus Art. 124 HV i.V.m. dem Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid beeinträchtigt zu sein. Er will diesen Streit, wie sein Antrag im vorliegenden Verfahren ("... die Antragsgegnerin zu 2) zu verpflichten, das Volksbegehren des Antragstellers 'Keine Startbahn West' im Lande Hessen zuzulassen") erkennen läßt, vor dem Bundesverfassungsgericht fortsetzen. Diese Streitigkeit verliert ihren Charakter als Landesverfassungsstreitigkeit nicht dadurch, daß der Antragsteller die Verletzung von Normen des Grundgesetzes rügt und das Verfahren beim Bundesverfassungsgericht anhängig macht (vgl. BVerfGE 27, 10 [17]). Das gilt auch, soweit der Antragsteller darauf abhebt, die Landesregierung habe seiner Auffassung nach zum einen durch Anwendung und Auslegung bundesrechtlicher Normen ihre Prüfungskompetenz überschritten und zum anderen Inhalt und Tragweite dieser bundesrechtlichen Normen verkannt.

Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 GüVuV ist dem Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens durch die Landesregierung stattzugeben, wenn er die Voraussetzungen des § 2 GüVuV erfüllt und den Bestimmungen der Verfassung entspricht. Da gemäß § 2 Abs. 2 Buchst. a) GüVuV der Antrag einen ausgearbeiteten Gesetzentwurf enthalten muß, erstreckt sich die Prüfungskompetenz der Landesregierung auch auf die Verfassungsmäßigkeit des vorgelegten Gesetzentwurfs.

Die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes hängt unter anderem davon ab, ob dem jeweiligen Gesetzgeber für die im Gesetz geregelte Materie die Gesetzgebungskompetenz zukommt. Im Bundesstaat des Grundgesetzes sind die Gesetzgebungsbefugnisse zwischen dem Bund und den Ländern verteilt (Art. 70 ff. GG). Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit das

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BVerfGE 60, 175 (205):

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Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die der Landesstaatsgewalt auf dem Gebiet der Gesetzgebung gezogen sind, ergeben sich daher aus den Bestimmungen des Grundgesetzes über die Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen dem Bund und den Ländern (vgl. BVerfGE 45, 297 [341]). Dem hat der hessische Verfassungsgeber in Art. 153 HV vorab Rechnung getragen, wonach die "Zuständigkeiten zwischen der Deutschen Republik und Hessen von einer deutschen Nationalversammlung, die vom ganzen deutschen Volk zu wählen ist, verfassungsmäßig abzugrenzen" sind und "künftiges Recht der deutschen Republik Landesrecht bricht". Die nähere Bestimmung der dem Landesgesetzgeber in Hessen zustehenden Gesetzgebungsbefugnisse setzt nach alledem die Berücksichtigung der bundesrechtlichen Kompetenzverteilung voraus; sie bildet die Grenze der nach der Hessischen Landesverfassung grundsätzlich unbeschränkten Gesetzgebungsbefugnis der Landesstaatsgewalt. Im Hinblick darauf war die Landesregierung nicht nur berechtigt, sondern auch gehalten, im Rahmen der ihr gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 GüVuV obliegenden Prüfung, ob der Zulassungsantrag den Bestimmungen der Hessischen Verfassung entspricht, die Vorschriften des Grundgesetzes über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf den Bund und die Länder sowie anderes Bundesrecht heranzuziehen und zu berücksichtigen. Dies nimmt der vorliegenden Streitigkeit nicht den Charakter eines Verfassungsstreits innerhalb des Landes Hessen.

b) Für diese Landesverfassungsstreitigkeit ist ein anderer Rechtsweg im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG gegeben.

Die Vorschrift des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG soll eine lückenlose gerichtliche Kontrolle aller verfassungsrechtlichen Streitigkeiten innerhalb eines Landes gewährleisten. Das kommt durch die Fassung "soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist" deutlich zum Ausdruck (vgl. BVerfGE 4, 375 [377]; 27, 240 [246, 247]). Zugleich besagt diese Formulierung aber auch, daß die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts stets nur eine

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BVerfGE 60, 175 (206):

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subsidiäre ist. Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts entfällt insbesondere immer dann, wenn das Landesrecht für die Streitbeteiligten einen eigenen Rechtsweg zur Entscheidung der konkreten verfassungsrechtlichen Streitigkeit bereithält.

Nach § 4 Satz 2 GüVuV steht den Vertrauenspersonen der Unterzeichner des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens gegen den die Zulassung versagenden Beschluß der Landesregierung das Recht der Beschwerde an den Staatsgerichtshof zu. Dieser hat als Organ der rechtsprechenden Gewalt in richterlicher Unabhängigkeit den Streit über die Zulässigkeit des Volksbegehrens zu entscheiden. Da dem Zulassungsantrag gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 GüVuV nur stattzugeben ist, wenn dieser - und damit der mit ihm vorgelegte Gesetzentwurf - den Bestimmungen der Verfassung entspricht, erstreckt sich die Prüfungskompetenz des Staatsgerichtshofs auch auf die Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs mit den Bestimmungen der Hessischen Verfassung. Das schließt die Prüfung der Frage ein, ob der Landesstaatsgewalt für die im Gesetzentwurf geregelte Materie die Gesetzgebungsbefugnis zusteht. Auch das Recht des Volkes zur Ausübung der Gesetzgebung im Wege des Volksentscheids besteht nur im Rahmen der dem Lande Hessen im Bundesstaat des Grundgesetzes zugewiesenen Gesetzgebungsbefugnisse. Für das vom Antragsteller in Anspruch genommene Recht auf Zulassung des Volksbegehrens sind mithin die Bestimmungen des Grundgesetzes über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf den Bund und die Länder und sonstiges Bundesrecht, soweit es die Gesetzgebungskompetenz des Landes eingrenzt, von Bedeutung. Deshalb war der Staatsgerichtshof - ebenso wie die Landesregierung - gehalten, bei der Entscheidung der ihm unterbreiteten Streitigkeit diese Regelungen des Grundgesetzes und sonstiges Bundesrecht heranzuziehen und auszulegen. Dazu war der Staatsgerichtshof - anders als die Antragsteller meinen - auch befugt. Das wird, soweit Vorschriften des Grundgesetzes in Frage stehen, durch Art. 100 Abs. 3 GG bestätigt. Diese Vorschrift setzt voraus, daß auch die Auslegung des Grundgesetzes

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BVerfGE 60, 175 (207):

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Gegenstand der Rechtsfindung des Verfassungsgerichts eines Landes sein, also insbesondere bei Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes eine Rolle spielen kann (vgl. BVerfGE 1, 208 [232]).

Ist aber für die Entscheidung der zwischen dem Antragsteller und der Landesregierung bestehenden Landesverfassungsstreitigkeit ein anderer Rechtsweg gegeben, den der Antragsteller auch beschritten hat, so ist ihm die Möglichkeit, das Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG anzurufen, verschlossen. Der vom Antragsteller im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG gestellte Antrag ist unzulässig.

Die Verfassungsbeschwerden der Vertrauenspersonen und vier anderer Unterzeichner des Antrages auf Zulassung des Volksbegehrens (2 BvR 233/82) sowie die in den Verfahren 2 BvH 1/82 und 2 BvH 2/82 hilfsweise erhobenen Verfassungsbeschwerden sind jedenfalls unbegründet.

Soweit die Beschwerdeführer einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG mit der Begründung rügen, die Entscheidung des Staatsgerichtshofs verkürze in verfassungswidriger Weise das ihnen durch Art. 124 HV verliehene Recht, an einem Volksgesetzgebungsverfahren mitzuwirken, bleibt den Verfassungsbeschwerden der Erfolg versagt. Die Ablehnung des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens "Keine Startbahn West" verletzt weder das Grundgesetz noch andere bundesrechtliche Normen.

1. Die Länder sind als Glieder des Bundes Staaten mit eigener - wenn auch gegenständlich beschränkter - nicht vom Bund abgeleiteter, sondern von ihm anerkannter staatlicher Hoheitsmacht. In ihren Bereich gehört die Gestaltung der verfassungsmäßigen Ordnung im Lande (BVerfGE 1, 14 [34]). Die Länder haben insoweit einen weiten Freiraum. Das Grundgesetz fordert nur eine gewisse Übereinstimmung der Bundesverfassung und

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BVerfGE 60, 175 (208):

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der Landesverfassungen (BVerfGE 9, 268 [279]; 24, 367 [390]; 27, 44 [56]), die in Art. 28 Abs. 1 und 2 GG wie folgt umschrieben wird: "Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist." Im übrigen sind die Länder, soweit das Grundgesetz nicht noch außerhalb des Art. 28 GG für bestimmte Tatbestände etwas anderes vorschreibt, frei in der Ausgestaltung ihrer Verfassung. Ihrem Ermessen überlassen ist insbesondere, ob sie den Erlaß von Gesetzen dem Parlament vorbehalten oder daneben ein Volksgesetzgebungsverfahren vorsehen. In diesen Bereich der Gestaltungsfreiheit der Länder, der weder durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG noch durch andere Vorschriften des Grundgesetzes beschränkt wird, gehören auch die landesrechtlichen Bestimmungen darüber, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Inhalten Volksbegehren und Volksentscheid zulässig sein sollen. Steht aber die Regelung der Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Volksbegehrens im freien, durch bundesrechtliche Normen nicht beschränkten Ermessen der Länder, so wird Bundesrecht auch durch die Ablehnung eines Antrages auf Zulassung eines Volksbegehrens nach Maßgabe des Landesrechts im Einzelfall nicht verletzt.

2. Der Staatsgerichtshof hat die Zurückweisung der Beschwerde gegen den Beschluß der Landesregierung damit begründet, daß der dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens zugrunde liegende Gesetzentwurf den Bestimmungen der Verfassung des Landes Hessen nicht entspricht. Diese dem Staatsgerichtshof als Landesverfassungsgericht vorbehaltene Feststellung prüft das Bundesverfassungsgericht nicht nach. Es ist keine zweite Instanz über den Landesverfassungsgerichten, die befugt wäre, deren Urteile in vollem Umfang zu überprüfen (BVerfGE 6, 445 [449]).

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BVerfGE 60, 175 (209):

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In dem betont föderativ gestalteten Bundesstaat des Grundgesetzes stehen die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder grundsätzlich selbständig nebeneinander. Entsprechendes gilt für die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Länder (BVerfGE 4, 178 [189]; 6, 376 [381 f.]; 22, 267 [270]; 41, 88 [118]). Daraus folgt, daß der Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder vom Bundesverfassungsgericht möglichst unangetastet bleiben muß und die Landesverfassungsgerichtsbarkeit von der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere Abhängigkeit gebracht werden darf, als es nach dem Bundesverfassungsrecht unvermeidbar ist (BVerfGE 36, 342 [357]). Die Nachprüfung der vom Landesgesetzgeber in eigener Kompetenz erlassenen Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Landesverfassung ist grundsätzlich Sache der Landesverfassungsgerichte (BVerfGE 6, 376 [382]; ständige Rechtsprechung). Wenn aber auf dem Umweg über Art. 2 Abs. 1 GG die Prüfung der Vereinbarkeit von Landesrecht mit der Landesverfassung durch das Bundesverfassungsgericht zugelassen würde, wäre die Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder praktisch weitgehend ausgehöhlt. Deshalb ist das Bundesverfassungsgericht, soweit in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG durch eine landesrechtliche Norm gerügt wird, darauf beschränkt, die landesrechtliche Norm auf ihre Übereinstimmung mit bundesrechtlichen Normen zu überprüfen (BVerfGE 41, 88 [119 f.]; 45, 400 [413]). Dies gilt auch, wenn ein Landesverfassungsgericht über die Vereinbarkeit des Entwurfs eines Landesgesetzes mit der Landesverfassung zu befinden hat.

3. Der Staatsgerichtshof hat die Vereinbarkeit der mit dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens vorgeschlagenen Regelung mit der Hessischen Verfassung geprüft und - wie im folgenden noch dargelegt wird - willkürfrei verneint. Diese Feststellung prüft das Bundesverfassungsgericht nicht nach. Damit steht fest, daß die von den Antragstellern erstrebte Regelung nicht Gesetz werden wird. Die Frage, ob sie als Landes

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BVerfGE 60, 175 (210):

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gesetz mit dem Bundesrecht vereinbar wäre, stellt sich nicht mehr und ist deshalb vom Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Zusammenhang nicht zu prüfen.

Aus alledem ergibt sich, daß die Rüge der Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG, soweit sie darauf gestützt wird, der Staatsgerichtshof habe die Zulässigkeit des von den Beschwerdeführern beantragten Volksbegehrens zu Unrecht verneint, den Verfassungsbeschwerden nicht zum Erfolg verhelfen kann. Sie erweist sich als unbegründet.

1. Die Entscheidung des Staatsgerichtshofs verletzt die Beschwerdeführer auch nicht in ihren Rechten aus Art. 103 Abs. 1 GG.

a) Art. 103 Abs. 1 GG gibt dem an einem Rechtsstreit Beteiligten ein Recht darauf, daß er Gelegenheit erhält, sich zu dem einer gerichtlichen Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt und zur Rechtslage zu äußern, also auch grundsätzlich zu jeder dem Gericht unterbreiteten Stellungnahme der Gegenseite und deren Rechtsauffassung (vgl. BVerfGE 1, 418 [429]; 19, 32 [36]; ständige Rechtsprechung).

b) § 21 Abs. 1 StGHG ist mit Art. 103 Abs. 1 GG vereinbar.

Art. 103 Abs. 1 GG geht davon aus, daß die nähere Ausgestaltung des rechtlichen Gehörs den einzelnen Verfahrensordnungen überlassen bleiben muß (BVerfGE 9, 89 [95 f.]; 18, 399 [405]). Für das Verfahren vor dem Hessischen Staatsgerichtshof ist nach § 20 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 StGHG als Regelfall die Entscheidung auf eine Hauptverhandlung vorgesehen. Nach § 21 Abs. 1 StGHG kann jedoch der Staatsgerichtshof Anträge, die der Form nicht entsprechen oder offenbar unbegründet sind, durch Beschluß, der der Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen bedarf, zurückweisen.

Die Regelung des § 21 Abs. 1 StGHG begegnet, insbesondere im Blick auf die Verfassungsgarantien in Art. 103 Abs. 1 GG, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Art. 103 Abs. 1 GG begründet nicht ein Recht auf mündliche Verhandlung; es ist

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BVerfGE 60, 175 (211):

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Sache des Gesetzgebers, wie weit er in einem bestimmten Verfahren einen Anspruch auf mündliche Verhandlung geben will (BVerfGE 5, 9 [11]; ständige Rechtsprechung; vgl. etwa auch BVerfGE 11, 232 [234]; 25, 352 [357]; 31, 364 [370]; 36, 85 [87]). Der hessische Landesgesetzgeber war mithin nach § 103 Abs. 1 GG nicht gehindert, im Rahmen der Ordnung des Verfahrens vor dem Staatsgerichtshof auch, wie in § 21 Abs. 1 StGHG geschehen, unter den dort geregelten Voraussetzungen eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung vorzusehen.

c) Die Anwendung und Auslegung des § 21 Abs. 1 StGHG durch den Staatsgerichtshof verstößt nicht gegen Art. 103 Abs. 1 GG.

Die Vertrauenspersonen sind durch den Beschluß des Gerichts vom 14./15. Januar 1982 und die vorangehende Verfahrensgestaltung des Gerichts nicht gehindert worden, sich zu dem der Entscheidung zugrunde gelegten Sachverhalt und zur Rechtslage vor Erlaß der Entscheidung umfassend zu äußern.

Soweit das Gericht bestimmte Äußerungsfristen gesetzt hat, liegt darin keine Verletzung des Art. 103 Abs. 1 GG. Die Frist zur Äußerung bis zum 12./13. Januar 1982 war nicht unvertretbar kurz und deshalb nicht geeignet, zu einer Verkürzung der Rechte der Beschwerdeführer aus Art. 103 Abs. 1 GG zu führen. Die Vertrauenspersonen hatten vom 24. November 1981 bis zum 13. Januar 1982 Gelegenheit zur Begründung ihrer Beschwerde. Sie haben davon mit ihren Schriftsätzen vom 17., 18. und 21. Dezember 1981 sowie 12. Januar 1982 Gebrauch gemacht. Die Gelegenheit zur Stellungnahme erstreckte sich auf den gesamten Streitstoff, darunter auch das Vorbringen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu den sich aus Art. 73 Nr. 6, 87 d GG ergebenden Fragen. Insbesondere haben sich die Vertrauenspersonen auch zu den Stellungnahmen der Landesregierung und des Landesanwalts äußern können.

Dem Gericht lag mithin bei seiner Entscheidung der Streitstoff in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht, wie ihn die Verfahrensbevollmächtigten der Vertrauenspersonen zur Begrün

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dung der Beschwerde unterbreitet und wie ihn die Landesregierung und der Landesanwalt in ihren Stellungnahmen vorgetragen hatten, so vollständig vor, daß es die Sache ohne Verletzung der Rechte der Beschwerdeführer aus Art. 103 Abs. 1 GG als entscheidungsreif ansehen konnte. Die Standpunkte der Vertrauenspersonen und der Landesregierung waren durch Gutachten vertieft. Die Äußerung der Vertrauenspersonen erstreckte sich, insbesondere mit dem Schriftsatz vom 12. Januar 1982, auch auf die von ihnen zunächst nicht für entscheidungserheblich angesehenen Fragen des Raumordnungsrechts und des Luftverkehrsrechts. Der Staatsgerichtshof war daher auch in dem konkreten vorliegenden Verfahren nach Art. 103 Abs. 1 GG nicht gehindert, von der in § 21 Abs. 1 StGHG vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch zu machen und ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß zu entscheiden.

Zu einem Hinweis, daß er gemäß § 21 Abs. 1 StGHG die Beschwerde ohne mündliche Verhandlung zu verwerfen beabsichtige, war der Staatsgerichtshof nach Art. 103 Abs. 1 GG nicht verpflichtet. Welche ihm von der Verfahrensordnung zur Verfügung gestellte Art der Verhandlung und Entscheidung das Gericht wählte, war ihm überlassen. Das bedeutet, daß jeder Beteiligte im Beschwerdeverfahren vor dem Staatsgerichtshof auch mit der Möglichkeit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung rechnen mußte. Es wäre daher Sache der Vertrauenspersonen gewesen, sich auf diese Möglichkeit einzustellen und vorsorglich umfassend vorzutragen. Dies gilt auch hinsichtlich des Vorbringens der Beschwerdeführer, ihnen sei das Recht genommen worden, ein Mitglied des Gerichts wegen Besorgnis der Befangenheit nach § 16 StGHG abzulehnen. Wenn die Beschwerdeführer vortragen, durch die Entscheidung des Gerichts sei ihnen das Recht verkürzt worden, bis unmittelbar nach dem Beginn der Hauptverhandlung ein Ablehnungsgesuch anzubringen, so verkennen sie, daß dieses Recht den Verfahrensbeteiligten nicht durch die Entscheidung des Gerichts genommen worden ist. Der von den Beschwerdeführern behauptete "Vor

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behalt" der Vertrauenspersonen erschöpfte sich in einem Hinweis auf eine Ablehnungsbefugnis, die ihnen das Gesetz ohnehin einräumt. Es war Sache der Vertrauenspersonen, von ihr auch Gebrauch zu machen. Dies - auch im Hinblick auf die in dem Gesetz vorgesehene Möglichkeit der Entscheidung nach § 21 Abs. 1 StGHG - rechtzeitig zu tun, haben die Vertrauenspersonen versäumt. Daraus läßt sich nicht herleiten, daß das G e r i c h t Rechte der Beschwerdeführer aus Art. 103 Abs. 1 GG verletzt hätte. Ebensowenig kann darin eine Verletzung der Rechte der Beschwerdeführer aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG gesehen werden.

Eine Verletzung der Rechte der Beschwerdeführer aus Art. 103 Abs. 1 GG kann schließlich auch nicht daraus hergeleitet werden, daß die Landesregierung sich nicht in der von den Vertrauenspersonen erwarteten Weise mit deren Rechtsauffassungen auseinandergesetzt hat.

2. Der Beschluß des Staatsgerichtshofs verletzt im übrigen Grundrechte auch nicht insoweit, als in ihm die Feststellung enthalten ist, die Beschwerde sei o f f e n b a r unbegründet. Dafür, daß es sich - wie von den Beschwerdeführern behauptet - um eine gegen das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßende Bewertung handelt, fehlt jeder Anhalt.

a) Der Staatsgerichtshof hat als Landesverfassungsgericht in einem nach der Landesverfassung und nach einfachem hessischen Landesrecht vorgesehenen und ausgestalteten Verfahren entschieden. Ein Landesverfassungsgericht ist innerhalb der Verfassungsordnung eines Landes ebenso ein oberstes Verfassungsorgan wie das Bundesverfassungsgericht innerhalb der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Es ist damit im Rahmen rechtlicher Bindungen "Herr seiner Verfahren", ebenso wie das Bundesverfassungsgericht Herr der bei ihm anhängigen Verfahren ist (BVerfGE 36, 342 [357]). Für den Staatsgerichtshof gilt daher auch und besonders, daß die Gestaltung des Verfahrens, die Auslegung des Rechts und seine Anwendung auf den einzelnen Fall grundsätzlich Sache der dafür allgemein zu

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ständigen Gerichte und der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht entzogen sind; nur bei einer Verletzung von spezifischem Bundesverfassungsrecht durch die Gerichte kann das Bundesverfassungsgericht auf Verfassungsbeschwerde hin eingreifen (vgl. BVerfGE 18, 85 [92]).

b) Die im Rahmen der Verfahrensordnung des Staatsgerichtshofs nach § 21 Abs. 1 StGHG vorgenommene Bewertung, die Beschwerde sei offenbar unbegründet, beruht auf einer vom Gericht im einzelnen sachlich zureichend und plausibel begründeten Abwägung (vgl. BVerfGE 42, 64 [73]). Die Bewertung wird nicht dadurch, daß sie sich von der Bewertung durch die Beschwerdeführer unterscheidet, willkürlich. Sie verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

3. Die Verfassungsbeschwerde ist auch unbegründet, soweit eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG gerügt wird. Insbesondere verstößt die Besetzung des Gerichts nicht gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

Der richterlichen Tätigkeit ist neben der in Art. 97 Abs. 1 GG garantierten Weisungsfreiheit und der in Art. 97 Abs. 2 GG institutionell gesicherten persönlichen Unabhängigkeit wesentlich, daß sie von einem nichtbeteiligten Dritten ausgeübt wird. Diese Vorstellung ist mit den Begriffen von "Richter" und "Gericht" untrennbar verknüpft (vgl. BVerfGE 3, 377 [381]; 4, 331 [346]; 14, 56 [69]; 18, 241 [255]; 21, 139 [145 f.]; 26, 186 [198]; 27, 312 [322]).

Der Staatsgerichtshof und seine amtierenden Mitglieder sind nichtbeteiligte Dritte in diesem Sinne. Die Beschwerdeführer haben nicht vorgetragen, daß einzelne an der Entscheidung beteiligte Richter nach § 15 StGHG von der Ausübung des Amtes als Mitglied des Staatsgerichtshofs kraft Gesetzes ausgeschlossen gewesen seien oder daß begründete Besorgnis der Befangenheit bestanden habe. Anhaltspunkte dafür sind auch nicht ersichtlich. Der Staatsgerichtshof ist, wie bereits dargelegt, ein unabhängiges Gericht im Sinne der Art. 20 Abs. 2 Satz 2, 92, 97 GG. Die

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BVerfGE 60, 175 (215):

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Hinweise der Beschwerdeführer auf das Wahlverhalten sind nicht geeignet, Zweifel an der Unabhängigkeit zu begründen.

4. Nach alledem rechtfertigen weder die von den Beschwerdeführern vorgetragenen, im Streitstoff begründeten Besonderheiten des Ausgangsverfahrens noch einzelne Maßnahmen des Staatsgerichtshofs oder die Verfahrensgestaltung insgesamt die Annahme eines Verstoßes gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz des fairen Verfahrens (vgl. dazu BVerfGE 9, 89 [95]; 26, 66 [71]; 38, 105 [111]; 40, 95 [98 f.]; 46, 202 [210]).

Eine Verletzung dieses Grundsatzes kann schließlich auch den Umständen der Zustellung des Schreibens des Präsidenten des Staatsgerichtshofes vom 9. Dezember 1981 und des Beschlusses des Gerichts vom 14./15. Januar 1982 an die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ersichtlich nicht entnommen werden.