Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfahren sind Regelungen des Wahlrechts, nach denen bei der ersten gesamtdeutschen Wahl die auf das - erweiterte - Wahlgebiet bezogene 5 v.H.-Sperrklausel des § 6 Abs. 6 Satz 1 Bundeswahlgesetz beibehalten wird und Listenverbindungen verschiedener Parteien unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt werden.

1. Das Bundeswahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1975 (BGBl. I S. 2325), zuletzt geändert durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 11. Juni 1990 (BGBl. I S. 1015) - BWahlG - sieht vor, daß der Wähler mit seiner Zweitstimme die Landesliste einer politischen Partei wählen kann (§ 4 BWahlG). Die Zahl der auf die Landeslisten einer Partei entfallenden Sitze wird proportional auf Grund der Summe aller für eine Partei im Wahlgebiet abgegebenen und zu berücksichtigenden Zweitstimmen ermittelt und auf die jeweiligen Landeslisten aufgeteilt (vgl. im einzelnen §§ 6 Abs. 1 bis 5, 7 BWahlG). Für die Teilnahme der Landeslisten am Verhältnisausgleich sieht § 6 Abs. 6 BWahlG eine Sperrklausel vor. Die Vorschrift lautet:

Eine Verbindung von Listen (Listenverbindung) oder gemeinsame Listen (Listenvereinigung) verschiedener Parteien sieht das Bundeswahlgesetz in der Fassung vom 1. September 1975 nicht vor. Landeslisten derselben Partei gelten nach § 7 Abs. 1 BWahlG vorbehaltlich abweichender Erklärungen als verbunden. Bezogen auf solche Listenverbindungen enthält § 7 folgende Regelungen:

2. Im Zuge der Herstellung der deutschen Einheit unterzeichneten die Vertreter der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik am 3. August 1990 einen Vertrag zur Vorbereitung und Durchführung der ersten gesamtdeutschen Wahl des Deutschen Bundestages (im folgenden: Wahlrechtsvertrag). Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des Vertrages erstreckt den Geltungsbereich des Bundeswahlgesetzes für die erste gesamtdeutsche Wahl auf das Gebiet der Länder Mecklenburg- Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Sachsen und Thüringen sowie auf das Gebiet von Berlin (Ost). Art. 1 Abs. 1 Satz 2 des Wahlvertrages sieht vor, daß das Bundeswahlgesetz mit den in einer Anlage zum Vertrag bezeichneten Änderungen und Maßgaben gelten soll. Nach Art. 1 Abs. 2 des Wahlvertrages sollen auch verschiedene Bestimmungen des Parteiengesetzes Anwendung finden. Art. 1 Abs. 3 bestimmt insofern, daß politische Vereinigungen im Sinne des Gesetzes über die Wahlen zur Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik am 18. März 1990 vom 20. Februar 1990 den Parteien im Sinne des § 2 Abs. 1 des Parteiengesetzes der Bundesrepublik Deutschland gleichgestellt werden.

Im Hinblick auf die Sperrklausel des § 6 Abs. 6 BWahlG ist in

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BVerfGE 82, 322 (328):

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der Anlage zu dem Vertrag folgende Änderung der Übergangsregelung des Bundeswahlgesetzes vorgesehen:

§ 53 wird wie folgt gefaßt:

Am 20. August 1990 wurde ein Änderungsvertrag unterzeichnet, der ausschließlich die Wahlkreiseinteilung betrifft.

Mit dem am 23. August 1990 beschlossenen "Gesetz zu dem Vertrag vom 3. August 1990 zur Vorbereitung und Durchführung der ersten gesamtdeutschen Wahl des Deutschen Bundestages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik sowie dem Änderungsvertrag vom 20. August 1990" (BGBl. II S. 813) (im folgenden: Gesetz zum Wahlrechtsvertrag) hat der Deutsche Bundestag in Art. 1 dem Wahlrechtsvertrag einschließlich der Anlage und dem Änderungsvertrag zugestimmt. In Art. 2 hat er die in der Anlage zu dem Wahlrechtsvertrag bezeichneten Änderungen des Bundeswahlgesetzes, u.a. auch die vereinbarte Änderung des § 53 Abs. 2 BWahlG vorgenommen (Art. 2 Nr. 2). Der Bundesrat hat dem Gesetz mit Beschluß vom 24. August 1990 zugestimmt (PlenProt. 617, S. 438 B). Der Wahlrechts- und der Änderungsvertrag traten am 3. September 1990 in Kraft (BGBl. II 1990 S. 868).

Der Termin für die erste gesamtdeutsche Wahl ist auf den 2. Dezember 1990 festgesetzt worden (BGBl. I 1990 S. 1713).

Die Antragstellerinnen wollen als politische Parteien an der ersten gesamtdeutschen Wahl teilnehmen. Die Antragstellerinnen der Verfahren zu I. bis III. beantragen im Organstreitverfahren festzustellen:

Der Deutsche Bundestag hat dadurch gegen die Rechte der Antragstellerinnen aus Art. 38 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 21 GG verstoßen, daß er in Art. 1 des Gesetzes zu dem Vertrag vom 3. August 1990 zur Vorbereitung und Durchführung der ersten gesamtdeutschen Wahl des Bundestages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik sowie zu dem Änderungsvertrag vom 20. August 1990 diesem Vertrag sowie dem Änderungsvertrag zugestimmt hat und in Art. 2 Nr. 2 des oben genannten Gesetzes mit einer Neufassung des § 53 Abs. 2 des Bundeswahlgesetzes unter Aufrechterhaltung der Sperrklausel des § 6 Abs. 6 BWahlG in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1975 (BGBl. I S. 2325) vorgesehen hat, daß Landeslisten verschiedener Parteien, die in keinem Land - ausgenommen Berlin - nebeneinander Listenwahlvorschläge einreichen, durch Erklärung gegenüber dem Bundeswahlleiter verbunden werden können.

Die Antragstellerinnen der Verfahren zu I. und III. beantragen festzustellen:

Der Bundesrat hat die Antragstellerinnen dadurch in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 21 GG verletzt, daß er Art. 1 und Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes zu dem Vertrag vom 3. August 1990 zur Vorbereitung und Durchführung der ersten gesamtdeutschen Wahl des Bundestages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik sowie dem Änderungsvertrag vom 20. August 1990 zugestimmt hat.

Die Antragstellerinnen der Verfahren zu II. und III. haben ihre Anträge zunächst auch gegen die Bundesregierung gerichtet, sie aber auf den Hinweis des Senats zurückgenommen, daß er an seiner früheren Rechtsprechung nicht festhalte, nach der in einem Organ

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BVerfGE 82, 322 (330):

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streitverfahren wegen eines Gesetzes auch die Bundesregierung passiv prozeßführungsbefugt sein könne (BVerfGE 1, 208 [230 f.]; 4, 31 [36]).

Zur Begründung machen die Antragstellerinnen - mit unterschiedlicher Gewichtung der einzelnen Aspekte - im wesentlichen geltend:

Die Aufrechterhaltung der auf das gesamte - erweiterte - Wahlgebiet bezogenen Sperrklausel verletze sie in ihren Rechten auf Chancengleichheit aus Art. 38 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 GG. Durch diese Maßnahme seien sie als kleine Parteien besonders betroffen, weil sie sich bislang noch nicht im gesamten Wahlgebiet hätten organisieren können. Sie hätten daher - bezogen auf das Gebiet der Bundesrepublik, in dem sie bisher allein um Wähler geworben hätten - faktisch ein Quorum von über 6 v.H. zu überwinden.

Die - ohnehin beschränkte - Zulassung von Listenverbindungen gleiche die aus der uneingeschränkten Aufrechterhaltung der Sperrklausel folgenden Beeinträchtigungen nicht aus. Sie ermögliche es etablierten Parteien, sich aus dem Kreis der kleinen Parteien die auszusuchen, denen sie zu Parlamentssitzen verhelfen wollten. Damit bestimmten nicht die Wähler sondern die großen Parteien, welche weiteren Parteien in den Bundestag einziehen könnten. Die Modifizierung der Möglichkeit zur Listenverbindung durch die sog. Konkurrenzklausel bewirke zusätzliche Beeinträchtigungen von Chancen- und Wahlrechtsgleichheit und verfehle zugleich ihren eigenen Regelungszweck. Sie habe zur Folge, daß die Zulassung von Listenverbindungen nur einem Teil der noch nicht im gesamten Wahlgebiet organisierten Parteien zugute komme. Nutznießer seien allein die Parteien, die einen Listenpartner fänden, der in keinem Land - ausgenommen Berlin - neben ihnen Listenwahlvorschläge eingereicht habe. Diese Einschränkung durch die Konkurrenzklausel reduziere die Zahl der für eine Listenverbindung in Frage kommenden Parteien in einer dem Gesetzeszweck widersprechenden Weise. Tatsächlich habe bisher nur eine Partei die Aussicht, im Wege der Listenverbindung mit einer großen regionalen Schwerpunktpartei die Hürde der Sperrklausel zu nehmen. Andere Parteien müßten das Quorum aus eigener Kraft überwinden und liefen

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BVerfGE 82, 322 (331):

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Gefahr, an ihr zu scheitern; das sei in besonderer Weise gleichheitswidrig, wenn sie mehr Stimmen erhielten als eine Partei, die nur infolge einer Listenverbindung am Verhältnisausgleich teilnehme. Im übrigen bestünden alternative Möglichkeiten zur Modifikation der Sperrklausel, die den Grundsätzen der Chancen- und Wahlrechtsgleichheit eher gerecht würden.

Die Antragstellerin in dem Verfahren zu I. weist ergänzend auf das in der Zeit vom 5. Februar 1990 bis 12. August 1990 in der Deutschen Demokratischen Republik geltende Verbot der Partei "Die Republikaner" hin.

Die Antragstellerin des Verfahrens zu II. rügt ferner, die Neuregelung beeinträchtige ohne zwingenden Grund die grundgesetzlich garantierte Parteienfreiheit, da kleinere Parteien - wie sie selbst - faktisch unter Druck gesetzt würden, eine Listenverbindung einzugehen, die sie aus freien Stücken nicht eingehen würden.

Die Antragstellerin des Verfahrens zu III. hat ein Gutachten der Professoren Dr. Paech und Dr. Stuby zur Verfassungswidrigkeit von Sperrklauseln in Verbindung mit selektiver Listenverbindung vorgelegt.

Die mit den Organstreitverfahren zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden richten sich gleichfalls gegen das Gesetz zum Wahlrechtsvertrag. Die Beschwerdeführer, Mitglieder der Partei DIE GRÜNEN, sind zur Wahl zum 12. Deutschen Bundestag wahlberechtigt und bewerben sich um Bundestagssitze, die Beschwerdeführerin zu 1) als Wahlkreiskandidatin, der Beschwerdeführer zu 2) hat auf Platz 5 einer Landesliste seiner Partei einen Listenplatz erhalten. Die Beschwerdeführer beantragen zu erkennen,

Die Beschwerdeführer machen geltend, durch die im Antrag näher bezeichneten gesetzlichen Vorschriften als Wähler und Wahlbewerber in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 38 Abs. 1 GG verletzt zu sein. Zur Begründung führen sie im wesentlichen die Argumente an, die ihre Partei in dem von ihr eingeleiteten Organstreitverfahren vorträgt.

1. Der Deutsche Bundestag hält die Gestaltung des Wahlrechts für die erste gesamtdeutsche Wahl für verfassungsgemäß; er geht dabei von der Auffassung aus, daß die Erwägungen, die nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine 5 v.H.-Sperrklausel in aller Regel rechtfertigen, auch im Blick auf das erste gesamtdeutsche Parlament nicht hinfällig seien. Das gelte namentlich für die Einschätzung, mit dem Aufkommen von Splitterparteien seien staatspolitische Gefahren für die Demokratie verbunden. Gleichwohl sei unverkennbar, daß ein unmodifiziertes Fortgelten der Sperrklausel zu erheblichen Problemen führen könne. Die auf das vereinigte Deutschland bezogene 5 v.H.-Sperrklausel könne zur Folge haben, daß 30 v.H. des Parteienspektrums der Deutschen

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BVerfGE 82, 322 (333):

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Demokratischen Republik im gesamtdeutschen Parlament unberücksichtigt blieben. Der Deutsche Bundestag habe nach einer - von möglichst breitem Konsens getragenen - Lösung gesucht, um diesem aus singulärer Lage entstandenen Dilemma zu entgehen. Ob er dazu allerdings - angesichts der fortbestehenden Beeinträchtigungsgefahr für die Funktionsfähigkeit des Parlaments - verfassungsrechtlich verpflichtet gewesen wäre, müsse bezweifelt werden. Die Zulassung von Listenverbindungen nicht konkurrierender Parteien sei zwar keine ideale Lösung. Alle sonstigen Lösungen hätten aber ihrerseits - wenn nicht verfassungsrechtliche, so doch zumindest erhebliche staatspolitische - Probleme aufgeworfen. Das gelte in erster Linie für einen Verzicht auf jegliche Sperrklausel oder die Festlegung eines sehr geringen Quorums. Der Gesetzgeber habe für die einmalige besondere Wahlsituation nicht eine so grundlegende, das bewährte System umstürzende und möglicherweise irreversible Regelung schaffen müssen. Eine länderbezogene 5 v.H.-Sperrklausel sei wegen der sehr unterschiedlichen Größe der Bundesländer und der dadurch eintretenden Differenzierungen beim Erfolgswert der Stimmen abgelehnt worden. Die politische Grundentscheidung beider deutscher Staaten spreche dagegen, beide Teile Deutschlands als getrennt "abzurechnende" Wahlgebiete anzusehen.

Die mit § 53 Abs. 2 BWahlG n.F. gefundene Lösung sei geeignet, der faktischen Verschärfung der 5 v.H.-Sperrklausel infolge Erweiterung des Wahlgebiets zu begegnen. Mit der Beschränkung der Zulassung von Listenverbindungen auf nicht miteinander konkurrierende Parteien werde verhindert, daß der Sinn der Aufrechterhaltung des Quorums unterlaufen werden könne. Die Modifizierung der Sperrklausel sei insoweit sachgerecht. Die Verbindung der Listen von nicht untereinander konkurrierenden Parteien sei ein deutliches Anzeichen dafür, daß trotz aller verbleibender Selbständigkeit der Parteien zwischen ihnen eine politische Nähe bestehe, von der anzunehmen sei, daß sie sich auch in der Parlamentsarbeit auswirken werde. Darin liege auch die Rechtfertigung dafür, daß Parteien, die das Quorum nicht erreichten, aber insgesamt mehr Stimmen gewonnen hätten als eine Partei mit Listenpartner, nicht

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BVerfGE 82, 322 (334):

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im Parlament vertreten seien. Die Konkurrenzklausel komme auch gerade solchen Parteien zugute, deren Aktionsbereich sich noch nicht auf ganz Deutschland erstrecke. Der Gesetzgeber müsse nicht sicherstellen, daß alle Parteien tatsächlich Listenverbindungen zustande bringen könnten; entscheidend sei nur, daß ihnen dazu eine gleiche Chance eröffnet sei.

2. Die Bundesregierung ist in den Verfahren zu I und II den Antragsgegnern beigetreten. Sie trägt im wesentlichen die auch vom Deutschen Bundestag dargelegten Gesichtspunkte vor und verneint eine Ungleichbehandlung der Antragstellerinnen und Beschwerdeführer. Die Listenverbindungsregelung erweitere für kleine Parteien sogar die organisatorischen Möglichkeiten, Bundestagssitze zu erhalten. Nähmen sie diese nicht wahr oder seien sie hierzu nicht in der Lage, so handle es sich im klassischen Sinne um Splitterparteien, bei deren Einzug in das Parlament die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Entscheidungsprozesses Einbußen erleiden würde.

In der mündlichen Verhandlung haben die Antragstellerinnen, der Deutsche Bundestag, die Bundesregierung und die Beschwerdeführer ihr schriftsätzliches Vorbringen vertieft und ergänzt.

Der Senat hat auch der Volkskammer und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik sowie den in der Volkskammer und im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien und politischen Vereinigungen Gelegenheit zur Stellungnahme in der mündlichen Verhandlung gegeben. Geäußert haben sich Vertreter des Aktionsbündnisses Vereinigte Linke (Vereinigte Linke und die Nelken), der Christlich Demokratischen Union, der Christlich Sozialen Union, der Deutschen Sozialen Union, der Partei des Demokratischen Sozialismus und der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands sowie des Neuen Forums, der Demokratie Jetzt und der Initiative Frieden und Menschenrechte, die sich im Bündnis 90 zusammengeschlossen haben. Die Parteien und Wählervereinigungen haben sich im wesentlichen die von den Antragstellerinnen

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BVerfGE 82, 322 (335):

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oder die von der Antragsgegnerin vorgetragenen Argumente zu eigen gemacht. Insbesondere die Vertreter des Aktionsbündnisses Vereinigte Linke und der Vereinigungen des Bündnisses 90 haben die besonderen Schwierigkeiten jeder Sperrklausel für die jungen Parteien und Bürgerbewegungen in der Deutschen Demokratischen Republik dargelegt und darauf hingewiesen, daß die im Gesetz über die Wahlen zu den Landtagen in der Deutschen Demokratischen Republik vorgesehene Sperrklausel sie weniger schwer treffe, weil das Gesetz ihnen zugleich die Möglichkeit einräume, gemeinsame Wahlvorschläge einzureichen.

Die Anträge in den Organstreitverfahren sind gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG zulässig.

Die Antragstellerinnen sind politische Parteien. Sie können eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch die rechtliche Gestaltung des Wahlverfahrens im Wege des Organstreites geltend machen (vgl. BVerfGE 4, 27; st. Rspr.).

Zu dem verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien gehört ihr Recht auf Chancengleichheit bei Wahlen (vgl. BVerfGE 1, 208 [241, 255]; st. Rspr., zuletzt BVerfGE 73, 40 [65]). In diesem Recht sehen sich die Antragstellerinnen durch die Regelungen des Gesetzes zum Wahlrechtsvertrag verletzt. Damit wenden sie sich gegen eine Maßnahme im Sinne des § 64 BVerfGG; eine solche kann nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch der Erlaß eines Gesetzes sein, wenn es durch Nichtbeachtung einer höherrangigen Norm Rechte eines Beteiligten verletzt (vgl. BVerfGE 1, 208 [220]; 4, 144 [148]; zuletzt BVerfGE 80, 188 [209]).

Die Antragstellerinnen wenden sich dagegen, daß die Geltung des Bundeswahlgesetzes unter Aufrechterhaltung der 5 v.H.-Sperrklausel des § 6 Abs. 6 BWahlG auf das Gebiet der Länder der Deutschen Demokratischen Republik ausgedehnt und dadurch die gleichheitswidrigen Auswirkungen der Sperrklausel verstärkt wür

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BVerfGE 82, 322 (336):

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den. Weiter beanstanden sie, daß die Zulassung von Listenverbindungen Parteien die Teilnahme am Verhältnisausgleich ermögliche, ohne daß sie die Grenze der Sperrklausel überwinden müßten, während sie, die Antragstellerinnen, gegebenenfalls vom Verhältnisausgleich ausgeschlossen blieben, auch wenn sie mehr Stimmen auf sich vereinigten. Dieses Vorbringen läßt eine Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit als möglich erscheinen.

Bundestag und Bundesrat können Antragsgegner sein. Der Bundestag hat das Gesetz zum Wahlrechtsvertrag beschlossen. Der Bundesrat hat im Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Kompetenzen an dessen Erlaß mitgewirkt (vgl. BVerfGE 20, 119 [131]; 20, 134 [142]; 73, 40 [67]). Dabei mag dahingestellt bleiben, ob es sich um ein Zustimmungsgesetz handelt, wie der Bundesrat (BR, PlenProt. 617, S. 438) meint. Denn jedenfalls hat der Bundesrat das Zustandekommen des Gesetzes durch seine Zustimmung - und damit durch Unterlassen des Einspruchs - gefördert.

Die Verfassungsbeschwerden sind gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG i.V.m. §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG zulässig. Die Beschwerdeführer, deren Anträge bei sachgerechter Auslegung den aus der Entscheidungsformel zu I. ersichtlichen Inhalt haben, behaupten, durch die - auch von den Antragstellerinnen beanstandeten - Regelungen des Gesetzes zum Wahlrechtsvertrag in ihrem Recht auf Wahlgleichheit aus Art. 38 Abs. 1 GG verletzt zu sein. Eine solche Verletzung kommt für den Beschwerdeführer zu 2) als Listenbewerber und für beide Beschwerdeführer als Wähler in Betracht. Liegt sie vor, so werden die Beschwerdeführer durch das Gesetz unmittelbar und gegenwärtig betroffen (vgl. BVerfGE 1, 208 [237]; st. Rspr., zuletzt BVerfGE 57, 43 [55]).

Anträge und Verfassungsbeschwerden sind begründet.

Der für die Wahl zum Deutschen Bundestag in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Grundsatz der gleichen Wahl ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wegen des Zusammenhangs mit dem egalitären demokratischen Prinzip im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen (vgl. insbesondere BVerfGE 51, 222 [234] m.w.N.; 78, 350 [357 f.]). Die durch das Grundgesetz errichtete demokratische Ordnung gewichtet also im Bereich der Wahlen die Stimmen aller Staatsbürger unbeschadet der zwischen ihnen bestehenden Unterschiede gleich. Daher ist eine Differenzierung des Zählwertes und grundsätzlich auch - bei der Verhältniswahl - des Erfolgswertes der Wählerstimmen ausgeschlossen.

Da es vor allem die Parteien sind, die die Bürger für die Wahlen zu politischen Handlungseinheiten organisatorisch zusammenschließen, ergibt sich aus dem formalisierten Gleichheitssatz im Bereich der Wahlen, daß auch der Grundsatz gleicher Wettbewerbschancen der politischen Parteien und Wählervereinigungen in demselben formalen Sinne zu verstehen ist. Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit bei Wahlen folgt aus ihrem in Art. 21 Abs. 1, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG umschriebenen verfassungsrechtlichen Status und aus der Bedeutung, die der darin verbürgten Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt (vgl. BVerfGE 73, 1 [28 f.]; 73, 40 [88 f.]; st. Rspr.). Es beherrscht den Wahlvorgang wie die Wahlvorbereitung. Die Demokratie kann nicht funktionieren, wenn nicht die Parteien grundsätzlich unter gleichen rechtlichen Bedingungen in den Wahlkampf eintreten (vgl. BVerfGE 44, 125 [146]). Regelt der Gesetzgeber den Bereich der politischen Willensbildung bei Wahlen in einer Weise, die die Chancengleichheit der politischen Parteien und Wählervereinigungen verändern kann, sind seinem Gestaltungsspielraum besonders enge Grenzen gesetzt; ihm ist

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BVerfGE 82, 322 (338):

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grundsätzlich jede unterschiedliche Behandlung der Parteien und Wählergruppen verfassungskräftig versagt (vgl. BVerfGE 51, 222 [235] m.w.N.).

Aus den Grundsätzen der formalen Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien folgt mithin, daß dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts zu politischen Körperschaften nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Diese bedürfen hier stets zu ihrer Rechtfertigung eines zwingenden Grundes. Als ein Grund von hinreichend zwingendem Charakter, der Differenzierungen bei der Wahlrechtsgleichheit im System der Verhältniswahl rechtfertigt, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wiederholt die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung angesehen worden (vgl. etwa BVerfGE 1, 208 [247 f.]; 4, 31 [40]; 6, 84 [92, 93 f.]; 51, 222 [236]). Das dem Verhältniswahlsystem eigene Prinzip, den politischen Willen der Wählerschaft in der zu wählenden Körperschaft möglichst wirklichkeitsnah abzubilden, kann eine Aufspaltung der Volksvertretung in viele kleine Gruppen zur Folge haben, die die Bildung einer stabilen Mehrheit erschweren oder verhindern würde. Soweit es zur Sicherung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments geboten ist, darf der Gesetzgeber deshalb bei der Verhältniswahl den Erfolgswert der Stimmen unterschiedlich gewichten.

Um dieses Zieles willen ist es dem Gesetzgeber grundsätzlich gestattet, die Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung durch eine Sperrklausel zu sichern. Dabei ist ein Quorum von 5 v.H. in aller Regel verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Indessen hat das Bundesverfassungsgericht schon früh betont, daß die Vereinbarkeit einer Sperrklausel mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden kann. Eine Wahlrechtsbestimmung könne in dem einen Staat zu einem bestimmten Zeitpunkt gerechtfertigt sein und in einem anderen Staat oder zu einem anderen Zeitpunkt nicht; bei ihrem Erlaß seien die Verhältnisse des Landes, für das sie gelten solle, zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 1, 208 [259]; s.a. BVerfGE 51, 222 [236 f.]). Daran wird festgehalten: Eine gegenüber der herkömmlichen abweichen

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BVerfGE 82, 322 (339):

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de Beurteilung der Sperrklausel kann sich danach - sei es auch nur vorübergehend - als notwendig erweisen, wenn sich innerhalb des Staates die Verhältnisse wesentlich ändern, etwa durch eine kurzfristig vor der Wahl eintretende erhebliche Erweiterung des räumlichen Geltungsbereichs des Wahlgesetzes um ein Gebiet von anderer Parteienstruktur.

Findet der Wahlgesetzgeber in diesem Sinne besondere Umstände vor, so muß er ihnen Rechnung tragen. Dabei steht es ihm grundsätzlich frei, auf eine Sperrklausel zu verzichten, deren Höhe herabzusetzen oder andere geeignete Maßnahmen zu ergreifen. Hält er es für ratsam, an einer Sperrklausel von 5 v.H. festzuhalten, aber ihre Auswirkungen zu mildern, so muß das Mittel, zu dem er sich entschließt, um die gebotene Milderung zu bewirken, seinerseits mit der Verfassung vereinbar sein, insbesondere also den Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien genügen. Eine die Wirkung der Sperrklausel mildernde Vorschrift läßt sich mithin nicht allein damit rechtfertigen, daß sie im Vergleich zu deren uneingeschränkter Geltung eine "Vergünstigung" darstellt. Vielmehr kann verfassungsrechtlich nur eine Regelung Bestand haben, die sich gegenüber dem Wahlwettbewerb der Parteien neutral verhält (vgl. BVerfGE 14, 121 [134]). Diese Neutralität kann auch fordern, daß der Gesetzgeber bei Sperrklauseln rechtlich veranlaßte Verzerrungen des Wahlwettbewerbs nicht unbeachtet lassen darf, die sich als besondere Umstände in dem erwähnten Sinne darstellen.

Die erste gesamtdeutsche Wahl des Deutschen Bundestages, auf die sich die beanstandeten gesetzgeberischen Maßnahmen beziehen, findet unter besonderen, so nicht wiederkehrenden Umständen statt, denen der Wahlgesetzgeber bei einer Sperrklausel Rechnung tragen muß. Sie unterscheidet sich von anderen Wahlen dadurch, daß die politischen Parteien und Vereinigungen sich kurzfristig auf ein erweitertes Wahlgebiet einstellen müssen, ein Teil der an der Wahl teilnehmenden Parteien und Vereinigungen sich au

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BVerfGE 82, 322 (340):

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ßerdem erst seit wenigen Monaten organisieren und politisch betätigen konnte.

1. Die Erstreckung des Bundeswahlgesetzes auf das Gebiet der Länder der Deutschen Demokratischen Republik hat zur Folge, daß diese Länder Teile des Wahlgebiets im Sinne der Regelungen des Bundeswahlgesetzes werden (§ 2 Abs. 1 BWahlG). Sodann findet die erste gesamtdeutsche Wahl bereits ein Jahr nach der friedlichen Revolution in der Deutschen Demokratischen Republik statt. Zwischen der Herstellung eines gesamtdeutschen Wahlgebiets, das zwei vierzig Jahre getrennte Gebiete vereinigt, und dem Tag der ersten gesamtdeutschen Wahl werden gerade drei Monate liegen. Diese Entwicklung läßt einer Reihe von Parteien keine ausreichende Möglichkeit, ihren Wirkungsbereich auf das jeweils neu hinzugekommene Wahlgebiet auszuweiten und sich dort mit Aussicht auf Erfolg darzustellen und um Wählerstimmen zu werben. Insbesondere haben die Parteien bis zur Bundestagswahl nur begrenzt Gelegenheit, sich in den neu hinzugekommenen Wahlgebieten an Kommunal- oder Landtagswahlen zu beteiligen und dadurch dem Wähler Programm und Kandidaten bekannt zu machen.

a) Bei dieser Ausgangslage belastet eine auf das gesamte Wahlgebiet bezogene 5 v.H.-Sperrklausel die zum Teil bis heute nur auf dem Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik tätigen Parteien gegenwärtig ungleich stärker als die bisher nur in der Bundesrepublik Deutschland tätigen Parteien. Nach den Feststellungen des Bundestagsausschusses Deutsche Einheit (BTDrucks. 11/7652 - neu -, S. 5) führt die Beibehaltung dieser Sperrklausel für die in ihrem Wirkungsbereich bisher auf das Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik beschränkten Parteien und politischen Vereinigungen dazu, daß sie - bezogen auf ihren bisherigen Tätigkeitsbereich - 23,75 v.H. der Zweitstimmen erzielen müssen, um die 5 v.H.-Hürde zu überspringen und damit im Bundestag vertreten zu sein. Dementsprechend müssen die Parteien in der Bundesrepublik Deutschland - bezogen auf ihren bisherigen Wirkungsraum - etwas über 6 v.H. der Zweitstimmen erreichen.

Ein weiterer besonderer, vom Wahlgesetzgeber zu berücksichtigender Umstand ergibt sich daraus, daß Parteien und politische

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BVerfGE 82, 322 (341):

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Vereinigungen außerhalb der Nationalen Front sich erst seit dem Umbruch in der Deutschen Demokratischen Republik organisieren und betätigen konnten. Im Vergleich zu den langjährig tätigen Parteien sind deshalb ihre organisatorischen, personellen und finanziellen Handlungsgrundlagen weniger weit ausgebildet; auch für die Entwicklung ihrer Programmatik und ihrer Zusammenarbeit mit anderen politischen Gruppen steht ihnen nur eine kurze Zeit zur Verfügung.

b) Diese Unterschiede sind nicht von den politischen Parteien und Vereinigungen zu verantworten oder ihnen aus sonstigen Gründen zuzurechnen. Sie haben ihre Ursache vielmehr in der Veränderung des geltenden Rechts. Bis zur Erstreckung des Bundeswahlgesetzes waren in der Bundesrepublik Deutschland nur politische Parteien mit Sitz oder Geschäftsleitung im bisherigen Geltungsbereich des Gesetzes zu Wahlvorschlägen befugt (§ 18 BWahlG, § 2 Abs. 3 Nr. 2 PartG). Bei den Wahlen zur Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik am 18. März 1990 stand ein Wahlvorschlagsrecht nur Parteien und politischen Vereinigungen mit Sitz im Staatsgebiet der Deutschen Demokratischen Republik zu (§ 8 Abs. 1 des Gesetzes über die Wahl zur Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik vom 18. März 1990 vom 20. Februar 1990 [GBl. I S. 60]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über Parteien und andere politische Vereinigungen vom 21. Februar 1990 [GBl. I S. 66]). Der Wahlvertrag vom 29. August 1990 ersetzt das bisher in der Deutschen Demokratischen Republik geltende Wahlrecht und modifiziert das Bundeswahlgesetz mit Wirkung für die Bundesrepublik Deutschland durch die Erweiterung des Wahlgebiets und die Beteiligung von Parteien und politischen Vereinigungen mit unterschiedlichen organisatorischen Ausgangsbedingungen, also in zwei für die Chancengleichheit der Parteien wesentlichen Punkten.

Auch die Unterschiedlichkeit der organisatorischen Ausgangsbedingungen beruht auf Rechtsgründen. Nach der früher in der Deutschen Demokratischen Republik geltenden Verordnung über die Gründung und Tätigkeit von Vereinigungen vom 6. November 1975 (GBl. I S. 723) bedurften Vereinigungen zur Ausübung ihrer

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BVerfGE 82, 322 (342):

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Tätigkeit der staatlichen Anerkennung (§ 2 Abs. 1); diese wurde nur gewährt, wenn die Vereinigungen in ihrem Charakter und ihrer Zielstellung den Grundsätzen der sozialistischen Gesellschaftsordnung entsprachen (§ 1 Abs. 2). Politische Parteien durften nur innerhalb der Nationalen Front der Deutschen Demokratischen Republik bestehen (Art. 3 Abs. 2 der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. April 1968 in der Fassung vom 7. Oktober 1974 [GBl. I S. 425]). Diese Gründungs- und Betätigungsverbote sind erst seit kurzem entfallen.

Diese durch die Rechtsordnung hergestellten Unterschiede sind nicht Verschiedenheiten, die der Wahlgesetzgeber auf Grund seiner Neutralitätspflicht hinzunehmen hätte, sondern Ungleichheiten, die er bei einer Sperrklauselregelung nicht unbeachtet lassen darf.

2. Entgegen der von dem Neuen Forum in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung liegt kein besonderer, vom Wahlrechtsgesetzgeber zu berücksichtigender Umstand in den Aufgaben, die in Art. 5 des Einigungsvertrages angesprochen sind. Danach wird den gesetzgebenden Körperschaften "empfohlen", sich mit den im Zusammenhang mit der deutschen Einigung aufgeworfenen Fragen zur Änderung oder Ergänzung des Grundgesetzes zu befassen, insbesondere auch mit der Frage der Anwendung des Art. 146 des Grundgesetzes und in deren Rahmen einer Volksabstimmung. Damit wird der 12. Deutsche Bundestag nicht selbst zu einer verfassungsgebenden oder verfassungsentwerfenden Versammlung im Sinne einer Betätigung der verfassungsgebenden Gewalt. Es kann deshalb dahinstehen, ob solche Aufgaben die Anwendung einer Sperrklausel ausschlössen.

1. Mit der Feststellung, daß bei der ersten gesamtdeutschen Bundestagswahl besondere Umstände vorliegen, die ein Festhalten an einer auf das gesamte Wahlgebiet bezogenen 5 v.H.-Sperrklausel verbieten, hat es jedoch nicht sein Bewenden. Der Gesetzgeber hat nämlich die Wirkung der Sperrklausel durch § 53 Abs. 2 BWahlG abgeschwächt. Damit wollte er ermöglichen, "daß Parteien, die in

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BVerfGE 82, 322 (343):

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einem der beiden deutschen Staaten gebildet worden sind und sich noch nicht durch Zusammenschluß mit einer Partei im anderen Staat die organisatorische Basis für die gesamtdeutsche Wahl geschaffen haben, Listenverbindungen eingehen und damit das Gesamtgewicht der für sie abgegebenen Zweitstimmen in der Wahl zur Wirkung bringen" (BTDrucks. 11/7624 S. 21; vgl. auch den Bericht über die Beratungen des Ausschusses Deutsche Einheit betreffend den Entwurf des Gesetzes zum Wahlrechtsvertrag mit dem Hinweis, daß sich eine große Mehrheit im Ausschuß den Überlegungen von Bundesinnenminister Dr. Schäuble angeschlossen habe, nach denen es ein Anliegen gewesen sei, "dem Umstand gerecht zu werden, daß es nach 40 Jahren Teilung Gruppierungen und Parteien gebe, die bisher nur in einem oder anderen Teil Deutschlands politisch tätig sein konnten", BTDrucks. 11/7652 - neu -, S. 7).

Dementsprechend ist die in Rede stehende Regelung daraufhin zu prüfen, ob sie die besondere Erschwernis, die für politische Parteien und Vereinigungen angesichts der Erweiterung des Wahlgebiets und der damit verbundenen verschärften Sperrwirkung einer wahlgebietsbezogenen Sperrklausel von 5 v.H. entstanden ist, in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise ausräumt.

2. Diese Frage ist zu verneinen.

a) Das Eingehen einer Listenverbindung ist durch die Konkurrenzklausel des § 53 Abs. 2 BWahlG eingeschränkt. Sie bewirkt, daß nur solchen Parteien die Verbindung ihrer Listen ermöglicht wird, die in keinem Land - ausgenommen Berlin - nebeneinander Listenwahlvorschläge einreichen. Damit hat sie eine - gegenläufige - Differenzierung des Erfolgswertes derjenigen Wählerstimmen zur Folge, die einer Liste mit weniger als 5 v.H. der Stimmen gelten. Deshalb muß sie sich an den Anforderungen der formalen Gleichheit messen lassen. Diesen ist - unerachtet noch zu erörternder grundsätzlicher Bedenken gegen Listenverbindungen verschiedener Parteien überhaupt - schon deshalb nicht genügt, weil sie nicht alle Parteien in gleicher Weise begünstigt, auf die der Grundgedanke des § 53 Abs. 2 BWahlG zutrifft (vgl. BVerfGE 6, 84 [97, 98]).

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BVerfGE 82, 322 (344):

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Eine Chance, trotz Nichterreichens des Quorums am Verhältnisausgleich teilzunehmen, erhalten von vornherein nur einzelne der kleineren Parteien. Abstrakt steht die Listenverbindungsmöglichkeit zwar allen Parteien und politischen Vereinigungen offen. Das Wahlrecht hat sich aber nicht an abstrakt konstruierten Fällen, sondern an der politischen Wirklichkeit zu orientieren (BVerfGE 1, 208 [259]). Nimmt man sie in den Blick, so reduziert sich die Zahl möglicher Listenverbindungen drastisch. Der weit überwiegende Teil der Parteien, auf die der Grundgedanke des § 53 Abs. 2 BWahlG zutrifft, wird keinen Partner für eine Listenverbindung finden, ohne daß dies im Programm oder in anderen von der Partei beeinflußbaren Umständen begründet ist. Denn anders als bei einer uneingeschränkten Listenverbindungsmöglichkeit können unter der Geltung der Konkurrenzklausel praktisch immer nur zwei Parteien eine Listenverbindung eingehen, wenn sie den damit bezweckten Erfolg - die Überwindung der Sperrklausel - erreichen wollen. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Parteien - wie es die Regel ist - zumindest im Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik oder im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland in allen Ländern Listenwahlvorschläge einreichen.

Können danach nicht beliebig viele Listen miteinander verbunden werden, so sind erfolgversprechend nur Verbindungen solcher Parteien, bei denen (wie es dem Bild des Huckepacknehmens entspricht) mindestens ein Partner in seinem Bezugsgebiet (Deutsche Demokratische Republik oder Bundesrepublik Deutschland) über ein hinreichendes Wählerpotential verfügt und deswegen in der Lage ist, die Schwäche des Partners auszugleichen. Wegen der unterschiedlichen Größe der beiden zu einem Wahlgebiet zusammengefügten Teile Deutschlands kommen dabei als Listenverbindungspartner für kleinere Parteien praktisch nur Parteien in Betracht, die in der Bundesrepublik mit einem nennenswerten Stimmenanteil rechnen können. Von diesen wenigen Parteien hatten im Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes zum Wahlvertrag bereits drei ihre Fusion mit Schwesterparteien im anderen Gebiet vollzogen oder angekündigt. Damit

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BVerfGE 82, 322 (345):

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scheiden sie unter der Geltung der Konkurrenzklausel als Partner aus, weil sie in jedem Bundesland Listenwahlvorschläge einreichen werden.

Mithin hat von vornherein nur ein sehr kleiner Teil der Parteien, auf die der Grundgedanke des § 53 Abs. 2 BWahlG zutrifft, überhaupt eine reale Chance, einen Partner zu finden, der zur Überwindung der 5 v.H.-Klausel verhelfen könnte. Das verletzt die Chancengleichheit der Parteien.

b) Unabhängig hiervon führt jede Listenverbindung - ob mit oder ohne Konkurrenzklausel - zu einem Verstoß gegen die Chancengleichheit, weil sie den Erfolg von Wählerstimmen ungleich gewichtet, ohne daß dafür ein zwingender, sachlicher Grund angeführt werden kann. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

aa) Es entspricht dem System der Verhältniswahl, wie es im Bundeswahlgesetz ausgeformt ist, daß die Wahl nach von den Parteien aufgestellten Landeslisten erfolgt (vgl. § 6 Abs. 1 i.V.m. § 34 Abs. 2 Nr. 2 BWahlG). Auf eine solche Landesliste abgegebene Stimmen bleiben gemäß § 6 Abs. 6 BWahlG - abgesehen von den dort weiter vorgesehenen, hier aber nicht zu erörternden Sonderregelungen - bei der Verteilung der Sitze unberücksichtigt, wenn die jeweilige Partei nicht mindestens 5 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten hat. Die darin liegende unterschiedliche Gewichtung des Erfolgswertes von Wahlstimmen trifft alle Parteien gleichermaßen, sofern sie die mit dieser Sperrklausel aufgestellte Hürde - die Vereinigung von mindestens 5 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen Stimmen auf sich - nicht überwinden können.

Diese gleichmäßige Wirkung der Sperrklausel wird für diejenigen Parteien wieder durchbrochen, die gegenüber dem Bundeswahlleiter eine Verbindung ihrer Listenwahlvorschläge erklären. Diese Erklärung bewirkt, daß für die Überwindung der Sperrklausel der Prozentsatz maßgeblich ist, der sich aus der Summe der auf die verbundenen Landeslisten abgegebenen Stimmen errechnet. Auf diese Weise können bei der Sitzverteilung Parteien berücksichtigt werden, die je für sich im Wahlgebiet die 5 v.H.-Grenze verfehlt hätten und damit ohne Mandat geblieben wären. Überwindet gar

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BVerfGE 82, 322 (346):

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eine der die Listenverbindung eingehenden Parteien bereits aus eigener Kraft die Sperrklausel, so braucht die zweite an der Listenverbindung beteiligte Partei dazu nichts mehr beizutragen. Listenverbindungen haben daher nicht nur zur Folge, sondern auch zum Ziel, daß sie die Wirkung von Sperrklauseln unterschiedlich gestalten, je nachdem, ob durch eine Erklärung gegenüber dem Bundeswahlleiter Listen verbunden worden sind oder nicht.

Dem unterschiedlichen Erfolgswert der auf eine verbundene Landesliste abgegebenen Wählerstimmen gegenüber den Wählerstimmen, die auf eine nicht verbundene Landesliste entfallen sind, entspricht auch ein unterschiedlicher Erfolgswert der jeweils einzelnen Wahlstimme: Jeder Wähler, der seine Stimme für eine der verbundenen Listen abgibt, kann dadurch dazu beitragen, daß auch die auf die andere Liste entfallenden Stimmen im Verhältnisausgleich Berücksichtigung finden. Er verhilft also einer Liste zum Erfolg, für die er seine Stimme nicht abgegeben hat. Eine derart unterschiedliche Gewichtung der Wählerstimmen widerspricht dem Grundsatz der formalen Wahlrechtsgleichheit in so grundlegender Weise, daß schon von daher kein rechtfertigender Grund für die damit einhergehende Chancenungleichheit der Parteien in Betracht kommt.

bb) Demgegenüber haftet einer Listenvereinigung, wie sie das Wahlrecht der Deutschen Demokratischen Republik kennt (vgl. unten IV. 2.) ein solcher Verstoß gegen die Wahlgleichheit nicht an. Während die Listenverbindung zur Überwindung der Sperrklausel eine bloße Zählgemeinschaft bildet, setzt die Listenvereinigung eine verfestigte Form des Zusammenwirkens voraus. Bei einer solchen Vereinigung stellen mehrere Parteien oder politische Vereinigungen eine gemeinsame Liste auf, die die Bewerber verschiedener Parteien in eine feste Rangfolge bringt und sich den Wählern stellt. Damit wird die gleichmäßige Wirkung der Sperrklausel also gerade nicht aufgehoben; auch auf eine Listenvereinigung müssen so viele Stimmen entfallen, wie zur Überwindung der Sperrklausel erforderlich sind. Die Zulassung von Listenvereinigungen macht daher den Erfolgswert von abgegebenen Wählerstimmen nicht über dasjenige Maß hinaus ungleich, welches vom Zweck einer Sperr

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BVerfGE 82, 322 (347):

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klausel gedeckt ist. Die Zulassung einer Listenvereinigung enthält daher lediglich eine Ausnahme von dem Grundsatz des Bundeswahlgesetzes, daß nur einzelne Parteien oder politische Vereinigungen einen Listenwahlvorschlag machen können. Die Listenverbindung beachtet zwar diese gesetzliche Vorgabe, durchbricht demgegenüber aber den in der Wahlrechtsgleichheit angelegten Verfassungssatz, daß das Hindernis einer Sperrklausel für alle Listenwahlvorschläge in gleicher Weise gelten soll.

Aus dem bisher Gesagten folgt nicht, daß der Gesetzgeber von Verfassungs wegen gehalten ist, bei der ersten gesamtdeutschen Wahl von einer Sperrklauselregelung überhaupt abzusehen.

1. a) Allerdings kommt eine allgemeine Absenkung der Sperrklausel bei Aufrechterhaltung ihrer Bezogenheit auf das gesamte Wahlgebiet nicht in Betracht. Es darf nämlich auch hier nicht unberücksichtigt bleiben, daß sich die Parteien, die ihren Betätigungsraum bislang allein in der Deutschen Demokratischen Republik hatten, durch die Erweiterung des Wahlgebiets im Verhältnis zu den Parteien der Bundesrepublik Deutschland ungleichen Ausgangsbedingungen ausgesetzt sehen. Sie müssen sich, um ihre Chancen auf einen bestimmten Stimmenanteil zu wahren, gewissermaßen aus dem Stand heraus um ein neues Wählerpotential bemühen, das um mehr als das Dreieinhalbfache die Zahl der Wahlberechtigten in der Deutschen Demokratischen Republik, also in ihrem bisherigen Wahlgebiet, übersteigt; demgegenüber macht das vergleichbare Handicap für Parteien der Bundesrepublik Deutschland wegen der viel höheren Zahl der in ihrem bisherigen Wahlgebiet ansässigen Wahlberechtigten nicht einmal ein Drittel aus. Diese ungleichen Ausgangsbedingungen sind - wie bereits dargelegt - die notwendige Folge aus der Zusammenführung der beiden bisher selbständigen Wahlgebiete zu einem einheitlichen Wahlgebiet und damit erst durch eine rechtliche Regelung, nämlich das Zustimmungsgesetz zum Wahlvertrag, geschaffen worden.

Daraus folgt, daß der Gesetzgeber von Verfassungs wegen gehin

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BVerfGE 82, 322 (348):

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dert ist, eine von ihm für notwendig erachtete Sperrklausel in der Weise festzulegen, daß sie gerade an die in Rede stehende ungleiche Ausgangslage anknüpft, sie also zum Ausgangspunkt für eine Regelung nimmt, die darauf abzielt, im Interesse eines funktionsfähigen Parlaments den Erfolgswert der Wählerstimmen unterschiedlich zu gewichten. In diesem Falle wird - wegen der beschriebenen ungleichen Ausgangslage - eine Ungleichheit, die durch die Funktion einer Sperrklausel nicht zu rechtfertigen ist, verfestigt: Die Parteien in der Deutschen Demokratischen Republik müßten nämlich zur Überwindung der Sperrklausel stets einen weitaus größeren Anteil an Wählern in ihrem bisherigen Wahlgebiet gewinnen, also hier einen entsprechend größeren Erfolg bei der Wahl haben, als es für die Parteien in der Bundesrepublik, bezogen auf deren bisheriges Wahlgebiet, erforderlich ist. So hätte beispielsweise eine Minderung der wahlgebietsbezogenen Sperrklausel auf etwa 1,2 v.H. zwar die Wirkung, daß die Parteien der Deutschen Demokratischen Republik nicht mehr als 5 v.H. der Wählerstimmen, bezogen auf die frühere Deutsche Demokratische Republik gewinnen müßten, um dieses Hindernis zu überwinden. Sie würden also im Ergebnis nicht härter getroffen als dies bei einer auf das bisherige Wahlgebiet bezogenen 5 v.H.-Klausel der Fall wäre. Den Parteien der Bundesrepublik genügte dagegen schon ein Anteil von etwa 1,6 v.H. der Stimmen, bezogen auf ihr bisheriges Wahlgebiet, um an der Sitzverteilung teilzunehmen. Diese Ungleichheit besteht in ihrer Relation auch bei einer Senkung der Sperrklausel unter 1,2 v.H. fort; sie haftet jeder wahlgebietsweiten einheitlichen Sperrklausel an.

Damit verletzt eine solche Sperrklausel, wie immer ihre Höhe festgesetzt sein mag, die Chancengleichheit zu Lasten der Parteien der Deutschen Demokratischen Republik. Sie verhielte sich gegenüber den politischen Parteien - angesichts der auf Rechtsgegebenheiten beruhenden unterschiedlichen Ausgangslage - nicht mehr neutral sondern bedeutete eine Intervention zugunsten der Parteien der Bundesrepublik Deutschland.

b) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist hingegen eine regionalisierte Sperrklausel, die einerseits auf das bisherige Gebiet der Bun

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BVerfGE 82, 322 (349):

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desrepublik Deutschland einschließlich Berlins (West), andererseits auf das Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik einschließlich Berlins (Ost) bezogen und für beide Bezugsgebiete in gleicher Höhe festgesetzt wird. Die Ungleichheit, daß nach der Herstellung der staatlichen Einheit Parteien der Deutschen Demokratischen Republik sich sofort auf einem Wahlgebiet der Auseinandersetzung und Konkurrenz zu stellen haben, das - gemessen an der Bevölkerung - um mehr als 300 v.H. größer ist als ihr bisheriges, während die Vergrößerung bei den Parteien der Bundesrepublik Deutschland nur etwa 27 v.H. ausmacht, würde mit der regionalisierten Sperrklausel nicht Ausgangspunkt für eine den Erfolgswert der Wählerstimmen unterschiedlich gewichtende Regelung sein; sie würde auf diese Weise nicht auf die rechtliche Ebene gehoben und damit rechtlich sanktioniert. Statt dessen würden den Parteien hier wie dort - bezogen auf ihren ungleichen Start - im wesentlichen nicht ungleiche, sondern gerade gleiche Chancen eingeräumt und dementsprechend auch die gleiche Unterstützung durch die Wähler abverlangt. Dagegen läßt sich nicht einwenden, daß eine in diesem Sinne regionale Sperrklausel bei der im Wahlrecht gebotenen formalen Betrachtungsweise dazu führe, daß im Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik abgegebene Stimmen im Rahmen des Verhältnisausgleichs größeres Gewicht erhielten. Auch eine strikte und formale Gleichheit, wie sie dem demokratischen Prinzip entspricht, läßt sich bei der hier gegebenen ungleichen Ausgangslage nur durch die Anknüpfung der formalen Gleichheit an das jeweilige Bezugsgebiet herstellen. Der Umstand, daß - wegen der Abhängigkeit des Erfolgswerts der Wahlstimme von einem bestimmten Stimmenanteil - in dem einen Bezugsgebiet für diesen Stimmenanteil mehr Stimmen aufgebracht werden müssen als in dem anderen, führt daher nicht zu einem Gleichheitsverstoß, wenn - wie hier - diese Bezugsgebiete ihrerseits nach Gleichheitsgesichtspunkten gebildet werden.

2. Die bloße Regionalisierung einer Sperrklausel - ungeachtet ihrer Höhe - genügt allerdings hier den Anforderungen der Chancengleichheit noch nicht. Sie allein vermag die unterschiedlichen Startbedingungen bei dieser ersten gesamtdeutschen Wahl nicht

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BVerfGE 82, 322 (350):

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hinreichend auszugleichen. Sie bestehen für die im Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik zur Wahl antretenden Parteien und politischen Vereinigungen wie gezeigt darin, daß einige von ihnen im Wahlkampf - in mehr oder weniger starkem Maße - auf eine Ausstattung zurückzugreifen in der Lage sind, die ihnen in der Zeit der Parteidiktatur der SED aufzubauen möglich war, während andere, von dieser Diktatur verfolgt und unterdrückt, erst nach deren Sturz beginnen konnten, sich zu organisieren. Dieser auch in der mündlichen Verhandlung geltend gemachte Nachteil besteht für die letztgenannten Gruppierungen auch gegenüber allen im bisherigen Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zur Wahl antretenden Parteien und politischen Vereinigungen. Er bedarf des Ausgleichs. Dafür bietet sich der in der Deutschen Demokratischen Republik in dem Gesetz über die Wahlen zur Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik am 18. März 1990 vom 20. Februar 1990 (GBl. I S. 60) und in dem Gesetz über die Wahlen zu den Landtagen in der Deutschen Demokratischen Republik vom 22. Juli 1990 (GBl. I S. 960) beschrittene Weg einer Listenvereinigung an. Macht der Gesetzgeber von dieser Möglichkeit für die Wahl zum 12. Deutschen Bundestag Gebrauch und gestattet er dementsprechend im Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik Listenvereinigungen unter den für die Wahlen zu den Landtagen bestehenden gesetzlichen Voraussetzungen für Parteien und politische Vereinigungen, soweit sie oder ihre Landesverbände in dem Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik ihren Sitz haben, so wird der Diskriminierung Rechnung getragen, denen nicht wenige jetzt in der Deutschen Demokratischen Republik sich betätigende Parteien und politische Vereinigungen in der Zeit der SED-Herrschaft ausgesetzt waren. Ihnen bleibt so auch erspart, sich im Blick auf die bevorstehende Bundestagswahl binnen kürzester Frist um andere Organisationsformen bemühen zu müssen, die das Wahlrecht voraussetzt oder nahelegt. Solche, aus politischen Organisationen im Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik gebildete Listenvereinigungen können im gesamten Wahlgebiet kandidieren.

3. Das die Sperrklausel rechtfertigende Ziel bleibt auch bei einer

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BVerfGE 82, 322 (351):

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so gearteten Regionalisierung, verbunden mit der Möglichkeit der Bildung von Listenvereinigungen durch im bisherigen Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik tätige Parteien und politische Vereinigungen, gewahrt. Zwar werden auf diese Weise kleine Parteien nicht in gleichem Umfang von der Vertretung im Parlament ferngehalten wie bei einer einheitlichen, auf das Wahlgebiet bezogenen oder auch bei einer regionalisierten Sperrklausel ohne die Möglichkeit der Bildung von Listenvereinigungen. Indessen geht von einer solchen Regelung für die Wahl zum 12. Deutschen Bundestag - und nur sie ist Gegenstand der Beurteilung - durchaus noch eine wirksame Sperrwirkung aus. Der Gesetzgeber wäre auch in der Lage, die regionalisierte Sperrklausel im Blick auf die besondere Bedeutung der ersten gesamtdeutschen freien Wahl unterhalb von 5 v.H. anzusetzen; das ist ebenso eine Frage seiner Gestaltungsfreiheit wie die Entscheidung über das "Ob" einer Sperrklausel (vgl. BVerfGE 4, 31 [40]). Verwehrt wäre ihm allerdings - aus Gründen der Wahlrechtsgleichheit -, die regionalisierte Sperrklausel für die beiden Bezugsgebiete unterschiedlich festzulegen.

Die Auslagenerstattung zugunsten der Beschwerdeführer im Verfassungsbeschwerde-Verfahren ergibt sich aus § 34a Abs. 2 BVerfGG.

Die Antragstellerinnen in den Organstreitverfahren haben durch die Vorbereitung und Durchführung der Verfahren zur Klärung von Fragen grundsätzlicher Bedeutung beigetragen, die im Hinblick auf die erste gesamtdeutsche Wahl von besonderer verfassungsrechtlicher Tragweite sind. Daher erschien es dem Senat billig, ausnahmsweise die Erstattung der Auslagen gemäß § 34a Abs. 3 BVerfGG anzuordnen.

Aus dem Urteil ergibt sich, daß der Gesetzgeber neue wahlrechtliche Regelungen zu treffen hat. Dabei ist allerdings äußerst kurzfristiges Handeln geboten, denn der Gesetzgeber hat dafür zu sorgen, daß zwischen dem Zeitpunkt der Verkündung einer Neuregelung und den - gegebenenfalls zu ändernden - Terminen des Bundeswahlgesetzes den Parteien und politischen Vereinigungen der notwendige Zeitraum verbleibt, um sich auf die neue Gesetzeslage einzustellen. Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung haben in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie seien bei Ergehen einer die Verfassungswidrigkeit der streitbefangenen Vorschriften feststellenden Entscheidung des Senats willens und in der Lage, rechtzeitig im Blick auf den vom Bundespräsidenten als Wahltag bestimmten 2. Dezember 1990 die erforderlichen Änderungen des Bundeswahlgesetzes vorzunehmen. Davon geht der Senat aus. Er sieht deshalb im gegenwärtigen Zeitpunkt davon ab, durch Erlaß einer Anordnung nach § 35 BVerfGG selbst die rechtliche Grundlage für die Durchführung der Wahlen bereitzustellen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.