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Bearbeitung, zuletzt am 15.03.2020, durch: Sabiha Akagündüz, A. Tschentscher | |||
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20. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. A. und Erben B. gegen Stadt Zürich sowie Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) |
1A.236/2005 vom 18. April 2006 | |
Regeste |
Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung (Nichteinzonung). |
Weitgehend überbautes Gebiet: Abgrenzung zwischen den Begriffen "Baulücke" und "grössere unüberbaute Fläche im Siedlungsgebiet" (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 4.2); zwei Anwendungsfälle (E. 4.3 und 4.4). |
Besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes: begründete Erwartung einer Einzonung aufgrund der Vorgeschichte (Zusammenfassung der Rechtsprechung; E. 6.1 und 6.2); materielle Enteignung in einem Anwendungsfall bejaht (E. 6.3-6.9). | |
Sachverhalt | |
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Den Erben B. (Beschwerdeführer 2) gehört das Grundstück Kat. Nr. 4688 in der Senke Müli in Zürich-Affoltern mit einer Fläche von 12'231 m2. Dieses lag unter der BZO 1963 ebenfalls überwiegend in der Wohnzone D; ein Anteil von 756 m2 befand sich in der Freihaltezone. Im Rahmen der BZO 1992 wurde die ganze Parzelle der Freihaltezone zugewiesen.
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Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte am 10. September 1997 im Rahmen einer Teilgenehmigung der BZO 1992 die Freihaltezonen im Bereich der erwähnten Grundstücke. Daraufhin setzte der Stadtrat von Zürich die Freihaltezonen auf den 11. Oktober 1997 in Kraft.
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Bereits am 2. September 1996 hatten die betroffenen Grundeigentümer gegenüber der Stadt Zürich Entschädigungsforderungen aus materieller Enteignung angemeldet; in der Folge wurde das Schätzungsverfahren durchgeführt. Mit Beschluss vom 21. Januar 2003 ![]() | 4 |
Gegen den Beschluss der Schätzungskommission rekurrierten die Stadt Zürich und die Erbengemeinschaft B. an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Während sich Erstere gegen die Annahme einer materiellen Enteignung wehrte, verlangte Letztere eine Erhöhung der Entschädigung. Mit Entscheid vom 23. Juni 2005 hiess das Gericht den Rekurs der Stadt Zürich gut und wies denjenigen der Erben B. ab. Es hielt fest, dass den Grundeigentümern keine Entschädigung aus materieller Enteignung zustehe.
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A. und die Erben B. erheben Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht; sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Es sei festzustellen, dass der Erlass einer Freihaltezone für ihre Grundstücke eine materielle Enteignung darstelle; die Stadt Zürich sei zur Entschädigung zu verpflichten.
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Das Bundesgericht heisst die Beschwerde von A. gut und weist diejenige der Erben B. ab.
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Aus den Erwägungen: | |
Erwägung 2 | |
2.1 Mit der Gesamtrevision der BZO 1963 bzw. der gestützt darauf erlassenen BZO 1992 hat die Stadt Zürich ihre Nutzungsplanung an die Anforderungen des RPG angepasst (Urteil 1A.72/2003 vom 4. November 2003, E. 3.2 nicht publ. in: ZBl 106/2005 S. 661). Die in diesem Rahmen erfolgte Zuteilung der Grundstücke Kat. Nrn. 7982 und 7987 sowie 4688 zur Freihaltezone stellen demzufolge eine Nichteinzonung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dar (vgl. dazu BGE 131 II 728 E. 2.1 S. 730 f.; BGE 125 II 431 E. 3b S. 433). Dies wird von den Beteiligten nicht in Frage gestellt.
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2.2 Nichteinzonungen lösen grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus. Sie treffen den Eigentümer nur ausnahmsweise enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtlichen generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ![]() | 9 |
Trifft dies nicht zu, kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt grundsätzlich keinen Anspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone, auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt. Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist (BGE 122 II 455 E. 4a S. 457 f. mit Hinweisen; vgl. auch BGE 131 II 151 E. 2.4.1 S. 158).
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2.3 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Gesamtwürdigung aller rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten vorzunehmen (BGE 125 II 431 E. 4a S. 434; BGE 122 II 455 E. 4c S. 458; vgl. auch BGE 131 II 151 E. 2.4.2 S. 158 f.).
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2.3.2 Das Bundesgericht hat im Entscheid 122 II 455 mit Blick auf einen Enteignungsfall im Kanton Zürich daran festgehalten, dass die in der genannten Formel enthaltenen Anforderungen keine in sich geschlossenen Tatbestände darstellen. Dies gelte namentlich für das Kriterium des gewässerschutzkonformen GKP (a.a.O., E. 5b/bb S. 460). Im Einzelfall könnten die ![]() | 13 |
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2.3.4 Methodisch ist nichts dagegen einzuwenden, wenn das Prüfungsprogramm der Kriterien anhand der Fallgruppen getrennt durchgeführt wird. Dieses Vorgehen entbindet jedoch keineswegs davon, stets die Gesamtsicht im Auge zu behalten; insofern sind die Tatbestände nicht in sich geschlossen. Vielmehr sind die einzelnen Faktoren zu gewichten (BGE 112 Ib 388 E. 3 S. 390; BGE 109 Ib 13 E. 2 S. 16). Wie der bundesgerichtlichen Formel zu entnehmen ist, verlangt die strenge Praxis allerdings im Ergebnis eine hohe Realisierungswahrscheinlichkeit der Überbaubarkeit (grundlegend BGE 91 I 329 E. 3 S. 339; BGE 131 II 151 E. 2.4.1 S. 158; vgl. auch BGE 113 Ib 318 E. 3c/aa S. 324; Urteil 1A.41/2002 vom 26. November 2002, E. 5, publ. in: ZBl 104/2003 S. 383). Im Lichte dieser Grundsätze ist die fallgruppenbezogene Beurteilung des Verwaltungsgerichts zu überprüfen.
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2.4 Massgeblicher Stichtag für die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt, ist das Inkrafttreten des neuen Zonenplans (BGE 122 II 326 E. 4b S. 329; BGE 119 Ib 229 E. 3a S. 233 mit Hinweisen), mithin im vorliegenden Fall der 11. Oktober 1997. Geht einem definitiven Eingriff eine provisorische Massnahme voraus, wie z.B. der Erlass einer Planungszone, ist zwar auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des definitiven Eingriffs abzustellen; mit der provisorischen Massnahme darf indessen nicht zum Nachteil des Betroffenen ein Ausschluss der Entschädigungspflicht begründet werden (BGE 109 Ib 13 E. 3 S. 17; Urteil 1A.263/2004 vom 24. Oktober 2005, E. 4.2 nicht publ. in BGE 131 II 728).
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(...)
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Erwägung 4 | |
4.1 Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15 lit. a RPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG wird in der Rechtsprechung eng verstanden. Er umfasst im Wesentlichen den ![]() | 18 |
Erwägung 4.2 | |
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Beim soeben genannten Urteil handelte es sich um einen Stadtzürcher Fall. Dort konnte das Bundesgericht die Frage offen lassen, ob eine unüberbaute Fläche von 2,5 ha auf dem Bürglihügel bereits aus quantitativen Gründen keine Baulücke mehr darstelle. Es bestätigte, dass dem Hügel als Landschaftsschutzobjekt qualitativ eine eigenständige Bedeutung zukomme (a.a.O., E. 4.1.4).
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Ebenfalls aus qualitativen Gründen erachtete das Bundesgericht in einem planungsrechtlichen Fall betreffend die Gemeinde Paradiso das Gelände eines Gutshofs von etwas mehr als 1 ha nicht als Baulücke; das Areal war von Wald, Kantonsstrasse und Siedlungsgebiet umgeben (Urteil 1P.355/2000 vom 8. November 2000, E. 3b, publ. in: RDAT 2001 I Nr. 49 S. 199).
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4.2.4 Das Verwaltungsgericht stützt seine Argumentation hier zur Hauptsache auf den Bundesgerichtsentscheid in einem planungsrechtlichen Fall betreffend die Gemeinde Kölliken. Darin wurde, unter Hinweis auf BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 339 und BGE 121 II 417 E. 5c S. 426, festgehalten, dass unüberbaute Flächen im Siedlungsgebiet bis zur Grösse von ungefähr 1 ha inmitten von überbautem Gebiet unter bestimmten Bedingungen als Baulücken bezeichnet werden können. Grössere Flächen seien hingegen bisher nicht als Baulücken betrachtet worden (Urteil 1P.692/2001 vom 22. Januar 2002, E. 3.4.1, publ. in: ZBl 104/2003 S. 650). Auch im letztgenannten Entscheid wurde allerdings eine qualitative Beurteilung vorbehalten; massgebend sei die Art der Umgebung. Eine dichte Bebauung oder eine Hochhaussiedlung würden das benachbarte freistehende Gebiet mehr prägen als eine lockere bauliche Nutzung. Zu berücksichtigen sei sodann das Verhältnis zwischen der nicht überbauten Fläche und den sie umgebenden überbauten Gebieten (a.a.O., E. 3.4.1).
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Auf Kat.Nr. 7982, der oberen Liegenschaft, steht ein landwirtschaftlich geprägtes Gebäudeensemble mit Wohnhaus, Scheune und Nebengebäude; Kat.Nr. 7987 ist unüberbaut. Zwischen den beiden Parzellen zieht sich der Lebristweg dem Hang entlang. Zusammen sind die langgestreckten Grundstücke zwei bis drei Bautiefen breit; ihre Fläche beläuft sich auf insgesamt gut 1 ha.
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4.4 Die Parzelle der Beschwerdeführer 2 liegt in Zürich-Affoltern; sie misst 1,2 ha und ist trapezförmig. Das Grundstück ist bis auf ein ![]() | 32 |
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Aus den Fotos, welche die Beschwerdeführer 2 eingereicht haben, ergibt sich, dass die bestehenden Bauten in der näheren Umgebung in der Regel nicht mehr als zwei Vollgeschosse aufweisen. Einen Bezug zu den Hochhäusern in der weiteren Umgebung stellen nicht einmal die Beschwerdeführer 2 her. Das Verwaltungsgericht hat das Siedlungsbild von Unteraffoltern als heterogen, aber insgesamt ländlich gewürdigt; es unterscheide sich kaum von der Erscheinung eines Dorfes und erweise sich als periphere Lage der Stadt Zürich. Das von den Beschwerdeführern angesprochene Luftbild bestätigt diese Würdigung; der allgemeine Siedlungsbau in der Umgebung bildet keinen dichten oder breiten Gürtel. Demzufolge ist festzuhalten, dass die Parzelle der Beschwerdeführer 2 durch die überbaute Umgebung nicht entscheidend geprägt wird.
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Die Beschwerdeführer 2 widersprechen, indem sie an die planerische Würdigung der weiter westlich gelegenen Schneitächer erinnern. Dort hat es das Bundesgericht als nicht willkürlich erachtet, das entsprechende öffentliche Interesse an einer Freihaltezone zu verneinen (Urteil 1P.312/1996 vom 23. Juli 1997, E. 4c). Die Beschwerdeführer 2 scheinen aber zu übersehen, dass das Bundesgericht damals den angefochtenen Entscheid in diesem Punkt dennoch aufgehoben hatte; damit wurde der Stadt Zürich ermöglicht, unter anderem im Bereich Schneitächer eine Landwirtschaftszone festzusetzen (a.a.O., E. 8c und d). Die Beschwerdeführer 2 gehen damit fehl, wenn sie aus diesem Urteil abzuleiten versuchen, dass ihre Parzelle in der Bauzone hätte belassen werden müssen.
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6.1 Nach der Rechtsprechung kann der Vorgeschichte einer Nutzungsplanfestsetzung ein solches Gewicht zukommen, dass sich daraus die begründete Erwartung einer Einweisung von Land in eine Bauzone ergibt (BGE 125 II 431 E. 6 S. 438; BGE 119 Ib 397 E. 6e S. 410; BGE 118 Ia 151 E. 5a S. 159). Namentlich die Erschliessungsplanung oder durchgeführte Baulandumlegungen vermögen das Vertrauen zu wecken, davon erfasstes Land werde im neu zu erlassenden Zonenplan der Bauzone zugewiesen. Auch wenn keine konkreten Zusicherungen vorliegen, die nach dem Grundsatz von Treu und Glauben eine Pflicht zur Einzonung begründen, kann sich eine solche aus den der Nutzungsplanung vorangehenden besonderen Umständen herleiten (BGE 118 Ia 151 E. 5a S. 159).
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Nachdem die gegen den Planerlass erhobenen Rechtsmittel im November 1988 rechtskräftig erledigt worden waren, bescheinigte das ![]() | 46 |
Der Regierungsrat genehmigte den Quartierplan dessen ungeachtet am 25. Oktober 1989. Er hielt, entgegen der Meinung der Stadt Zürich, fest, es fehle eine Rechtsgrundlage, um das Genehmigungsverfahren zu sistieren. Auf ein Wiedererwägungsgesuch der Stadt Zürich trat der Regierungsrat in der Folge nicht ein; diese wehrte sich hiergegen erfolglos mit staatsrechtlicher Beschwerde (Urteil 1P.346/1990 vom 9. November 1990). Am 17. Oktober 1991 erfolgte der grundbuchliche Vollzug des Quartierplans. Die Vorlage für die BZO 1992 wurde vom Gemeinderat der Stadt Zürich am 23. Oktober 1991 beschlossen und vom Volk am 17. Mai 1992 angenommen.
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6.5 Im kantonalen Verfahren hat die Beschwerdegegnerin vorgebracht, spätestens seit Inkrafttreten des RPG hätte der Beschwerdeführer 1 im Bereich des oberen Hanggebiets von Höngg mit der Schaffung zusätzlicher Freihalteflächen wegen des Landschafts- und Aussichtsschutzes bzw. für Naherholungszwecke rechnen müssen. Die Beschwerdegegnerin erwähnt dabei zwei Weisungen des Zürcher Stadtrats. Diejenige vom 17. November 1982 stand im Zusammenhang mit der Volksinitiative zur Rettung des Burghölzlihügels; ![]() | 49 |
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Die vorliegende Situation unterscheidet sich grundlegend von der Sachlage in BGE 117 Ib 497 : Dort hatten die Grundeigentümer im Walliseller Gebiet Hörnligraben in Kenntnis der ungelösten, übergeordneten Erschliessungsproblematik einen privaten Quartierplan aufgestellt. Das Bundesgericht hielt fest, die Mitwirkung der Gemeinde am Quartierplanverfahren sei nicht kausal für die Planungsarbeiten gewesen; aus ihrer Zustimmung zum Planwerk könne daher keine Verpflichtung zum Ausbau des übergeordneten Strassennetzes abgeleitet werden; im Ergebnis wurde das Bestehen einer Entschädigungspflicht verneint (a.a.O., E. 7c).
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6.7 Zu prüfen bleibt, ob die Nichteinzonung zur Umsetzung der Raumplanungsgrundsätze geboten war (E. 6.2). Die Freihaltezone umfasst immerhin noch eine Fläche von annähernd 3 ha; es ![]() | 52 |
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6.9 Insgesamt liegen beim Beschwerdeführer 1 besondere Umstände vor, aufgrund derer eine materielle Enteignung zu bejahen ist. Im ![]() | 56 |
Im Hinblick auf den Schutz der Erwartung des Beschwerdeführers 1 genügt es nicht, dass die Stadt Zürich im Rahmen der späteren Anpassung des Quartierplans an die BZO 1992 verpflichtet wurde, seine Beteiligung an den Plankosten zu überprüfen. Am Stichtag besassen die Grundstücke des Beschwerdeführers 1 Baulandqualität im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Dies führt zur entsprechenden Entschädigungspflicht.
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7. Bei der Liegenschaft der Beschwerdeführer 2 sind hingegen keine besonderen Umstände ersichtlich. Im Rahmen einer grundlegenden Kritik am angefochtenen Entscheid wird in der Beschwerde geltend gemacht, mit der Nichteinzonung sei der Marktwert des Grundstücks zerstört worden. Dieses Argument ist aber nicht massgeblich (BGE 109 Ib 114 E. 3 S. 115; vgl. auch BGE 127 I 185 E. 4 S. 191).
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Erwägung 8 | |
8.1 Zusammengefasst verstösst der angefochtene Entscheid, soweit er sich gegen den Beschwerdeführer 1 richtet, gegen Art. 5 Abs. 2 RPG; die Beschwerde ist insofern gutzuheissen. Hingegen liegt gegenüber den Beschwerdeführern 2 keine materielle Enteignung vor. Deren Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
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