Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen ein Gesetz, mit dem in der Deutschen Demokratischen Republik gewährte zinsgünstige Baukredite rückwirkend an Marktbedingungen angepaßt wurden.

1. Der private Wohnungsbau wurde in der Deutschen Demokratischen Republik staatlich gefördert. Rechtsgrundlage der Förderung bildete eine Verordnung des Ministerrats über die Finanzierung von Baumaßnahmen zur Schaffung und Erhaltung von privatem Wohnraum vom 28. April 1960 (GBl. I S. 351). Diese bestimmte unter anderem:

Diese Verordnung wurde durch die Verordnung über den Neubau, die Modernisierung und Instandsetzung von Eigenheimen - Eigenheimverordnung - vom 31. August 1978 (GBl.I S. 425) insoweit abgelöst, als es um die Finanzierung von Baumaßnahmen an Eigenheimen ging, deren Eigentümer ihren Wohnsitz in der Deutschen Demokratischen Republik hatten (§ 15 Abs. 4). Die Eigenheimverordnung galt nach § 1 für den Neubau, die Modernisierung und die Instandsetzung von Eigenheimen (Abs. 1) sowie für die Finanzierung ihres Erwerbs (Abs. 2). Zur Finanzierung war angeordnet:

Am selben Tag erließen die Minister für Bauwesen und für Finanzen eine Durchführungsbestimmung (GBl. I S. 428). Diese enthielt zur Finanzierung des Neubaus von Eigenheimen gemäß § 12 Abs. 2 der Eigenheimverordnung folgende Regelungen:

Für die Finanzierung des Neubaus von Eigenheimen gemäß § 12 Abs. 3 der Eigenheimverordnung bestimmte § 10 der Durchführungsbestimmung:

Weitere Finanzierungsbestimmungen enthielt § 12:

Die letztgenannten Kreditkonditionen galten nach § 13 der Durchführungsbestimmung auch für die Finanzierung des Kaufs von Eigenheimen und unbebauten Grundstücken gemäß § 12 Abs. 5 der Eigenheimverordnung. Darlehen zur Modernisierung und Instandsetzung von Eigenheimen für Eigentümer, die zum Personenkreis des § 12 Abs. 2 der Eigenheimverordnung gehörten, wurden nach § 14 mit jährlich l vom Hundert verzinst und ebenso getilgt. Andere Eigentümer konnten einen Kredit für Instandsetzungen zu jährlich 4 1/2 vom Hundert Zinsen erhalten.

Außerdem wurden bauwillige junge Eheleute besonders gefördert, zuletzt aufgrund der Verordnung vom 24. April 1986 (GBl. I

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BVerfGE 88, 384 (389):

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S. 244). Dieser Personenkreis konnte nach § 3 zum Hausbau einen zusätzlichen zinslosen Kredit von 7000 Mark und nach § 4 Abs. 1 einen weiteren zinslosen Kredit zum Möbelkauf erhalten. Von der Darlehensschuld wurden mit Geburt des ersten Kindes 1000 Mark, des zweiten weitere 1500 Mark und des dritten weitere 2500 Mark erlassen.

2. Im Zuge der Wiedervereinigung verpflichtete sich die Deutsche Demokratische Republik, ihre Kredit- und Zinsvorschriften zu ändern.

Das Gesetz vom 21. Juni 1990 (GBl. I S. 331) zum Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion mit der Bundesrepublik Deutschland vom 18. Mai 1990 begründete die Verpflichtung, für näher bezeichnete Sachgebiete bestimmte rechtliche Rahmenregelungen zu treffen. In Art. 10, der die Einführung der Deutschen Mark als Zahlungsmittel für das Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik vorsah, hieß es in Abs. 4:

Abs. 5 regelte die Einzelheiten der Währungsumstellung. Dort war unter anderem festgesetzt:

Die Vertragspartner vereinbarten zusätzlich Leitsätze zur Ergänzung des Vertrages. Diese Leitsätze waren nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 des Vertrages verbindlich und enthielten unter B II Wirtschaftsrecht folgende Bestimmung:

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BVerfGE 88, 384 (390):

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In Anlage III waren die von der Deutschen Demokratischen Republik aufzuhebenden oder zu ändernden Rechtsvorschriften aufgeführt. Unter 14 hieß es:

In der Folgezeit erließ die Deutsche Demokratische Republik in Erfüllung ihrer vertraglichen Verpflichtungen mehrere Rechtsvorschriften, darunter die Verordnung über die Änderung oder Aufhebung von Rechtsvorschriften vom 28. Juni 1990 (GBl.I S. 509), nach deren § 13 insgesamt 16 Vorschriften auf dem Gebiet des Kreditwesens aufgehoben wurden, darunter auch die für sonstige Darlehensgewährung maßgebliche Kreditverordnung vom 28. Januar 1982 (GBl. I S. 126). Die betreffenden Kreditverträge konnten nach § 14 "an die ab 1. Juli 1990 geltenden Konditionen angepaßt werden". Die für Baukredite einschlägigen Rechtsvorschriften waren im Aufhebungskatalog des § 13 jedoch nicht enthalten.

3. Nach dem Gesetz vom 23. September 1990 zu dem Vertrag vom 31. August 1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands - Einigungsvertragsgesetz - und der Vereinbarung vom 18. September 1990 (BGBl. II S. 885) trat mit dem Wirksamwerden des Beitritts im Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik Bundesrecht in Kraft, soweit durch den Vertrag, insbesondere durch dessen Anlage I, nichts anderes bestimmt wurde (Art. 8 des Vertrags). Eine solche anderweitige Bestimmung wurde in Kapitel III der Anlage I, Sachgebiet B (Bürgerliches Recht), im Wege einer Änderung des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch getroffen. In das EGBGB wurde ein Art. 232 eingefügt, in dem bestimmt ist:

Sonderregelungen für Kreditverträge, die von § 1 abwichen, traf § 8 lediglich insoweit, als auf Verträge, die nach dem 30. Juni 1990 abgeschlossen worden sind, § 609 a BGB anzuwenden ist.

4. Nach der Herstellung der Einheit erhöhten die örtlichen Sparkassen sowie diejenigen Banken, die die ehemaligen Deutschen Bauern-Banken übernommen hatten, die Zinsen für bestehende Baukredite auf das damalige Marktniveau. In einer Vielzahl von Fällen widersprachen die Kreditnehmer dem Erhöhungsverlangen. Dazu nahm der Bundesminister der Finanzen mit einer Information vom März 1991 wie folgt Stellung:

Nachfolgend beschloß der Deutsche Bundestag das Gesetz über Maßnahmen zur Entlastung der öffentlichen Haushalte sowie über

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BVerfGE 88, 384 (392):

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strukturelle Anpassungen in dem in Art. 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet (Haushaltsbegleitgesetz 1991 - HBeglG 1991) vom 24. Juni 1991 (BGBl. I S. 1314), das am 27. Juni 1991 verkündet wurde. Dessen Art. 2, der am 1. Juli 1991 in Kraft trat, enthält das mit den Verfassungsbeschwerden angegriffene Gesetz über die Anpassung von Kreditverträgen an Marktbedingungen sowie über Ausgleichsleistungen an Kreditnehmer (im folgenden Zinsanpassungsgesetz). Darin ist folgendes bestimmt:

Zur Rechtfertigung des Gesetzes heißt es in der Begründung (BTDrucks. 12/221 S. 11 und 16):

Von dem Gesetz sind nach Mitteilung des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes etwa 665000 Kreditnehmer betroffen, die zu neun Zehnteln von den Sparkassen betreut werden. Die an private Darlehensnehmer vergebenen zinsgünstigen Wohnungsbaukredite beliefen sich nach Angaben der Deutschen Bundesbank am 1. Juli 1990 auf 8 Mrd. DM. Davon entfielen 5 Mrd. DM auf Eigenheimbauer, 3 Mrd. DM auf private Vermieter. Dazu kamen zinsgünstige Kredite für sogenannte kollektive Kreditnehmer (Wohnungsbaugesellschaften und -genossenschaften) in Höhe von 36 Mrd. DM, die in den vorliegenden Verfahren keine Rolle spielen.

1. Die Beschwerdeführer zu 1) schlossen am 6. Juli 1973 mit der Kreissparkasse einen Kreditvertrag. Danach wurde ihnen ein zinsloser Kredit über 38 000 Mark für Baumaterial bei l vom Hundert Tilgung sowie ein mit 4 vom Hundert zu verzinsender Kredit in Höhe von 22 000 Mark bei l vom Hundert Tilgung für Bauleistungen gewährt (II l des Formularvertrages). Die Darlehen dienten der Finanzierung eines Reihenhauses mit vier Wohneinheiten. Im August 1991 setzte die Sparkasse den Zinssatz auf 9,8 vom Hundert herauf.

Die Beschwerdeführer beanstanden, daß der Vertrag vom 6. Juli 1973 durch das angegriffene Gesetz einseitig zu ihren Lasten geändert wurde. Sie sehen darin einen Verstoß gegen das Rückwirkungs

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BVerfGE 88, 384 (396):

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verbot und die Eigentumsgarantie sowie den Gleichheitssatz. Mit der Gewährung eines zinslosen oder zinsgünstigen Darlehens entstehe für den Schuldner eine Vermögenswerte eigentumsgleiche Rechtsposition. Indem das Gesetz diese beseitige, verletze es Art. 14 Abs. 1 GG. Das Gesetz entfalte echte Rückwirkung, soweit es die Zinsfreiheit der Kredite für die Zeit vom 3. Oktober 1990 bis zu seinem Inkrafttreten beseitige. Diese Rückwirkung sei verfassungswidrig, weil die Rechtslage zuvor nicht unklar und verworren, sondern wegen Art. 232 § 1 EGBGB im Gegenteil klar gewesen sei. Ein schutzwürdiges Interesse der Gläubigerbanken an der Verzinsung bestehe nicht. Die Banken hätten die Kredite nicht selbst gewährt, sondern verwalteten sie nur. Im übrigen nehmen die Beschwerdeführer auf ein Rechtsgutachten Bezug, das das Institut für Finanzdienstleistungen im Auftrag der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände e.V. erstattet hat.

Wegen der mit den Zinszahlungen verbundenen Belastungen der Kreditnehmerhaushalte beantragen die Beschwerdeführer, Art. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes vom 24. Juni 1991 im Wege einer einstweiligen Anordnung bis zur endgültigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts außer Kraft zu setzen.

2. Der Beschwerdeführer zu 2) errichtete unter Einsatz erheblicher Eigenleistungen ein Typenhaus, das er 1976 mit seiner Familie bezog. Für den Hausbau gewährte die zuständige Sparkasse einen zinslosen Baukredit, der sich im Oktober 1991 noch auf etwa 16000 DM belief. Mit Erklärung vom August 1991 setzte die Sparkasse den Zinsatz für die Restschuld ab 3. Oktober 1990 auf 8,5 vom Hundert fest. In der jetzt eingeführten Verzinsung sieht der Beschwerdeführer einen unzulässigen Eingriff in redlich erworbene Rechte. Insbesondere die rückwirkende Verzinsung aufgrund einseitiger Erhöhungserklärung der Banken hält er für rechtsstaatswidrig. Anders als in der Bundesrepublik Deutschland sei die Gewährung zinsloser Baukredite in der Deutschen Demokratischen Republik das einzige Mittel der Wohnungsbauförderung gewesen. Die Deutsche Demokratische Republik habe weder vermögenswirksames Sparen noch Bausparen noch die Möglichkeit einer Steuerersparnis gekannt. Außerdem rügt er eine Verletzung des Gleichheits

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BVerfGE 88, 384 (397):

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grundsatzes, weil Hausbesitzer durch die Zinsfreigabe stärker belastet würden als Mieter, deren Mietzins gebunden bleibe.

Das Bundesverfassungsgericht hat dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, den Regierungen der fünf neuen Bundesländer, dem Senat von Berlin, den Präsidenten des Bundesgerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts, dem Direktorium der Deutschen Bundesbank und verschiedenen Banken- und Sparkassenverbänden Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

1. Der Bundesminister der Finanzen, der namens der Bundesregierung Stellung genommen hat, hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, weil die Beschwerdeführer nicht unmittelbar durch das Gesetz, sondern erst durch die Erhöhungserklärungen der Kreditinstitute betroffen würden. Gegen diese Erhöhungserklärungen müßten die Beschwerdeführer den Rechtsweg beschreiten. Die Verfassungsbeschwerde sei auch unbegründet. Die Kreditbedingungen stünden nicht unter dem Schutz des Art. 14 GG. Für ihre Fortgeltung habe von vornherein der Vorbehalt der Anlage III Abschnitt I Nr. 4 des Staatsvertrages vom 18. Mai 1990 gegolten. Art. 232 § 1 EGBGB treffe keine hiervon abweichende Regelung, weil die Vorschrift des Staatsvertrages über Kreditverträge als speziellere Regelung vorgehe. Die Kreditnehmer hätten mit einer Beibehaltung der vorteilhaften alten Zinssätze nach der Wiedervereinigung nicht rechnen können. Selbst wenn für die Altverträge und ihre Konditionen Eigentumsschutz bestünde, könnten die Zinssätze an die durch die Wiedervereinigung geänderte Geschäftsgrundlage angeglichen werden. Die Baukredite seien aus Kapitalmarktmitteln entnommen. Aus dem Staatshaushalt seien lediglich die Erstattungen für die Zinsausfälle gemäß § 17 der Verordnung vom 28. April 1960 erfolgt. Die Rückwirkung des Gesetzes sei nicht zu beanstanden, weil das Vertrauen der Baukreditnehmer auf den Fortbestand der Wirtschaftsordnung der Deutschen Demokratischen Republik

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BVerfGE 88, 384 (398):

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nicht schutzwürdig sei. Das Zinsanpassungsgesetz enthalte zudem eine angemessene und verhältnismäßige Übergangsregelung.

2. Der Präsident des Bundesgerichtshofs hat eine Stellungnahme des für Darlehensrecht zuständigen XI. Zivilsenats vorgelegt. Dieser ist der Ansicht, daß sich die Verfassungsmäßigkeit des angegriffenen Gesetzes angesichts seiner Rückwirkung nicht ohne weiteres bejahen lasse.

Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Stellungnahme des 7. Revisionssenats vorgelegt. Dieser äußert Bedenken gegen die Zulässigkeit der echten Rückwirkung, weil die Baukreditnehmer auch nach der Verordnung vom 28. Juni 1990 (GBl. I S. 509) - trotz der staatsvertraglichen Regelungen - auf den Fortbestand der Zinsbestimmungen hätten vertrauen dürfen. Eine unklare Rechtslage habe nicht bestanden. Die Bedenken entfielen allerdings in dem Umfang, in dem die mit der echten Rückwirkung verbundenen Nachteile durch die für diesen Zeitraum gewährten Zinszuschüsse kompensiert würden. Soweit das Gesetz eine unechte Rückwirkung äußere, hätten sich die Kreditnehmer nicht ernstlich auf die Fortgeltung der Zinskonditionen trotz Einführung der Marktwirtschaft und Halbierung ihrer Schuld verlassen können. Zudem sei die Übergangsregelung noch bis zum 31. Dezember 1992 und damit für einen nicht unerheblichen Zeitraum gültig gewesen. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht verletzt, weil die Kreditbedingungen keinen Eigentumsschutz genössen. Betroffen sei nur das Vermögen der Kreditnehmer. Es liege auch kein unzulässiger Eingriff in die Vertragsfreiheit vor.

3. Die Deutsche Bundesbank hat nur zum wirtschaftlichen Aspekt des Gesetzes Stellung genommen und dargelegt, das Einfrieren der Altkreditverträge auf dem früheren Zinsniveau würde für die Kreditinstitute in den neuen Bundesländern eine erhebliche Belastung bedeuten, weil diese ihr Kreditgeschäft zu höheren Zinssätzen refinanzieren müßten.

4. Der Deutsche Sparkassen- und Giroverband hat ausgeführt, daß sämtliche Wohnungsbaukredite aus eigenen Mitteln der Sparkassen refinanziert worden seien. Bei den bis auf 0 vom Hundert ermäßigten Sonderzinsen seien die Zinsdifferenzen den Kreditinsti

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BVerfGE 88, 384 (399):

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tuten aus dem Staatshaushalt erstattet worden. Diese Zinserstattung sei auf der Grundlage des § 17 der Verordnung vom 28. April 1960 erfolgt. Die Erstattungszahlungen seien mit der Währungsunion am 1. Juli 1990 eingestellt worden. Weil die Deutsche Demokratische Republik ihrer Verpflichtung aus dem Staatsvertrag durch die Verordnung vom 28. Juni 1990 (GBl. I S. 509) nur unvollkommen nachgekommen sei, insbesondere nicht für den Bereich der Baukredite, sei die Rechtslage seinerzeit unklar gewesen. Erst durch ein Schreiben des Bundesministers der Finanzen vom 23. Januar 1991 sei erkennbar geworden, daß für eine Zinsanpassung der vor dem 1. Juli 1990 gewährten Baukredite keine Rechtsgrundlage bestand. Die Verfassungsbeschwerden seien unbegründet: Die Subventionierung der Zinsen sei eine Leistung aus dem Staatshaushalt der Deutschen Demokratischen Republik gewesen. Derartige Leistungen würden von Art. 14 GG nicht geschützt. Die Rückwirkung der Zinsanpassung sei nicht verfassungswidrig, weil die Rechtslage unklar und verworren gewesen sei. Zudem enthalte das Zinsanpassungsgesetz mit den befristeten Zinszuschüssen eine hinreichende Übergangsregelung. Ferner müsse berücksichtigt werden, daß die Kreditsummen halbiert worden seien und die Bauten nach der Wiedervereinigung erheblich an Wert gewonnen hätten.

1. Die Verfassungsbeschwerden sind nur insoweit zulässig, als sie sich gegen § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 des Zinsanpassungsgesetzes richten. Allein diese Vorschriften belasten die Beschwerdeführer, während die übrigen Bestimmungen organisatorische Fragen der Zinsanpassung regeln oder die Belastung der Kreditnehmer mildern.

2. Gegen die belastenden Vorschriften können sich die Beschwerdeführer mit der Verfassungsbeschwerde wenden, ohne zuvor den Rechtsweg beschreiten zu müssen.

a) Nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG sind Verfassungsbeschwerden gegen ein Gesetz nur dann zulässig, wenn die Beschwerdeführer dadurch selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Grund

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BVerfGE 88, 384 (400):

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rechten betroffen sind. Das ist hier der Fall. Die Regelung in § 1 des Zinsanpassungsgesetzes ändert die vertraglich begründeten Beziehungen der Beschwerdeführer mit ihren Kreditgebern derart, daß diesen ein einseitig ausübbares Gestaltungsrecht hinsichtlich des Zinssatzes sowie der Zins- und Tilgungsmodalitäten eingeräumt wird. Die vertraglichen Beziehungen sind damit durch die gesetzlichen Bestimmungen zu Lasten der Kreditnehmer umgestaltet, ohne daß es noch eines vermittelnden (hoheitlichen) Vollzugsakts bedürfte. Im übrigen mußten die Beschwerdeführer davon ausgehen, daß die Kreditinstitute von der gesetzlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch machen würden, und waren daher gezwungen, sofort Dispositionen für die veränderte Lage zu treffen. In den Fällen der Beschwerdeführer sind die Zinssätze auch tatsächlich erhöht worden.

b) Unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde kommt eine Verweisung der Beschwerdeführer auf den Rechtsweg ebenfalls nicht in Betracht. Von der vorherigen Durchführung zivilgerichtlicher Verfahren sind weder tatsächliche Aufklärungen noch Fallanschauungen der Fachgerichte zu erwarten, auf die das Bundesverfassungsgericht bei der Entscheidung der verfassungsrechtlichen Frage angewiesen wäre. Deren Beantwortung hängt allein von der Auslegung und Anwendung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe in Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip ab.

3. Dagegen ist der Rüge, das Zinsanpassungsgesetz verstoße auch gegen Art. 3 Abs. 1 GG, nicht nachzugehen, weil die Verfassungsbeschwerden insoweit die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nicht erkennen lassen, wie es § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG fordern. Die Beschwerdeführer zu 1) haben nicht einmal dargelegt, worin der Gleichheitsverstoß bestehen soll. Der Beschwerdeführer zu 2) hat zwar ausgeführt, inwiefern er sich in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung verletzt fühlt. Sein Verweis auf die Rechtslage von Mietern im Beitrittsgebiet vermag einen Gleichheitsverstoß aber von vornherein nicht zu begründen. Die Personengruppe, die Wohnraum gemietet hat und dafür Mietzins entrichtet, unterscheidet sich von derjenigen, die mit Hilfe von Baukrediten Eigenheime

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BVerfGE 88, 384 (401):

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oder Mietwohnungen errichtet hat und dafür Kreditzinsen zahlt, so erheblich, daß eine Gleichbehandlungspflicht hinsichtlich der Zinshöhe nicht im Bereich des Möglichen liegt.

Die Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet. § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 des Zinsanpassungsgesetzes ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Eigentum der Beschwerdeführer im Sinn des Art. 14 Abs. 1 GG wird durch das Zinsanpassungsgesetz nicht berührt.

Dabei kann offen bleiben, ob die Rechtsposition der Beschwerdeführer als Schuldner eines zinsgünstigen Kredits überhaupt vom Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG umfaßt wird, wie ihn das Bundesverfassungsgericht für den Bereich des Privatrechts umschrieben hat (vgl. BVerfGE 83, 201 [209]). Denn selbst wenn man annimmt, daß die Rechtsposition, die mit dem Abschluß eines zinsgünstigen Kreditvertrags erworben wird, grundsätzlich als Eigentum im Sinn von Art. 14 Abs. 1 GG angesehen werden kann, fehlt es hinsichtlich der Baukredite in der Deutschen Demokratischen Republik aus anderen Gründen an den Voraussetzungen des Eigentumsschutzes.

In der Sache stellen sich die Zinsvergünstigungen als staatliche Förderung privater Bautätigkeit dar und unterliegen deswegen den Regeln, die für den Eigentumsschutz von öffentlichen Leistungen maßgeblich sind. Staatliche Zuwendungen können danach nur dann den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG beanspruchen, wenn sie eine Rechtsstellung begründen, die der des Eigentums entspricht. Das hängt davon ab, ob sich eine derartige Rechtsstellung als Äquivalent eigener Leistungen erweist oder ob sie ausschließlich auf staatlicher Gewährung beruht. Tritt zu der Gewährung des Staates keine eigene Leistung hinzu, an die der Eigentumsschutz anknüpfen könnte, wird die staatliche Zuwendung nicht von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG erfaßt (vgl. BVerfGE 72,175 [193]).

Gestützt auf diese Grundsätze hat das Bundesverfassungsgericht bereits früher zins- und tilgungsgünstige Darlehen, die Bund, Län

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BVerfGE 88, 384 (402):

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der und Gemeinden Angehörigen des öffentlichen Dienstes zum Bau oder Erwerb von Wohnraum gewährten, als freiwillige staatliche Subventionen angesehen, die ein wirtschafts-, sozial- oder gesellschaftspolitisch erwünschtes Verhalten der Bürger fördern sollten, aber nicht auf einer entsprechenden Gegenleistung der Empfänger beruhten. Infolgedessen wurde die im 2. Haushaltsstrukturgesetz von 1981 erteilte Ermächtigung an die Darlehensgeber, den Zinssatz einseitig zu erhöhen - und zwar auch dann, wenn eine Höherverzinsung vertraglich ausgeschlossen worden war -, nicht als Eigentumseingriff betrachtet (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 193 ff.). Für die Baukredite in der Deutschen Demokratischen Republik kann nichts anderes gelten.

In der Zentralverwaltungswirtschaft der Deutschen Demokratischen Republik bestand weder ein unabhängiges Banken- und Sparkassenwesen noch ein freier Kapitalmarkt. Die Baukredite, die die Geldinstitute vergaben, wurden vielmehr in Vollzug eines staatlichen Förderprogramms gewährt, dessen Ziel die Schaffung oder Erhaltung von Wohnraum war. Die Kreditinstitute finanzierten die Kredite aus Spareinlagen und erhielten die Differenz zwischen dem üblichen und dem verminderten Zinssatz aus zentralen staatlichen Mitteln erstattet. Die Zinsvergünstigung war nicht der Gegenwert einer zuvor von den Kreditnehmern selbst erbrachten Leistung, denn weder hatten diese Beträge angespart, deren Erträge ihnen nun wieder zu Bauzwecken zuflössen, noch waren sie mit anderen Leistungen vorangegangen, die anschließend durch die Zinsvergünstigung ausgeglichen wurden.

In der Errichtung oder Herrichtung der Bauten lag eine solche den Eigentumsschutz der zinsgünstigen Kredite rechtfertigende Leistung nicht. Staatliche Subventionen werden von den Begünstigten nicht dadurch "erworben", daß diese die Förderungsvoraussetzungen erfüllen, zu denen regelmäßig bestimmte Eigenleistungen gehören (vgl. BVerfG a.a.O., S. 195). Durch die Bautätigkeit floß nicht etwa eine Eigenleistung der Kreditnehmer der Allgemeinheit zu, deren Gegenwert ihnen in Gestalt der zinsgünstigen Kredite später wieder zugute kam. Die Bauleistungen schlugen sich vielmehr im Eigentum der Kreditnehmer selber nieder; sie können

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BVerfGE 88, 384 (403):

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daher nicht für einen zusätzlichen Eigentumsschutz der staatlichen Zinsvergünstigungen angeführt werden.

2. Art, 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip ist nicht verletzt. Das Zinsanpassungsgesetz entfaltet keine unzulässige Rückwirkung.

Art. 2 Abs. 1 GG schützt den Einzelnen auch vor hoheitlichen Eingriffen in Verträge, die er abgeschlossen hat (vgl. BVerfGE 8, 274 [328]; st. Rspr.). Dabei spielt es keine Rolle, ob die Vertragspartner die Vertragsbedingungen frei vereinbaren konnten oder bei der Gestaltung ihrer Rechtsbeziehungen durch gesetzliche Bestimmungen gebunden waren.

Der Schutz der Vertragsfreiheit besteht jedoch gemäß Art. 2 Abs. 1 GG nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, zu der sämtliche gesetzlichen Vorschriften gehören, die formell und materiell mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Dazu zählt auch das Zinsanpassungsgesetz. Zwar entfaltet es rückwirkende Kraft: Für den Zeitraum von der Herstellung der deutschen Einheit am 3. Oktober 1990 bis zu seinem Inkrafttreten am 1. Juli 1991 greift es in Rechtsbeziehungen ein, die in der Vergangenheit nicht nur begründet, sondern auch abgeschlossen waren, und unterwirft sie nachträglich veränderten Bedingungen; für die Zeit seit dem 1. Juli 1991 ändert es in der Vergangenheit begründete, aber noch andauernde Schuldverhältnisse für die Zukunft ab. Die Rückwirkung ist aber für beide Zeiträume mit dem Grundgesetz vereinbar.

a) Soweit sich das Zinsanpassungsgesetz auf den Zeitraum vor seiner Verkündung bezieht, hält es der verfassungsrechtlichen Nachprüfung stand.

Ein uneingeschränktes Verbot rückwirkender Gesetze spricht das Grundgesetz in Art. 103 Abs. 2 GG nur für das Strafrecht aus. Daraus folgt aber nicht, daß in den übrigen Rechtsgebieten rückwirkende Gesetze unbeschränkt zulässig wären. Ein Rückwirkungsverbot ergibt sich hier vielmehr aus dem Rechtsstaatsprinzip. Zu dessen wesentlichen Elementen zählt die Rechtssicherheit, der auf seiten des Einzelnen das Vertrauen in den Bestand von Rechtsnormen und Rechtsakten bis zu ihrer ordnungsgemäßen Aufhebung entspricht (vgl. BVerfGE 23,12 [32]; st. Rspr.).

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BVerfGE 88, 384 (404):

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Im Grundsatz des Vertrauensschutzes findet das Rückwirkungsverbot aber nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze. Es gilt dort nicht, wo sich ausnahmsweise kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Das ist namentlich dann der Fall, wenn die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht mit dem Fortbestand der Regelungen rechnen konnten. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war, daß eine Klärung erwartet werden mußte. Schließlich muß der Vertrauensschutz zurücktreten, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern (vgl. BVerfGE 13, 261 [272]; st. Rspr.).

Diese Voraussetzungen treffen hier zu. Dabei kann offen bleiben, ob die Rechtslage unklar und verworren war, wie der Gesetzgeber bei Erlaß des Zinsanpassungsgesetzes angenommen hat. Jedenfalls konnten die betroffenen Kreditnehmer schon bei Herstellung der deutschen Einheit am 3. Oktober 1990 nicht mit dem Fortbestand der Bestimmungen über die zinsgünstigen Baukredite rechnen. Das ergibt sich aus einer Reihe von Umständen.

Wesentliches Ziel des Beitritts der Deutschen Demokratischen Republik zum Geltungsbereich des Grundgesetzes war die Übernahme der Gesellschafts-, Wirtschafts- und Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Dazu gehört eine marktwirtschaftliche Ordnung und in ihrem Rahmen auch ein marktwirtschaftliches Kreditsystem. Die Voraussetzungen dafür sollten schon vor der Vereinigung geschaffen werden. Die Deutsche Demokratische Republik war im Zusammenhang mit der Herstellung der Währungsunion staatsvertraglich verpflichtet, entgegenstehendes Recht aufzuheben. Dementsprechend konnten ihre Bürger auch nicht mit dem Fortbestand des alten Rechts- und Wirtschaftssystems rechnen, sondern mußten seine Ersetzung durch die Ordnung erwarten, die in der Bundesrepublik Deutschland galt. Daraus folgt zwar nicht, daß Vertrauen in den Fortbestand von altem Recht überhaupt nicht mehr gerechtfertigt gewesen wäre. Vertrauen konnte sich unter diesen Umständen aber nicht allgemein bilden, sondern nur

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BVerfGE 88, 384 (405):

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dort, wo besonderer Anlaß für die Erwartung bestand, daß Recht der Deutschen Demokratischen Republik ausnahmsweise weiterhin in Kraft bleiben würde.

Anlaß zu dieser Annahme bestand hinsichtlich der Baukreditbestimmungen nicht. Bereits der Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1990 sah ihre Abschaffung vor (Leitsätze B II Nr. 2). Aus der unterbliebenen Aufhebung der Verordnungen vom 28. April 1960 und vom 31. August 1978 konnte sich nicht die Erwartung ergeben, daß die Bestimmungen auch nach Herstellung der deutschen Einheit in Geltung bleiben würden. Ihr Fortbestand beruhte darauf, daß die Deutsche Demokratische Republik entgegen ihrer vertraglichen Verpflichtung die Bestimmungen hinsichtlich des Zinses für Baukredite nicht beseitigt hatte. Da die Deutsche Demokratische Republik mit dem Beitritt zur Bundesrepublik Deutschland unterging, diese aber kein Interesse an der Aufrechterhaltung des vertragswidrigen und nicht marktkonformen Zustandes haben konnte, war schon im Zeitpunkt der Vereinigung nicht zu erwarten, daß der Gesetzgeber die Zinsvorschriften der Deutschen Demokratischen Republik insoweit bestehen lassen würde.

Gegen eine solche Erwartung sprach auch der Umstand, daß der Staatsvertrag vom 18. Mai 1990 in die Baukreditverträge bereits eingegriffen hatte, und zwar zugunsten der Kreditnehmer. Durch die Währungsumstellung auf Deutsche Mark wurden ihre Schulden nominal halbiert. Es war weder anzunehmen, daß für die so modifizierten Kreditschulden bis zur vollständigen Tilgung die vorteilhaften Kreditbedingungen unverändert maßgeblich bleiben, noch daß die als staatliche Subvention gewährten Zinsvergünstigungen von den privatisierten Kreditinstituten auf eigene Kosten übernommen werden würden. Im Gegenteil mußte gerade die Aufhebungsverpflichtung im Staatsvertrag die Vermutung nahelegen, daß die Bestimmungen den Beitritt nicht überdauern würden. Insofern gleicht die Lage derjenigen, über die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 8. Juni 1977 (BVerfGE 45, 142 [173 ff.]) zu befinden hatte.

Auch der Einigungsvertrag vom 31. August 1990 gab der Erwar

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BVerfGE 88, 384 (406):

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tung, daß die Baukreditbestimmungen erhalten bleiben würden, keine Nahrung. In den Katalog fortbestehenden Rechts der Deutschen Demokratischen Republik, den Anlage II enthielt, waren die Verordnungen vom 28. April 1960 und vom 31. August 1978 nicht aufgenommen. Für einen etwaigen Willen der Bundesrepublik, diese Regelungen beizubehalten, sprach daher nichts. Vielmehr wurden sie gemäß Art. 8 durch das Recht der Bundesrepublik Deutschland ersetzt. Die aus Anlaß der Einigung in das EGBGB eingefügte Bestimmung des Art. 232 § 1 nahm davon lediglich Schulverhältnisse aus, die vor dem Beitritt begründet worden waren. Für sie bleibt danach im allgemeinen das Recht der Deutschen Demokratischen Republik maßgeblich.

Für die Bildung von Vertrauen in den Fortbestand bestimmter Regelungen läßt sich aus Art. 232 § 1 EGBGB jedoch nichts entnehmen. Diese Vorschrift enthält, wie sich bereits aus der Überschrift "Allgemeine Bestimmungen für Schuldverhältnisse" ergibt, einen Auffangtatbestand, der durch besondere Bestimmungen verdrängt wird. Besondere Bestimmungen können grundsätzlich auch außerhalb des Einigungsvertrages getroffen werden. War eine besondere Bestimmung trotz des Fehlens im Einigungsvertrag schon zur Zeit seines Wirksamwerdens zu erwarten, dann kann Art. 232 § 1 EGBGB kein Vertrauen in das Gegenteil begründen. So verhält es sich, wie dargelegt, mit der Zinsanpassungsregelung.

In dem Maß, wie etwa ein Vertrauen der Kreditnehmer darauf begründet gewesen sein sollte, daß die Folgen der Rechtsänderung sie nicht übergangslos treffen würden, hat der Gesetzgeber dem durch die Vorschrift der §§ 3 ff. Zinsanpassungsgesetz mit der Gewährung von Zinszuschüssen ausreichend Rechnung getragen.

b) Die Veränderung, die das Zinsanpassungsgesetz von seiner Verkündung an für die Zukunft bewirkt, verstößt ebenfalls nicht gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip.

Anpassungen eines in der Vergangenheit begründeten und noch bestehenden Rechtsverhältnisses für die Zukunft unterliegen weniger strengen Beschränkungen als sogenannte echte Rückwirkungen. Sie sind zulässig, wenn die Interessen der Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt werden, das Vertrauen des Einzelnen auf

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BVerfGE 88, 384 (407):

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die Fortgeltung der bestehenden Rechtslage überwiegen (vgl. BVerfGE 63, 312 [329 f.]; 72, 175 [196]). Das ist hier der Fall.

Die Aufhebung der Zinsbindung lag zum einen in der Konsequenz des Übergangs zu einer marktwirtschaftlichen Ordnung im Beitrittsgebiet und diente insofern der Herstellung gleicher Lebensverhältnisse, die mit der Einigung erstrebt wurde (vgl. Art. 143 Abs. 1 Satz 1 GG). Sie erfolgte zum anderen, weil die Kreditinstitute seit dem Inkrafttreten der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion am 1. Juli 1990 gezwungen sind, sich zu Marktbedingungen zu refinanzieren, und weil sie seitdem mit den Kapitalanlegern marktübliche Guthabenzinsen vereinbaren müssen, um konkurrenzfähig zu bleiben. Eine Ausnahme von der allgemeinen Zinsentwicklung für Wohnbaukredite hätte unter diesen Umständen die Angleichung der Lebensverhältnisse verzögert und die Entwicklung eines funktionsfähigen Kreditgewerbes beeinträchtigt.

Auf der anderen Seite war das Vertrauen der Kreditnehmer in den Fortbestand der günstigen Zinsbedingungen schon nach dem Staatsvertrag vom 18. Mai 1990 nur noch beschränkt gerechtfertigt, weil sich die Deutsche Demokratische Republik zur Aufhebung dieser Regelungen verpflichtet hatte. Das erneute Vertrauen, das sich aus der unterbliebenen Aufhebung ergeben haben mag, konnte sich jedenfalls nicht über den Beitrittstermin hinweg erstrecken. Insoweit gelten dieselben Überlegungen, die bereits zur rückwirkenden Anpassung der Zinsen auf diesen Termin angestellt worden sind.

Schließlich ist zu berücksichtigen, daß der Eingriff in die Rechtsposition der Kreditnehmer nicht besonders schwer wiegt, weil die monatliche Belastung vergleichsweise gering bleibt. Der früheren Belastung mit günstigstenfalls l vom Hundert Tilgung ohne Zinsen für das volle Kapital steht die jetzige mit gleicher Tilgung, aber marktüblichem Zins für das halbierte Kapital gegenüber. Es kommt hinzu, daß der Mehraufwand bis zum 31. Dezember 1992 durch Zinszuschüsse gemildert worden ist. Zwar endet diese Entlastung für die nach der Eigenheimverordnung vom 31. August 1978 gewährten Kredite früher. Doch profitieren diese Kreditnehmer wegen der höheren Restschuld am 30. Juni 1990 auch in stärkerem

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BVerfGE 88, 384 (408):

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Maße von der Halbierung der Schuld durch die Währungsumstellung auf Deutsche Mark. Überdies kommt den Kreditnehmern der Wertzuwachs zugute, den ihr Eigentum unter marktwirtschaftlichen Bedingungen in der Regel erfährt.