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Bearbeitung, zuletzt am 15.03.2020, durch: DFR-Server, A. Tschentscher | |||
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23. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Josef Meichtry gegen Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) |
1A.225/2002 vom 27. Mai 2003 | |
Regeste |
Art. 29 Abs. 2 BV; Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines Verfahrens; Einsicht in die Ergebnisse einer Administrativuntersuchung. |
Einsicht in die Akten einer Administrativuntersuchung, deren Ergebnisse aus unterschiedlichen Herrschaftsbereichen stammen (E. 4). |
Abwägung der für und gegen eine Einsichtnahme sprechenden Interessen. Den Interessen des im vorliegenden Fall persönlich Betroffenen stehen keine wesentlichen Interessen von privaten oder bediensteten Auskunftspersonen gegenüber (E. 5). | |
Sachverhalt | |
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Von Seiten der Angeschuldigten und des DLZ wurde die Auffassung vertreten, die Anschuldigungen beruhten auf einem grossen, gegen das DLZ gerichteten Komplott, Regierungsrat Stucki habe die Anschläge selber inszeniert oder der Bombenanschlag sei zur Diskreditierung von Swami Omkarananda und des DLZ unter Mitwirkung oder mit Wissen der Polizei provoziert worden. - Aufgrund einer Einsichtnahme in die Fichen und Dossiers der Bundesanwaltschaft im Zusammenhang mit der sog. Fichen-Affäre sowie aufgrund weiterer Quellen erhoben DLZ-Angehörige den Vorwurf, die Behörden hätten zahlreiche Geheimakten unterdrückt oder verschwinden lassen und verschiedene Umstände im Zusammenhang mit der Beschaffung der Bomben in Belgien, dem Einbau eines Peilsenders in eine der Bomben und der Tätigkeit belgischer Agenten hätten keinen Eingang in das Dossier der Strafuntersuchung gefunden. - Parallel dazu recherchierte der als Journalist bzw. Redaktor für den Tages-Anzeiger tätige Paul Bösch, publizierte seit 1998 Berichte über die Hintergründe der Bombenanschläge, wies auf Ungereimtheiten der offiziellen Darstellung hin und vermutete ein Mitwissen der Behörden.
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Vertreter des Regierungsrates des Kantons Zürich ersuchten im Juni 1998 das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) um Abklärung der erhobenen Vorwürfe. Der Bundesrat ermächtigte das EJPD, die - als Staatsschutzakten abgelegten - Akten der Bundesanwaltschaft untersuchen zu lassen und eine Administrativuntersuchung durchzuführen. Darauf nahm das EJPD vorerst selber eine Sichtung der DLZ-Akten im Bundesarchiv vor und beauftragte am 30. März 1999 a. Bundesgerichtspräsident Jean-François Egli mit der Durchführung der Administrativuntersuchung. Dieser nahm in verschiedenste Aktenbestände Einblick (insbes. Bundesarchiv, Bundesanwaltschaft, Bundesgericht, Kantonspolizei, Bezirksanwaltschaft, Staatsarchiv des Kantons Zürich, Personaldossiers), erhob gewisse Dokumente von privater Seite, befragte zahlreiche, damals mit der Angelegenheit befasste Personen und weitere Auskunftspersonen und hörte gestützt auf ein Rechtshilfeersuchen Vertreter der belgischen Polizei an.
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Der Beauftragte hat die Untersuchung am 11. September 2000 mit der Übergabe seines 220 Seiten umfassenden Berichtes und seinen ![]() | 4 |
Die Bundesanwaltschaft prüfte den Bericht der Administrativuntersuchung und verzichtete von ihrer Seite auf ein Begehren um Revision des Bundesstrafgerichtsurteils, weil die neuen Tatsachen nach ihrer Auffassung keine Gründe für eine erheblich veränderte Einschätzung des Sachverhalts oder für ein wesentlich milderes Urteil darstellten.
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In der Folge stellte sich verschiedentlich die Frage der Einsicht in die Untersuchungsergebnisse. Schliesslich hat Josef Meichtry um vollständige Einsicht in den Schlussbericht und die Akten der Administrativuntersuchung ersucht. Mit Entscheid vom 25. September 2002 hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement das Ersuchen abgewiesen.
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Gegen diesen Departementsentscheid hat Josef Meichtry beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und im Wesentlichen eine Verletzung des Anspruchs auf Akteneinsicht nach Art. 29 Abs. 2 BV gerügt.
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Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zu neuer Beurteilung an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zurück.
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Aus den Erwägungen: | |
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Demgegenüber sind weder die Durchführung der Administrativuntersuchung als solche noch das ursprüngliche Strafverfahren Gegenstand des vorliegenden Verfahrens:
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Die Administrativuntersuchung ist auf der Grundlage eines Bundesratsbeschlusses vom Departementsvorsteher eingeleitet worden und längst abgeschlossen. Sie hat sich, wie bereits dargelegt, nicht gegen bestimmte Personen gerichtet, sondern hatte die Abklärung bestimmter Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Untersuchung in einem früheren Strafverfahren zum Gegenstand. Die Administrativuntersuchung führte zum genannten Bericht, mündete indessen nicht in Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, welche gegenüber dem Bürger Pflichten begründen, ändern oder aufheben. Grundsätzlich ist der Beschwerdeführer daher durch die Administrativuntersuchung als solche und deren Abschluss nicht in eigenen rechtlichen Interessen betroffen. Er kann weder die angeblich unzulässige Fragestellung noch die angebliche Unvollständigkeit der Untersuchung bemängeln. Ebenso wenig kann er eine Verletzung der in diesem Zusammenhang angerufenen Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention geltend machen. Insbesondere betrifft die Administrativuntersuchung als solche keine zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen und hat keine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK zum Inhalt. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass Untersuchungsgegenstand das frühere Strafverfahren bzw. die Art und Weise der damaligen Untersuchung war. Mit dem Untersuchungsergebnis wird in keiner Weise über eine strafrechtliche Anklage gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK befunden. Ebenso wenig stand die ursprüngliche Anklage bzw. die damalige Verurteilung in Frage, welche rechtskräftig geworden ist und höchstens im Rahmen eines Revisionsverfahrens einer Neuüberprüfung zugeführt werden könnte. Die Rüge des Beschwerdeführers, die Durchführung der Administrativuntersuchung und die Verweigerung der Akteneinsicht im Untersuchungsverfahren verstiessen gegen die EMRK, erweist sich daher von vornherein als unbegründet.
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Schliesslich gilt es festzuhalten, dass sich die vorliegende Beschwerde entsprechend dem ursprünglichen Einsichtsgesuch einzig ![]() | 13 |
3. Art. 29 Abs. 2 BV (wie bereits Art. 4 aBV) räumt den Parteien und Betroffenen als allgemeine Verfahrensgarantie und Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör einen Anspruch auf Akteneinsicht ein. Im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung sollen die Verfahrensbeteiligten von den Entscheidungsgrundlagen vorbehaltlos und ohne Geltendmachung eines besondern Interesses Kenntnis nehmen können (BGE 122 I 153 E. 6a S. 161). Dieser Aspekt des Anspruchs auf Akteneinsicht kommt indessen im vorliegenden Verfahren nicht zum Tragen, da die Administrativuntersuchung längst abgeschlossen ist, der Beschwerdeführer nicht Verfahrensbeteiligter ist und kein Erlass einer Verfügung bevorsteht.
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Darüber hinaus hat die Rechtsprechung zu Art. 4 aBV und Art. 29 Abs. 2 BV erkannt, dass der Anspruch auf Akteneinsicht auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser Anspruch davon abhängig, dass der Rechtsuchende ein besonderes schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann. Dieses kann sich aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht wie etwa der persönlichen Freiheit oder aus einer sonstigen besondern Sachnähe ergeben. Soweit die Verwaltung nicht dem so genannten Öffentlichkeitsprinzip unterstellt ist, reicht die Berufung auf Art. 16 Abs. 3 BV nicht aus und bedarf es daher der Geltendmachung eines spezifischen schützenswerten Interesses im dargelegten Sinne (vgl. nunmehr Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 S. 1963). Das Akteneinsichtsrecht findet indes seine Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter. Diesfalls sind die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung andererseits sorgfältig gegeneinander abzuwägen (zum Ganzen Urteil 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002, publ. in: EuGRZ 2003 S. 45 und ![]() | 15 |
Dieser verfassungsmässige Anspruch auf Einsicht in die Akten eines abgeschlossenen Verfahrens geht über die Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK hinaus. Die Konventionsbestimmung kann ausserhalb eines Verfahrens, das zivilrechtliche Ansprüche oder eine strafrechtliche Anklage zum Gegenstand hat, grundsätzlich nicht angerufen werden. In Bezug auf die vorliegenden konkreten Verhältnisse kann insbesondere nicht davon gesprochen werden, der Beschwerdeführer verlange die Akteneinsicht zur unmittelbaren Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens und deren Verweigerung verunmögliche ihm in Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK den Zugang zu einem Gericht. Auf die Rüge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK braucht daher auch unter diesem Gesichtswinkel nicht näher eingegangen zu werden.
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Allein gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV ist im Folgenden zu prüfen, ob der Beschwerdeführer Anspruch erheben kann, in die Ergebnisse der abgeschlossenen Administrativuntersuchung Einblick zu nehmen (E. 5).
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4.1 Die Vorinstanz versucht diesen Konflikt dadurch zu lösen, dass sie dem Beschwerdeführer die Möglichkeit aufzeigt, beim ausserordentlichen Kassationshof des Bundesgerichts ein Verfahren um Revision des Strafurteils von 1979 einzuleiten (Art. 12 Abs. 2 OG ![]() | 19 |
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Diesfalls stellt sich die Frage nach dem praktischen Vorgehen, wenn gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV Einsicht in die Ergebnisse einer ![]() | 21 |
Angesichts dieser Schwierigkeit ist nach einer praktischen Vorgehensweise zu suchen. Es drängt sich auf, im Sinne einer Kompetenzattraktion grundsätzlich eine einzige Instanz über die Gesamtheit der Dokumente entscheiden zu lassen. Derjenigen Behörde, welche die Administrativuntersuchung angeordnet hat, ist in einem nachfolgenden Verfahren der Akteneinsicht eine Leitfunktion zuzuerkennen. Sie könnte in diesem Rahmen einerseits über die "eigenen" Akten verfügen. Andererseits hätte sie darüber zu befinden, ob das Einsichtsgesuch den Datenbereich einer andern Stelle überhaupt betrifft, und hätte allenfalls für eine entsprechende Einwilligung zu sorgen. Gestützt darauf wäre sie in der Lage, gesamthaft über das Akteneinsichtsgesuch zu befinden.
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Es kann davon ausgegangen werden, dass die Ergebnisse der Administrativuntersuchung tatsächlich unterschiedlicher Herkunft sind und aus diversen Quellen stammen. Erstens handelt es sich um die eigentlichen Erhebungen des Untersuchungsbeauftragten (Befragungsprotokolle, eingeholte Berichte, eigene Feststellungen) sowie den Untersuchungsbericht und das Verfahrensprotokoll. Zweitens hat der Untersuchungsbeauftragte - mit entsprechender Ermächtigung - Dokumente aus dem Bundesarchiv und aus den Akten des Bundesstrafprozesses eingesehen und davon teils Kopien in seine Unterlagen übernommen. Und drittens hat er in kantonalzürcherische Aktenbestände Einsicht genommen, davon für seinen eigenen Gebrauch teils ebenfalls Kopien hergestellt und kantonale Bedienstete angehört.
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Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement die Gesuchsbehandlung und die Gewährung von Akteneinsicht nicht allein deswegen ablehnen durfte, weil ein Teil der Akten aus dem Herrschaftsbereich des Bundesstrafgerichts (bzw. des Kantons Zürich) stammt.
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5.1 Die Vorinstanz erachtet das Interesse des Beschwerdeführers an der Einsicht in den Schlussbericht im heutigen Zeitpunkt als gemindert. Dessen Rechtsvertreter habe bereits einmal Einsicht ![]() | 28 |
Diese Auffassung vermag nicht zu überzeugen. Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers durfte den Untersuchungsbericht lediglich unter der Auflage einsehen, keine Namen weiterzugeben; er hatte sich bereit erklärt, "gegenüber seiner Klientschaft die Persönlichkeitsrechte von Drittpersonen zu wahren und insbesondere deren Namen nur zu nennen, wenn dies für die Prüfung allfälliger Revisionsgründe oder anderer rechtlicher Schritte notwendig ist". Auch bei entsprechender Information durch den Rechtsvertreter konnte sich der Beschwerdeführer ohne Kenntnis, welche Aussagen von welcher Seite stammen, kaum ein eigenes Bild über die Tragweite des Berichts und der Resultate machen. Nur der Beschwerdeführer selber ist als Kenner der damaligen Verhältnisse in der Lage, den Bericht und seine Folgerungen aufgrund der einzelnen Elemente zu würdigen. Zudem war die Einsicht des Rechtsvertreters auf den eigentlichen Untersuchungsbericht beschränkt und umfasste insbesondere die umfangreichen Beilagen und Unterlagen nicht. Der Beschwerdeführer hat von diesen Beilagen daher nicht einmal in indirekter Weise Kenntnis nehmen können. Schliesslich liegt entgegen der Auffassung der Vorinstanz keine Konstellation vor, in der im Interesse des Betroffenen selber gewisse Informationen lediglich einer Vertrauensperson herausgegeben werden (vgl. Art. 8 Abs. 3 DSG sowie BGE 122 I 153 E. 6c/cc S. 166 mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Kritik). Darüber hinaus kann ohnehin nicht in allgemeiner Weise angenommen werden, dass nach einer ersten Einsicht das Interesse an einer weitern Einsichtnahme von vornherein entfällt.
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Bei dieser Sachlage wird das Interesse des Beschwerdeführers an der Einsicht in den Untersuchungsbericht und in die Unterlagen durch den Umstand, dass sein Rechtsvertreter früher den Bericht einsehen konnte, keineswegs geschmälert. Die lediglich indirekte und beschränkte Konsultation vermag die eigene Einsicht von Bericht und Materialien nicht zu ersetzen und steht einer erneuten Kenntnisnahme nicht entgegen.
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5.2 Der Beschwerdeführer ist im Jahre 1979 - nach einer längeren Untersuchung und mehr als drei Jahren Untersuchungshaft - vom Bundesstrafgericht in einem öffentlichen und medienwirksamen Verfahren zu sieben Jahren Zuchthaus verurteilt worden. Nunmehr kommt der Untersuchungsbeauftragte zum Schluss, dass das Strafverfahren (aus heutiger Sicht) nicht in allen Teilen den Anforderungen an einen fairen Prozess entsprochen habe und dass insbesondere ![]() | 31 |
Über dieses elementare Bedürfnis hinaus hat der Beschwerdeführer ein Interesse an der Akteneinsicht im Hinblick auf und zur Vorbereitung von Verfahren zur Erlangung eines Ausgleichs, sei es im Sinne einer Entschädigung oder Genugtuung, einer Rehabilitation oder gar einer Revision des Strafurteils. Die Rechtsprechung hat in der Absicht, ein entsprechendes Verfahren anzustrengen, ein schutzwürdiges Interesse für eine Akteneinsicht erblickt und diese geradezu als Voraussetzung für ein entsprechendes Verfahren bezeichnet (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4b/cc S. 7 f.; Urteil 1P.240/2002 vom 18. Oktober 2002, E. 3.2.1, publ. in: EuGRZ 2003 S. 45 und ZBl 104/2003 S. 303; Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362, E. 5a). In diesem Zeitpunkt ist es grundsätzlich nicht Sache der Behörden, anstelle des Betroffenen über den allenfalls einzuschlagenden Weg und die Erfolgschancen zu befinden und die Akteneinsicht von einem bestimmten Verfahren abhängig zu machen. Der Beschwerdeführer hat sich denn auch noch nicht auf ein bestimmtes Vorgehen festgelegt; vielmehr möchte er sich vorerst anhand des Untersuchungsberichts und der Unterlagen ein umfassendes eigenes Bild verschaffen. Keiner Prüfung zu unterziehen sind daher auch die Vorstellungen des Beschwerdeführers, wie er allenfalls zu einer Form der Satisfaktion gelangen könnte (Revision des Bundesstrafgerichtsurteils, Verfahren nach Art. 139a OG, Nichtigerklärung des Bundesstrafgerichtsurteils durch das Bundesgericht oder den Bundesrat, ![]() | 32 |
Mit dem angefochtenen Entscheid spricht die Vorinstanz dem Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse insbesondere auch im Hinblick auf die Möglichkeit ab, ein Verfahren um Revision des Strafurteils von 1979 einzuleiten und in diesem Rahmen um Einsicht in die Ergebnisse und Akten der Administrativuntersuchung zu ersuchen (vgl. oben E. 4.1). - Wie oben dargetan, ist es nicht Sache der Behörden, anstelle des Betroffenen über den einzuschlagenden Weg zu befinden und die Akteneinsicht von einem bestimmten Verfahren abhängig zu machen. Der Beschwerdeführer hat vielmehr ein legitimes Interesse daran, sich über die Grundlagen und Voraussetzungen ins Bild zu setzen, bevor er sich überhaupt auf ein aufwändiges Revisionsverfahren einlässt. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass der prozessuale Aufwand bis zu einer allfälligen Akteneinsichtnahme bei entsprechendem Vorgehen in Grenzen gehalten werden könnte. Daraus ergibt sich, dass die Möglichkeit der Einleitung eines Revisionsverfahrens dem Beschwerdeführer nicht entgegen gehalten werden kann und sein schutzwürdiges Interesse an der Akteneinsicht nicht mindert.
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Gesamthaft gesehen kann daher festgehalten werden, dass dem Beschwerdeführer ein gewichtiges schutzwürdiges Interesse zukommt, im Sinne seines Gesuches Einsicht in die Ergebnisse der Administrativuntersuchung zu erhalten. Es ist daher zu prüfen, ob und welche Gründe einer Einsicht entgegen stehen. Wie oben dargetan, findet das Akteneinsichtsrecht seine Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter.
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Die Aussagen von ehemaligen Regierungsmitgliedern (a. Bundesrat Kurt Furgler und a. Regierungsrat Jakob Stucki) enthalten keine geheimhaltungswürdigen Inhalte. Die befragten ehemaligen Angehörigen der Bundesanwaltschaft sowie der Zürcher Behörden (Bezirksanwaltschaft, Kriminal- und Kantonspolizei) gaben im Wesentlichen reine Sachberichte ab, für deren Geheimhaltung überwiegende persönliche Interessen kaum ersichtlich sind. Insbesondere handelt es sich dabei nicht um persönlich ausgerichtete Attacken oder denunziationsähnliche Aussagen, für welche die Rechtsprechung unter ganz speziellen Voraussetzungen ein persönliches Geheimhaltungsinteresse anerkannt hat (vgl. Urteil 1P.18/1991, publ. in: ZBl 93/1992 S. 362, E. 5c). Die (damaligen oder heute noch im Dienst stehenden) Beamten können - wie im Untersuchungsbericht festgehalten wird - straf- und disziplinarrechtlich nicht mehr zur Rechenschaft gezogen werden. Sie brauchen keine negativen Reaktionen von (ehemaligen) Vorgesetzten oder Kollegen mit Auswirkungen auf ihr berufliches oder gar privates Umfeld zu ![]() | 37 |
Eine etwas unterschiedliche Beurteilung mag in Bezug auf die drei belgischen Agenten, welche in die Abläufe der Beschaffung und Lieferung der verwendeten Bomben involviert waren, vorgenommen werden. Auch wenn, wie oben dargelegt, keine Geheimhaltungsgründe hinsichtlich des Inhalts ihrer Aussagen vorgebracht werden, so könnte allenfalls aus persönlichen Motiven ein Interesse an der Geheimhaltung ihrer Namen vorgebracht werden - soweit diese nicht ohnehin schon bekannt sein sollten. In dieser Hinsicht darf berücksichtigt werden, dass die Agenten aus Furcht vor möglichen Vergeltungen den Namen eines Informanten nicht bekannt geben wollten. Darüber hinaus mag es gerechtfertigt erscheinen, einen Auszug aus dem Personaldossier eines ehemaligen, verstorbenen Bundespolizeikommissärs aus Pietätsgründen nicht bekannt zu machen. Schliesslich ist nicht auszuschliessen, dass in Bezug auf vereinzelte Personen weitere spezifische Geheimhaltungsgründe namhaft gemacht werden könnten.
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Der Untersuchungsbeauftragte hat ferner den Journalisten Paul Bösch, die DLZ-Angehörige Dr. H.E. und den Beschwerdeführer selber angehört. In dieser Hinsicht können keine persönlichen Geheimhaltungsgründe geltend gemacht werden. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der Untersuchungsbeauftragte keine weitern oder ehemaligen DLZ-Angehörige befragte. Entgegen dem im angefochtenen Entscheid erweckten Eindruck ist daher nicht ersichtlich, welche - ohnehin bekannten - Personen aus dem Umfeld des DLZ gerade aufgrund des Untersuchungsberichts mit Briefen belästigt oder in ihrer Ehre verletzt werden könnten. Ein ehemaliges DLZ-Mitglied schliesslich hat sich spontan beim Untersuchungsbeauftragten gemeldet und ihm Berichte über seine eigene Beurteilung der damaligen Geschehnisse zur Verfügung gestellt; diese Berichte waren für den Untersuchungsbeauftragten indes von untergeordneter Bedeutung; der Name des Informanten wird im Untersuchungsbericht selber nicht genannt, ergibt sich lediglich aus den Unterlagen und könnte allenfalls abgedeckt werden.
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Gesamthaft und zusammenfassend gilt es festzustellen, dass kaum bzw. wenige persönliche Interessen ersichtlich sind, welche einer Einsichtnahme in die Untersuchungsunterlagen entgegenstehen.
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5.5 Bei einer gesamthaften Abwägung der unterschiedlichen Positionen gilt es auf der einen Seite die gewichtigen schutzwürdigen Interessen des Beschwerdeführers an der Einsicht zu berücksichtigen. Diesen stehen keine eigentlichen öffentlichen Interessen und kaum namhafte persönliche Gründe gegenüber. Demnach überwiegen gesamthaft gesehen die schutzwürdigen Interessen des Beschwerdeführers an der Einsicht. Die Beschwerde erweist sich als begründet; ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Einsicht in die Ergebnisse der Administrativuntersuchung ist im Grundsatz zu bejahen. (...)
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