Der Beschwerdeführer wendet sich mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen die Ablehnung seiner Antrage auf Ernennung zum Notarassessor in Hamburg.

Die Rechte und Pflichten des Notars werden in der Bundesnotarordnung (BNotO) vom 24. Februar 1961 (BGBl. I S. 98) geregelt. Nach § 1 BNotO ist er unabhängiger Träger eines öffentlichen Amtes, der für die Beurkundung von Rechtsvorgängen und andere Aufgaben auf dem Gebiete der vorsorgenden Rechtspflege bestellt wird. § 3 Abs. 1 BNotO schreibt seine hauptberufliche Bestellung (Nurnotar) als Regelfall vor. Daneben werden in bestimmten Gerichtsbezirken Rechtsanwälte als Notare zu gleichzeitiger Amtsausübung neben dem Beruf des Rechtsanwalts (Anwaltsnotare) bestellt (§ 3 Abs. 2 BNotO).

Soweit in Hamburg das Anwaltsnotariat bestand, wurde es mit Verordnung vom 10. November 1959 (GVBl. S. 165) abgeschafft. Seitdem werden Notare dort nur noch zur hauptberuflichen Amtsausübung bestellt (vgl. § 116 Abs. 2 BNotO).

Nach § 4 Abs. 1 BNotO werden nur so viele Notare bestellt, wie es den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege entspricht. § 5 BNotO verlangt, daß der Notar die Befähigung zum Richteramt besitzen muß, und § 6, daß die Bewerber um dieses Amt dafür nach ihrer Persönlichkeit und ihren Leistungen geeignet sein müssen. Den Anwärterdienst regelt folgende Bestimmung:

Die Zahl der Notar- und Notarassessorstellen sowie ihre Ermittlung und die Art der Auswahl der Bewerber für diese Stellen sind in Hamburg - ebenso wie in anderen Bundesländern - weder durch Gesetz noch im Verordnungswege geregelt. Es gibt lediglich eine Allgemeinverfügung - AV - der Landesjustizverwaltung Nr. 18/1961 über die Angelegenheiten der Notare vom 18. April 1961 (JVBl. S. 48), zuletzt geändert durch Allgemeinverfügung vom 3. Dezember 1964 (JVBl. 1965 S. 4), deren Abschnitt I folgende Regelungen über die Einstellung in den Anwärterdienst für das Amt des Notars enthält:

Wie und wann jeweils die Bedürfnisprüfung erfolgt, ist nicht vorgeschrieben. Ebensowenig geregelt sind die Ausschreibung von Stellen, Bewerbungsfristen und die Kriterien, nach denen unter einer Mehrzahl von Bewerbern die Auswahl zu treffen ist.

1. Der im Jahre 1945 geborene Beschwerdeführer bestand im Jahre 1973 die Erste Juristische Staatsprüfung in Hamburg mit der Gesamtnote "ausreichend" (4 Punkte). Nach dem Vorbereitungsdienst legte er im November 1975 vor dem Gemeinsamen Prüfungsamt in Hamburg die Große Juristische Staatsprüfung mit der Schlußnote "befriedigend" (6,98 Punkte) ab. Seit Ende 1975 war er als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei einem Notar in Hamburg-Wandsbek angestellt. Da er in den folgenden Jahren mehrfach zum Notarvertreter bestellt wurde, errichtete er auch zahlreiche Urkunden in eigener Verantwortung.

Mit Schreiben vom 7. April 1976 bewarb er sich bei der Hamburgischen Justizbehörde um die Ernennung zum Notarassessor. Nachdem ihm mehrfach mündlich erklärt worden war, seine Bewerbung biete wegen seiner im Vergleich zu anderen Bewerbern schlechteren Examensnoten wenig Aussicht auf Erfolg, erteilte ihm die Justizbehörde auf seine Bitte hin unter dem 29. Januar 1979 einen förmlichen Ablehnungsbescheid. Darin verwies sie wiederum auf die im Verhältnis zu seinen Mitbewerbern ungünstigeren Leistungen in den juristischen Staatsprüfungen. Die durch die Berufstätigkeit bei einem Notar inzwischen erworbenen fachlichen Kenntnisse beurteilte sie als unerheblich, weil die besondere fachliche Eignung zum Notar erst im Rahmen des Ausbildungsverhältnisses als Notarassessor festgestellt werde.

Unter dem 7. Februar 1979 beantragte der Beschwerdeführer erneut erfolglos seine Ernennung zum Notarassessor. Zu diesem Zeitpunkt lag bereits der Antrag eines Bewerbers vor, der beide Examina mit "voll befriedigend" bestanden hatte. Darüber hinaus standen nach den Angaben der Justizbehörde vier weitere Bewerbungen von Kandidaten unmittelbar bevor, die alle das Zweite Staatsexamen mit "gut" abgelegt hatten. In ihrem ablehnenden Bescheid vom 21. Mai 1979 führte die Justizbehörde aus, daß der Beschwerdeführer im Hinblick auf seine Leistungen in den juristischen Staatsprüfungen nicht die Anforderungen er

---

BVerfGE 73, 280 (284):

---

fülle, die sie in ständiger Praxis an die Eignung im Sinne des § 6 BNotO stelle.

2. Die vom Beschwerdeführer gegen die Ablehnung beider Bewerbungen beantragte gerichtliche Entscheidung blieb erfolglos.

Das Hanseatische Oberlandesgericht - Disziplinargericht für Notare - führte in seinem angegriffenen Beschluß im wesentlichen aus: Die Antragsgegnerin habe bei der Besetzung der offenen Stellen in den Jahren 1977 und 1978 anderen Bewerbern den Vorzug geben dürfen. Der Berufserfahrung des Beschwerdeführers habe sie kein ausschlaggebendes Gewicht beimessen müssen. Seine Examensnoten fielen so deutlich gegenüber den ausgewählten Mitbewerbern ab, daß es im Gegenteil rechtsfehlerhaft gewesen wäre, wenn die Justizbehörde ihn vorgezogen hätte. Entgegen seiner Auffassung habe bei der Bescheidung vom 29. Januar 1979 der Bedarf an Notarassessoren für das Jahr 1979 nicht berücksichtigt werden müssen. Dieser habe sich nämlich bei verfahrensmäßiger Betrachtung im Januar 1979 noch gar nicht übersehen lassen, weil das nach Abschnitt I Nr. 3 der AV Nr. 18/1961 vorgesehene Verfahren noch nicht durchgeführt gewesen sei. Ob demgegenüber der Einwand des Beschwerdeführers durchgreife, es komme nicht auf eine verfahrensmäßige Betrachtung, sondern auf die wahre Sachlage an, könne im Ergebnis dahingestellt bleiben; denn die Antragsgegnerin habe ohne Rechtsfehler seine Eignung im Sinne des § 6 BNotO verneint.

3. Die dagegen eingelegte sofortige Beschwerde wies der Bundesgerichtshof - Senat für Notarsachen - mit folgenden Gründen zurück: Der Beschwerdeführer habe nicht als ungeeignet im Sinne des § 6 BNotO behandelt werden dürfen. Die in den juristischen Staatsexamen erbrachten Leistungen seien kein zulässiger Anknüpfungspunkt für eine dahingehende Differenzierung. Die juristische Ausbildung bis zum Zweiten Staatsexamen als Voraussetzung einer Ernennung sei nämlich schon vollständig durch § 5 BNotO erfaßt. Darin werde aber ausschließlich der Nachweis der Befähigung zum Richteramt gefordert. Leistungen im Sinne von § 6 BNotO könnten nur solche außerhalb des Prüfungsrahmens

---

BVerfGE 73, 280 (285):

---

sein, insbesondere solche des Notaranwärterdienstes. Zu diesem rechtlichen Gesichtspunkt komme hinzu, daß der Beschwerdeführer immerhin ein befriedigendes Examen abgelegt und mit gutem Erfolg als Notarvertreter gearbeitet habe.

Gleichwohl könnten seine Anträge auf gerichtliche Entscheidung keinen Erfolg haben, weil die Begründungen der angefochtenen Bescheide erkennen ließen, daß die Antragsgegnerin die Gesuche im Rahmen der ihr obliegenden Bedürfnisprüfung nach § 4 Abs. 1 BNotO aus zutreffenden tatsächlichen Erwägungen habe ablehnen wollen und auch ermessensfehlerfrei abgelehnt habe. Die irrtümliche Anknüpfung an den unbestimmten Rechtsbegriff der Eignung im Sinne des § 6 BNotO sei unschädlich. Die Antragsgegnerin habe seit 1975 nur Notarassessoren eingestellt, die überdurchschnittliche Leistungen aufgewiesen und insbesondere das Zweite Staatsexamen mit der Note "voll befriedigend" bestanden hätten. Mit dieser Praxis habe sie sich für die zu treffende Auswahlentscheidung im Interesse eines guten Leistungsniveaus des Notariats eine ermessensfehlerfreie Richtlinie gesetzt, von der sie ohne triftigen Grund nicht abweichen dürfe, solange sie daran festhalte. Bei der Ablehnung der Anträge des Beschwerdeführers habe sie sich auch im Rahmen ihres so gebundenen Ermessens gehalten. Dabei sei es zulässig gewesen, daß sie der Berufspraxis des Beschwerdeführers kein entscheidendes Gewicht beigemessen habe. Dies liege in der Konsequenz des von ihr angewandten Ausleseverfahrens, das darauf abziele, die Bewerber unmittelbar nach dem Zweiten Staatsexamen und damit möglichst früh und jung in den Anwärterdienst zu übernehmen. Eine gegenteilige Praxis, die gleichrangig auch auf besondere berufliche Leistungen nach der Großen Staatsprüfung abstelle, wäre zwar denkbar; daß die Antragsgegnerin sich für diesen Weg nicht entschieden habe, sei aber kein Ermessensfehler. In Ausnahmefällen sei sie auch nach ihrer jetzigen Übung nicht gehindert, außer den Examensleistungen anderen Umständen Gewicht einzuräumen.

Für die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 29. Januar 1979

---

BVerfGE 73, 280 (286):

---

komme es nicht darauf an, ob zum Entscheidungszeitpunkt ein Bedarf zur Ernennung weiterer Notarassessoren bestanden habe; denn dieser Bescheid habe sich nicht auf den Bewerbungszeitraum 1979 bezogen. Das habe auch der Beschwerdeführer gewußt, wie sich darin zeige, daß er umgehend das zweite Gesuch eingereicht habe. Im übrigen sei die Antragsgegnerin bei ihrem Auswahlverfahren nicht an die Reihenfolge des Eingangs der Bewerbungen gebunden gewesen. Da sie nach ihren bisherigen Erfahrungen in angemessener Zeit mit einer ausreichenden Zahl qualifizierter Bewerber habe rechnen können, sei sie auch nicht etwa verpflichtet gewesen, über eine alleinige Bewerbung nur deshalb sofort - und abweichend von ihrem Auswahlmaßstab - zu entscheiden, weil vorübergehend und kurzfristig keine Konkurrenzsituation bestanden habe. Dies gelte jedenfalls, solange nicht ein dringendes Bedürfnis etwas anderes gebiete. Die besondere Aufforderung der Behörde an hinreichend qualifizierte Interessenten, sich zu bewerben, bedeute schließlich keine Willkür, weil der darin liegenden "Auslese" ein zulässiges Auswahlprinzip zugrunde liege. Zur Verbesserung des Niveaus der Einzustellenden könne sie sogar dazu verpflichtet sein.

Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 2 GG.

Er trägt vor: Zulassungsbeschränkungen für den Notaranwärterdienst seien nach denselben verfassungsrechtlichen Regeln zu beurteilen wie entsprechende Beschränkungen für den Zugang zum Notarberuf. Der Anwärterdienst sei in diesem Zusammenhang nur als eine Vorstufe des später auszuübenden Berufs anzusehen. Die genannten Zulassungsbeschränkungen seien daher nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts am Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen, auch wenn es sich bei dem Anwärterdienst um einen öffentlichen Dienst handele. Das Grundrecht der Berufsfreiheit werde nicht dadurch ver

---

BVerfGE 73, 280 (287):

---

drängt, daß in Anlehnung an Art. 33 GG Sonderregelungen, wie die der Bedürfnisprüfung nach § 4 Abs. 1 BNotO, zulässig seien. Auch wenn die Bedürfnisprüfung als solche unter Berücksichtigung der Stufentheorie und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes verfassungsrechtlich unbedenklich sei, besage dies noch nichts über die Konkretisierung der Bedürfnisregelung im Einzelfall. Diese müsse im Hinblick auf die Intensität der mit ihr verbundenen Einschränkung der Berufswahl ihrerseits am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG gemessen werden. Eine dahingehende materielle Überprüfung habe der Bundesgerichtshof angesichts der erhobenen Rügen nicht unterlassen dürfen. In formeller Hinsicht bestünden Bedenken im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, weil es an näheren normativen Kriterien für die Konkretisierung der Bedürfnisprüfung fehle. In Anlehnung an die Numerus-clausus-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei es geboten, Maßstäbe für die Bedürfnisprüfung durch Gesetz oder Rechtsverordnung zu setzen.

Der hohe Rang des Grundrechts der freien Berufswahl verlange daneben auch eine rechtsförmige Regelung für die Bewerberauswahl. Eine Selbstbindung durch ständige Verwaltungspraxis reiche nicht aus, zumal hier eine ständige Übung, wie sie von der Justizbehörde behauptet werde, im Zeitpunkt seiner ersten Bewerbung gar nicht vorgelegen habe. Nach ihrem eigenen Vortrag sei erstmals im Jahre 1975 die Einstellung in den Anwärterdienst von überdurchschnittlichen Leistungen in den juristischen Staatsprüfungen abhängig gemacht worden. Es gehe daher nicht an, bereits für 1976 von einer ständigen Übung zu sprechen. Im übrigen sei die Justizbehörde in seinem Fall gar nicht zu einer Ausübung ihres Auswahlermessens gelangt, weil sie ihn für ungeeignet gehalten und eine über § 5 BNotO hinausgehende subjektive Zulassungsvoraussetzung aufgestellt habe. Abgesehen davon sei der Auswahlmaßstab der Justizbehörde auch deshalb bedenklich, weil er nicht hinreichend differenziere. Grundsätzlich müßten Auswahlregelungen jedem geeigneten Bewerber die Chance zur Zulassung geben. Dem werde ein Abstellen auf die

---

BVerfGE 73, 280 (288):

---

Examensnoten allein nicht gerecht. Wartezeiten, Berufserfahrungen und die Leistungsentwicklung nach dem Examen dürften nicht unberücksichtigt bleiben. Insoweit liege nicht nur ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG vor, sondern wegen unterbliebener einzelfallbezogener Befähigungsprognose auch ein solcher gegen Art. 33 Abs. 2 GG sowie mangels sachlichen Grundes für eine Differenzierung auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes sei ferner in dem von der Justizbehörde im Januar 1979 gehandhabten Bewerbungsverfahren zu sehen. Die Behörde habe ersichtlich so viele Bewerber angesprochen, wie erforderlich gewesen seien, um ihn im Hinblick auf bessere Examensleistungen seiner Mitbewerber ablehnen zu können.

Wenn der Bundesgerichtshof die Ablehnung mangels Eignung in eine Ablehnung im Rahmen des Auswahlermessens umdeute, widerspreche das dem eindeutigen Wortlaut des zweiten Ablehnungsbescheides. Ein Auswahlermessen sei nie ausgeübt worden. Die Umdeutung verletze ihn daher in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich der Bundesminister der Justiz namens der Bundesregierung, die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg und der Präsident der Bundesnotarkammer geäußert.

1. Der Bundesjustizminister hat wie folgt Stellung genommen: § 4 Abs. 1 BNotO treffe eine dem Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG genügende Regelung, wenn er vorsehe, daß nur so viele Notare bestellt würden, wie es den Erfordernissen einer geordneten Rechtspflege entspreche. Das Bundesverfassungsgericht habe mehrfach entschieden, daß der Gesetzgeber, wenn er vor der Frage stehe, ob er in einer Vorschrift unbestimmte Rechtsbegriffe verwende oder sie ins einzelne gehend fasse, über einen Gestaltungsspielraum verfüge und nicht gezwungen sei, Gesetzestatbestände stets mit genau erfaßbaren Maßstäben zu umschreiben. Die Auswahlkriterien für Notaran

---

BVerfGE 73, 280 (289):

---

wärter habe der Gesetzgeber daher nicht selbst regeln müssen. Ebenfalls in Übereinstimmung mit dem Bundesverfassungsgericht habe der Bundesgerichtshof festgestellt, daß über die Art und Weise der objektiven Zulassungsvoraussetzung des § 4 Abs. 1 BNotO die Justizverwaltung im Rahmen ihrer Organisationsfreiheit nach pflichtgemäßem Ermessen zu bestimmen habe. Ein Verfassungsverstoß läge allenfalls dann vor, wenn die angegriffenen Entscheidungen diesem staatlichen Ermessen ein zu weites Feld eingeräumt hätten oder der durch sie bestätigte Bescheid der Justizverwaltung auf sachfremden Erwägungen beruht hätte oder wenigstens im Ergebnis ungeeignet gewesen wäre, der ordnungsgemäßen Besetzung der Notaranwärterstellen zu dienen. Dafür seien keine Anhaltspunkte gegeben. Mit Rücksicht auf Art. 33 Abs. 2 GG sei es auch sachgerecht gewesen, bei der Auswahl der Bewerber maßgebend auf die Note des Zweiten Staatsexamens abzustellen.

2. Nach Ansicht der Justizbehörde ist die Verfassungsbeschwerde unbegründet: Die Rüge des Beschwerdeführers beruhe auf einer grundlegenden Verkennung der rechtlichen Einordnung des Notarberufs und den daraus folgenden Konsequenzen. Auch wenn der Notarberuf nicht von vornherein außerhalb des Geltungsbereichs des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG stehe, seien die Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers wegen der von den Notaren zu erfüllenden öffentlichen Aufgaben praktisch denjenigen für den öffentlichen Dienst vergleichbar. Der Zugang zu diesem Beruf könne daher verfassungskonform auf die Gewährleistung des Art. 33 Abs. 2 GG beschränkt werden. Dieser Gewährleistung werde die hamburgische Auswahlpraxis gerecht. Sie sei in besonderem Maße geeignet, dem Ziel einer Besetzung der Notariatsstellen mit den bestqualifizierten Bewerbern zu dienen. Die Zeugnisse über die juristischen Staatsprüfungen seien der entscheidende Anhaltspunkt für die vergleichende Bewerberbeurteilung. Die Gesamtwürdigung aller nach den Prüfungs- und Ausbildungsunterlagen ausgewiesenen und beurteilten Einzelleistungen verschaffe in der Regel auch bereits einen Einblick in die Per

---

BVerfGE 73, 280 (290):

---

sönlichkeit des Bewerbers, soweit sie für die künftige Berufsausübung relevant sein könne. Demgegenüber dürften besondere notarielle Berufserfahrungen kein ausschlaggebendes Gewicht haben, weil andernfalls der Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt würde. Solche Erfahrungen könnten nur auf der Grundlage besonderer persönlicher Beziehungen der Bewerber zu einzelnen Notaren erworben werden. Seien somit die Auswahlaspekte im Lichte des Art. 33 Abs. 2 GG sachgerecht, bleibe auch ihre Anwendung im Einzelfall in dem von dieser Verfassungsnorm gesetzten Rahmen.

3. Der Präsident der Bundesnotarkammer verweist ebenfalls auf die Nähe des Notarberufs zum öffentlichen Dienst und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die anerkenne, daß der Zugang zu diesem Beruf Sonderregelungen in Anlehnung an Art. 33 GG unterworfen werden könne. Deshalb sei nicht der "freie", sondern nur der gleiche Zugang zum Amt des Notars gewährleistet. Hierbei möge es zwar zweifelhaft sein, ob der Notar ein öffentliches Amt im technischen Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG ausübe. Für den Notarassessor stelle § 7 Abs. 3 Satz 1 BNotO freilich ausdrücklich fest, daß er während des Anwärterdienstes in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Staat stehe. Der Beruf des Notarassessors sei also öffentlicher Dienst im engeren Sinne. Der Zugang zu diesem Assessorenamt sei mithin mindestens den zur Bestellung zum Notar geltenden Grundsätzen unterworfen. Die Anwendung der Regelungen des Art. 33 GG auf die Übernahme in den Notaranwärterdienst sei folglich um so eher berechtigt. Das führe dazu, daß die Grundsätze des Beamtenrechts, die sich im Zusammenhang mit Art. 33 Abs. 2 GG und den hierzu ergangenen gesetzlichen Vorschriften herausgebildet hatten, zur Konkretisierung einer Zugangsregelung zum Notariat mit herangezogen werden könnten. Angesichts dessen sei dem Gesetzesvorbehalt Genüge getan.

Die vom Beschwerdeführer gezogene Parallele zum Zugangsrecht zu Ausbildungsstätten sei nicht tragfähig. Wenn das Bundesverfassungsgericht insoweit eine besondere Regelung für Aus

---

BVerfGE 73, 280 (291):

---

wahl und Verteilung der Bewerber fordere, so liege dem die Überlegung zugrunde, daß allgemeinbildende Leistungsbewertungen keine hinreichende Aussage über die Berufsqualifikation eines Bewerbers für eine bestimmte Ausbildung träfen. Ähnliche Überlegungen führten dazu, für den Zugang zu einem Vorbereitungsdienst für Beamte des höheren Dienstes, der nicht in ein späteres Beamtenverhältnis einmünden müsse, gesetzliche Zugangsregelungen für den Fall nicht ausreichend zur Verfügung stehender Plätze zu fordern. Hier sei entscheidend, daß eine Zugangsbeschränkung zum Vorbereitungsdienst für Bewerber, die im Anschluß an diese Ausbildung einen freien Beruf, etwa als Rechtsanwalt, ergreifen wollten, als unmittelbare Beschränkung des Teilhaberechts auf Ausbildung zu dem gewünschten Beruf verstanden werden müsse. Die Aufnahmevoraussetzungen für den Vorbereitungsdienst und für die spätere Berufstätigkeit müßten nicht notwendig übereinstimmen. Im Falle des Notaranwärterdienstes hingegen erfolge die Auswahl der später zu Notaren zu ernennenden Notarassessoren mit ihrer Einstellung in den Anwärterdienst. Die Auswahlkriterien seien dieselben. Entscheidend seien bei mehreren Bewerbern um eine Einstellung die besten fachlichen Leistungen. Die Feststellung dieser Leistungen reduziere sich bei Berufsanfängern auf einen Vergleich der Examensergebnisse. Das sei nicht nur sachgerecht und verfassungsrechtlich einwandfrei, sondern auch gesellschaftspolitisch empfehlenswert.

Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet.

Die Ermittlung und Festsetzung der besetzbaren Notarstellen in Hamburg berühren keine grundrechtlich geschützte Position des Beschwerdeführers (I.). Zu Recht beanstandet er jedoch das Fehlen gesetzlicher Regelungen für die Bewerberauswahl (II.) und die konkrete Verfahrensgestaltung (III.). Das führt im Ergebnis allerdings nicht zum Erfolg der Verfassungsbeschwerde, weil dem Gesetzgeber zur Schaffung der erforderlichen Regelungen eine Übergangsfrist eingeräumt werden muß und der Be

---

BVerfGE 73, 280 (292):

---

schwerdeführer auch bei verfassungskonformer Ausgestaltung des von der Justizbehörde geübten Verfahrens nicht zum Zuge gekommen wäre (IV.). Schließlich läßt auch die Begründung des Beschlusses des Bundesgerichtshofs keinen Grundrechtsverstoß erkennen (V.).

Die Ansicht des Beschwerdeführers, das Fehlen normierter Kriterien für die nach § 4 Abs. 1 BNotO vorgeschriebene Bedürfnisprüfung und die von der Hamburgischen Justizbehörde dabei angelegten Maßstäbe verletzten ihn in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG, beruht auf einer unzutreffenden verfassungsrechtlichen Einordnung des Zugangs zu diesem Beruf.

1. Der Notar übt einen "staatlich gebundenen" Beruf aus. Für diesen gilt ebenso wie für die Berufe, die zum öffentlichen Dienst im Sinne des Art. 33 Abs. 4 GG gehören, grundsätzlich Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 7, 377 [398]). Je nach der Nähe des Berufs zum öffentlichen Dienst finden allerdings Sonderregelungen in Anlehnung an Art. 33 GG Anwendung, die die Wirkungen des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG zurückdrängen (BVerfGE a.a.O.). Der Notar steht wegen der von ihm zu erfüllenden Aufgaben der vorsorgenden Rechtspflege, die originäre Staatsaufgaben sind, dem Richter nahe und wird deshalb auch in § 1 BNotO als Träger eines öffentlichen Amtes bezeichnet (BVerfGE 17, 371 [376 ff.]). Wegen dieser bei ihm besonders ausgeprägten Nachbarschaft zum öffentlichen Dienst ist die Beschränkung der Amtsstellen der Notare ähnlich wie die der Beamtenstellen mit dem Grundgesetz vereinbar, weil sachliche Gründe dafür gegeben sind (dazu im einzelnen BVerfGE a.a.O., S. 379 f.). Bei der Ausgestaltung dieser Beschränkung, also bei der Festsetzung der Zahl der Notarstellen, handelt die zuständige öffentlich-rechtliche Körperschaft im Rahmen ihrer Organisationsgewalt (BVerfGE 7, 377 [398]). Subjektive Rechte der Bewerber begründet Art. 12 Abs. 1 GG insoweit nicht. Freiheit der Berufswahl besteht nur nach Maßgabe der vom Staat zur Verfügung gestellten Ämter.

---

BVerfGE 73, 280 (293):

---

2. An diesen in der bisherigen Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen ist festzuhalten.

Demgegenüber wird im Schrifttum eingewandt, diese Rechtsprechung beseitige die Freiheit, die sie den Notaren durch ihre Einordnung nach Art. 12 Abs. 1 GG mit der einen Hand einräume, mit der anderen Hand, indem sie dem Gesetzgeber die Befugnis gebe, Regelungen zu treffen, die - je nach Intensität der darin angeordneten staatlichen Bindung - dazu führten, daß der Beruf dem Schutzbereich des Art. 12 GG entgleite. Deshalb wird im Anschluß an Bachof (Freiheit des Berufs, in Bettermann/ Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, 3. Bd., 1. Halbbd., S. 155 [186]) gefordert, der Staat müsse, wenn er schon hoheitliche Befugnisse nicht seinem eigenen Verwaltungsapparat vorbehalte, sondern ein öffentliches Amt durch Inhaber selbständiger Berufe versehen lasse, die sich hieraus im Hinblick auf die Berufsfreiheit ergebenden Folgerungen in Kauf nehmen (vgl. Rupp, NJW 1965, S. 993 [996]; Bethge, Der verfassungsrechtliche Standort der "staatlich gebundenen" Berufe, S. 15 ff.; Burger, Artikel 33 Grundgesetz und die sogenannten staatlich gebundenen Berufe, S. 75 f. m. w. N.).

Diese Kritik wird der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht gerecht. Die verfassungsrechtliche Einordnung des Berufs, seine Beschränkungen und Bindungen hängen von der Eigenart der zu erfüllenden Aufgaben ab. Die staatlichen Bindungen sind nicht aus sich selbst heraus gerechtfertigt, sondern finden ihre Rechtfertigung in den wahrzunehmenden Funktionen (vgl. BVerfGE 7, 377 [398]; 17, 371 [376 f.]; 381 [387]). Für den Notarberuf bedeutet das, daß die Befugnis des Staates zur Festsetzung der Stellenzahl mit der Folge der Beschränkung der Wahl dieses Berufs durch Aufgaben und Funktion des Notars gefordert sein muß. Dadurch wird verhindert, daß die Berufsfreiheit bereits im Vorfeld zur Disposition des einfachen Gesetzgebers steht (vgl. BVerfGE 21, 245 [249 ff.]; 261 [267] zum staatlichen Arbeitsvermittlungsmonopol).

Wie das Bundesverfassungsgericht bereits dargelegt hat

---

BVerfGE 73, 280 (294):

---

(BVerfGE 17, 371 [376 ff.]), nimmt der Notar originäre Staatsaufgaben wahr, also Zuständigkeiten, die nach der geltenden Rechtsordnung hoheitlich ausgestaltet sein müssen. Zu der ihrem Wesen nach hoheitlichen Beurkundungstätigkeit gehören auch die damit verbundenen Belehrungen und Beratungen (vgl. Römer, Notariatsverfassung und Grundgesetz, S. 15 f.). Von diesem Berufsbild her ist die Bindung des Notarberufs, die ihren Ausdruck in der Regelung des § 4 Abs. 1 BNotO findet, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

3. Für den Beschwerdeführer ergibt sich daraus: Soweit es um die Festsetzung der Zahl der besetzbaren Notarstellen in Hamburg geht, kann er aus Art. 12 Abs. 1 GG weder für die materiellen Kriterien noch für das Verfahren der Bedürfnisprüfung Rechte für sich herleiten. Hier ist ausschließlich der Bereich betroffen, der der Organisationsgewalt des Staates zugewiesen ist. Zwar ist der Staat gehalten, sein hier bestehendes Ermessen pflichtgemäß auszuüben; er muß die ordnungsgemäße Erfüllung der den Notaren zugewiesenen staatlichen Aufgaben sicherstellen. Dieser Pflicht korrespondieren aber keine Grundrechte des einzelnen Notarbewerbers aus Art. 12 Abs. 1 GG.

Verfassungsrechtlich zu beanstanden ist aber die Vergabe der zur Verfügung gestellten Notarassessorstellen, weil sie auf unzulänglicher Rechtsgrundlage beruht.

Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen läßt. Diesem Gesetzesvorbehalt unterliegen Maßnahmen, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, ebenso wie solche, die lediglich die Ausübung des Berufes berühren. Daß die Tätigkeit des Notars nach der Art der von ihm zu erfüllenden Aufgaben in sachlich bedingter Nähe zum öffentlichen Dienst steht, ermöglicht für diesen Beruf zwar grundsätzlich Sonderregelungen, die sich an die für den öffentlichen Dienst nach Art. 33 Abs. 5 GG geltenden Grund

---

BVerfGE 73, 280 (295):

---

sätze anlehnen. Daraus ergibt sich aber nicht, daß an die nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gebotene gesetzliche Regelung geringere Anforderungen zu stellen wären als bei anderen Berufen. Lediglich für den Inhalt der Regelung kann die Nähe zum öffentlichen Dienst von Bedeutung sein (vgl. BVerfGE 7, 377 [402 f.]; st. Rspr.; speziell für Notare: BVerfGE 54, 237 [246]).

Bei der Einstellung von Notarbewerbern sind sowohl für die Auswahlmaßstäbe (1.) als auch für das Auswahlverfahren (2.) gesetzliche Grundlagen erforderlich.

1. Die Anforderungen, die der Staat an den einzelnen Notarbewerber absolut gesehen und im Vergleich zu Mitbewerbern stellt, beschränken die Freiheit der Berufswahl in Gestalt subjektiver Zulassungsvoraussetzungen. Das bedeutet, daß der Gesetzgeber nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zumindest die grundlegenden Eignungsanforderungen und Auswahlgesichtspunkte selbst regeln muß. Hinsichtlich der erforderlichen Eignung für den Beruf ist das in den §§ 5 und 6 BNotO geschehen. Eine hinreichende Normierung der Kriterien für die Auswahl unter mehreren geeigneten Mitbewerbern fehlt dagegen. Sie erübrigt sich auch nicht im Hinblick auf die in Art. 33 Abs. 2 GG für die Vergabe öffentlicher Ämter vorgegebenen Maßstäbe. Zwar ist der Anwärterdienst des Notarassessors öffentlicher Dienst im Sinne des Art. 33 GG (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 BNotO). Da er aber in der Regel der Bestellung zum Notar vorgeschaltet, also notwendiges Durchgangsstadium ist, müssen die für den Zugang zum Notarberuf entwickelten Grundsätze auch hier angewendet werden. Eine unmittelbare Bindung an die für den öffentlichen Dienst geltenden materiellen Auswahlgesichtspunkte des Art. 33 Abs. 2 GG ist verfassungsrechtlich nicht vorgeschrieben. Dieser Norm kommt zwar im Ergebnis erhebliche Bedeutung zu, weil die in ihr aufgeführten Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung wesentliche Voraussetzungen der verfassungsrechtlich gebotenen Chancengleichheit bezeichnen, die bei der Vergabe der Notarstellen nicht unberücksichtigt bleiben können. Dies enthebt aber den Gesetzgeber nicht von seiner Verpflichtung,

---

BVerfGE 73, 280 (296):

---

grundsätzlich zu regeln, welche Gesichtspunkte für die Auswahl der Bewerber ausschlaggebend sein sollen.

2. Ein rechtssatzförmiger Regelungsbedarf besteht aber nicht nur hinsichtlich der Auswahlgesichtspunkte, sondern auch hinsichtlich des Auswahlverfahrens.

Die Verwirklichung der Grundrechte fordert auch eine dem Grundrechtsschutz angemessene Verfahrensgestaltung (vgl. BVerfGE 52, 380 [389 f.]; 53, 30 [65 f.] und die abweichende Meinung, a.a.O., S. 69 [71 ff.] m. w. N.). Das gilt auch für die Wahrung der Rechte der Notarbewerber aus Art. 12 Abs. 1 GG. Durch die Gestaltung des Auswahlverfahrens wird unmittelbar Einfluß auf die Konkurrenzsituation und damit auf das Ergebnis der Auswahlentscheidung genommen. Insbesondere durch die Art der Bekanntgabe der offenen Stellen und die Terminierung von Bewerbungen und Stellenbesetzungen läßt sich die Zusammensetzung des Bewerberkreises steuern. Deshalb muß das Verfahren, soll es den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen, gewährleisten, daß tatsächlich von allen potentiellen Bewerbern derjenige gefunden wird, der am ehesten den gesetzten Anforderungen entspricht. Diese Komplementärfunktion des Verfahrens für die Durchsetzung der materiellen Rechte gebietet auch hier eine gesetzliche Regelung der grundlegenden Anforderungen, welche die Verwirklichung des Rechts aus Art. 12 Abs. 1 GG sicherstellen. Das bedeutet, daß zumindest die Pflicht zur Stellenausschreibung gesetzlich vorgesehen werden muß. Als Vorbild kann insoweit die Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes herangezogen werden.

Die Gestaltung des Auswahlverfahrens leidet nicht nur an einer mangelhaften Rechtsgrundlage, sie würde auch dann nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen, wenn die derzeit in Hamburg geübte Praxis der Justizbehörde gesetzlich vorgesehen wäre. Diese geht dahin, sich Anfang bis Mitte eines Jahres nach Eingang der Geschäftsübersichten für das vergangene

---

BVerfGE 73, 280 (297):

---

Jahr ein Bild über den Bedarf an Notaren zu machen und gegebenenfalls anschließend das Stellenbesetzungsverfahren einzuleiten. Genauere zeitliche Vorgaben und feste Bewerbungsfristen bestehen nicht. Ebensowenig erfolgen Ausschreibungen. Dieses ungeachtet fehlender gesetzlicher Regelungen auch nach der Verwaltungspraxis konturenlose Verfahren erlaubt eine weitgehend freie Öffnung und Schließung des Kreises der Bewerber. Eine solche Bindungslosigkeit ist - wie dargelegt - mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren.

Trotz der dargelegten Mängel führt die Verfassungsbeschwerde nicht zum Erfolg.

1. Eine Aufhebung der angegriffenen Entscheidungen kommt allein wegen des Regelungszwangs für den Auswahlmaßstab und die Mindestanforderungen des Auswahlverfahrens nicht in Betracht. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in ständiger Rechtsprechung damit begnügt, bei mangelhaften Rechtsgrundlagen die Verfassungswidrigkeit des bestehenden Zustandes festzustellen und dem Gesetzgeber eine Übergangsfrist zur Schaffung einer rechtsförmigen Regelung einzuräumen, wenn die Folgen der Nichtigerklärung einer Norm oder einer Aufhebung der getroffenen Entscheidungen der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünden als der bisherige, unzureichend geregelte Rechtszustand (BVerfGE 33, 1 [12 f.]; 303 [347]; 41, 251 [266 f.]; 45, 400 [420]; 48, 29 [38]; 58, 257 [280 f.]). So verhielte es sich auch hier. Würden die angegriffenen Entscheidungen aufgehoben, weil die erforderlichen Rechtsgrundlagen fehlen, könnten bis zum Erlaß entsprechender Regelungen keine Notarassessoren mehr ernannt werden, auch wenn ein Bedürfnis dafür bestünde. Das wäre mit der Pflicht des Staates, eine geordnete Rechtspflege zu gewährleisten, nicht vereinbar.

2. Auf der anderen Seite kann in einer Übergangszeit auch ohne das Vorhandensein einer gesetzlichen Regelung sichergestellt werden, daß die Auswahlentscheidungen materiell rechtmäßig

---

BVerfGE 73, 280 (298):

---

getroffen werden. Die in Hamburg angewandten Auswahlkriterien sind - soweit sie für das Ausgangsverfahren von Bedeutung sind - nicht zu beanstanden. Sie genügen inhaltlich den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG.

Es ist bereits darauf hingewiesen worden (Abschnitt II 1)1, daß die in Art. 33 Abs. 2 GG genannten Auswahlgesichtspunkte eine sachgerechte Differenzierung bei der Auswahl der Bewerber ermöglichen. Daher ist es unbedenklich, daß die Justizbehörde sie wie bisher ihrer Auswahlentscheidung zugrunde legt und zu ihrer Konkretisierung vorrangig die Zeugnisse in den juristischen Staatsprüfungen, insbesondere das Ergebnis des Zweiten Staatsexamens heranzieht. Gerade bei der Einstellung von Berufsanfängern ist für die Eignungsbeurteilung von wesentlicher Bedeutung, mit welchem Ergebnis die berufsqualifizierende Prüfung abgeschlossen wurde. Die verfassungsrechtlich gebotene sachgerechte Differenzierung ließe es zwar auch zu, nach dieser Prüfung erworbene Berufserfahrung gleichrangig zu berücksichtigen; eine verfassungsrechtliche Verpflichtung besteht dazu jedoch nicht. Angesichts des Umstandes, daß gerade der Notaranwärterdienst der Vermittlung dieser besonderen Kenntnisse dient und darüber hinaus nicht jeder Bewerber die Chance hat, vor seiner Einstellung bei einem Notar tätig zu sein, erscheint die bisherige Praxis durchaus geeignet, die für den Notaranwärterdienst besten Bewerber zu ermitteln; in jedem Fall kann die vorrangige Heranziehung der Examensnoten bei der Auswahlentscheidung nicht als Verstoß gegen den im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG zu berücksichtigenden Leistungsgrundsatz betrachtet werden.

Die hier aufgeworfene Frage, welche Maßstäbe am ehesten tauglich sind, den geeignetsten Bewerber zu ermitteln, unterliegt - unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben - der Entscheidung des Gesetzgebers. Er hat im Rahmen der nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gebotenen Regelung darüber zu befinden, ob und inwieweit berufliche Erfahrungen berücksichtigt werden müssen oder können. In der Übergangszeit bis zur Schaffung

---

BVerfGE 73, 280 (299):

---

dieser Regelungen ist die Einstellungsbehörde im gleichen Rahmen verpflichtet, die Bewerber gleichzubehandeln, also von einmal bestimmten Auswahlgesichtspunkten nicht ohne sachlichen Grund abzuweichen.

3. Im Gegensatz zu den Auswahlkriterien muß die Verwaltung ihr Auswahlverfahren bereits in der Übergangsphase ändern, um insoweit den Anforderungen zu genügen, die Art. 12 Abs. 1 GG an das Verfahren stellt (vgl. oben III)1. Das heißt, es müssen schon jetzt bei Stellenbesetzungen Ausschreibungen durchgeführt werden, die feste Bewerbungsfristen enthalten, um eine willkürliche Einflußnahme auf den Bewerberkreis auszuschalten.

Daß den ablehnenden Entscheidungen, abgesehen von unzureichenden Rechtsgrundlagen, auch eine konkret verfassungswidrige Verfahrensgestaltung zugrunde liegt, zwingt indessen nicht zu ihrer Aufhebung.

Kann von vornherein ausgeschlossen werden, daß bei fehlerfreier Verfahrensgestaltung eine für den Beschwerdeführer günstigere Entscheidung getroffen worden wäre oder hätte getroffen werden müssen, kommt auch eine Grundrechtsverletzung durch Verfahrensfehler nicht in Betracht.

Der Beschwerdeführer hätte auf Grund seiner Examensnoten auch bei korrekter Verfahrensgestaltung bei der Stellenbesetzung in der Vergangenheit nicht berücksichtigt werden können. Der Bundesgerichtshof hat festgestellt, daß in Hamburg seit dem Jahre 1975 in ständiger Übung nur Notarassessoren eingestellt werden, die nach den Zeugnissen in den juristischen Staatsprüfungen und im Vorbereitungsdienst überdurchschnittliche Leistungen aufgewiesen, insbesondere das Zweite Staatsexamen mit mindestens der Note "voll befriedigend" bestanden hatten. Diese tatsächlichen Feststellungen lassen Willkür nicht erkennen und sind im übrigen einer verfassungsrechtlichen Nachprüfung entzogen (vgl. BVerfGE 18, 85 [92 f.]; st. Rspr.). Die rechtliche Würdigung dieser Verwaltungspraxis als Selbstbindung, also als eine selbst gesetzte Richtlinie, von der nicht ohne sachlichen

---

BVerfGE 73, 280 (300):

---

Grund abgewichen werden darf, ist verfassungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Einwand des Beschwerdeführers, im Jahre 1976, als er sich erstmals beworben habe, könne eine solche Selbstbindung noch nicht vorgelegen haben, weil sich allein aus der im Jahre 1975 gehandhabten Praxis keine ständige Übung ableiten lasse, verkennt, daß bereits die generelle Änderung der Verwaltungspraxis im Jahre 1975 eine neue Selbstbindung von diesem Zeitpunkt ab begründet. Anders zu beurteilen wäre die Situation nur dann, wenn sich bei einer ex-post-Betrachtung herausstellte, daß die geänderte Verwaltungsübung von so kurzer Dauer war, daß die Annahme einer Selbstbindung nicht gerechtfertigt wäre. So verhält es sich aber gerade nicht. Alle seit 1975 eingestellten Bewerber mußten dem Beschwerdeführer also schon wegen der Selbstbindung der Einstellungsbehörde vorgezogen werden. Wären die zu besetzenden Stellen in geeigneter Weise unter Angabe einer Bewerbungsfrist bekanntgemacht worden, wäre er noch chancenloser als bisher gewesen, weil sich nicht weniger, sondern allenfalls mehr Bewerber gemeldet hätten. Der Beschwerdeführer wendet sich daher auch nicht dagegen, wie eine Konkurrenzsituation hergestellt wurde, sondern daß dies durch Zutun der Justizverwaltung geschehen sei, indem diese Anwerbungen durch persönliche Ansprache betrieben habe. Das ist der Verwaltung aber keineswegs verboten. Sie kann nicht gehindert sein, für mehr Wettbewerb bei der Besetzung von Stellen zu sorgen. Sie ist sogar - wie dargelegt - gehalten, durch Ausschreibungen das Interesse eines möglichst großen Bewerberkreises zu wecken.

Ein Verstoß gegen Grundrechte des Beschwerdeführers liegt schließlich auch nicht darin, daß der Bundesgerichtshof den angegriffenen Bescheid vom 21. Mai 1979 bestätigt hat, obwohl die Bewerbung dort mit der Begründung abgelehnt worden war, der Beschwerdeführer erfülle nicht die Eignungsvoraussetzung des § 6 BNotO. Dies läßt einen Verfassungsverstoß nicht erkennen. Dabei mag offenbleiben, ob eine gerichtliche Umdeutung

---

BVerfGE 73, 280 (301):

---

einer gebundenen Entscheidung in eine einem Beurteilungsspielraum unterliegende Grundrechte verletzen kann; denn der Bundesgerichtshof hat dargelegt, daß die Entscheidung, wäre sie korrekt im Rahmen der bei der Auswahl der geeigneten Bewerber zu beachtenden Selbstbindung getroffen worden, ebenfalls nur negativ hätte ausfallen können. Daß der Bundesgerichtshof die falsche Begründung des Bescheides als unschädlich bezeichnet hat, ist jedenfalls sachlich nicht schlechthin unhaltbar und daher kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 57, 39 [42]; 58, 163 [167]).