| BVerwGE 67, 321 - Verhältnis Gemeinde-Staat |
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1. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden nicht nur einen Kernbereich hinreichend gewichtiger Selbstverwaltungsangelegenheiten, sondern schützt auch vor einem sachlich ungerechtfertigten Aufgabenentzug nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. |
| 2. Die Garantie gilt auch im Verhältnis zwischen Gemeinden und Kreisen; ihr lassen sich jedoch für die Aufgabenverteilung im einzelnen keine Vorgaben im Sinne eines Subsidiaritätsprinzips entnehmen. |
| 3. Die Entscheidung des niedersächsischen Landesgesetzgebers, den Landkreisen und nicht den kreisangehörigen Gemeinden die Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung zu übertragen, verstößt nicht gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Die vom Gesetzgeber vorgesehene Möglichkeit, einzelne Gemeinden mit der Aufgabenerfüllung ganz oder teilweise zu betrauen, ist verfassungsrechtlich nicht geboten. |
| Art. 28 Abs. 2 GG; AbfG §§ 2, 3, 4 und 6; Nds.AG AbfG § 1 |
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Urteil |
| des 7. Senats vom 4. August 1983 |
| - BVerwG 7 C 2.81 - |
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I. Verwaltungsgericht Oldenburg II. Oberverwaltungsgericht Lüneburg |
Die Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde mit ca. 17 000 Einwohnern, hat bis zum 1. Januar 1975 in ihrem Gebiet die Müllabfuhr betrieben. Sie begehrt vom beklagten Landkreis, der jetzt für die Abfallbeseitigung zuständigen Körperschaft, gemäß § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG die (Rück)übertragung dieser Aufgabe, hilfsweise beschränkt auf das Einsammeln und Befördern der Abfälle.
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Die von der Klägerin nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen.
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Auf die Berufung der Klägerin hat das Berufungsgericht die ablehnenden Bescheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, die Klägerin erneut zu bescheiden (DVB1. 1980, 81 = DÖV 1980, 417). Die Revision des Beigeladenen führte zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.
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Aus den Gründen: |
Das angefochtene Urteil verletzt Bundesverfassungsrecht, nämlich Art. 28 Abs. 2 GG; aufgrund dieser Verletzung hat das Berufungsgericht gemeint, den § 1 Abs. 2 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Abfallbeseitigungsgesetz vom 9. April 1973 (GVB1. S. 109) - Nds.AG AbfG verfassungskonform auslegen zu müssen.
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1. Das Berufungsgericht geht davon aus, daß die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch im Verhältnis zwischen Gemeinden und Kreisen gilt. Dem folgt der erkennende Senat. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, im Rahmen der Gesetze alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Hierdurch wird den Gemeinden ein gegen jeden gesetzlichen Zugriff verschlossener Kernbestand an hinreichend zahlreichen und gewichtigen Aufgaben verbürgt. In diesen Kernbereich darf auch nicht zugunsten der Kreise eingegriffen werden. Die Selbstverwaltung ist in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht als solche, sondern zuvörderst als gemeindliche garantiert. Dementsprechend dürfen die kreisangehörigen Gemeinden durch gesetzliche Zuständigkeitsverlagerungen ursprünglich gemeindlicher Aufgaben auf die Kreise nicht "die Gelegenheit zu kraftvoller Betätigung" im Bereich der örtlichen Angelegenheiten (vgl. BVerfGE 22, 180 [205]) verlieren. Die Garantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG erschöpft sich allerdings - auch insoweit folgt der Senat dem Berufungsgericht - nicht darin, nur eine absolute Grenze zu bezeichnen, jenseits derer der Gesetzgeber die Aufgabenzuweisung gewissermaßen frei regeln kann. Dem Ziel der Garantie, die kommunale Selbstverwaltung vor schleichender Aushöhlung zu bewahren, kann so nicht ausreichend Rechnung getragen werden. Der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierte Kernbereich gemeindlicher Selbstverwaltung umfaßt kein ein für allemal feststehendes Aufgabenfeld. Er läßt sich daher auch nicht durch Verweis auf einen Status quo der örtlichen Angelegenheiten umschreiben. Denn "Örtlichkeit" als kompetenzbegründendes und kompetenzwahrendes Merkmal wird von den Anforderungen beeinflußt, welche an die Art und Weise des Aufgabenvollzugs im Hinblick auf die Notwendigkeiten des modernen Sozial- und Leistungsstaates, der ökonomischen Entwicklung und der ökologischen Vorsorge gestellt werden müssen. Die darin liegende Dynamik begünstigt eine stille Aufgabenwanderung "von unten nach oben"; der damit verbundenen Gefahr für die kommunale Selbstverwaltung läßt sich nur durch eine inhaltliche Erweiterung ihres Schutzbereichs Rechnung tragen. Daraus folgt: Der unantastbare Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung kennzeichnet den Bereich der Garantie, demgegenüber es keine begrenzenden gleich- oder höherwertigen Rechtsgüter mehr gibt, soll nicht die Garantie ihre Wirksamkeit für das Staatsganze und den "Aufbau der Demokratie von unten nach oben" (vgl. Art. 11 Abs. 4 der Bayerischen Landesverfassung) einbüßen; ansonsten schirmt die Garantie ab gegen unzulässige, weil sachlich nicht gerechtfertigte Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung. Jede den Kernbereich nicht antastende gesetzliche Zuständigkeitsregelung muß also zureichende Gründe in dem Sinne haben, daß sie im Hinblick auf die Funktion der Garantie ausreichend legitimiert und damit verhältnismäßig erscheint. |
Dies gilt grundsätzlich auch für das Verhältnis zwischen Gemeinden und Kreisen. Hierbei ist jedoch zu beachten, daß auch den Kreisen gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG das Recht der Selbstverwaltung, also das Recht, Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, zusteht. Außerdem wird den Kreisen in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ebenso wie den Gemeinden bundesverfassungsrechtlich die demokratische Struktur mit dem Ziel einer Aktivierung ihrer Einwohner für die eigenverantwortliche Erfüllung ihrer Gemeinschaftsangelegenheiten vorgeschrieben. Dem entspricht, daß die Kreise - auch in historischer Betrachtungsweise - mit den Gemeinden nicht nur territorial, sondern auch nach Zweckbestim mung und Funktion aufs engste verbunden und verflochten sind (vgl. BVerfGE 23, 353 [368]). Die kommunale Selbstverwaltung ist also nicht nur durch die Allzuständigkeit der Gemeinden im örtlichen Wirkungsbereich, sondern zugleich auch durch eine Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion der Kreise charakterisiert (vgl. BVerfGE 58, 177 [196]). Unterschiede bestehen nur im garantierten Aufgabenbereich. Derjenige der Gemeinden ist allumfassend, also nicht von gesetzlicher Zuweisung abhängig. Er ist begrenzt durch die Leistungsfähigkeit der Gemeinden und durch die den Kreisen verfassungsrechtlich verbürgte Selbstverwaltungsgarantie. Der Aufgabenbereich der Kreise ist von gesetzlicher Zuweisung abhängig und auf die Wahrnehmung übergemeindlicher, gleichwohl aber noch örtlicher Angelegenheiten in einem Umfang bezogen, der eine Selbstverwaltung rechtfertigt. |
Kreise und Gemeinden erledigen also ihre Aufgaben gleichermaßen in Form bürgerschaftlicher Selbstverwaltung. Sie stehen in bezug auf die Aufgabenträgerschaft in dem Sinne gleichwertig nebeneinander, daß erst beide zusammen innerhalb des Kreisgebiets die verwaltungsmäßigen Leistungen der kreisfreien Stadt erbringen. Ihr Verhältnis ist nicht ein solches hierarchischer Stufung, sondern auf Ausgleich und Ergänzung angelegt. Es ist folglich ein Modell komplementärer Funktionen, das - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - mit dem Subsidiaritätsprinzip nicht angemessen gekennzeichnet wird. Das Berufungsgericht verkennt dieses Verhältnis, weil es die Gemeinden als gleichsam vorstaatliche Gemeinschaft, als die "natürliche Fortsetzung der Linie Individuum - Familie" betrachtet, die Kreise dagegen als Zweckschöpfungen aufgrund "praktischer und politischer Erwägungen" ansieht und demgemäß die Zuständigkeiten der Gemeinden als "originäre" und die der Kreise als "abgeleitete" bezeichnet. Derartige "naturrechtliche" Erwägungen lassen außer acht, daß nicht nur die Kreise, sondern auch die Gemeinden Teile der mittelbaren Staatsverwaltung sind und damit keine vom Staat unabhängige oder jedenfalls distanzierte Einrichtungen darstellen (vgl. BVerfGE 61, 82 [103] und 45, 63 [79]). Der Wesensgehalt des den Gemeinden gewährten Selbstverwaltungsrechts unterscheidet sich deshalb in seiner Substanz nicht von dem der Kreise. Beiden sind gleichwertige (vgl. BVerfGE 23, 353 [367]) und damit gleichgewichtige Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft - dieser Begriff ist nicht auf die Abmessungen der Gemeinden fixiert (so mit Recht Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, Rdn. 576) - zur eigenverantwortlichen Erledigung zugewiesen. Zwar liegt der Zuweisung in Art. 28 Abs. 2 GG ein Regel-Ausnahmemechanismus zugrunde. Ihm lassen sich jedoch für die Aufgabenverteilung im einzelnen keine Vorgaben im Sinne eines Subsidiaritätsprinzips entnehmen, wie es das Berufungsgericht versteht (vgl. dazu insbesondere Beschlüsse vom 28. Dezember 1971 - BVerwG 1 CB 16.66 - DVB1. 1972, 780 - und vom 23. August 1982 - BVerwG 1 B 23.82 - DÖV 1983, 73 [74]). Da Gemeinden wie Kreise ihre Aufgabenträgerschaft aus dem ihnen jeweils garantierten Selbstverwaltungsrecht herleiten, sind sie im Verhältnis zueinander gegen einen gesetzlichen Aufgabenentzug außerhalb des ihnen beiden gewährten Kernbereichs nur nach Maßgabe eines Verhältnismäßigkeitsprinzips geschützt, das auf den Sinn und Zweck der doppelten Garantie abhebt, die Aufgabe jeweils auf der Ebene anzusiedeln, die hierfür die geeignetere ist. Das sind die Gemeinden, je mehr eine Aufgabe in der lokalen Örtlichkeit verankert ist und von dort ihre Regelungsbezüge herleitet, und der Kreis, je mehr die Aufgabenerfüllung aus der lokalen Ebene in einen größeren Zuschnitt hineinwächst, die die Grenzen der einzelnen kreisangehörigen Gemeinde übersteigt. |
2. Das Niedersächsische Ausführungsgesetz zum Abfallbeseitigungsgesetz überträgt die Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung in § 1 Abs. 1 generell den Kreisen und kreisfreien Städten. Damit haben die kreisangehörigen Gemeinden ihre bisherige Zuständigkeit für die Müllabfuhr im Gemeindegebiet verloren. Diese Zuständigkeitsverlagerung von den Gemeinden auf die Kreise verstößt nicht gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie greift weder in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung ein, noch ist sie unverhältnismäßig. Sie rechtfertigt sich vielmehr aufgrund der bundesrechtlichen Vorgaben durch das Abfallbeseitigungsgesetz vom 7. Juni 1972 (BGB1. I S. 873) - AbfG -. Diese Vorgaben verletzen ihrerseits nicht die bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.
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a) Das Abfallbeseitigungsgesetz ist erlassen worden, um die in der Vergangenheit aufgetretenen Mißstände "durch die bisher übliche Praxis der Abfallbeseitigung in vielen Gemeinden" möglichst rasch zu beseitigen und derartige Fehlentwicklungen für die Zukunft wirksam zu verhindern (vgl. BT-Drucks. VI/2401 S. 8 und 9). Demgemäß ist die Abfallbeseitigung zur grundsätzlich öffentlichen Aufgabe erklärt worden (§ 3 Abs. 2 AbfG), die in einer Weise zu erfüllen ist, welche das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt (§ 2 AbfG). Dazu gehört insbesondere, daß die Gesundheit von Menschen nicht gefährdet wird, daß die in § 2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AbfG besonders genannten Naturgüter nicht in vermeidbarer Weise oder - soweit ihre Beeinträchtigung unvermeidbar ist - mehr als notwendig beeinträchtigt werden und daß die Anforderungen, die im Interesse des Natur- und Landschaftsschutzes sowie des Städtebaus gestellt werden müssen, nicht unbeachtet bleiben. Dementsprechend dürfen Abfälle nur noch in zugelassenen Abfallbeseitigungsanlagen beseitigt werden (§ 4 Abs. 1 AbfG) und sind die Länder zu einer auf die Bedürfnisse ihres Gebiets insgesamt abstellenden Standortplanung für die Abfallbeseitigungsanlagen verpflichtet (§ 6 AbfG). Nur unter Anlegung regionaler Maßstäbe kann nämlich allen Belangen des Umweltschutzes ausreichend Rechnung getragen werden, indem die Vorteile in Frage kommender Beseitigungsmöglichkeiten optimiert und ihre potentiellen Nachteile soweit wie möglich verringert werden. Eine am Wohl der Allgemeinheit (§ 2 AbfG) orientierte Aufgabenbewältigung erfordert mithin, "daß in der Organisation der Abfallbeseitigung möglichst großräumige Lösungen anzustreben sind" (vgl. BT-Drucks. VI/2401 S. 12), damit der für einen optimalen Umweltschutz notwendige technische und personelle Aufwand in wirtschaftlich vertretbarer Weise auch tatsächlich erbracht werden kann. |
Diese strengen Anforderungen sind, worauf der Oberbundesanwalt mit Recht hinweist, wegen der überragenden Bedeutung, die eine möglichst schadlose Abfallbeseitigung für den medialen Umweltschutz und die menschliche Gesundheit, also für Rechtsgüter hat, auf die die Allgemeinheit und der einzelne existenznotwendig angewiesen sind, auch im Hinblick auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gerechtfertigt. Sie machen zugleich deutlich, daß die einstmals örtlichen Bezüge der Müllabfuhr, die schon von der Aufgabenbezeichnung her anknüpft an den lokalen Anfall der Abfälle und deren Fortschaffung aus dem engeren Siedlungsbereich, überformt worden ist durch ein neues Aufgabenbild, das den Schwerpunkt auf die unschädliche Beseitigung der Abfälle legt und damit aus den Bezügen des lokalen Raums hinausgewachsen ist.
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b) Mit der Müllabfuhr im herkömmlichen Sinn können allenfalls noch die Aufgabenphasen "Einsammeln" und "Transportieren" verglichen werden. Dementsprechend meint die Klägerin, daß zumindest das Einsammeln und Abfahren des Mülls "als über 100 Jahre alte gemeindliche Angelegenheit auch heute noch zum Wesensgehalt der Selbstverwaltung gehört". Dies trifft jedoch in dieser Allgemeinheit nicht zu. Zumindest im preußischen Rechtsbereich konnte nämlich die Benutzung dieser gemeindlichen Veranstaltung nur durch Polizeiverordnung, also nicht schon im Interesse des allgemeinen Wohls, sondern allein aus Gründen der Gefahrenabwehr vorgeschrieben werden. Die Müllabfuhr hatte daher immer auch einen "polizeilichen Einschlag". Schon die historische Betrachtungsweise nötigt also nicht zu den von der Klägerin gezogenen Konsequenzen. Diese sind auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil den Gemeinden in Niedersachsen durch den Entzug der Zuständigkeit für die Müllabfuhr ein ausreichender Spielraum für eine kraftvolle Selbstverwaltung fehlt. Diesem Argument ist bereits das Berufungsgericht unter Hinweis auf die den Gemeinden verbleibenden wesentlichen Selbstverwaltungsaufgaben entgegengetreten; dem folgt der erkennende Senat. |
Das Vorbringen der Klägerin berücksichtigt im übrigen nicht genügend, daß die Sammel- und Transportpflichten der beseitigungspflichtigen Körperschaften (§ 3 Abs. 2 AbfG) durch die Vorschriften des Abfallbeseitigungsgesetzes im Verhältnis zum herkömmlichen Umfang der allein auf den Hausmüll bezogenen gemeindlichen Müllabfuhr beträchtlich ausgeweitet worden sind. Sie beziehen sich nunmehr auch auf von Dritten verbotswidrig in Feld und Wald abgelagerte Abfälle (vgl. dazu das Urteil des erkennenden Senats vom 11. Februar 1983 - BVerwGE 67, 8). Sie erfassen ferner grundsätzlich alle Abfälle; Ausschlüsse sind nur möglich für solche Abfälle, die sich nach Art und Menge nicht ohne unverhältnismäßigen Aufwand zusammen mit Hausmüll beseitigen lassen (§ 3 Abs. 3 AbfG). Darüber hinaus werden mit einer Zentralisierung der Abfallbeseitigungsanlagen die Transportwege notwendigerweise größer und damit der auf diesen Bereich entfallende Kostenanteil höher; so verursachen nach dem Umweltgutachten 1978 Einsammeln und Transport bereits 65 bis 75% der Gesamtkosten bei der öffentlichen Abfallbeseitigung (vgl. BT-Drucks. 8/1938 S. 193). Unterschiedliche Transportkostenbelastungen im Einzugsgebiet einer Abfallbesei tigungsanlage. sind aber abfallwirtschaftlich unbefriedigend, da derartige Kostendisparitäten zu Einschränkungen im Entsorgungsangebot der peripher gelegenen Gemeinden führen können, was wiederum wilde Ablagerungen begünstigt. Schließlich wirken die betrieblichen Notwendigkeiten einer ordnungsgemäßen Behandlung und Ablagerung der Abfälle auch in erheblichem Maß auf das Sammel- und Transportsystem ein. Das beginnt mit den Regelungen über den Ausschluß der Beseitigungspflicht, von der wiederum die Zahl der Selbstablieferer abhängt, setzt sich fort bei der Auswahl der Müllfahrzeuge und des Behältersystems und endet bei der Transportterminplanung. Angesichts dessen besteht ein dichter, die Aufgabenerfüllung insgesamt beeinflussender Zusammenhang zwischen den einzelnen Phasen der Abfallbeseitigung und der Art ihrer Erledigung; der großräumig angelegte Aufgabenvollzug überformt auch die Phasen "Einsammeln" und "Transportieren" in einer Weise, die es ausschließt, hier eine besondere Nähe des Aufgabenfeldes zur engeren Örtlichkeit festzustellen. Der Landesgesetzgeber hat unter diesen Umständen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, wenn er die Kreise und nicht die kreisangehörigen Gemeinden mit der Abfallbeseitigung betraut hat. Er durfte vielmehr davon ausgehen, daß die Kreise nicht nur wegen des von ihnen verwalteten größeren Raumes, sondern auch im Hinblick auf ihre größere Verwaltungskraft sowie wegen ihrer Ausgleichsfunktion insgesamt besser in der Lage sein würden, die optimierenden, auf eine "bestmögliche" Aufgabenerfüllung abzielenden Tendenzen zu verwirklichen, die in der Grundnorm des § 2 AbfG angelegt sind. Die Ergebnisse der territorialen Gebietsreform in Niedersachsen nötigen nicht zu einer anderen Beurteilung. Niedersachsen hat nach Abschluß dieser Reform ca. 1030 Gemeinden, von denen nur etwa 170 mehr als 10 000 Einwohner haben (vgl. Statistisches Jahrbuch 1975 für die Bundesrepublik Deutschland, S. 57). Diese Gemeindestruktur bestätigt die Prognose der Begründung des Regierungsentwurfs zum Niedersächsischen Ausführungsgesetz, daß die kreisangehörigen Gemeinden in ihrer weit überwiegenden Mehrzahl nicht mehr als Aufgabenträger für die Sammlung und Abfuhr der Abfälle in Betracht kämen (vgl. LT-Drucks. 7/1332 S. 5). |
3. Das Berufungsgericht geht im Ergebnis ebenfalls davon aus, daß in Niedersachsen die Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung den Landkreisen übertragen werden durfte. Es hält diese Regelung aber nur deshalb mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG für vereinbar, weil § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG auf Antrag einer Gemeinde eine Aufgaben(rück)übertragung zulasse, wenn gewährleistet sei, daß die Gemeinde die Abfälle in einer dem Wohl der Allgemeinheit entsprechenden Weise beseitigen könne und hierdurch die zweckmäßige Erfüllung der beim Landkreis verbleibenden Beseitigungspflicht nicht gefährdet werde. In dieser Möglichkeit, im Einzelfall eine kreisangehörige Gemeinde mit der Aufgabenzuständigkeit für die Abfallbeseitigung zu betrauen, sieht das Berufungsgericht eine ausreichende Berücksichtigung des nach seiner Meinung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten Subsidiaritätsgrundsatzes; er verpflichte den Landesgesetzgeber, "bei gleichen technischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten auf den vorhandenen Sachverstand und die Erfahrungen der Gemeinde" zurückzugreifen. Die Vorschrift des § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG sei in diesem Sinne verfassungskonform auszulegen. Das führe zu einer entsprechenden Begrenzung des den Landkreisen eingeräumten Ermessens. |
a) Mit diesen Ausführungen hat das Berufungsgericht Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt. Der Landesgesetzgeber ist, betraut er die Kreise mit neuen Selbstverwaltungsaufgaben, durch die bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nicht an die Beachtung eines Subsidiaritätsgrundsatzes, wie ihn das Berufungsgericht versteht, gebunden. Er hat lediglich - wie unter II. 1. dargelegt - den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Im Rahmen dieses Grundsatzes dürfen jedoch, soweit allgemeine Zuständigkeitsregelungen in Frage stehen, "das Wesen und die Wirkungsweise der rechtsetzenden Staatstätigkeit" (BVerfGE 30, 292 [315]) nicht außer acht gelassen werden. Insbesondere im Bereich der Organisation der öffentlichen Verwaltung sind generalisierende Regelungen in besonderem Maße legitim. Demgemäß muß der Gesetzgeber, überträgt er bisher gemeindliche Zuständigkeiten auf die Kreise, nicht auf die individuelle Interessenlage der einzelnen Gemeinde abstellen. Er muß vielmehr nur prüfen, ob es typische Fallgruppen gibt, bei denen sich angesichts bestehender struktureller Unterschiede innerhalb der kommunalen Gebietskörperschaften auf Kreis- und Gemeindeebene die von ihm angestrebte generelle Zuständigkeitsregelung als offenbar sachunangemessen erweist. Die Auffas sung des Berufungsgerichts führt über dieses Ergebnis hinaus. Seine Betrachtungsweise stellt auf die Leistungsfähigkeit der einzelnen Gemeinde ab. Dies würde bedeuten, daß der Gesetzgeber es nicht bei der Prüfung bewenden lassen darf, ob für bestimmte Gemeindegruppen im Hinblick auf das mit der Zuständigkeitsregelung verfolgte Ziel Ausnahmen gemacht werden können. Lassen sich solche Gruppen nicht finden, so muß er im Hinblick auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die generelle Zuständigkeitsregelung in dem Sinne "auflockern", daß eine Einzelfallprüfung möglich wird. Als eine derartige von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG her gebotene "Auflockerung" versteht das Berufungsgericht die Vorschrift des § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG. Damit weitet es die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung über ihren institutionellen Charakter hinaus in unzulässiger Weise in Richtung auf eine der einzelnen Gemeinde gewährte Rechtsaufgabengarantie aus. |
b) Der niedersächsische Landesgesetzgeber war nach Maßgabe des vorstehend Dargelegten nicht gehalten, im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG Ausnahmen von der generellen Zuständigkeitsregelung in § 1 Abs. 1 Nds.AG AbfG zugunsten bestimmter Gemeindegruppen vorzusehen. Die Betrauung der Landkreise mit der Abfallbeseitigung soll nach dem Willen des Gesetzgebers auch im ländlichen Raum einen möglichst optimalen Vollzug dieser Aufgabe gemäß den durch das Abfallbeseitigungsgesetz geschaffenen bundesrechtlichen Vorgaben sichern. Dieses Ziel schließt es aus, für bestimmte Gemeindegruppen besondere Zuständigkeitsvorschriften zu schaffen. Derartige Vorschriften müßten an die unterschiedliche gemeindliche Leistungsfähigkeit und damit vor allem an eine bestimmte Gemeindegröße anknüpfen. Dies allein kann jedoch noch kein hinreichendes Kriterium sein. Es kommt daneben auch ganz maßgeblich auf die geographische Lage der jeweiligen Gemeinde im Landkreis an; darüber hinaus müssen auch die sonstigen räumlichen Verhältnisse im Kreisgebiet einschließlich der dort vorhandenen Siedlungs- und Infrastruktur berücksichtigt werden. Dies erfordert notwendigerweise eine Einzelfallbetrachtung und schließt es damit aus, bestimmten besonders leistungsfähigen Gruppen von Gemeinden die Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung von Gesetzes wegen zu belassen.
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Daraus folgt: Die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nds.AG AbfG ist mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar. Hierzu bedarf es keines Rückgriffs auf die in § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG vorgesehene Möglichkeit der Aufgaben(rück)übertragung an einzelne kreisangehörige Gemeinden. Das Berufungsgericht hat sich daher bei der Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschriften durch Bundesverfassungsrecht rechtsirrtümlich für gebunden erachtet. Auf diesem Rechtsirrtum beruht das angefochtene Urteil. Das Berufungsgericht erwähnt zwar an einer Stelle in seinen Urteilsgründen auch Art. 44 Abs. 1 und 3 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 i.d.F. vom 29. Dezember 1962 (GVB1. 1963 S. 1), jedoch nur in dem Sinne, daß die landesverfassungsrechtliche Garantie mit der bundesverfassungsrechtlichen inhaltsgleich sei. Unter diesen Umständen ist der Senat durch § 137 VwGO nicht gehindert, § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG selbst auszulegen. |
4. Hierbei geht der Senat von folgenden Erwägungen aus: Zuständigkeitsvorschriften dienen vor allem einem wirksamen Gesetzesvollzug; in diesem Sinne hat § 1 Abs. 1 Nds.AG AbfG grundsätzlich die Landkreise mit der Organisation und Durchführung der Abfallbeseitigung betraut. Diese können jedoch nach Absatz 2 der Vorschrift die Aufgabe mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde einer Gemeinde auf deren Antrag hin ganz oder teilweise übertragen, wenn diese die Abfälle in einer dem Wohl der Allgemeinheit entsprechenden Weise beseitigen kann und die zweckmäßige Aufgabenerfüllung im Restkreis nicht gefährdet wird; beide Voraussetzungen müssen nach der in Rede stehenden Vorschrift "gewährleistet" sein. § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG ist also nach seinen Voraussetzungen und Folgen vollzugsorientiert; dies schließt es aus, ihn als "Koppelungsvorschrift" zu verstehen, wie es das Berufungsgericht getan hat. Das Berufungsgericht meint, die in § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG verwendeten Begriffe "Wohl der Allgemeinheit" und "zweckmäßige Erfüllung der Beseitigungspflicht" seien "zwei von den Verwaltungsgerichten in vollem Umfang nachprüfbare unbestimmte Rechtsbegriffe". Dem kann der Senat nicht folgen. Die Verantwortung für einen wirksamen Gesetzesvollzug liegt bei den Verwaltungsbehörden und nicht bei den Verwaltungsgerichten. Daher haben in erster Linie der Landkreis und die höhere Verwaltungsbehörde darüber zu befinden, ob eine Gemeinde die für eine Aufgabenübertragung erforderliche Leistungsfä higkeit besitzt und ob ihre Entlassung aus der Kreissolidarität die Aufgabenerfüllung im restlichen Kreisgebiet unbeeinträchtigt läßt, in bezug auf diese zweite Voraussetzung stellt das Gesetz sogar ausdrücklich auf die Zweckmäßigkeit und damit auf einen Gesichtspunkt ab, der ausschließlich in den Bereich der Verwaltungsverantwortung fällt. Aus alledem folgt, daß die Verwaltungsbehörden das ihnen in § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG eingeräumte -weite - Ermessen nach dem Willen des Gesetzgebers im Hinblick auf die Notwendigkeiten eines gleichermaßen effektiven wie wirtschaftlichen Aufgabenvollzugs auszuüben haben. Die hierbei angelegten Maßstäbe bestimmen sie in eigener Verantwortung; die Verwaltungsgerichte sind insoweit auf eine - die Beachtung der Grenzen des Verwaltungsermessens sichernde - Rechtskontrolle beschränkt. |
5. Im vorliegenden Fall läßt sich eine Rechtsverletzung nicht feststellen; die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig. Sie gehen davon aus, daß die von der Klägerin beantragte Aufgabenübertragung zu einer unwirtschaftlichen Aufsplitterung von Zuständigkeiten und damit zu überflüssigem Verwaltungsaufwand führe, unklare Verantwortlichkeiten begründe und unterschiedliche Gebühren im Kreisgebiet zur Folge habe.
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Diese Erwägungen sind im Ergebnis nicht zu beanstanden. Der Landesgesetzgeber ist bei Erlaß des Ausführungsgesetzes zum Abfallbeseitigungsgesetz davon ausgegangen, daß der Einzugsbereich einer Deponie mindestens 20 000 Einwohner umfassen solle (vgl. LT-Drucks. 7/1332 S. 5). Diese Mindestgröße erreicht die Klägerin nicht. Demgemäß sieht der noch vom Rechtsvorgänger des Beigeladenen aufgestellte regionale Abfallbeseitigungsplan vom 9. Juni 1975 bereits für die gegenwärtige Organisation der Abfallbeseitigung vor, daß sich das Einzugsgebiet der von der Klägerin errichteten Deponie in H. auch auf das Gebiet der Nachbargemeinde W. erstreckt und damit ca. 27 000 Einwohner erfaßt. Der in W. angefallene Hausmüll ist zwar auch schon in der Vergangenheit auf der Deponie in H. abgelagert worden. Hierauf kommt es jedoch nicht entscheidend an. Vielmehr wäre es mit der in § 1 Abs. 1 und 2 Nds.AG AbfG getroffenen Zuständigkeitsordnung schwerlich zu vereinbaren, einer kreisangehörigen Gemeinde die Kompetenz für die Abfallbeseitigung zu übertagen, wenn und soweit dies zur Folge hätte, daß sie damit rechtlich oder faktisch zum (Teil)aufgaben träger für nicht ihrer Gebietshoheit unterstellte Räume wird. Es kommt ebenfalls - entgegen der vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung - nicht darauf an, ob die Klägerin in der Vergangenheit die Deponie in H. im wesentlichen ordnungsgemäß und unbeanstandet betrieben hat. Eine solche dem Status quo verhaftete Betrachtungsweise würde zu einer unerwünschten Verfestigung überkommener Verwaltungsstrukturen führen, weil sie die technischen und wirtschaftlichen Zusammenhänge nicht genügend beachtet, von denen eine Verbesserung der Verhältnisse im Bereich der Abfallbeseitigung abhängt. Dazu gehört vor allem die fortlaufende Anpassung an den jeweiligen technischen Standard. Dies wiederum erfordert erhebliche Investitionen, den Aufbau eines speziell geschulten Verwaltungs- und Überwachungspersonals, eine flexible Organisation, die auf notwendige Änderungen im betrieblichen Ablauf elastisch reagieren kann, und eine Raumstruktur, die (auch) eine Optimierung der Aufgabenerfüllung unter Kostengesichtspunkten zuläßt. Dem widerspricht eine Zuständigkeitsordnung, die zu einer unwirtschaftlichen Aufsplitterung der vorhandenen Kräfte und Mittel infolge zu kleiner Betriebsgrößen, zu kostenintensiver Doppelarbeit sowie zu Reibungsverlusten aufgrund zusätzlichen Koordinierungsbedarfs führt und ein längerfristiges Planen für die Zukunft zum unkalkulierbaren Risiko macht, weil sie eine - im Zweifel erst verwaltungsgerichtlich zu erstreitende - Neuorganisation der Zuständigkeiten voraussetzt. Aus alledem folgt, daß eine Übertragung der Abfallbeseitigung an eine Gemeinde nur dort in Frage kommt, wo dies auch in längerfristiger Sicht vertretbar erscheint. Bei der Klägerin ist dies nach der für eine solche Prognose maßgeblichen aufsichtsbehördlichen Einschätzung nicht der Fall. Diesen Gesichtspunkt berücksichtigt das Berufungsgericht nicht hinreichend. Sein Hinweis, eine Aufgabenübertragung nach § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG könne durch Widerrufsvorbehalte für "künftige Entwicklungen im Sinne des Abfallbeseitigungsgesetzes" offengehalten werden, vermag schwerlich zu überzeugen. Nebenbestimmungen dieser Art sind für eine Verbesserung der abfallwirtschaftlichen Verhältnisse eher hinderlich als förderlich und damit ein ungeeignetes, auf jeden Fall aber unzweckmäßiges Mittel für einen wirksamen Aufgabenvollzug. |
Der auf das Einsammeln und Befördern beschränkte Hilfsantrag der Klägerin ist ebenfalls unbegründet. Der Beklagte verweist insoweit darauf, daß es unwirtschaftlich und unökonomisch wäre, wenn im - ohnehin relativ kleinen - Einzugsbereich der Deponie H. zwei Aufgabenträger für das Sammeln und Befördern der Abfälle zuständig wären, und er macht mit Recht darauf aufmerksam, daß es für den wirtschaftlichen Betrieb der Anlage entscheidend auf eine möglichst gleichmäßige Beschickung, das Ausmaß und die Zeitpunkte der Anlieferung ankomme. Außerdem könne, werde die Abfallbeseitigung in eine Hand gelegt, eine gleiche Gebührenbelastung für alle Kreiseinwohner realisiert werden. Diese Ausführungen sind nicht nur, worauf es letzten Endes allein ankommt, nicht zu widerlegen, sondern auch einleuchtend. Das Berufungsgericht meint zwar, bei unterschiedlichen tatsächlichen Verhältnissen für die an eine Anlage angeschlossenen Benutzer könne eine unterschiedliche Gebührenbelastung durchaus gerechtfertigt und zulässig sein. Damit trifft es jedoch nicht den entscheidenden Gesichtspunkt. Es geht nicht um eine am Gleichheitssatz orientierte Betrachtungsweise, sondern darum, daß die Bewohner kostenungünstig zu entsorgender Gebietsteile, Ortschaften und Siedlungen nicht auf ein Leistungsangebot zu vertretbaren Preisen verzichten müssen und damit die Gefahr besteht, daß es erneut zu wilden Ablagerungen von Müll kommt. Diesen Aspekt trifft der Beigeladene mit seiner Bemerkung, daß ein Ausgleich zwischen den kostengünstig zu entsorgenden Siedlungsschwerpunkten und den benachteiligten strukturschwachen Räumen durch eine "für alle zumutbare" Gebührenbelastung gefunden werden müsse. Daher muß die Klägerin, die in der Vergangenheit die Müllabfuhr ohnehin nicht mit eigenen Kräften durchgeführt, sondern dazu ein Privatunternehmen eingeschaltet hat, auf die speziellen Vorteile verzichten, die sich aus ihrer Siedlungsstruktur und der günstigen Lage zur Deponie H. ergeben. |