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BVerwGE 87, 37 (38):

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Im Sommer 1985 stellten die Lebensmittelüberwachungsbehörden fest, daß zahlreiche im Bundesgebiet verkaufte Weine mit Diethylenglykol (DEG) versetzt waren, einem Mittel, das als Frostschutzmittel und chemisches Lösungsmittel verwendet wird. Daraufhin gab der Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit - BMJFG - eine Liste diethylenglykolhalti-ger Weine heraus, die zuletzt unter dem 17. Dezember 1985 aktualisiert wurde. Die Liste trug die Bezeichnung "Vorläufige Gesamt-Liste der Weine und anderer Erzeugnisse, in denen Diethylenglykol (DEG) in der Bundesrepublik Deutschland festgestellt worden ist". Sie trug auf der ersten Seite folgenden Vermerk:

"Wichtige Hinweise:

Die in der Liste aufgeführten Untersuchungsergebnisse beziehen sich lediglich auf den jeweils untersuchten Wein. Es kann also Wein gleicher /Bezeichnung und Aufmachung desselben Abfüllers im Verkehr sein, der nicht mit Diethylenglykol versetzt ist.

Aus der Angabe einer Lagebezeichnung bei den in dieser Liste aufgeführten deutschen Weinen darf nicht geschlossen werden, daß alle Weine dieser Lage Diethylenglykol enthalten können. Nur wenn auf dem Etikett neben der Lagebezeichnung auch der in der Liste angegebene Name des Abfüllers und die in der Liste angegebene Amtliche Prüfungsnummer (A.P.Nr.) stehen, handelt es sich um Wein, bei dessen Untersuchung Diethylenglykol festgestellt worden ist.

In dieser Liste werden die Namen der Abfüller lediglich deswegen genannt, um dem Verbraucher eine Identifizierung des beanstandeten Weins zu ermöglichen."

In der Liste waren sodann für jeden aufgenommenen Wein folgende Angaben enthalten: Herkunftsland, Jahrgang, Bezeichnung, Amtliche Prüfungsnummer, Prädikat, Gebiet, Abfüller, DEG-Gehalt in g/l, Anzahl der untersuchten Proben sowie untersuchendes Bundesland.

In die Liste ist neben anderen von der Klägerin abgefüllten Weinen eine "... Auslese" mit einem festgestellten Gehalt an Diethylenglykol von 0, -0, g/l aufgenommen worden. Unter der Rubrik "Abfüller" ist der Name der Klägerin verzeichnet.

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BVerwGE 87, 37 (39):

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Die wegen der Aufnahme des genannten Weines in die Liste erhobene Klage blieb in allen Instanzen erfolglos.

Die allein noch aufrechterhaltene Klage auf Feststellung, daß die Beklagte nicht berechtigt gewesen sei, den von der Klägerin abgefüllten Wein bzw. die Klägerin als Abfüllerin dieses Weines in der Liste DEG-haltiger Weine aufzuführen, ist unbegründet.

1. Einen Anspruch auf die begehrte Feststellung könnte die Klägerin nur haben, wenn durch die angegriffene Maßnahme der Beklagten Rechte der Klägerin verletzt worden wären. Das ist jedoch nicht der Fall.

Als verletzte Rechte kommen nur die Grundrechte der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG in Betracht. Einschlägig ist insbesondere die Gewährleistung der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG. Diese Bestimmung gewährt dem einzelnen das Recht, jede Tätigkeit, für die er sich geeignet glaubt, als Beruf zu ergreifen und zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen. Sie konkretisiert das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung und zielt auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung ab (vgl. BVerfGE 75, 284, 292; BVerfG, Beschluß vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 - DVBl. 1990, 989, 990). Schutzgut des Art. 12 Abs. 1 GG ist auch die Erwerbszwecken dienende freie unternehmerische Betätigung. Im Rahmen der bestehenden Wirtschaftsordnung ist das Verhalten des Unternehmers im Wettbewerb Bestandteil dieser unternehmerischen Betätigung. Es gehört daher zu dem Freiheitsbereich, der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt wird (vgl. BVerfGE 32, 311, 317; 46, 120, 137; BVerwGE 71, 183, 189).

Die Veröffentlichung der Liste DEG-hakiger Weine unter Einbeziehung von Weinen, die die Klägerin abgefüllt hatte, und unter Nennung ihres Namens wirkte nachhaltig auf die Wettbewerbsposition der Klägerin ein. Zum einen verhinderte die Maßnahme, daß die Klägerin etwa noch vorhandene Bestände der in der Liste genannten DEG-kontaminierten Weine auf den Markt brachte. Sie konnte schon aus geschäftlichen Gründen keines

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BVerwGE 87, 37 (40):

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falls weiterhin Weine anbieten, von denen bekannt war, daß sie mit einem u.a. als Frostschutzmittel eingesetzten chemischen Lösungsmittel versetzt waren und die deshalb weithin als gesundheitsgefährdend angesehen wurden. Zum anderen war die Nennung von Weinen der Klägerin in der Liste aber auch geeignet, den Absatz ihrer übrigen nicht DEG-haltigen Weine massiv zu erschweren. Vor allem im Hinblick auf die mehrfache Nennung der Klägerin in der Liste lag es nahe, daß ihr Unternehmen insgesamt in Mißkredit geriet und daß die Käufer sich auch von ihren nicht DEG-belasteten Produkten abwandten (vgl. Ossenbühl, Umweltpflege durch behördliche Warnungen und Empfehlungen, 1986, S. 74; Dolde, Behördliche Warnungen vor nicht verkehrsfähigen Lebensmitteln, 1987, S. 16; Philipp, Staatliche Verbraucherinformationen im Umwelt- und Gesundheitsrecht, 1989, S. 117).

2. Das Berufungsgericht meint, die negativen Auswirkungen der Listenveröffentlichung auf den Absatz der in der Liste aufgeführten Weine stellten schon deshalb keinen Eingriff in das Grundrecht der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG dar, weil diese Weine wegen ihrer DEG-Kontaminierung nicht verkehrsfähig seien, eine unerlaubte gewerbliche Betätigung aber durch Art. 12 Abs. 1 GG nicht geschützt werde (ähnlich OVG Berlin, Beschluß vom 28. Januar 1987 - 5 S 1.87 -). Dem kann so jedoch nicht gefolgt werden.

Richtig ist allerdings, worauf später noch im einzelnen einzugehen ist, daß die in der Liste genannten Weine seinerzeit nicht verkehrsfähig waren. Richtig ist weiter, daß Art. 12 Abs. 1 GG nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dem einzelnen das Grundrecht gewährleistet, "jede erlaubte Tätigkeit" als Beruf zu ergreifen (vgl. BVerfGE 7, 377; 68, 272, 281; 78, 179, 193). Schließlich hat das Bundesverfassungsgericht, worauf das Berufungsgericht zutreffend hinweist, den Vorbehalt, daß Art. 12 Abs. 1 GG nur eine erlaubte wirtschaftliche und berufliche Betätigung schütze, auch auf einzelne Betätigungsweisen innerhalb einer ansonsten im Einklang mit der Rechtsordnung stehenden und daher generell dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG unterliegenden Berufsausübung bezogen (vgl. BVerfGE 32, 311, 316). Dem ist der erkennende Senat gefolgt (vgl. BVerwGE 71, 183, 189). Es besteht auch kein Anlaß, davon nunmehr abzu

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gehen. Zu Unrecht wird in der Literatur teilweise der Vorwurf erhoben, durch diese Rechtsprechung würden verbotene Berufstätigkeiten von vornherein aus dem Grundrechtstatbestand herausdefiniert mit der Folge, daß die entsprechenden gesetzlichen Verbote nicht an den eingriffslegitimierenden Voraussetzungen des Art. 12 Abs. 1 GG gemessen zu werden brauchten (vgl. Breuer in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI 1989, § 147 Rdnr. 43, S. 910). Dabei wird übersehen, daß nur ein rechtswirksames gesetzliches Verbot der freien Berufsausübung Grenzen setzen kann. Das bedeutet, daß ein solches Verbot seinerseits an den Bestimmungen der Verfassung und folglich, soweit die Freiheit der Berufsausübung beeinträchtigt wird, auch an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen ist (vgl. BVerfGE 61, 291, 311). Die Aussage, daß Art. 12 Abs. 1 GG nur eine erlaubte wirtschaftliche und berufliche Betätigung schützt, darf jedoch nicht dahin verstanden werden, daß dem Staat im Umgang mit unerlaubten Betätigungen von Verfassungs wegen keinerlei Beschränkungen auferlegt seien. So hat etwa die zuständige Behörde bei der Beschlagnahme eines gesundheitsschädlichen Lebensmittels selbstverständlich alle verfahrensrechtlichen und materiellrechtlichen Regelungen zu beachten, in denen der Gesetzgeber die Voraussetzungen einer solchen Maßnahme festgelegt hat. Nur innerhalb dieses Rahmens gebührt dem Betroffenen kein grundrechtlicher Schutz gegen das behördliche Vorgehen. Die Feststellung, daß eine bestimmte berufliche Betätigung verboten ist, entbindet daher nicht von der Prüfung, welche Maßnahmen der Staat gegen diese Tätigkeit von Verfassungs und Gesetzes wegen ergreifen darf (ebenso Dolde a.a.O. S. 16).

3. Der Verschlechterung der Wettbewerbsposition der Klägerin durch die Listenveröffentlichung kann der Charakter einer Grundrechtsbeeinträchtigung auch nicht mit der Begründung abgesprochen werden, es fehle an einem hoheitlichen Tätigwerden der staatlichen Stellen mit unmittelbarer und rechtsverbindlicher Wirkung. Allerdings boten die Grundrechte nach ihrem ursprünglichen Verständnis nur Schutz gegen sogenannte klassische Eingriffe. Ein solcher Eingriff ist gekennzeichnet durch unmittelbare und rechtlich verbindliche Wirkungen (vgl. Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, 5. Aufl. 1990, Rdnr. 271). An beidem fehlte es hier. Die streitige Liste enthielt keinerlei verbindliche Anordnung, sondern wandte sich als Informa

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BVerwGE 87, 37 (42):

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tionsakt an die Öffentlichkeit. Die Wirkungen der Liste auf die beruflichen Betätigungsmöglichkeiten der Klägerin traten nicht unmittelbar ein, sondern wurden durch die - allerdings auf die Liste zurückzuführende - freie Kaufentscheidung der Abnehmer und Kunden vermittelt.

Die Beschränkung des Grundrechtsschutzes auf die Abwehr von Eingriffen im überkommenen Sinne wird jedoch der in den Grundrechtsbestimmungen zum Ausdruck kommenden Entscheidungen der Verfassung für eine das gesamte staatliche Handeln prägende und bindende objektive Wertordnung nicht gerecht. Es ist daher inzwischen allgemein anerkannt, daß unter Berücksichtigung der Schutzfunktion des jeweiligen Grundrechts auch eine von einem schlicht-hoheitlichen staatlichen Handeln ausgehende bloß tatsächliche und mittelbare Betroffenheit des Grundrechtsträgers einen Grundrechtseingriff bedeuten kann (vgl. BVerfGE 46, 120, 137; BVerfG, Beschluß vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 - a.a.O. S. 990; BVerwGE 71, 183, 191; 82, 76, 79; Pieroth/Schlink a.a.O. Rdnr. 274; Ossenbühl a.a.O. S. 20). Dies gilt insbesondere für die Freiheit der Berufsausübung nach Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 46, 120, 137; BVerwGE 71, 183, 191). In welchem Umfang die Abwehr von mittelbaren Folgen staatlichen Handelns, die eine tatsächliche Beeinträchtigung der Berufsausübung hervorrufen, zum Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG gehört, ist allerdings in Rechtsprechung und Lehre bislang nicht abschließend geklärt (vgl. Philipp a.a.O. Kapitel 3; Schoch, WUR 1990, 45, 46).

In seiner Entscheidung zur Veröffentlichung von Arzneimittel-Transparenzlisten hat der erkennende Senat einen Eingriff in die Berufsfreiheit bejaht bei wirtschaftslenkenden Maßnahmen, mit denen der Staat zielgerichtet gewisse Rahmenbedingungen verändert, um zu Lasten bestimmter Unternehmen einen im öffentlichen Interesse erwünschten Erfolg herbeizuführen (BVerwGE 71, 183, 192 ff.). Einen ähnlichen Maßstab legt das Bundesverfassungsgericht an, wenn es im Zusammenhang mit der Nichtaufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan ausführt, der besondere Freiheitsraum, den das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG sichern wolle, könne auch dann berührt sein, wenn die Auswirkungen hoheitlichen Handelns geeignet seien, die Berufsfreiheit zu beeinträchtigen; das sei insbesondere bei staatlicher Planung und Subventionierung mit berufsregelnder

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BVerwGE 87, 37 (43):

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Tendenz möglich (BVerfG, Beschluß vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -a.a.O. S. 990). Die in diesen Entscheidungen genannten Voraussetzungen erfüllt die streitige Listenveröffentlichung jedoch nicht. Es handelte sich nicht um eine wirtschaftslenkende Maßnahme, die zielgerichtet die Absatzchancen der Klägerin beeinträchtigen sollte. Das gilt offenkundig für die Nachteile, die die Klägerin beim Absatz ihrer nicht in der Liste aufgeführten Weine hinnehmen mußte. Der Verkauf dieser Weine sollte erkennbar in keiner Weise behindert werden. Zur Benennung der Abfüller der beanstandeten Weine enthält die Liste im Vorspann den ausdrücklichen Hinweis, die Namensnennung erfolge lediglich deswegen, um dem Verbraucher eine Identifizierung der aufgeführten Weine zu ermöglichen. Selbst im Hinblick auf die in die Liste aufgenommenen Weine bestehen Bedenken, eine auf die Einschränkung der freien Berufsausübung der Klägerin zielende Maßnahme anzunehmen. Zum einen konnte die Beklagte davon ausgehen, daß die Klägerin den Absatz der DEG-kontaminierten Weine ohnehin von sich aus einstellen würde, weil sie anderenfalls sofort mit Zwangsmaßnahmen der zuständigen Überwachungsbehörden hätte rechnen müssen. Zum anderen zielt die Liste auch nach der Art ihrer Erstellung nicht darauf, gerade die weitere berufliche Betätigung der Abfüller in bestimmter Weise zu beeinflussen. Das belegt schon die Tatsache, daß die Aufnahme eines Weines in die Liste gänzlich unabhängig davon war, ob der Abfüller noch über einen Posten dieses Weines verfügte oder ob der Wein überhaupt noch im Handel erhältlich war. Ebenso war es möglich, daß ein Wein in die Liste aufgenommen wurde, dessen Abfüllerbetrieb längst nicht mehr existierte.

Diese Überlegungen rechtfertigen allerdings noch nicht den Schluß, mangels einer berufsregelnden Tendenz der Listenveröffentlichung sei ein Eingriff in das Grundrecht der Klägerin auf Berufsfreiheit ausgeschlossen. Weder das Bundesverfassungsgericht noch der erkennende Senat haben in ihren beiden zuvor genannten Entscheidungen eine abschließende Bewertung dahin vorgenommen, daß nur bei Vorliegen einer berufsregelnden Tendenz das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG beeinträchtigt sein könne. Der Schutz, den dieses Grundrecht bietet, wäre vielmehr unvollständig, wenn an ihm nicht auch mit staatlicher Autorität vorgenommene Handlungen gemessen würden, die als nicht bezweckte, aber voraussehbare und in

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BVerwGE 87, 37 (44):

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Kauf genommene Nebenfolge eine schwerwiegende Beeinträchtigung der beruflichen Betätigungsfreiheit bewirken (ebenso für die Grundrechte aus Art. 2 und 4 GG BVerwGE 82, 76, 79; Heintzen, VerwArch 1990, 532, 545 ff.). Die beruflichen Entfaltungsmöglichkeiten eines Unternehmers können durch individualisierte negative Äußerungen staatlicher Stellen über den Wert seiner Erzeugnisse oder seiner Leistungen nachhaltig beeinträchtigt werden. Die Beschädigung seiner Berufsehre (vgl. dazu BVerfGE 50, 16, 27) durch eine solche Maßnahme kann sogar soweit gehen, daß der Betrieb eingestellt werden muß. Eine Grundrechtsbestimmung, die den Betroffenen solchen Beeinträchtigungen seiner Berufsfreiheit völlig schutzlos aussetzte, würde ihrem Zweck nicht gerecht. Der Senat ist daher der Auffassung, daß der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG grundsätzlich auch dann berührt ist, wenn die beruflichen Entfaltungsmöglichkeiten eines Grundrechtsträgers durch öffentliche negative Äußerungen staatlicher Stellen über seine konkret angesprochene berufliche Betätigung nachhaltig eingeschränkt werden.

Eine solche schwerwiegende Einschränkung ergab sich vorliegend aus der Veröffentlichung der Liste DEG-haltiger Weine insbesondere deshalb, weil die Namen der Abfüller in der Liste aufgeführt waren. Schon allein die Bekanntgabe der Tatsache, daß in Weinen der Klägerin ein unzulässiger Inhaltsstoff entdeckt worden war, hätte genügt, Vorbehalte der Verbraucher gegenüber der Ordnungsmäßigkeit der Produkte der Klägerin zu wecken. Solche Vorbehalte können auf einem besonders sensiblen Gebiet wie dem des Weinkaufs leicht zu einer erheblichen Geschäftsschädigung führen, zumal die starke Konkurrenz der Anbieter jederzeit einen Markenwechsel ermöglicht. Hier kommt hinzu, daß die Liste nach den insoweit nicht angegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts von der Öffentlichkeit dahin verstanden werden mußte, daß vor dem Genuß der aufgenommenen Weine wegen möglicher Gesundheitsgefahren gewarnt wurde. Eine solche Warnung konnte bei den Verbrauchern leicht den Verdacht nähren, daß auch andere von den benannten Abfüllern angebotene Weine möglicherweise noch unerkannt ebenfalls mit DEG kontaminiert und daher ebenfalls gesundheitlich bedenklich sein könnten. Es war daher vorhersehbar, daß die in der Liste genannten Abfüller, besonders wenn sie wie die Klägerin mit

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BVerwGE 87, 37 (45):

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mehreren Weinen darin vertreten waren, einen starken Absatzeinbruch erleiden würden.

4. In der Literatur wird teilweise die Auffassung vertreten, daß öffentliche Warnungen vor Produkten unter Angabe der Herstellerfirma stets einen Grundrechtseingriff darstellten (vgl. Philipp a.a.O. S. 157; Dolde a.a.O. S. 21; Berg, ZLR 1990, 565, 567 f.; Gusy, JZ 1989, 1003, 1005; kritisch dagegen Wahl/Masing, JZ 1990, 553; vgl. auch Heintzen, VerwArch 1990, 532, 542). Diese Auffassung übersieht jedoch die Notwendigkeit, bei der Bestimmung des Schutzbereichs einer Grundrechtsgewährleistung deren Einbettung in die Gesamtheit der Verfassungsbestimmungen zu berücksichtigen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich der erkennende Senat anschließt, unterliegen selbst vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte Beschränkungen, die sich aus der Kollision mit anderen Verfassungsbestimmungen ergeben können. So findet die in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG garantierte Freiheit der Kunst ihre Grenzen nicht nur in den Grundrechten Dritter. Sie kann vielmehr mit Verfassungsbestimmungen aller Art kollidieren; denn ein geordnetes menschliches Zusammenleben setzt nicht nur die gegenseitige Rücksichtnahme der Bürger, sondern auch eine funktionierende staatliche Ordnung voraus, welche die Effektivität des Grundrechtsschutzes überhaupt erst sicherstellt (vgl. BVerfGE 81, 278, 292). Gleiches gilt für das Recht auf Kriegsdienstverweigerung (vgl. BVerfGE 28, 243, 259, 261; 69, 1, 21) wie auch für das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (vgl. BVerfGE 51, 324, 345 f.). Diese Rechtsprechung, die auf dem Gedanken der Einheit der Verfassung beruht, wird auch von der verfassungsrechtlichen Literatur weitgehend gebilligt (vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 17. Aufl. 1990, Rdnr. 312; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/l 1988, S. 930; Starck in von Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, 3. Aufl. 1985, Art. 1 Rdnr. 176 f.; von Münch, Grundgesetz - Kommentar -, 3. Aufl. 1985, Vorbemerkung zu Art. 1 bis 19, Rdnr. 57; kritisch Pieroth/Schlink a.a.O. Rdnr. 366 ff.). In allen Fällen, in denen eine Grundrechtsgewährleistung mit Grundrechten Dritter oder mit anderen Verfassungsgütern in Widerstreit gerät, ist die Auflösung des bestehenden Spannungsverhältnisses dadurch herbeizuführen, daß ein verhältnismäßiger Ausgleich der gegenläufigen,

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BVerwGE 87, 37 (46):

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gleichermaßen verfassungsrechtlich geschützten Interessen mit dem Ziel ihrer Optimierung gefunden wird. Der Konflikt zwischen dem Grundrecht und den anderen verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgütern ist im Wege fallbezogener Abwägung zu lösen (vgl. BVerfGE 81, 278, 292 f.; 51, 324, 346; Hesse a.a.O. Rdnr. 319).

Diese Grundsätze beanspruchen Geltung nicht nur für vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte. Sie müssen ebenso Anwendung finden bei solchen Grundrechten, die wie Art. 12 Abs. 1 GG einen Regelungsvorbehalt für den Gesetzgeber enthalten. Grundrechtsbegrenzungen, die sich aus der Verfassung selbst ergeben, gehen notwendig einer dem einfachen Gesetzgeber überlassenen Begrenzungsmöglichkeit vor.

5. Im vorliegenden Fall kollidierte die grundsätzlich zugunsten der Klägerin streitende Freiheitsverbürgung des Art. 12 Abs. 1 GG mit der gleichfalls in der Verfassung verankerten Befugnis der Regierung zur verantwortlichen Leitung des Ganzen der inneren und äußeren Politik. Zwar sind die Aufgaben und Rechte, die der Regierung insoweit übertragen sind bzw. zustehen, im Grundgesetz weder ausdrücklich noch ins einzelne gehend beschrieben. Die Verfassung geht ersichtlich davon aus, daß schon in dem Begriff der Regierung das dem so bezeichneten Organ übertragene Aufgabenfeld hinreichend gekennzeichnet sei. Nach allgemeiner Auffassung gehört es jedenfalls zu diesen im Grundgesetz vorausgesetzten Aufgaben der Bundesregierung, die gesellschaftliche Entwicklung ständig zu beobachten, Fehlentwicklungen oder sonst auftretende Probleme möglichst rasch und genau zu diagnostizieren, Möglichkeiten ihrer Verhinderung oder zumindest Behebung zu erdenken und die dazu erforderlichen Maßnahmen in die Wege zu leiten, gleichgültig, ob es dazu noch der Beschlußfassung durch den Gesetzgeber bedarf oder nicht (vgl. BVerwGE 82, 76, 80; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 4. Oktober 1988 - 1 S 3235/87 -VB1BW 1989, 187, 188; Herzog in Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Art. 20 Abschnitt V, Rdnr. 102; Busse, DÖV 1989, 45, 48; Schröder in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. III S. 500; ähnlich Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II 1980, S. 681). In ihrer Verantwortung für das Staatsganze ist die Regierung besonders gefordert, wenn eine krisenhafte Entwicklung eintritt, die wichtige Gemeinschaftsgüter

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BVerwGE 87, 37 (47):

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bedroht und bereits zu einer starken Beunruhigung der Bevölkerung geführt hat. In einem solchen Fall kann insbesondere die in den Grundrechtsgewährleistungen eingeschlossene Verpflichtung des Staates, seine Bürger auch vor einer Verletzung der grundrechtlich geschützten Güter und Freiheiten durch Dritte zu schützen, die Regierung zum Handeln zwingen.

Eines der wichtigsten Mittel, das der Regierung zur Bewältigung einer solchen krisenhaften Situation zur Verfügung steht, ist die Information der Öffentlichkeit durch sachgerechte Aufklärungsarbeit. Dieses Mittel ist geeignet, die Verwirklichung bestehender Gefahren zu verhindern, indem diese den Betroffenen aufgezeigt und Wege zu ihrer Beseitigung gewiesen werden. Eine solche die Tatsachen offenlegende Information der Allgemeinheit schafft gleichzeitig Vertrauen, daß die staatlichen Stellen die ihnen obliegende Fürsorge für die Bürger ernst nehmen und das Erforderliche zu deren Schutz tun. Einer sich ausbreitenden Unruhe in der Bevölkerung mit der Gefahr irrationaler oder gar hysterischer Reaktionen kann so wirksam begegnet werden. Es kann daher nicht ernsthaft bezweifelt werden, daß die Regierung von Verfassungs wegen das Recht haben muß und hat, zur Abwehr schwerwiegender Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter die Öffentlichkeit umfassend über die gegebene Sachlage zu informieren.

Diese Befugnis kann nicht generell dort enden, wo sie mit dem Interesse eines Bürgers auf möglichst ungestörte Verwirklichung einer ihm grundrechtlich verbürgten Freiheit in Kollision gerät. Die mit der Information der Öffentlichkeit verfolgten Ziele eines effektiven Schutzes der Bevölkerung und der Abwehr ihrer massiven Beunruhigung ließen sich häufig nicht erreichen, wenn die Quelle der Gefährdung und deren genaues Ausmaß nicht konkret bezeichnet werden dürften. Die Regierung müßte sich dann auf allgemeine Warnungen beschränken, die weder die nötige Effektivität gewährleisten noch das Risiko ausschalten würden, daß Unbeteiligte ohne Not durch diese Warnungen Nachteile erleiden. Das kann nicht die Absicht der Verfassung sein. Die der Regierung übertragene Aufgabe der politischen Krisenbewältigung durch Information und Warnung der Öffentlichkeit muß auch die Befugnis einschließen, konkrete Grundrechtsträger als Quelle der bestehenden Gefahrensituation zu bezeichnen, wenn dies zur Erfüllung der genannten Aufgabe erforderlich ist. Dagegen können und sol

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BVerwGE 87, 37 (48):

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len die Grundrechte keinen bedingungslosen Schutz gewähren. Für den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG bedeutet dies, daß das prinzipiell von der Verfassung anerkannte Interesse, nicht durch negative Äußerungen staatlicher Stellen über die beruflichen Leistungen eines konkreten Grundrechtsträgers in der beruflichen Entfaltungsmöglichkeit eingeschränkt zu werden, keinen generellen Vorrang vor der Befugnis der Regierung beanspruchen kann, zur politischen Bewältigung einer krisenhaften Situation die Öffentlichkeit über den wahren Sachverhalt zu unterrichten.

6. Die Veröffentlichung der Liste DEG-kontaminierter Weine zielte darauf ab, in der beschriebenen Weise eine krisenhafte Situation politisch zu bewältigen. In der Bevölkerung herrschte wegen des sogenannten Glykol-Skandals eine erhebliche Beunruhigung. Bereits im April 1985 war ein erster Pressebericht über die Glykolverseuchung österreichischer Prädikatsweine erschienen (vgl. BT-Drucks. 10/4070 S. 1). In der Folgezeit brachten zahlreiche Zeitungen immer neue Meldungen über das Auffinden weiterer DEG-kontaminierter Weine. Ab Mai 1985 war der Problemkreis Gegenstand zahlreicher Fragen im Parlament (vgl. BT-Drucks. 10/3326, 3679, 3697, 3749, 3765, 3795 und 3858) sowie von Debatten in den zuständigen Ausschüssen und im Plenum des Parlaments. Die Beunruhigung der Bevölkerung hatte ihre Ursache insbesondere in der Unsicherheit, in welchem Umfang tatsächlich österreichische und deutsche Weine, aber auch Weine aus anderen Erzeugerländern mit DEG versetzt waren und welche gesundheitlichen Folgen der Genuß eines solchen Weines haben konnte. Infolge dieser Verunsicherung zeichnete sich ein massiver Rückgang des Konsums österreichischer und auch deutscher Weine ab, der die Existenz der zahlreichen im Weingeschäft tätigen Unternehmen gefährdete und so einen ganzen Wirtschaftszweig zu ruinieren drohte.

In dieser Lage konnte Art. 12 Abs. 1 GG die Klägerin nicht davor schützen, daß die Beklagte eine Liste der in Deutschland aufgefundenen DEG-haltigen Weine unter Einbeziehung der entsprechenden von der Klägerin abgefüllten Weine und unter Benennung des Abfüllers veröffentlichte. Diese Maßnahme war bei der gebotenen fallbezogenen Abwägung zwischen den auf dem Spiele stehenden verfassungsrechtlich geschützten Gütern

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BVerwGE 87, 37 (49):

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gerechtfertigt. Sie genügte in jeder Hinsicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, daß die in die Liste aufgenommenen Weine nicht verkehrsfähig waren. Zwar ergibt sich das nicht, wie das Berufungsgericht meint, allein schon aus der Tatsache, daß der Wein einen unzulässigen Inhaltsstoff enthielt (Art. 51 VO [EWG] Nr. 337/79 vom 5. Februar 1979, ABl. Nr. L 54/1). Da es sich bei dem zum Gegenstand der Klage gemachten Wein um einen Prädikatswein handelte, der eine amtliche Prüfungsnummer erhalten hatte, war seine Verkehrsfähigkeit nach § 52 Abs. 4 des Weingesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1982 (BGBl. I S. 1196) nur unter den einschränkenden Voraussetzungen des § 52 Abs. 3 Nrn. 1 bis 4 WeinG zu verneinen. Die Verkehrsfähigkeit entfiel hier aber gemäß § 52 Abs. 3 Nr. 1 WeinG, weil der DEG-kontaminierte Wein von gesundheitlich bedenklicher Beschaffenheit war. Gesundheitlich bedenklich im Sinne dieser Bestimmung ist ein Erzeugnis, wenn es nach seiner Beschaffenheit oder Zusammensetzung nach den wissenschaftlichen Erkenntnissen gesundheitlichen Bedenken irgendwelcher Art begegnet, sei es auch nur bezüglich einer Kumulations- oder Summationswirkung oder einer wechselseitigen Wirkung mit anderen Stoffen (vgl. Zipfel, Lebensmittelrecht, C 403, WeinG § 52 Rdnr. 22). Diese Voraussetzung erfüllten die DEG-kontaminierten Weine bei Veröffentlichung der Liste, weil nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, die von der Klägerin insoweit nicht mit zulässigen und begründeten Verfahrensrügen angegriffen worden sind, die seinerzeit vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse, die der Beklagten insbesondere durch das Bundesgesundheitsamt vermittelt wurden, Gesundheitsschädigungen durch den Genuß DEG-kontaminierter Weine befürchten ließen. Ob sich die mangelnde Verkehrsfähigkeit darüber hinaus auch aus objektiv unrichtigen Angaben bei der Erlangung der amtlichen Prüfungsnummer gemäß § 52 Abs. 3 Nr. 4 WeinG ergab (vgl. dazu Koch, ZLR 1987 S. 643, 647), kann hier dahinstehen.

Die gesundheitliche Bedenklichkeit des in die Liste aufgenommenen Weins bedeutete zugleich, daß die Beklagte mit der Veröffentlichung zum Schutze der körperlichen Unversehrtheit der Verbraucher tätig wurde und damit ihrer Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG Genüge tat. Die Erhaltung

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BVerwGE 87, 37 (50):

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der wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten des mit der Produktion und dem Absatz von Wein befaßten Wirtschaftszweiges war ein durch Art. 12 Abs. 1 GG ebenfalls verfassungsrechtlich geschützter Wert.

Die Listenveröffentlichung war geeignet und erforderlich, die damit verfolgten Ziele zu erreichen. Die lückenlose Aufzählung aller entdeckten DEG-kontaminierten Weine verschaffte dem Verbraucher die nach den Umständen größtmögliche Sicherheit, daß ein von ihm konsumierter Wein, der nicht auf der Liste stand, nicht DEG-haltig sei. Gleichzeitig ermöglichte die Angabe des DEG-Gehaltes der in die Liste aufgenommenen Weine im Zusammenwirken mit den vom Bundesgesundheitsamt veröffentlichten Erkenntnissen über das Ausmaß der Toxizität von Diethylenglykol im Wein eine ungefähre Abschätzung der vom Genuß eines solchen Weines in etwa ausgehenden Gesundheitsgefahren. Die Veröffentlichung war daher geeignet, der Gefahr von Gesundheitsschäden zu begegnen und zugleich die Beunruhigung der Bevölkerung nachhaltig einzudämmen. Ein anderes milderes Mittel zur Erreichung dieser Ziele stand nicht zur Verfügung.

Auch die Benennung der Klägerin als Abfüllerin des beanstandeten Weines war zur Erreichung der aufgezeigten Ziele unverzichtbar. Die bloße Angabe der amtlichen Prüfungsnummer ohne den Namen des Abfüllers hätte die Liste für den normalen Verbraucher wertlos gemacht, da die beanstandeten Weine im einzelnen nur sehr schwer zu identifizieren gewesen wären. Dagegen ermöglichte die Lagebezeichnung in Verbindung mit der Abfüllangabe eine schnelle Groborientierung, ob ein bereits beim Verbraucher lagernder oder von ihm zum Kauf vorgesehener Wein in der Liste aufgeführt war oder nicht. Endete diese Orientierung negativ, so war die Sache erledigt. Nur bei einem positiven Ergebnis der Groborientierung ergab sich die Notwendigkeit, noch die amtliche Prüfungsnummer mit den Angaben der Liste zu vergleichen.

Hiernach griff die Beklagte mit der Listenveröffentlichung nicht in den durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Freiheitsbereich der Klägerin ein. Mangels eines solchen Grundrechtseingriffs kam der Vorbehalt des Gesetzes nicht zum Tragen. Der Annahme der Klägerin, die Listenveröffentlichung sei wegen Fehlens einer gesetzlichen Grundlage rechtswidrig, erweist sich damit als unzutreffend.

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BVerwGE 87, 37 (51):

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Im übrigen würde sich am Ergebnis nichts ändern, wenn man abweichend von der hier vertretenen Auffassung annähme, der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG werde durch die verfassungsmäßigen Befugnisse der Regierung nicht eingeschränkt, so daß in der Listenveröffentlichung ein Eingriff in die Rechtsphäre der Klägerin läge. In diesem Falle wäre die verfassungsrechtliche Regelung der Aufgaben und Befugnisse der Bundesregierung entsprechend der vom 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts vertretenen Auffassung als Ermächtigungsnorm anzusehen, die den Grundrechtseingriff rechtfertigte (vgl. BVerwGE 82, 76, 80).

7. Fehl geht auch die Ansicht der Klägerin, die Beklagte habe die streitige Liste deshalb nicht veröffentlichen dürfen, weil ihr dafür die Verbandskompetenz gefehlt habe. Zwar bestimmt Art. 30 GG, daß die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder sei. Dies gilt jedoch, wie es dort weiter heißt, nur, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt. Mit der Zuweisung der Regierungsaufgabe an die Bundesregierung hat das Grundgesetz für den Bereich der Informationstätigkeit der Regierung eine solche andere Regelung getroffen. Der Kompetenzbereich der Regierung erstreckt sich insoweit zumindest auf die Gebiete, für die dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit zusteht, denn zumindest in diesen Bereichen muß die Bundesregierung ihre beobachtende und die Entwicklung begleitende Politik entfalten, wozu im notwendigen Umfang auch die Information der Öffentlichkeit gehört. Diesen Rahmen hat der Minister für Jugend, Familie und Gesundheit mit der Listenveröffentlichung nicht überschritten. Die Vorgänge, auf die sich die Liste bezog, berührten in vielfältiger Weise Bereiche, für die dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit zusteht (vgl. Art. 73 Nr. 5, 74 Nrn. 11, 17 und 20 GG). Daß es sich dabei um eine politische Gestaltungsmaßnahme handelte, ist oben bereits dargelegt worden.

8. Wieweit neben dem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG für die ungehinderte Betätigung der Klägerin im wirtschaftlichen Wettbewerb überhaupt noch die von ihr außerdem in Anspruch genommenen Grundrechte aus Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht kommen, braucht hier nicht geklärt zu werden (vgl. u.a. Schoch a.a.O. S. 47). Jedenfalls gelten die obigen Ausführungen zur Eingrenzung des Schutzbereichs des Art. 12 Abs. 1 GG

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BVerwGE 87, 37 (52):

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durch die verfassungsrechtlichen Befugnisse der Bundesregierung in gleicher Weise auch für die beiden anderen hier angesprochenen Grundrechte.