BVerfGE 84, 304 - PDS/Linke Liste

BVerfGE 84, 304 (304):
1. Im Organstreit ist eine vom Bundestag anerkannte Gruppe von Abgeordneten beim Streit um ihre geschäftsordnungsmäßigen Rechte parteifähig (§ 63 BVerfGG).
2. Aus Art 38 Abs 1 Satz 2 GG folgt das Recht der Abgeordneten, sich in anderer Weise als in Fraktionen zu gemeinsamer Arbeit zusammenzuschließen.
3. a) Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Parlament und Ausschüssen verlangt, daß bei deren Bildung jedenfalls auch Gruppierungen fraktionsloser Abgeordneter Berücksichtigung finden, die sich wegen gleicher Parteizugehörigkeit oder aufgrund eines Wahlbündnisses zusammengeschlossen haben, wenn auf sie bei der gegebenen Größe der Ausschüsse und auf der Grundlage des vom Bundestag jeweils angewendeten Proportionalverfahrens ein oder mehrere Sitze entfielen.
b) Erlangen Abgeordnete, die einer solchen Gruppierung als Mitglied angehören, unter dieser Voraussetzung einen Sitz in einem Ausschuß, so haben sie dort keinen Status minderen Rechts im Vergleich zu den von den Fraktionen entsandten Mitgliedern.
c) Gruppierungen von Abgeordneten, die nach dieser Maßgabe Mitglieder in Ausschüsse des Bundestages entsenden, müssen vom Bundestag als Gruppe anerkannt werden; sie haben Anspruch auf eine angemessene Ausstattung mit sachlichen und personellen Mitteln, sofern auch Fraktionen solche gewährt werden.
4. Zur Frage der Berücksichtigung von Gruppen bei der Bestimmung von Abgeordneten des Bundestages für den Gemeinsamen Ausschuß nach Art 53a GG.
 
Urteil
des Zweiten Senates vom 16. Juli 1991 aufgrund der mündlichen Verhandlung am 25. Juni 1991
- 2 BvE 1/91 -
In dem Verfahren über die Anträge der Gruppe der Abgeordneten der Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS/Linke Liste) im 12. Deutschen Bundestag betreffend die Zuerkennung des Fraktionsstatus, hilfsweise weiterer Gruppenrechte. Antragstellerin: Gruppe der Abgeordneten der PDS/Linke Liste im 12. Deutschen Bundestag, - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Klaus Dammann und Kollegen, Cremon 11, Hamburg 1 -, Antragsgegner: 1. Deutscher Bundestag, vertreten durch den Präsidenten, Bundeshaus, Bonn, 2. Präsident des Deutschen Bundestages, Bundeshaus, Bonn, - Bevollmächtigter: Prof. Dr. Dr. h.c. Knut Ipsen, Nevelstraße 59, Bochum 1.

BVerfGE 84, 304 (305):
Entscheidungsformel:
Der Deutsche Bundestag verletzt die Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dadurch, dass er ihr nicht das Recht auf Mitgliedschaft in den Unterausschüssen nach § 55 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages eingeräumt und ihr die Rechte einer "Fraktion im Ausschuß" vorenthalten hat, soweit sie aufgrund der Zahl ihrer Mitglieder zu einer Vertretung im Ausschuß berechtigt ist.
Im übrigen werden die Anträge zurückgewiesen.
 
Gründe
 
A.
Der Organstreit betrifft das Recht einer Gruppe von Abgeordneten des Deutschen Bundestages auf Anerkennung als Fraktion sowie die geschäftsordnungsmäßige Ausgestaltung ihres Status als Gruppe.
I.
1. Die der Antragstellerin angehörenden Abgeordneten wurden bei den Wahlen am 2. Dezember 1990 als Vertreter der Partei des Demokratischen Sozialismus/Linke Liste in den 12. Deutschen Bundestag gewählt.
Grundlage dieser Wahl war der im Zuge der Herstellung der deutschen Einheit von Vertretern der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik am 3. August 1990 unterzeichnete Vertrag zur Vorbereitung und Durchführung der ersten gesamtdeutschen Wahl des Deutschen Bundestages (BGBl. II S. 813). § 53 des Bundeswahlgesetzes, dessen Geltungsbereich durch den Vertrag auf das Gebiet der fünf neuen Länder und Berlin (Ost) erstreckt wurde, sah für die Wahl zum 12. Deutschen Bundestag ursprünglich eine auf das gesamte Wahlgebiet bezogene 5 v.H.-Sperrklausel - verbunden mit der Möglichkeit von Listenverbindungen nicht konkurrierender Parteien - vor (zu Einzelheiten vgl. BVerfGE 82, 322 [327 f.]).
Mit Urteil vom 29. September 1990 (BVerfGE 82, 322) erklärte das Bundesverfassungsgericht § 53 Abs. 2 des Bundeswahlgesetzes
BVerfGE 84, 304 (306):
für nichtig und § 6 Abs. 6 Satz 1 Alternat. 1 des Bundeswahlgesetzes für mit dem Grundgesetz unvereinbar, soweit diese Bestimmung für die erste gesamtdeutsche Wahl des Deutschen Bundestages die Sperrklausel auf das gesamte Wahlgebiet bezog; es stellte fest, daß Bundestag und Bundesrat mit diesen Regelungen die antragstellenden Parteien in ihrem Recht auf Chancengleichheit nach Art. 21 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 des Grundgesetzes verletzt haben (BVerfGE 82, 322 [325 f.]).
Daraufhin wurde durch das Zehnte Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes sowie zur Änderung des Parteiengesetzes vom 8. Oktober 1990 (BGBl. I S. 2141) die 5 v.H.-Sperrklausel getrennt auf das Gebiet der alten Bundesrepublik Deutschland mit Berlin (West) und das der ehemaligen DDR mit Berlin (Ost) bezogen.
2. Die Liste der Partei "PDS/Linke Liste" erzielte bei der Wahl vom 2. Dezember 1990 im Gebiet der ehemaligen DDR 11,1 v.H. der Zweitstimmen und im Gebiet der ehemaligen Bundesrepublik Deutschland 0,3 v.H. der Zweitstimmen (bezogen auf das gesamtdeutsche Wahlgebiet 2,4 v.H. der Zweitstimmen). Die Antragstellerin ist die Gruppe von Abgeordneten, mit denen die PDS/ Linke Liste aufgrund dieses Wahlergebnisses im 12. Deutschen Bundestag vertreten ist.
3. In seiner ersten Sitzung vom 20. Dezember 1990 beschloß der 12. Deutsche Bundestag auf Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP (vgl. BTDrucks. 12/1) die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages einschließlich ihrer Anlagen, soweit sie vom Deutschen Bundestag zu beschließen sind, in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 1237), zuletzt geändert lt. Bekanntmachung vom 12. November 1990 (BGBl. I S. 2555), zu übernehmen.
Ein Mitglied der Antragstellerin, der Abgeordnete Dr. Gysi, hatte ebenso wie Abgeordnete von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (vgl. BTDrucks. 12/2 [neu]) beantragt, § 10 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages wie folgt zu ändern:

    BVerfGE 84, 304 (307):
    "(1) Die Fraktionen sind Vereinigungen von mindestens sieben Mitgliedern des Deutschen Bundestages, die derselben Partei oder Vereinigung oder solchen Parteien oder Vereinigungen angehören, die aufgrund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen, es sei denn, sie sind in Übereinstimmung mit dem Bundeswahlgesetz eine Listenvereinigung eingegangen." (BTDrucks. 12/5)
Dieser Antrag wurde an den Ältestenrat überwiesen.
Für den Fall, daß dieser Änderungsantrag auf Herabsetzung der Fraktionsmindeststärke abgelehnt werden sollte, beantragten die der Antragstellerin angehörenden Abgeordneten am 18. Februar 1991:
    "Die Abgeordneten der PDS/Linke Liste werden als Fraktion gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT anerkannt." (BTDrucks. 12/86)
Am 21. Februar 1991 empfahl der Ältestenrat, den Zusammenschluß der acht Abgeordneten von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gemäß § 10 Abs. 4 GOBT als Gruppe anzuerkennen. Für die Ausgestaltung des Gruppenstatus sieht die Beschlußempfehlung folgendes vor:
    "2. Angesichts der besonderen Umstände und Bedingungen für politische Parteien und Listenverbindungen bei den Wahlen zum ersten gesamtdeutschen Bundestag und in Erwägung der Einmaligkeit dieser Lage bei der Einigung Deutschlands erhält die nach Nummer 1 anerkannte Gruppe für die 12. Wahlperiode folgende Rechte:
    a) Die Gruppe ist berechtigt, für jeden Fachausschuß jeweils ein ordentliches und ein stellvertretendes Mitglied zu benennen. Insoweit erhöht sich die in der Sitzung des Deutschen Bundestages am 30. Januar 1991 beschlossene Mitgliederzahl (Drucksache 12/54) dieser Ausschüsse entsprechend. Das von der Gruppe benannte Mitglied hat Antrags-, Rede- und Stimmrecht.
    b) Die Gruppe kann durch jeweils ein Mitglied an der Arbeit der Enquete-Kommissionen und Untersuchungsausschüsse mitwirken.
    c) Die Gruppe kann ein Mitglied in den Ältestenrat entsenden.
    d) Die Gruppe erhält das Recht, Gesetzentwürfe, Anträge, Entschließungsanträge sowie Große und Kleine Anfragen einzubringen.
    e) Die Gruppe kann Geschäftsordnungsanträge sowie geschäftsordnungsrechtliche Verlangen und Widerspruchsrechte, deren Geltendma
    BVerfGE 84, 304 (308):
    chung den Fraktionen oder fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages vorbehalten ist, dann einbringen, wenn der Antrag, das Verlangen oder der Widerspruch von mindestens 34 Mitgliedern des Bundestages unterstützt wird.
    Der Gruppe wird das Recht zugestanden, pro Jahr eine noch festzulegende Zahl von Aktuellen Stunden zu verlangen.
    Sie kann die Erstattung von Zwischenberichten zu eigenen Vorlagen gemäß § 62 Abs. 2 GOBT verlangen.
    f) Die Gruppe erhält Redezeit entsprechend ihrer Stärke im Verhältnis zu den Fraktionen des Deutschen Bundestages und nach näherer Vereinbarung im Ältestenrat.
    g) Dem Vorsitzenden der Gruppe werden die Rechte zuerkannt, die ein Vorsitzender einer Fraktion des Deutschen Bundestages entsprechend der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages besitzt.
    h) Die Gruppe erhält die für ihre parlamentarische Arbeit erforderliche finanzielle, technische und personelle Unterstützung. Hierfür werden ihr der hälftige Grundbetrag sowie der Zuschlag entsprechend ihrer Stärke einschließlich der besonderen Zuschläge für die Opposition gewährt; sie erhält einen ihrer Stärke entsprechenden Sondergrundbetrag und wird an den Zuschüssen an die Fraktionen für die Unterstützung der parlamentarischen Arbeit der Fraktionen in den Volksvertretungen der neuen Bundesländer sowie für internationale Zusammenarbeit beteiligt." (BTDrucks. 12/149)
Für den Status der Antragstellerin empfahl der Ältestenrat, den Beschluß des Deutschen Bundestages zur Rechtsstellung von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zu Drucks. 12/149 auf die PDS entsprechend anzuwenden (BTDrucks. 12/150).
Aufgrund dieser Beschlußempfehlungen lehnte der Deutsche Bundestag in seiner 9. Sitzung vom 21. Februar 1991 die Anträge auf Herabsetzung der Fraktionsmindeststärke und auf Zuerkennung des Fraktionsstatus nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT ab und erkannte die Antragstellerin als Gruppe gemäß § 10 Abs. 4 GOBT mit den in der Beschlußempfehlung (BTDrucks. 12/149) vorgeschlagenen Befugnissen an.

BVerfGE 84, 304 (309):
II.
1. Mit dem am 3. Januar 1991 eingegangenen Antrag begehrt die Antragstellerin die Zuerkennung des Fraktionsstatus sowie hilfsweise weitere Gruppenrechte. Sie hat zuletzt beantragt festzustellen:
Der 12. Deutsche Bundestag hat dadurch gegen die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 38 Absatz 1 und 21 Absatz 1 Grundgesetz verstoßen, daß er in § 10 Absatz 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 1237), zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 30. November 1990 (BGBl. I S. 2555) geregelt hat, daß Fraktionen Vereinigungen von mindestens 5 v.H. der Mitglieder des Bundestages sind, die derselben Partei oder solchen Parteien angehören, die aufgrund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen. Der Antragstellerin ist ein Grundmandat in sämtlichen Ausschüssen, Unterausschüssen, Untersuchungsausschüssen, dem Vermittlungsausschuß und der Enquete-Kommission einzuräumen.
    1. Hilfsantrag:
    Der 12. Deutsche Bundestag hat dadurch gegen die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 38 Absatz 1 und 21 Absatz 1 Grundgesetz verstoßen, daß er ihr die Anerkennung als Fraktion gemäß § 10 Absatz 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der Fassung der Bekanntmachung vom 2.7.1980 (BGBl. I S. 1237), zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 30.11.1990 (BGBl. I S. 2555), auf der 1. Sitzung am 20.12.1990 nicht zugesprochen hat. Der Antragstellerin ist ein Grundmandat in sämtlichen Ausschüssen, Unterausschüssen, Untersuchungsausschüssen, dem Vermittlungsausschuß und der Enquete-Kommission einzuräumen.
    2. Hilfsantrag:
    Der 12. Deutsche Bundestag hat dadurch gegen die Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 und 21 Abs. 1 GG verstoßen, daß er ihr als Gruppe im Sinne des § 10 Abs. 4 der Geschäftsord
    BVerfGE 84, 304 (310):
    nung des Deutschen Bundestages in der Fassung der Bekanntmachung vom 2.7.1980 (BGBl. I S. 1237), zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 30.11.1990 (BGBl. I S. 2555), mit Abstimmung in seiner Sitzung vom 21.2.1991 sowie mit Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 1991 vom 7.6.1991 folgende Rechte vorenthalten hat:
    - Einbringung von Geschäftsordnungsanträgen sowie geschäftsordnungsrechtlichen Verlangen und Widerspruchsrechte ohne Quorum
    - Recht, eine unbegrenzte Zahl von Aktuellen Stunden zu verlangen
    - Recht, die Erstattung von Zwischenberichten gem. § 62 GOBT zu verlangen, soweit es nicht eigene Vorlagen betrifft
    - Recht, namentliche Abstimmungen zu fordern
    - Recht, sofortige Abstimmung von Anträgen im Plenum zu fordern
    - Recht, die Herbeirufung eines Mitgliedes der Bundesregierung zu beantragen
    - Zuerkennung eines (Grund-)Mandats mit Antrags-, Rede- und Stimmrecht in
    - sämtlichen Fachausschüssen
    - sämtlichen Unterausschüssen
    - Untersuchungsausschüssen
    - Enquete-Kommission
    - Gemeinsamer Verfassungsausschuß
    - Vermittlungsausschuß
    - Recht, einen Ausschußvorsitzenden und Stellvertreter (§ 12 GOBT) zu stellen
    - Zuerkennung eines Mandats im Gemeinsamen Ausschuß gem. Art. 53a Grundgesetz
    - Mandat in der Parlamentarischen Versammlung des Europarates (zugleich Vertreter in der Versammlung der Westeuropäischen Union - WEU)
    - Berücksichtigung bei der Zusammensetzung von Delegationen zur Nordatlantischen Versammlung und der Interparlamentarischen Union

    BVerfGE 84, 304 (311):
    - Zuweisung eines vollen Fraktionsgrundbetrages mit insgesamt DM 490.226,-- monatlich.
Die im Hauptantrag und im ersten Hilfsantrag enthaltenen Anträge auf Einräumung eines Grundmandats hat die Antragstellerin ebenso wie die Präzisierung der mit dem zweiten Hilfsantrag begehrten Rechte erst mit ergänzendem Schriftsatz vom 21. Juni 1991 vorgebracht.
2. Zur Begründung der Anträge trägt die Antragstellerin im wesentlichen vor:
a) Der Antrag auf Einleitung einer Organstreitigkeit sei gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 und §§ 63 ff. BVerfGG zulässig. Die Antragstellerin mache eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status im Bereich des Wahlrechts durch Verabschiedung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages geltend. Da sie sich gegen Vorschriften der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages und gegen deren Durchführung wende, seien sowohl der Deutsche Bundestag als auch der Präsident des Deutschen Bundestages passivlegitimiert.
b) Die angegriffenen Vorschriften des § 10 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GOBT seien mit Art. 38 Abs. 1 und 21 Abs. 1 GG nicht vereinbar.
Zwar sei es nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Bundestages, näher zu bestimmen, auf welche Weise seine Mitglieder an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken und welche Befugnisse die Fraktionen bei der Ausgestaltung des parlamentarischen Verfahrens haben. Das "autonome Satzungsrecht" der Geschäftsordnung des Bundestages müsse sich aber im Rahmen der aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG entwickelten Grundsätze halten. So seien insbesondere der verfassungsrechtlich gebotene, aus dem demokratischen Prinzip folgende Schutz der parlamentarischen Minderheit und der vom Bundesverfassungsgericht im wesentlichen in seiner Rechtsprechung zum Wahlrecht entwickelte formalisierte Gleichheitssatz zu beachten. Daraus folge, daß die Geschäftsordnung das gleiche Recht jedes Abgeordneten, seine politischen Vorstellungen in den Willensbildungsprozeß des Parlaments einzubringen, nicht
BVerfGE 84, 304 (312):
antasten dürfe. Ebensowenig dürfe die Geschäftsordnung das Recht der Abgeordneten antasten, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen. Dem faktischen politischen Gewicht der Fraktionen im Parlament folgend habe die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages deren Rechte umfassend ausgestaltet. Demgegenüber werde die parlamentarische "Gruppe", zu der sich Abgeordnete zusammenschließen können, lediglich in § 10 Abs. 4 GOBT erwähnt, während vereinzelt Rechte einzelner Abgeordneter, die weder einer Fraktion noch einer Gruppe angehören, aufgeführt seien. Eine Vielzahl von Rechten sei der Fraktion vorbehalten. Da die Rechte der Fraktion nach der Geschäftsordnung des Bundestages außerordentlich stark ausgestaltet seien, komme der Zuerkennung des Status einer Fraktion entscheidende verfassungsrechtliche Bedeutung zu.
aa) Der verfassungsrechtliche Grundsatz der parlamentarischen Repräsentanz gebiete - ausgehend von der verfassungsrechtlichen Bedeutung der Fraktion -, das in § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT aufgeführte Quorum für die Zuerkennung des Fraktionsstatus deutlich zu senken. Anderenfalls könne sich der in den Bundestagswahlen manifestierende Volkswille nicht adäquat in den parlamentarischen Meinungsbildungsprozeß einbringen.
Die in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Stellung des fraktionslosen Abgeordneten (BVerfGE 80, 188 [221 f.]) enthaltenen Darlegungen müßten um so mehr gelten, wenn sich mehrere Abgeordnete zusammenschlössen, ohne das derzeit gültige Quorum nach § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT zu erfüllen. Dieses Quorum lehne sich an die 5 v.H.-Sperrklausel des Abs. 6 BWahlG a.F. an.
Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Sperrklausel bei der ersten gesamtdeutschen Wahl (BVerfGE 82, 322) müsse die dort geforderte Lösung auch durchschlagen auf die Regelungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Anderenfalls würden Abgeordnete von Parteien und Listenvereinigungen - wie der PDS/Linke Liste und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN - zu Abgeordneten zweiter Klasse degradiert.
bb) Darüber hinaus seien die Vorschriften des § 10 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GOBT mit Art. 21 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Nicht nur
BVerfGE 84, 304 (313):
der Bestand, sondern ebenso die Funktionsfähigkeit der Parlamentsfraktionen sei durch Art. 21 Abs. 1 GG geschützt. Dieser Grundsatz komme auch zur Geltung, wenn es um die Frage gehe, unter welchen Voraussetzungen sich Abgeordnete einer bestimmten Partei im Deutschen Bundestag als Fraktion konstituieren dürfen. Unter Berücksichtigung der besonderen Situation nach Herstellung der Einheit Deutschlands dürften daher die schwerpunktmäßig auf dem Gebiet der ehemaligen DDR tätigen Parteien und Vereinigungen und die von ihnen in den Deutschen Bundestag entsandten Abgeordneten im Verhältnis zu den anderen im Bundestag vertretenen Parteien und deren Abgeordneten nicht ungleich behandelt werden.
cc) Die Festsetzung der Fraktionsmindeststärke dürfe nicht zum Ausschluß einer Gruppe von Abgeordneten führen, die aufgrund ihrer Stärke einen Sitz im Gemeinsamen Ausschuß nach Art. 53a GG beanspruchen könnte. Die Besetzung nach Fraktionsproporz diene in erster Linie dem Schutz parlamentarischer Minderheiten, da eine Besetzung nach Mehrheitswahl zum Ausschluß kleinerer Oppositionsfraktionen führen könne. Daraus folge, daß der Bundestag gehalten sei, die Fraktionsmindeststärke nicht höher anzusetzen, als es zur Erreichung eines Sitzes im Gemeinsamen Ausschuß erforderlich sei. Anderenfalls könne die Bundestagsmehrheit unter Mißachtung des durch die Besetzungsregel intendierten Minderheitenschutzes mit einer Heraufsetzung der Fraktionsmindeststärke die Zusammensetzung der Bundestagsbank im Gemeinsamen Ausschuß manipulieren. Da der Antragstellerin nach dem Besetzungsverfahren im Gemeinsamen Ausschuß ein Sitz zukomme, ergebe sich hieraus zwingend die Anerkennung als Fraktion.
3. Die Antragsgegner halten die Anträge teilweise für unzulässig und im übrigen für unbegründet.
a) Soweit sich die Anträge gegen den Antragsgegner zu 2) richten, seien sie unzulässig. Das Vorbringen der Antragstellerin richte sich ausschließlich gegen Maßnahmen des Antragsgegners zu 1).
b) Soweit die Antragstellerin mit dem Hauptantrag die Zuerkennung des Fraktionsstatus aus § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT begehre, stehe ihr ein Recht darauf nicht zu.

BVerfGE 84, 304 (314):
aa) Das aus dem Abgeordnetenstatus entfließende Recht, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen, werde durch § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT nicht verletzt. Bei der Befugnis zur Fraktionsbildung handele es sich um ein Mitgliedschaftsrecht, das in einem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ordnungszusammenhang mit der Befugnis des Parlaments zur Selbstorganisation im Sinne des Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG stehe. Die Befugnis des Geschäftsordnungsgebers, die Voraussetzungen der Fraktionsbildung auszugestalten, werde durch Art. 21 Abs. 1 GG nicht begrenzt. Grundlage der Fraktionsbildung sei allein Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Qualifizierung der Fraktionen als Gliederungen des Bundestages, die der organisierten Staatlichkeit eingefügt seien, verbiete es, Fraktionen mit Parteien im Parlament gleichzusetzen.
bb) Der weite Gestaltungsspielraum des Parlaments bei der Ausübung seiner Befugnis zur Selbstorganisation werde auch nicht durch die Wahlrechtsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 29. September 1990 und die daraufhin erfolgte Wahlrechtsänderung eingeschränkt. Zwar habe der Geschäftsordnungsausschuß des Bundestages anläßlich der "kleinen" Geschäftsordnungsreform von 1969 die Fraktionsmindeststärke nach § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT ausdrücklich mit dem Bestreben begründet, die Fraktionsmindeststärke parallel zur wahlrechtlichen 5 v.H.-Klausel zu regeln. Eine zwingende Verkoppelung zwischen wahlrechtlicher Sperrklausel und Fraktionsquorum verbiete sich aber bereits deshalb, weil die Sperrklausel dem Wahlrecht, die Regelung der Fraktions- oder Gruppenbildung hingegen dem Parlamentsrecht zugeordnet sei. Im Rahmen der Gestaltungsbefugnis des Bundestages bestimme § 10 Abs. 4 GOBT, daß Mitglieder des Bundestages, die sich zusammenschließen wollen, ohne die Fraktionsmindeststärke zu erreichen, als Gruppe anerkannt werden können. Dies sei durch den Beschluß vom 21. Februar 1991 geschehen, die wesentlichen, dem Abgeordnetenstatus entfließenden Befugnisse der Antragstellerin seien dabei gewahrt worden.
c) Nichts anderes gelte, soweit die Antragstellerin mit dem ersten Hilfsantrag geltend macht, der Antragsgegner zu 1) habe sie dadurch in ihren Rechten verletzt, daß er nicht die Zustimmung
BVerfGE 84, 304 (315):
gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT ausgesprochen habe. Diese Vorschrift sei nach Wortlaut, Sinn und Zweck darauf zugeschnitten, Gruppierungen von Abgeordneten den Weg zur Fraktionsbildung offenzuhalten, die entweder eines der in § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT aufgeführten qualitativen Merkmale nicht erfüllten oder aber die Mindeststärke nur knapp verfehlten.
d) Den zweiten Hilfsantrag halten die Antragsgegner teilweise für unzulässig, im übrigen für unbegründet.
aa) Unzulässig sei die Rüge einer Verletzung von Art. 21 Abs. 1 GG. Diese Norm begründe kein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis, an dem die Antragstellerin und der Antragsgegner zu 1) unmittelbar beteiligt seien. Vielmehr werde der verfassungsrechtliche Status der Antragstellerin - auch und gerade im Verhältnis zum Deutschen Bundestag - durch Art. 38 Abs. 1 GG bestimmt.
Diejenigen Befugnisse, die sich als mitgliedschaftsrechtlicher Kernbestand aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ergeben, seien durch den Beschluß des Bundestages vom 21. Februar 1991 gewährleistet. Die Antragstellerin habe nicht schlüssig dargetan, daß ihre Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dadurch verletzt sein könnten, daß ihr über den Beschluß vom 21. Februar 1991 hinausgehende Befugnisse versagt wurden, die nach der Geschäftsordnung den Fraktionen vorbehalten sind. So sei der Antragstellerin durch Nr. 2 Buchst. b) des Beschlusses vom 21. Februar 1991 eine dem § 56 Abs. 3 GOBT (Fraktionsvertreter in Enquete-Kommissionen) vergleichbare Befugnis eingeräumt worden. Insoweit entfalle eine Beschwer. Da der Antragstellerin angesichts der Mitgliederzahlen der Ausschüsse in keinem von ihnen mehr als ein Sitz zustünde, auch wenn sie Fraktion wäre, fehle es insoweit an einer Beschwer. Das gelte auch für die Regelung des Vorsitzes in den Ausschüssen, da sie der den Fraktionen in der parlamentarischen Arbeit zukommenden Bedeutung in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Rechnung trage. Soweit der Antragstellerin nicht in vollem Umfang die Befugnis zu Vorlagen gemäß §§ 75, 76 GOBT eingeräumt worden sei, könnten Rechte der Antragstellerin hierdurch nicht berührt sein. Schließlich sei durch die grundsätzliche Begrenzung der Befugnis, eine Aktuelle Stunde zu verlangen (Nr. 2 Buchst. e) des Beschlusses
BVerfGE 84, 304 (316):
vom 21. Februar 1991), eine rechtliche Betroffenheit allenfalls dann gegeben, wenn die beabsichtigte Festlegung der Zahl Aktueller Stunden die Grenze des Mißbrauchsverbots überschreite. Zu einer solchen Annahme gebe es keinen Anlaß.
bb) Soweit sich der zweite Hilfsantrag auf die übrigen den Fraktionen vorbehaltenen Rechte nach der Geschäftsordnung beziehe, sei er unbegründet. Bei den den Fraktionen vorbehaltenen Befugnissen des Abschnittes VI der Geschäftsordnung ("Tagesordnung, Einberufung, Leitung der Sitzung und Ordnungsmaßnahmen") handele es sich durchweg um organisationsrechtliche Regelungen; entweder beträfen sie im eigentlichen Sinne "geschäftsordnungsmäßig" zu regelnde Probleme der Arbeitseffektivität und damit einen Bereich, in dem der Bundestag gemäß Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG einen besonders weiten Gestaltungsspielraum habe, oder ihre Wahrnehmung dürfte in sachgerechter Weise an ein Quorum gebunden werden.
Auch soweit die Geschäftsordnung in dem Abschnitt VII über die Ausschüsse den Fraktionen Befugnisse vorbehalte, würden dadurch Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verletzt. Indem das Recht zur Vertretung in allen Unterausschüssen den Fraktionen vorbehalten sei (§ 55 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GOBT), werde in zulässiger Weise dafür Sorge getragen, daß auch die Unterausschüsse die Zusammensetzung des Plenums verkleinernd abbilden. Bei den Vorschriften der §§ 60 Abs. 2 und Abs. 3, 61 Abs. 2 GOBT (Einberufung und Tagesordnung der Ausschüsse) handele es sich um zulässige Quoren im Interesse einer effektiven Ausschußarbeit.
Auch durch die Vorenthaltung von Fraktionsbefugnissen nach dem VIII. Abschnitt der Geschäftsordnung ("Vorlagen und ihre Behandlung") seien Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verletzt. Dadurch, daß Änderungsanträge zu Gesetzentwürfen in dritter Lesung den Fraktionen oder fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages vorbehalten seien, werde in sachgerechter Weise die Doppelbeschäftigung des Parlaments vermieden (vgl. § 85 Abs. 1 Satz 1 GOBT). Da § 89 GOBT (Einberufung des Vermittlungsausschusses) auf § 75 Abs. 1 Buchst. d GOBT
BVerfGE 84, 304 (317):
ausdrücklich Bezug nehme, erstrecke sich die Antragsbefugnis der Antragstellerin zugleich auf § 89 GOBT (Nr. 2 Buchst. d) des Beschlusses vom 21. Februar 1991).
Alle übrigen den Fraktionen vorbehaltenen Befugnisse der Abschnitte IX, X und XII der Geschäftsordnung seien solche organisationsrechtlicher Art, deren Vorenthaltung Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht berühre.
III.
Gleichzeitig mit den Anträgen der Antragstellerin hat die Gruppe der PDS im 11. Deutschen Bundestag Anträge zu ihrer geschäftsordnungsrechtlichen Behandlung durch diesen Bundestag gestellt. Der Senat hat durch Beschluß vom 7. Mai 1991 gemäß § 66 BVerfGG diese Anträge vom hier entschiedenen Organstreit abgetrennt.
IV.
In der mündlichen Verhandlung vom 25. Juni 1991, an der auch Vertreter der Fraktionen und der Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im 12. Deutschen Bundestag sowie ein Vertreter des Bundesrechnungshofes teilgenommen haben, wurde mit den Parteien die Sach- und Rechtslage erörtert. Die Antragstellerin hat insbesondere ihren mit dem zweiten Hilfsantrag geltend gemacrfGEä(28¸È&hten Anspruch auf Zuweisung des vollen Fraktionsgrundbetrages näher begründet.
 
B.
1. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG gegeben; eine verfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne dieser Bestimmung liegt vor.
Im Streit steht die Anerkennung der Antragstellerin als Fraktion, hilfsweise die Zuerkennung weiterer geschäftsordnungsmäßiger Rechte an die Antragstellerin. Das Recht, sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion zusammenzuschließen, findet seine verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl.
BVerfGE 84, 304 (318):
BVerfGE 80, 188 [218]). Ebenso können Abgeordnete, die sich zu einer anderen Gruppierung zusammengeschlossen haben, Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ableiten. Streitgegenstand sind daher die verfassungsrechtlichen Organbeziehungen zwischen der Antragstellerin und dem Bundestag als Inhaber der Befugnis, seine Angelegenheiten zu regeln (vgl. BVerfGE 80, 188 [218 f.]).
2. Die Antragstellerin ist eine vom Bundestag nach § 10 Abs. 4 GOBT anerkannte Gruppe. Als solche ist sie im Streit um ihre geschäftsordnungsmäßigen Rechte parteifähig (§ 63 BVerfGG).
3. Die Gruppe ist antragsbefugt (§ 64 Abs. 1 BVerfGG), soweit sie die Vorenthaltung des Fraktionsstatus und - hilfsweise - bestimmter geschäftsordnungsmäßiger Befugnisse, ihre Nichtberücksichtigung bei der Besetzung des Gemeinsamen Ausschusses nach Art. 53a GG und weiterer Gremien sowie die gegenüber Fraktionen geringere finanzielle Ausstattung der Gruppe rügt. Im übrigen fehlt es ihr an der Antragsbefugnis.
a) Mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag macht die antragstellende Gruppe geltend, der Bundestag habe sie dadurch in ihren durch das Grundgesetz, insbesondere durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG übertragenen Rechten verletzt, daß er sie nicht als Fraktion anerkannt hat, obschon die PDS/ Linke Liste bei der Wahl zum Deutschen Bundestag die 5 v.H.- Hürde im Gebiet der ehemaligen DDR einschließlich Berlin (Ost) überwunden hat. Es ist nicht auszuschließen, daß die Gruppe hierdurch in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt ist.
Wie der Senat bereits ausgesprochen hat, kann auch eine Vorschrift der Geschäftsordnung - hier § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT - eine Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG sein (vgl. BVerfGE 80, 188 [209]). Gleiches gilt für die Ablehnung des Antrages aus Drucks. 12/86, mit dem die Antragstellerin die Zustimmung des Bundestages nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT verfolgt hat; diese Zustimmung ist für den Fall, daß die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT nicht vorliegen, für den Fraktionsstatus konstitutiv.
b) Mit dem zweiten Hilfsantrag macht die Antragstellerin geltend, der Deutsche Bundestag habe sie dadurch in ihren verfas
BVerfGE 84, 304 (319):
sungsmäßigen Rechten verletzt, daß er ihr durch den Beschluß vom 21. Februar 1991 (Drucks. 12/150 i.V.m. Drucks. 12/149) etliche geschäftsordnungsmäßige Befugnisse vorenthalten habe. Die Antragstellerin begehrt die Zuerkennung dieser Rechte als zusätzliche Gruppenrechte. Es ist nicht ausgeschlossen, daß die Gruppe durch diese gegenüber dem Fraktionsstatus mindere Ausstattung an Befugnissen in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG beeinträchtigt wird.
c) Gleiches gilt für die Rüge, die Antragstellerin sei bei der Wahl der Vertreter des Bundestages für den Gemeinsamen Ausschuß nach Art. 53a GG verfassungswidrig unberücksichtigt geblieben.
d) Die Antragstellerin macht darüber hinaus sinngemäß geltend, ihr sei von Verfassungs wegen ein (Grund-)Mandat mit Antrags-, Rede- und Stimmrecht in Untersuchungsausschüssen und im Vermittlungsausschuß einzuräumen, und sie sei bei der Wahl der Vertreter der Bundesrepublik Deutschland in die Parlamentarische Versammlung des Europarates sowie bei der Entsendung von Abgeordneten zur Nordatlantischen Versammlung und zur Interparlamentarischen Union zu berücksichtigen; dies habe der Bundestag in seinem Beschluß vom 21. Februar 1991 unterlassen. Auch insoweit läßt sich nicht ausschließen, daß verfassungsmäßige Rechte der Antragstellerin, insbesondere aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, verletzt sein könnten.
e) Mit dem Antrag, der sich auf die Ausstattung mit Haushaltsmitteln bezieht (Beschluß vom 21. Februar 1991, Nr. 2 Buchst. h), macht die Antragstellerin geltend, dadurch in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt zu sein, daß die Fraktionen für ihre Arbeit unabhängig von ihrer Größe Zuschüsse in Form eines Sockelbetrages erhalten, der der Antragstellerin nur hälftig zur Verfügung steht. Da der Sockelbetrag kleinen und großen Fraktionen unterschiedslos gewährt wird, ist es nicht ausgeschlossen, daß die Antragstellerin durch die Minderung dieses Sockelbetrages in ihrem Recht auf gleiche finanzielle Ausstattung bei der Wahrnehmung der ihr nach dem Beschluß vom 21. Februar 1991 zustehenden geschäftsordnungsmäßigen Rechte beeinträchtigt wird.
f) Soweit die Antragstellerin darüber hinaus rügt, ihr sei ein
BVerfGE 84, 304 (320):
Mandat mit Antrags-, Rede- und Stimmrecht in sämtlichen Fachausschüssen und im "Gemeinsamen Verfassungsausschuß" vorenthalten worden, genügt der Vortrag nicht den Zulässigkeitserfordernissen eines Organstreitverfahrens.
Für die Fachausschüsse ergibt sich dies daraus, daß mit dem Beschluß vom 21. Februar 1991 (Nr. 2 Buchst. a) der Antragstellerin das Recht eingeräumt wurde, für jeden Fachausschuß jeweils ein ordentliches und ein stellvertretendes Mitglied mit Antrags-, Rede- und Stimmrecht zu benennen. Für einen sogenannten Gemeinsamen Verfassungsausschuß ist eine Rechtsverletzung der Antragstellerin nicht erkennbar, weil ein solches Gremium nicht eingesetzt ist. Ein entsprechender Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und FDP vom 13. Mai 1991 (BTDrucks. 12/567) wurde am 14. Mai 1991 an den Ältestenrat überwiesen. Über ihn ist noch nicht entschieden.
4. Soweit der Hauptantrag und der erste Hilfsantrag auf die Einräumung eines Grundmandats - also eines Mandats unabhängig von der zahlenmäßigen Stärke der Antragstellerin - in sämtlichen Ausschüssen, Unterausschüssen, Untersuchungsausschüssen, dem Vermittlungsausschuß und Enquete-Kommissionen gerichtet ist, ist er nicht fristgerecht erhoben (§ 64 Abs. 3 BVerfGG). Die Antragstellerin macht mit ihnen geltend, ein derartiges Grundmandat stehe ihr als Fraktion zu. Die Frage, ob Fraktionen ein Anspruch auf ein Grundmandat in diesen Gremien zusteht, regeln die §§ 12, 57 Abs. 1 GOBT abschließend. Die Geschäftsordnung wurde durch den 12. Deutschen Bundestag am 20. Dezember 1990 beschlossen. Das Recht auf ein Grundmandat als Fraktion wurde jedoch erst mit Schriftsatz vom 21. Juni 1991 geltend gemacht.
Dagegen betreffen die mit dem zweiten Hilfsantrag geltend gemachten Rechte - auch soweit sie auf Einräumung eines Grundmandats gerichtet sind - den Status der Antragstellerin als Gruppe. Insoweit ist maßgeblich der Beschluß vom 21. Februar 1991, durch den die Antragstellerin als Gruppe anerkannt und mit Befugnissen ausgestattet wurde.
5. Soweit sich die Anträge gegen den Antragsgegner zu 2) richten, sind sie unzulässig. Antragsgegner aller Anträge kann allein
BVerfGE 84, 304 (321):
der Deutsche Bundestag sein. Die von der Antragstellerin gerügten Maßnahmen und Unterlassungen sind nur von ihm ausgegangen.
 
C.
I.
1. a) Der durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Status der Abgeordneten des Deutschen Bundestages als des Repräsentationsorgans des Volkes wird dadurch bestimmt, daß die Repräsentation des Volkes vom Parlament als Ganzem, d.h. in der Gesamtheit seiner Mitglieder als Repräsentanten, bewirkt wird. Dies setzt die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller voraus (BVerfGE 80, 188 [217 f.]).
b) Die Befugnis des Bundestages nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 sich eine Geschäftsordnung zu geben, setzt ihn in den Stand, seine Aufgaben zu erfüllen. Sache des Bundestages ist es dabei auch, die Art und Weise der Ausübung der den einzelnen Abgeordneten aus ihrem verfassungsrechtlichen Status zufließenden Rechte zu regeln. Insbesondere kann der Bundestag näherhin bestimmen, auf welche Weise seine Mitglieder an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken, welche parlamentarischen Mitwirkungsbefugnisse der gemeinschaftlichen Wahrnehmung durch eine Fraktion, ein Quorum oder eine Gruppe von Abgeordneten vorbehalten bleiben und nach welchen Voraussetzungen sich Fraktionen bilden können.
Da die Rechte der Abgeordneten nur als Mitgliedschaftsrechte bestehen und verwirklicht werden können, mithin einander zugeordnet sind und aufeinander abgestimmt werden müssen, wirken sich die Regelungen der Geschäftsordnung notwendig immer auch als Beschränkungen der Rechte des einzelnen Abgeordneten aus. Allerdings darf - gerade um der Repräsentationsfähigkeit und der Funktionstüchtigkeit des Parlaments willen - das Recht des einzel
BVerfGE 84, 304 (322):
nen Abgeordneten, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Bundestages mitzuwirken, dadurch nicht in Frage gestellt werden (vgl. BVerfGE 80, 188 [218 f.]).
Bei der verfassungsgerichtlichen Prüfung der Geschäftsordnung ist davon auszugehen, daß das Parlament bei der Entscheidung darüber, welcher Regeln es zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs bedarf, einen - allgemein weiten - Gestaltungsspielraum hat. Was aus den Grenzen und Bindungen dieser Regelungsmacht im einzelnen folgt, muß nach dem jeweiligen Gegenstand bestimmt werden (vgl. BVerfGE 80, 188 [220] m.w.N.).
2. Politisches Gliederungsprinzip für die Arbeit des Bundestages sind heute die Fraktionen. Im Zeichen der Entwicklung zur Parteiendemokratie sind sie notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung. Ihre Bildung beruht auf der in Ausübung des freien Mandats getroffenen Entscheidung der Abgeordneten (Art. 3 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Bundestag hat daher in der Geschäftsordnung die Befugnisse der Fraktionen im parlamentarischen Geschäftsgang unter Beachtung der Rechte der Abgeordneten festzulegen (BVerfGE 80, 188 [219 f.] m.w.N.).
Wie sich die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in Ausübung ihres freien Mandats unter den in § 10 Abs. 1 GOBT genannten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Voraussetzungen zu Fraktionen zusammenschließen können, so folgt aus der Freiheit ihres Mandats auch das Recht, sich in anderer Weise zu gemeinsamer Arbeit zusammenzufinden. Das liegt besonders dann nahe, wenn eine Anzahl von Mitgliedern des Bundestages zwar der gleichen Partei angehört, die in der Geschäftsordnung für Fraktionen vorgesehene Mindeststärke jedoch nicht erreicht. Räumt der Bundestag im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie einer auf dieser Grundlage gebildeten Gruppierung einen besonderen Status ein, indem er sie, wie in § 10 Abs. 4 GOBT vorgesehen, als Gruppe anerkennt und mit bestimmten parlamentarischen Befugnissen ausstattet, so erfordert das gleiche Recht aller Abgeordneten, an der politischen Willensbildung im Parlament mitzuwirken (vgl.
BVerfGE 84, 304 (323):
BVerfGE 80, 188 [218] m.w.N.), daß der Bundestag dabei nach gleichen Maßstäben verfährt. Auch ist er gehalten, die der Gruppe eingeräumten Befugnisse so auszugestalten, daß sie sie in der von der Verfassung vorgegebenen Weise auszuüben vermag.
3. Unabhängig vom Zusammenschluß mehrerer Abgeordneter zu einer Fraktion oder ihrer Anerkennung als Gruppe ergeben sich im Blick auf die Mitgliedschaft und Mitarbeit in den Ausschüssen des Bundestages aus dem Prinzip der gleichen Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten Mitwirkungsrechte und Organisationsbefugnisse einer bestimmten Zahl von Mitgliedern des Bundestages, jedenfalls wenn sie sich wegen gleicher Parteizugehörigkeit oder aufgrund eines Wahlbündnisses zusammengeschlossen haben.
a) Der Ausschußarbeit kommt entsprechend der parlamentarischen Tradition in Deutschland eine besondere Bedeutung zu. Ein wesentlicher Teil der Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben des Bundestages wird durch die Ausschüsse wahrgenommen, die auf diese Weise in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen sind. Dies prägt den gesamten Bereich der parlamentarischen Willensbildung, weshalb grundsätzlich jeder Ausschuß ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln muß (vgl. BVerfGE 80, 188 [221 f.]).
b) Davon ausgehend, hat der Senat die Regelung des § 12 Satz 1 GOBT, wonach die Zusammensetzung der Ausschüsse im Verhältnis der Stärke der Fraktionen vorzunehmen ist, unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht beanstandet; er hat dabei jedoch offengelassen, ob dies auch für den Fall gilt, daß Mitglieder des Bundestages sich zu einer Gruppe gemäß § 10 Abs. 4 GOBT zusammengeschlossen haben (BVerfG, a.a.O., S. 222 f.). Insoweit verlangt der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Parlament und Ausschüssen, daß bei deren Bildung jedenfalls auch Gruppierungen fraktionsloser Abgeordneter Berücksichtigung finden, die sich wegen gleicher Parteizugehörigkeit oder aufgrund eines Wahlbündnisses zusammengeschlossen haben, wenn auf sie bei der gegebenen Größe der Ausschüsse und auf der Grundlage des vom Bundestag jeweils angewendeten Proportionalverfahrens ein
BVerfGE 84, 304 (324):
oder mehrere Sitze entfielen. Erlangen Abgeordnete, die einer solchen Gruppierung als Mitglied angehören, unter dieser Voraussetzung einen Sitz in einem Ausschuß, so haben sie dort keinen Status minderen Rechts im Vergleich zu den von den Fraktionen entsandten Mitgliedern.
Gruppierungen von Abgeordneten, die nach dieser Maßgabe Mitglieder in Ausschüsse des Bundestages entsenden, müssen insoweit vom Bundestag nach § 10 Abs. 4 GOBT als Gruppen anerkannt werden. Sie haben - über das hinaus, was ihren Mitgliedern als einzelnen Abgeordneten zusteht - Anspruch auf eine angemessene Ausstattung mit sachlichen und personellen Mitteln, sofern auch Fraktionen solche gewährt werden.
4. Andere als die sich aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Maßstäbe kommen zur Beurteilung der im vorliegenden Verfahren gestellten Anträge nicht in Betracht:
a) Das Prinzip der repräsentativen Demokratie hat für die parlamentarischen Rechte einer Gruppe von Bundestagsabgeordneten keine über Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgreifende Wirkung (BVerfGE 80, 188 [221]). Gleiches gilt für den verfassungsrechtlich gebotenen, aus dem demokratischen Prinzip folgenden Schutz der parlamentarischen Minderheit (a.a.O., S. 220).
b) Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 38 GG) beeinflußt nicht den Status der Abgeordneten im Parlament. Zwar folgt die Anerkennung der Parlamentsfraktion als einer notwendigen Einrichtung des Verfassungslebens aus der Anerkennung der Parteien in Art. 21 GG (BVerfGE 70, 324 [350]). Das ändert aber nichts daran, daß die Bildung der Fraktionen auf der in Ausübung des freien Mandats getroffenen Entscheidung der Abgeordneten beruht (vgl. BVerfGE 70, 324 [362 f.]; 80, 188 [220]) und der Bundestag für die Festlegung der Fraktionsstärke einen eigenen, auf seiner Geschäftsordnungsautonomie beruhenden Gestaltungsspielraum (siehe oben C. I. 1. b, [S. 321 f.])hat.
c) Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit aus Art. 38 Abs. 1
BVerfGE 84, 304 (325):
Satz 1 GG betrifft weder die Stellung der Abgeordneten im Parlament noch den Status von Gruppen von Abgeordneten derselben Partei oder Liste; sein Anwendungsbereich ist auf Wahlen beschränkt. Demgegenüber hat der parlamentsbezogene Grundsatz, wonach alle Mitglieder des Parlaments einander formal gleichgestellt sind (vgl. BVerfGE 40, 296 [317 f.]; 80, 188 [220 f.]), seine verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. Sperrklausel-Regelungen im Wahlrecht lassen sich danach nicht ohne weiteres auf die Ausübung der Befugnis des Bundestages übertragen, die Mindeststärke der Fraktion festzusetzen. Wenn die Geschäftsordnung des Bundestages seit 1969 mit ausdrücklichem Bezug auf die Sperrklausel des Wahlrechts die Mindeststärke der Fraktion auf 5 v.H. der Mitglieder des Bundestages festgesetzt hat (vgl. BTDrucks. V/4008, S. 2), so folgt hieraus keine verfassungsrechtliche Verpflichtung des Bundestages, stets so zu verfahren: Weder ist er gehindert, die Fraktionsmindeststärke niedriger festzusetzen als die nach der wahlrechtlichen Sperrklausel sich ergebende Mindestzahl von Abgeordneten einer Partei oder Liste im Bundestag, noch markiert die Entscheidung des Wahlgesetzgebers über die Höhe der Sperrklausel notwendigerweise die obere Grenze der zulässigen Fraktionsmindeststärke.
Soweit sich vor dem Hintergrund einer jahrzehntelangen Praxis im Bund und in den Ländern verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine Heraufsetzung der Fraktionsmindeststärke über 5 v.H. der Gesamtzahl der Abgeordneten ergeben können (vgl. H. Troßmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, 1977, § 10 GOBT, Rdn. 4; J. Delbrück, in: Bonner Kommentar, Art. 53a GG, Rdn. 9; R. Schick, Der Gemeinsame Ausschuß, in: Schneider/Zeh [Hrsg.], Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, S. 1579, Rdn. 21 m.w.N.), beruht dies nicht auf dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit, sondern folgt aus dem Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnis der Abgeordneten (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG).

BVerfGE 84, 304 (326):
II.
Antrag und erster Hilfsantrag sind hiernach unbegründet.
Der 12. Deutsche Bundestag war nicht verpflichtet, der Antragstellerin durch Herabsetzung der Fraktionsmindeststärke in der Geschäftsordnung oder durch einen Beschluß nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT den Fraktionsstatus einzuräumen.
1. Durch den Beschluß des Bundestages vom 20. Dezember 1990, die in § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT geregelte Fraktionsmindeststärke von 5 v.H. der Mitglieder des Bundestages für den 12. Deutschen Bundestag zu übernehmen, werden Rechte der Antragstellerin nicht verletzt. Der Bundestag war durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG auch unter den besonderen Bedingungen der Wahlen zum ersten gesamtdeutschen Bundestag nicht verpflichtet, die Geschäftsordnung so zu gestalten, daß den Abgeordneten aller Parteien, die die regionalisierte 5 v.H.- Sperrklausel überwunden haben, ungeachtet ihrer Zahl der Fraktionsstatus zukommen kann.
Der Bundestag hat der Antragstellerin in weitgehendem Maße Rechte eingeräumt, die nach der Geschäftsordnung des Bundestages Fraktionen vorbehalten sind. Ihr Gruppenstatus umfaßt mit der stimmberechtigten Mitgliedschaft in allen Fachausschüssen und dem Recht zu Vorlagen (Nr. 2 Buchst. a) und d) der Drucks. 12/149) die Schwerpunkte parlamentarischer Arbeit. Der Bundestag hat dabei, wie Nr. 2 der Beschlußempfehlung Drucks. 12/149 ausdrücklich besagt, darauf Rücksicht genommen, daß die Wahlen zum 12. Deutschen Bundestag unter den besonderen Bedingungen stattfanden, die sich aus dem Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik zur Bundesrepublik Deutschland kurz vor der Bundestagswahl ergaben (vgl. BVerfGE 82, 322 [339 ff.]).
Es bedeutet keinen Verstoß gegen die aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG folgende gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten, wenn der Bundestag an der bisherigen Regelung der Fraktionsmindeststärke festgehalten und auf die Besonderheiten der Wahl zum 12. Deutschen Bundestag durch die Zuerkennung eines spezifisch ausgestalteten Gruppenstatus nach § 10 Abs. 4 GOBT reagiert hat.
2. Nichts anderes gilt für die mit dem ersten Hilfsantrag begehrte
BVerfGE 84, 304 (327):
Anerkennung der Antragstellerin als Fraktion gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob eine Verpflichtung des Bundestages zur Anerkennung der Antragstellerin als Fraktion gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT bereits daran scheitert, daß diese Vorschrift lediglich die Fälle betrifft, in denen sich Abgeordnete zusammenschließen, die weder derselben Partei noch solchen Parteien angehören, die aufgrund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen. Jedenfalls gelten die Gründe, aus denen der Bundestag nicht verpflichtet war, die Fraktionsmindeststärke herabzusetzen, auch für die Anerkennung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT.
III.
Der zweite Hilfsantrag ist teilweise begründet. Der Antragstellerin wurden bei Ausgestaltung ihres Gruppenstatus nach § 10 Abs. 4 GOBT hinsichtlich der Geschäftsordnungsbefugnisse ihrer Vertreter in den Ausschüssen Rechte vorenthalten, die ihr entsprechend ihrer Stärke im Hinblick auf die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zustehen. Im übrigen wird die Ausgestaltung des Gruppenstatus der Antragstellerin den verfassungsrechtlichen Anforderungen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gerecht.
1. Wie oben (unter C. I. 3. b) dargelegt, beruht die Mitgliedschaft von Vertretern der Antragstellerin in den Fachausschüssen des Bundestages auf diesem Prinzip gleicher Mitwirkungsbefugnis.
a) Dem wird der Beschluß des Deutschen Bundestages vom 21. Februar 1991 unter Nr. 2 Buchst. a) insoweit gerecht, als die Gruppenvertreter in allen Fachausschüssen das Antrags-, Rede- und Stimmrecht haben.
b) Unter den oben (C. I. 3. b, [S. 323 f. ]) genannten Voraussetzungen stehen den Ausschußmitgliedern der Gruppe die der "Fraktion im Ausschuß" in den Bestimmungen des Abschnittes "VII. Ausschüsse" der Geschäftsordnung eingeräumten Rechte zu. Dies ergibt sich
BVerfGE 84, 304 (328):
daraus, daß nach § 12 Satz 1 GOBT auch eine Fraktion mit nur einem Mitglied in einem Ausschuß vertreten sein kann, dann also eine "Fraktion im Ausschuß" bildet. Nach dem dargelegten Prinzip gleichberechtigter Ausschußmitgliedschaft besteht kein Grund, danach zu unterscheiden, ob das Mitglied von einer Fraktion oder von einer Gruppe in den Ausschuß entsandt ist.
Aus dem Prinzip gleicher Mitwirkung aller Abgeordneter folgt unter den genannten Voraussetzungen ferner, daß die Gruppe auf ihr Verlangen in den Unterausschüssen vertreten sein muß (§ 55 Abs. 3 GOBT).
c) Die Antragstellerin hat kein Recht auf Berücksichtigung bei der Vergabe von Ausschußvorsitzen und ihrer Stellvertretung. Das Amt des Vorsitzenden ist zwar an die Mitgliedschaft im Bundestag gebunden, ist aber selbst kein spezifisch mitgliedschaftliches Recht, unterliegt daher auch nicht dem Einfluß des Prinzips gleichberechtigter Teilnahme an den Aufgaben, die dem Bundestag nach dem Grundgesetz übertragen worden sind (vgl. BVerfGE 80, 188 [217 f.]). Beschränkt die Geschäftsordnung die Vergabe dieser Ämter auf die Vertreter der Fraktionen, so ist damit lediglich über die personale Wahrnehmung der mit dem Ausschußvorsitz verbundenen besonderen Leitungsbefugnisse eine Vorentscheidung getroffen. Dies hält sich im Rahmen der dem Bundestag zustehenden Geschäftsordnungsautonomie.
2. Zu den Rechten der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gehört auch das Recht, parlamentarische Initiativen zu ergreifen (vgl. BVerfGE 80, 188 [218 f.]). Indem der Antragstellerin das Recht eingeräumt wurde, Gesetzentwürfe, Anträge, Große und Kleine Anfragen sowie Entschließungsanträge einzubringen (Nr. 2 Buchst. d) des Beschlusses des Bundestages), hat der Bundestag das Initiativrecht der Antragstellerin dem Initiativrecht der Fraktionen weitgehend angeglichen; er hat dies getan unter Hinweis auf die besonderen Umstände und Bedingungen für politische Parteien und Listenvereinigungen bei den Wahlen zum ersten gesamtdeutschen Bundestag und in Erwägung der Einmaligkeit dieser Lage bei der Einigung Deutschlands. Es bedarf daher hier keiner Entscheidung, ob und inwieweit es mit dem Grundgesetz vereinbar
BVerfGE 84, 304 (329):
wäre, der Antragstellerin die genannten Initiativrechte vorzuenthalten.
a) Dem Wesen der Gesetzesinitiative entsprechend kann allerdings der Initiant verlangen, daß das Gesetzgebungsorgan sich mit seinem Vorschlag beschäftigt. Es muß darüber beraten und entscheiden (BVerfGE 1, 144 [153]). Dem Antragsteller muß auf sein Verlangen Gelegenheit gegeben werden, über seine Initiative eine allgemeine Aussprache zu führen. Vor der Beschlußfassung des Parlaments über eine Gesetzesinitiative steht notwendig die Möglichkeit vorgängiger Rede und Gegenrede. Räumt die Geschäftsordnung einer Gruppe von Abgeordneten ein solches Initiativrecht ein, so kann sie von ihm das Recht auf öffentliche Beratung nicht trennen, so wenig allerdings auch die Antragsteller eine Beteiligung anderer Abgeordneter an der Debatte erzwingen können. Den Bundestag als Repräsentationsorgan des Volkes zeichnet das Prinzip der Entscheidung nach öffentlicher Verhandlung aus (Art. 42 Abs. 1 und 2 GG). Gerade die im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche ist wesentliches Element des demokratischen Parlamentarismus (vgl. BVerfGE 70, 324 [355] m.w.N.).
In der mündlichen Verhandlung haben sowohl die Vertreter des Bundestages, die Abgeordneten Helmrich und Wiefelspütz, als auch der Bevollmächtigte des Bundestages, Prof. Ipsen, auf Befragen des Senats dargelegt, daß der Bundestag hiernach verfahren wird. Daraus ergibt sich für die Interpretation der Nr. 2 Buchst. e) des Beschlusses des Antragsgegners zu 1) vom 21. Februar 1991, daß der Antragstellerin für das Verlangen auf Beratung ihrer Gesetzesinitiativen die Befugnisse von Fraktionen zustehen. Ihrem verfassungsrechtlichen Anspruch ist damit jedenfalls Rechnung getragen.
b) Dies gilt - einen entsprechenden verfassungsrechtlichen Anspruch unterstellt - auch für die geschäftsordnungsrechtlichen Befugnisse der Antragstellerin hinsichtlich ihrer Anträge (§ 75 Abs. 1 Buchst. d GOBT). Wann Anträge im Bundestag behandelt werden, bestimmt sich für die Antragstellerin sowie für die Fraktionen aufgrund der gegebenen geschäftsordnungsrechtlichen Lage in gleicher Weise nach den einschlägigen Bestimmungen der §§ 20, 23
BVerfGE 84, 304 (330):
GOBT. Der Wortlaut des § 20 Abs. 4 GOBT hebt nicht auf ein Verlangen einer Fraktion oder von 5 v.H. der Mitglieder des Bundestages ab sondern auf das "der Antragsteller". Daran hat der Beschluß des Bundestages entgegen der Begründung der Beschlußempfehlung durch den Ältestenrat nichts geändert.
c) Ebensowenig ist die Antragstellerin durch die in Nr. 2 Buchst. e) des genannten Beschlusses aufgeführten Beschränkungen im Blick auf ihr Recht, Große Anfragen einzubringen (§ 75 Abs. 1 Buchst. f GOBT), in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt. Insoweit hat die mündliche Verhandlung erbracht, daß die in §§ 101 Satz 3, 102 Satz 2 GOBT allgemein - d.h. auch im Hinblick auf die Behandlung Großer Anfragen anderer - den Fraktionen oder dem Quorum vorbehaltenen Rechte der Antragstellerin im Hinblick auf ihre eigenen Großen Anfragen nicht vorenthalten werden sollten. Dies ergibt sich bereits aus dem Begriff der Großen Anfrage, wie ihn die Geschäftsordnung im Unterschied zur Kleinen Anfrage bestimmt, um die Wirksamkeit dieses Kontrollinstruments des Parlaments gegenüber der Regierung zu gewährleisten.
d) Die Behandlung von Entschließungsanträgen folgt ihrer in § 75 Abs. 2 Buchst. c GOBT zum Ausdruck kommenden akzessorischen Natur (§ 88 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GOBT).
3. Die von der Antragstellerin darüber hinaus begehrten Rechte, ohne die Beschränkungen der Nr. 2 Buchst. e) des Bundestagsbeschlusses Geschäftsordnungsanträge zu stellen oder geschäftsordnungsmäßige Verlangen geltend zu machen, können sich gegenüber dem Recht des Bundestages, an den allgemeinen Regelungen der Geschäftsordnung festzuhalten, nicht behaupten. Sie stehen weder in einem notwendigen Zusammenhang mit Mitwirkungsrechten der Antragstellerin, noch sind sie unmittelbare, im Grundgesetz angelegte Folgerechte aus Befugnissen, die ihr der Bundestag in Nr. 2 Buchst. d) des genannten Beschlusses eingeräumt hat. Sie betreffen den Arbeitsablauf des Bundestages und bringen hierfür die mitgliedschaftliche Gebundenheit der Abgeordnetenrechte zur Geltung (BVerfGE 80, 188 [218 f.]). Der Bundestag durfte diese Rechte im Interesse des Geschäftsganges auf eine Fraktion oder 5 v.H. der Abgeordneten beschränken. Das gilt namentlich für die von der
BVerfGE 84, 304 (331):
Antragstellerin geltend gemachten Befugnisse, eine namentliche Abstimmung zu fordern (§ 52 Satz 1 GOBT), die sofortige Abstimmung von Anträgen im Plenum (vgl. §§ 80 Abs. 2 Satz 1, 81 Abs. 1 Satz 2, 84 Satz 1 Buchst. b GOBT) und die Herbeirufung eines Mitgliedes der Bundesregierung zu beantragen (§ 42 GOBT), sowie für die Befugnis, die Erstattung von Zwischenberichten gemäß § 62 Abs. 2 GOBT zu verlangen, soweit ein solcher Zwischenbericht nicht die eigene Vorlage betrifft (vgl. insoweit Nr. 2 Buchst. e) des Beschlusses des Bundestages vom 21. Februar 1991).
4. Dadurch, daß der Bundestag in seinem Beschluß vom 21. Februar 1991 (Nr. 2 Buchst. e) der Antragstellerin nur das Recht zugestanden hat, pro Jahr eine noch festzulegende Zahl von Aktuellen Stunden zu verlangen, werden Rechte der Antragstellerin nicht verletzt.
Die Aktuelle Stunde (vgl. § 106 i.V.m. Anlage 5 GOBT) dient der Erfüllung der Aufgabe des Bundestages, anstehende Probleme, wenn er sie aufgreift, in öffentlicher Debatte zu erörtern (Art. 42 Abs. 1 GG; vgl. BVerfGE 80, 188 [218]). Die nähere Ausgestaltung derartiger Formen parlamentarischer Debatten ist insbesondere im Hinblick auf die Verteilung der nur begrenzt zur Verfügung stehenden Beratungszeit des Plenums Aufgabe der Geschäftsordnung. Das Recht, eine unbegrenzte Zahl von Aktuellen Stunden zu verlangen, kann schon deshalb von Verfassungs wegen ebensowenig geboten sein wie eine Gleichbehandlung mit den - mitgliederstärkeren - Fraktionen.
Wie der Antragsgegner zu 1) in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, beruht die in Nr. 2 Buchst. e) des Beschlusses vom 21. Februar 1991 für die Antragstellerin getroffene Regelung sowie der Umstand, daß bislang keine jährliche Höchstzahl von Aktuellen Stunden festgesetzt worden ist, darauf, daß zunächst praktische Erfahrungen insbesondere im Hinblick auf die zeitliche Belastung des Parlaments gesammelt werden sollen und daß sich dadurch die Festlegung einer Höchstzahl erübrigen könnte. Vor diesem Hintergrund und angesichts der Tatsache, daß auch von der Antragstellerin bislang die Klärung der Höchstzahl nicht betrieben wurde, ist gegen den Beschluß vom 21. Februar 1991 von Verfassungs wegen
BVerfGE 84, 304 (332):
nichts einzuwenden. Soweit die Antragstellerin hiergegen vorträgt, sie müsse mit ihren Anträgen auf Aktuelle Stunden "sparsam" umgehen, weil damit zu rechnen sei, daß der Bundestag die von der Antragstellerin bis zu einem bestimmten Zeitpunkt bereits beantragten Aktuellen Stunden als Höchstzahl festsetze und ihr damit die Möglichkeit weiterer Anträge auf Aktuelle Stunden abschneide, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Wie die Vertreter des Antragsgegners zu 1) in der mündlichen Verhandlung auf Befragen des Senats übereinstimmend erklärt haben, käme eine mögliche Festsetzung allenfalls in der Form in Frage, daß über die bereits beantragten Aktuellen Stunden hinaus eine angemessene Zahl für den Rest des betreffenden Jahres zur Verfügung steht.
Im übrigen gilt hier wie allgemein für die Anwendung der Geschäftsordnung, daß diese fair und loyal gegenüber den Abgeordneten, Gruppen und Fraktionen anzuwenden ist. Der Senat hat dies mehrfach zu verschiedenen Regelungsgebieten der Geschäftsordnung betont (vgl. BVerfGE 1, 144 [149]; 80, 188 [219]). Die Vertreter des Bundestages haben diesen Grundsatz in der mündlichen Verhandlung bekräftigt; der Abgeordnete Bohl hat als Parlamentarischer Geschäftsführer der CDU/ CSU-Fraktion hierzu ausdrücklich erklärt, daß Sinn der Handhabung der Geschäftsordnung sei, die im Deutschen Bundestag vertretenen Gruppen zu integrieren und nicht auszugrenzen.
5. Der Antragstellerin steht ein verfassungsmäßiges Recht auf vollberechtigte Mitgliedschaft in einer Enquete-Kommission oder in einem Untersuchungsausschuß grundsätzlich nicht zu. Für ein solches Recht kommt es vielmehr nach den Darlegungen des Senats oben unter C. I. 3. [ S. 323 f. ] auf die Anzahl der Mitglieder des Bundestages in den genannten Gremien an. Für einen Anspruch auf Einräumung eines Grundmandates fehlt es an der verfassungsrechtlichen Grundlage; die Antragstellerin kann hierfür insbesondere nicht geltend machen, daß sie im Schwerpunkt von Wählern in den fünf neuen Bundesländern gewählt worden ist. Die Abge
BVerfGE 84, 304 (333):
ordneten des Deutschen Bundestages sind unterschiedslos Vertreter des ganzen Volkes (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG).
Allerdings schließt eine "Mitwirkung" in den genannten Gremien (Nr. 2 Buchst. b) des Bundestagsbeschlusses) das Frage- und Antragsrecht ein (vgl. Beschluß des Ältestenrates vom 6. Juni 1991).
6. Aus dem gleichen Grunde scheitert ein Anspruch auf Mitgliedschaft im Vermittlungsausschuß; ihr gehören nach § 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates entsprechend der Zahl der Länder der Bundesrepublik je 16 Mitglieder beider Organe an.
Gleiches gilt schließlich für die Wahl von Abgeordneten des Bundestages als Vertreter in der Parlamentarischen Versammlung des Europarates sowie für die Entsendung von Abgeordneten zur Nordatlantischen Versammlung und zur Interparlamentarischen Konferenz. Ob die Repräsentation in den beiden zuletzt genannten internationalen Gremien von dem in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Status überhaupt umfaßt ist, bedarf daher keiner Entscheidung.
7. Unbegründet ist auch der Antrag der Antragstellerin, ihr an Haushaltsmitteln anstelle der Hälfte des Grundbetrages, den die Fraktionen erhalten, auch als Gruppe den ungekürzten Grundbetrag des Fraktionskostenzuschusses zuzusprechen.
a) Dem Anspruch der Antragstellerin auf eine ihren Aufgaben als Gruppe angemessene Ausstattung mit sachlichen und personellen Mitteln (vgl. oben C. I. 3. b, [ S. 323 f. ]) wird durch die ihr zufließenden Haushaltsmittel genügt, die sich aus einem Grundbetrag, den nach der Zahl der Abgeordneten berechneten Zuschlägen sowie den besonderen Zuschlägen für die Oppositionsarbeit zusammensetzen. Bei der Bemessung des Grundbetrages auf die Hälfte des an Fraktionen gezahlten Grundbetrages durfte der Antragsgegner zu 1) aufgrund einer typisierenden Betrachtungsweise davon ausgehen, daß die von Gruppen zu bewältigenden Aufgaben in der parlamentarischen Arbeit im allgemeinen geringer sind als die Frak
BVerfGE 84, 304 (334):
tionsaufgaben. Das Argument der Antragstellerin, sie sei als Gruppe von nur 17 Abgeordneten in besonderem Maße auf außerparlamentarische wissenschaftliche Hilfsleistungen angewiesen, um ihre Mitarbeit in den Ausschüssen, deren Anzahl die Zahl ihrer Mitglieder übersteige, insbesondere durch begründete Anträge zu qualifizieren, schlägt demgegenüber nicht durch. Es ist von Verfassungs wegen nicht geboten, daß der Antragsgegner zu 1) die durch die Entscheidung der Wähler bedingte geringere Abgeordnetenzahl der Antragstellerin durch erhöhte Zuweisungen von Haushaltsmitteln für wissenschaftliche Hilfskräfte ausgleicht.
b) Der Antragsgegner zu 1) durfte auch aufgrund typisierender Betrachtung die anerkannten Gruppen untereinander in bezug auf den Grundbetrag ebenso gleichbehandeln, wie er im Hinblick auf die Fraktionen von einem einheitlichen Grundbetrag ausgegangen ist. Insofern kann aus der Tatsache, daß die Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den gleichen Grundbetrag erhält wie die Antragstellerin, zugunsten der Antragstellerin nichts hergeleitet werden. Der Ausgleich der unterschiedlichen Größe von Gruppen oder Fraktionen erfolgt stets durch die Abgeordnetenzuschläge.
IV.
Wegen Stimmengleichheit im Senat läßt sich nicht feststellen, daß der Beschluß des Bundestages vom 21. Februar 1991 deshalb gegen Art. 53a GG verstößt, weil der Antragstellerin kein Recht auf Berücksichtigung bei der Bestimmung der dem Bundestag angehörenden Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses eingeräumt wurde.
1. Nach Meinung der vier Richter, deren Auffassung die Entscheidung trägt, hat die Antragstellerin keinen Anspruch darauf, bei der Bestimmung derjenigen Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses (Art. 53a GG), die aus den Reihen der Abgeordneten des Deutschen Bundestages kommen, berücksichtigt zu werden. Dies folgt daraus, daß die Abgeordneten nach Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG vom Bundestag "entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen" zu bestimmen sind.
a) Der Gemeinsame Ausschuß ist kein Ausschuß des Bundesta
BVerfGE 84, 304 (335):
ges, sondern ein selbständiges oberstes Bundesorgan. Die oben (C. I. 3. b, [ S. 323 f. ]) entwickelten verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Besetzung der Ausschüsse des Bundestages sind deshalb ohne Aussagekraft für die Frage, ob die Antragstellerin, die nicht eine Fraktion des Bundestages ist, unter den von diesem zu bestimmenden Mitgliedern des Gemeinsamen Ausschusses vertreten sein muß.
b) Nach seinem eindeutigen Wortlaut schreibt Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG vor, daß die Abgeordneten vom Bundestag entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zu bestimmen sind. Mit dem - in der Verfassung sonst nicht enthaltenen - Begriff der Fraktion nimmt Art. 53a GG einen im Parlamentsrecht geläufigen Tatbestand in seiner hergebrachten Bedeutung auf. Dem Parlamentsrecht bleibt die nähere Bestimmung des Begriffs der Fraktion - einschließlich der Festlegung einer Mindeststärke - überlassen. Damit weist dieser Begriff - wie auch verschiedene andere Verfassungsbegriffe - ein gewisses Maß inhaltlicher Offenheit auf. Doch bedeutet dies mit Blick auf die parlamentsrechtliche Tradition nicht, daß die Festlegung im einzelnen im Belieben des Bundestages stünde.
Zur Zeit der Entstehung des Art. 53a GG sah die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages eine Fraktionsmindeststärke von 15 Mitgliedern vor. Unbeschadet dessen, daß nach den Stärkeverhältnissen zur damaligen Zeit alle Fraktionen und damit alle im Bundestag vertretenen politischen Gruppierungen bei der Sitzverteilung zum Zuge kamen, kann dem verfassungsändernden Gesetzgeber bei der Einfügung des Art. 53a in das Grundgesetz nicht verborgen geblieben sein, daß damit bei der Verteilung der damals zu besetzenden 22 Mandate im Gemeinsamen Ausschuß - je nach dem vom Bundestag angewendeten Berechnungsverfahren - nicht notwendig jede Abgeordnetengruppe von Fraktionsstärke ein solches Mandat erlangte. Der verfassungsändernde Gesetzgeber kann auch nicht übersehen haben, daß es der Bundestag in der Hand hat, im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie eine höhere Fraktionsmindeststärke zu bestimmen und damit Gruppierungen von Abgeordneten, die diese Stärke nicht erreichen, von der Abgeord
BVerfGE 84, 304 (336):
netenbank im Gemeinsamen Ausschuß fernzuhalten, selbst wenn ihnen bei proporzgerechter Sitzverteilung ein Mandat im Gemeinsamen Ausschuß zufiele. Das ist jedenfalls so lange verfassungsrechtlich unbedenklich, als die Festlegung der Fraktionsmindeststärke sich innerhalb des Rahmens hält, den die Verfassung dem Geschäftsordnungsgeber insoweit eröffnet. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat somit die während der Gesetzesberatungen geäußerte Überlegung, im Gemeinsamen Ausschuß solle sich die politische Zusammensetzung des Bundestages widerspiegeln, nur in der Weise verwirklicht, daß dort die Bundestagsbank das Stärkeverhältnis der im Bundestag vertretenen Fraktionen zum Ausdruck bringt.
c) Die Verfassung hat für die Besetzung der Abgeordnetenbank im Gemeinsamen Ausschuß dem Fraktionsprinzip gegenüber dem Prinzip der proportionalen Zusammensetzung den Vorrang eingeräumt: Sie bezieht die Proportionalität nicht auf die Gesamtheit der Mitglieder des Bundestages, sondern auf die Fraktionen. Diese Entscheidung entspricht der dem Gemeinsamen Ausschuß zugedachten Funktion, in einer besonderen Spannungslage die Parlamentsarbeit in größtmöglicher Kontinuität fortzusetzen. Die Fraktionen organisieren zu einem erheblichen Teil die Meinungs- und Willensbildung der Abgeordneten und damit auch des Parlaments selbst, bündeln unterschiedliche politische Auffassungen zu handlungs- und verständigungsfähigen Einheiten und formen so die parlamentarische Willensbildung. Sie sind mehr als sonstige politische Gruppierungen in der Lage, dem Gemeinsamen Ausschuß als dem Organ, welches nach der Verfassung im Verteidigungsfall Bundestag und Bundesrat in deren wesentlichen Funktionen zu ersetzen hat, Stabilität und Durchsetzungsvermögen zu verleihen. Mit Rücksicht auf diese Funktion des Gemeinsamen Ausschusses kommt es der Verfassung gerade nicht darauf an, bei der Zusammensetzung der "Bundestagsbank" ein möglichst genaues Spiegelbild der politischen Gliederung des Bundestages zu erreichen.
Art. 53a Abs. 1 GG verzichtet im übrigen auch für die von den Ländern zu bestellenden Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses auf eine spiegelbildliche, der Stimmenzahl der Länder im Bundesrat
BVerfGE 84, 304 (337):
(vgl. Art. 51 Abs. 2 GG) möglichst nahekommende Vertretung der Länder. Im einen wie im andern Fall wird um der Handlungsfähigkeit des "Notparlamentes" willen eine eingeschränkte Proportionalität in Kauf genommen.
2. Demgegenüber hat nach Meinung der vier anderen Richter die Antragstellerin einen Anspruch darauf, bei der Bestimmung der 32 Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses, die Abgeordnete des Deutschen Bundestages sind, berücksichtigt zu werden.
Auch diese Richter messen den dargelegten verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Besetzung der Ausschüsse des Bundestages für den Gemeinsamen Ausschuß, der ein selbständiges Verfassungsorgan ist, keine Aussagekraft bei. Nach ihrer Auffassung verwendet Art. 53a GG für die Bundestagsbank mit den Worten "entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen" den Begriff der Fraktionen, um damit alle im Bundestag vorhandenen politischen Formationen in das Proportionalverfahren einzubeziehen. Diesem aus der Entstehungsgeschichte des Art. 53a GG (a), seinem systematischen Zusammenhang sowie seinem Sinn und Zweck (b) gewonnenen Auslegungsergebnis steht weder der Wortlaut der Verfassungsnorm (c) entgegen, noch kann es durch Abwägungs- und Wertungsgesichtspunkte (d) erschüttert werden.
a) Die Entwürfe zu Art. 53a GG zeigen, daß die Besetzungsregelung "entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen" die Minderheit vor einer Majorisierung der Mehrheit des Bundestages bewahren sollte, nicht aber zur Ausgrenzung von Gruppierungen gewählt wurde, die zwar das erforderliche Verhältnisquorum erreichen aber gleichwohl unter der Fraktionsmindeststärke bleiben.
aa) Die Wahl der Mitglieder des Bundestages in den Gemeinsamen Ausschuß sollte nach dem Regierungsentwurf vom 13. Juni 1967 durch eine Mehrheit von 2/3 der Mitglieder des Bundestages erfolgen (BTDrucks. V/1879, S. 2). Die Gesetz gewordene Formulierung geht zurück auf die Empfehlung des Rechtsausschusses (BTDrucks. V/2873, S. 25), die ihrerseits auf einem Antrag der FDP-Fraktion beruht, die verlangte, daß alle im Bundestag vorhandenen politischen Kräfte entsprechend ihrem Stärkeverhältnis auch im Gemeinsamen Ausschuß vertreten sein müßten (vgl.
BVerfGE 84, 304 (338):
BTDrucks. V/2130, S. 2). Auch bei den öffentlichen Informationssitzungen des Rechtsausschusses und des Innenausschusses vom 9. und 16. November 1967 herrschte Übereinstimmung darüber, daß die Zusammensetzung des Gemeinsamen Ausschusses ein Spiegelbild der politischen Repräsentation und Kräfteverhältnisse im Bundestag darstellen müsse (vgl. etwa die Äußerungen der Professoren Bernhardt, Ellwein und Evers, Protokoll der ersten öffentlichen Informationssitzung des Rechtsausschusses und des Innenausschusses am 9. November 1967, S. 25, 34, 61).
Eben dieses Ziel sollte mit der gefundenen Formulierung verwirklicht werden.
bb) Dazu konnte der verfassungsändernde Gesetzgeber der Jahre 1967/1968 unbefangen an den Fraktionsbegriff anknüpfen, weil es aufgrund der damaligen parlamentarischen Wirklichkeit außerhalb seiner Vorstellung lag, daß Gruppierungen unterhalb der seit 1952 nur 15 Abgeordnete erfordernden Fraktionsstärke rechnerisch für einen Sitz im Gemeinsamen Ausschuß in Betracht kommen könnten. Es war im Gegenteil damit zu rechnen, daß sogar eine Fraktion das erforderliche Verhältnisquorum für einen Sitz nicht erreichen könnte. Das ergab sich durch die Ausgangszahl von nur 22 Abgeordneten entsprechend 11 Ländervertretern.
Eine Diskussion über die Erhöhung der Zahl der für eine Fraktionsbildung notwendigen Mitglieder kam erstmals im Jahre 1969 im Geschäftsordnungsausschuß auf (vgl. Kurzprotokoll der 17. Sitzung des Ausschusses für Geschäftsordnungsangelegenheiten am 23. Januar 1969). Auch nachdem die Fraktionsstärke auf 5 v.H. der Mitglieder des Bundestages festgesetzt worden war, hat es im Bundestag keine Gruppierung gegeben, die von ihrer Stärke her zwar keine Fraktion bilden konnte, aber nach dem vom Bundestag gewählten Berechnungsverfahren für einen Sitz im Gemeinsamen Ausschuß in Betracht gekommen wäre.
b) Der systematische Zusammenhang der auszulegenden Verfassungsregelung sowie ihr Sinn und Zweck erschließen sich aus der besonderen Funktion und Zusammensetzung des Gemeinsamen Ausschusses als Verfassungsorgan.
aa) Zu den dem Gemeinsamen Ausschuß von der Verfassung
BVerfGE 84, 304 (339):
übertragenen Aufgaben zählt nach Art. 115e Abs. 1 GG das Recht, daß der Gemeinsame Ausschuß im Verteidigungsfalle selbst bestimmt, ob die Voraussetzungen für sein Tätigwerden vorliegen; ist dies der Fall, so tritt er in die Rechte sowohl des Bundestages als auch des Bundesrates ein. Nach Art. 115a Abs. 2 GG hat der Gemeinsame Ausschuß sogar das Recht, unter bestimmten Voraussetzungen den Eintritt des Verteidigungsfalles selbst festzustellen. Der Gemeinsame Ausschuß nimmt sodann nach Art. 115c GG seine Gesetzgebungsrechte auch für Sachgebiete wahr, die zur Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gehören (Abs. 1); darüber hinaus hat er genau bezeichnete Eingriffsrechte in die nach Art. 14 Abs. 1 und Art. 104 Abs. 2 und Abs. 3 GG bezeichneten grundrechtlichen Gewährleistungen und kann schließlich auch, falls zur Abwehr eines gegenwärtigen oder unmittelbar drohenden Angriffs erforderlich, die Verwaltung und das Finanzwesen des Bundes und der Länder abweichend von den Abschnitten VIII, VIIIa und X des Grundgesetzes regeln.
bb) Diesen herausgehobenen Aufgaben und Befugnissen des Gemeinsamen Ausschusses folgt die Regelung seiner Zusammensetzung in Art. 53a Abs. 1 Satz 1 bis 3 GG. Maßgebend für sie sind das föderative und das demokratische Verfassungsprinzip. Jenes verlangt die Beteiligung aller Glieder des Bundes und schließt damit bei nur 16 Mitgliedern der Bundesratsbank eine andere Verteilung als die Berücksichtigung jedes Landes mit einem Sitz von vornherein aus. Für die Besetzung der Bundestagsbank fordert das demokratische Prinzip eine demokratisch-repräsentative Legitimation. Es kommt daher darauf an, daß die politischen Kräfteverhältnisse des Bundestages als des unmittelbaren Repräsentationsorgans des Volkes (BVerfGE 80, 188 [217]) in der Bundestagsbank des Gemeinsamen Ausschusses wiederkehren. Dieses im Begriff des Stärkeverhältnisses zum Ausdruck kommende Regelungsziel erfordert es, unter Fraktion im Sinne des Art. 53a GG jedenfalls jede im Bundestag vorhandene, aufgrund gemeinsamer Parteizugehörigkeit oder eines Parteibündnisses zur Handlungseinheit verbundene Gruppierung zu verstehen.
cc) In der Formulierung "entsprechend dem Stärkeverhältnis
BVerfGE 84, 304 (340):
der Fraktionen" kommt damit eine gegenüber dem Fraktionsbegriff der Geschäftsordnung eigenständige verfassungsrechtliche Normierung zum Ausdruck. Insoweit kann nicht außer Betracht bleiben, daß die Geschäftsordnung einen ganz anderen Regelungsgegenstand hat. Räumte man dagegen dem Fraktionsbegriff der Geschäftsordnung - in welchen Grenzen auch immer - für die Auslegung des Art. 53a GG den Vorrang ein, so wäre nicht mehr der Bundestag selbst, es wären vielmehr nur - wie dies die vier das Ergebnis tragenden Richter auch vertreten - die Fraktionen des Bundestages im Gemeinsamen Ausschuß repräsentiert. Dies hieße, den Fraktionen eine repräsentative Bedeutung beizumessen, die sie nicht haben können, wenn anders der Bundestag sich aus Abgeordneten und nicht aus Fraktionen zusammensetzt (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG).
Die Auffassung der vier die Entscheidung tragenden Richter läßt die Zusammensetzung des Gemeinsamen Ausschusses in Abhängigkeit von wechselnden Zweckmäßigkeitserwägungen des Geschäftsordnungsgebers im Blick auf die Fraktionsstärke geraten und eröffnet diesem nicht nur damit, sondern auch mit der für Einzelfälle eröffneten Fraktionsanerkennung einer an sich nicht die Voraussetzungen für eine Fraktion erfüllenden Gruppierung (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT) Manipulationsmöglichkeiten, die mit dem demokratischen Prinzip schwerlich verträglich sind.
c) Die Orientierung nur am Wort "Fraktion" und die Herauslösung dieses Begriffes aus der auch sprachlich verbundenen Regelungseinheit "Stärkeverhältnis der Fraktionen" würde dem dargestellten Regelungsziel und Regelungswillen des verfassungsändernden Gesetzgebers sowie dem systematischen Zusammenhang des Art. 53a GG nicht gerecht werden. Die Begriffe "Stärkeverhältnis" und "Fraktionen" begründen gerade durch ihre sprachliche Verknüpfung die spezifische normative Aussage dieser Bestimmung.
d) Abwägungs- und Wertungsgesichtspunkte, wie sie die die Entscheidung tragenden vier Richter vortragen, können gegenüber dem dargestellten Auslegungsbefund kein Gewicht beanspruchen. Es ist zunächst eine bloße Behauptung, daß Fraktionen mehr als sonstige politische Gruppierungen des Bundestages, die aber das
BVerfGE 84, 304 (341):
Verhältnisquorum für den Gemeinsamen Ausschuß erreichen, in der Lage seien, dem Gemeinsamen Ausschuß Stabilität und Durchsetzungsvermögen zu verleihen. Soweit darin eine inhaltliche Bewertung politischer Zielvorstellungen je nach der Zahl der erreichten Mandate im Bundestag zum Ausdruck kommt, ist dies überdies mit der formalen Gleichheit des demokratischen Prinzips nicht vereinbar. Hätten diese Gesichtspunkte in die Regelung der Besetzung des Gemeinsamen Ausschusses Eingang finden sollen, wäre es folgerichtig gewesen, die Besetzung der Bundestagsbank im Gemeinsamen Ausschuß nach einer Mehrheitsentscheidung vorzunehmen.
Mahrenholz Böckenförde Klein Graßhof Kruis Kirchhof Winter - der Richter Franßen ist ausgeschieden