BGE 134 II 287 | |||
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34. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement gegen X., Y., Landwirtschaftsamt und Regierungsrat des Kantons Schwyz (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) |
2C_76/2008 vom 2. Juli 2008 | |
Regeste |
Art. 70 LwG, Art. 1 SuG, Art. 2 und 7 DZV, Art. 2, 6 und 14 LBV; rechtliche Selbständigkeit eines landwirtschaftlichen Betriebes als Voraussetzung für den Anspruch auf Direktzahlungen. |
Die Voraussetzung der rechtlichen Selbständigkeit eines Betriebes schliesst das Erfordernis eines zivilrechtlichen Rechtstitels (Eigentum oder gültige Pacht) zur Bewirtschaftung mit ein (E. 3). |
Sind die privatrechtlichen Verhältnisse rechtskräftig geklärt, kann nicht durch rechtswidriges Verhalten, hier Weiterbewirtschaftung trotz abgelaufenem Pachtverhältnis, erwirkt werden, dass weiterhin Direktzahlungen geleistet werden (E. 4). | |
Sachverhalt | |
X. und Y. bewirtschafteten den landwirtschaftlichen Pachtbetrieb A. Am 28. März 1999 kündigte die Verpächterin, die Gemeinderschaft A., die Pacht. Mit rechtskräftigem Urteil des zuständigen Zivilrichters vom 10. Oktober 2000 wurde diese um sechs Jahre bis zum 31. März 2006 erstreckt. Um eine weitere gerichtliche Erstreckung ersuchten X. und Y. nicht, sie gaben aber der Verpächterin gegenüber zum Ausdruck, noch keinen neuen Betrieb gefunden zu haben und nicht bereit zu sein, das Pachtgrundstück zu verlassen. Die Verpächterin reichte am 24. März 2006 beim zuständigen Zivilgericht ein Ausweisungsbegehren ein, worin sie unter anderem ausführte, das Hofgut A. per 1. April 2006 neu verpachtet zu haben. Mit Verfügung vom 26. Juni 2006 verpflichtete der Einzelrichter des Bezirks Höfe X. und Y., das Hofgut innert vierzehn Tagen nach Rechtskraft seines Entscheides zu verlassen. Eine dagegen gerichtete Nichtigkeitsbeschwerde beim Kantonsgericht Schwyz sowie eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht gegen das Urteil des Kantonsgerichts blieben erfolglos (Urteil des Bundesgerichts 4P.268/2006 vom 5. Dezember 2006). X. und Y. bewirtschafteten das Hofgut A. jedoch vorerst weiter, bis sie es schliesslich am 19. März 2007 verliessen.
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Am 6. Mai 2006 beantragten X. und Y. die Ausrichtung von landwirtschaftlichen Direktzahlungen für das Jahr 2006. Mit Verfügung vom 20. Juni 2006 eröffnete ihnen das Landwirtschaftsamt des Kantons Schwyz, dass keine Direktzahlungen geleistet würden, da X. und Y. weder Eigentümer noch Pächter des Hofgutes A. seien. Am 17. Oktober 2006 hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz eine dagegen erhobene Beschwerde gut und stellte die Anspruchsberechtigung auf Direktzahlungen fest. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz hiess am 26. Januar 2007 eine Beschwerde des Bundesamts für Landwirtschaft gut und hob den Regierungsratsentscheid auf. Mit Urteil vom 27. November 2007 hiess das Bundesverwaltungsgericht eine von X. und Y. eingereichte Beschwerde gut und stellte die Anspruchsberechtigung auf Direktzahlungen für das Jahr 2006 fest. Zugleich überwies es die Akten dem kantonalen Landwirtschaftsamt zur Ermittlung des Umfangs der Direktzahlungen.
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Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 28. Januar 2008 an das Bundesgericht beantragt das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. November 2007 aufzuheben und festzustellen, dass kein Anspruch auf Direktzahlungen für das Jahr 2006 bestehe. X. und Y. schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Landwirtschaftsamt unterstützt die Beschwerde, ohne einen ausdrücklichen Antrag zu stellen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz schliesst unter Verzicht auf eine ausführliche Vernehmlassung auf Gutheissung der Beschwerde. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz und das Bundesverwaltungsgericht haben auf eine Stellungnahme verzichtet. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
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Aus den Erwägungen: | |
Erwägung 2 | |
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Als Betrieb definiert Art. 6 Abs. 1 lit. a-e LBV ein landwirtschaftliches Unternehmen, das Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige betreibt, eine oder mehrere Betriebsstätten umfasst, rechtlich, wirtschaftlich, organisatorisch und finanziell selbständig sowie unabhängig von anderen Betrieben ist, ein eigenes Betriebsergebnis ausweist und während eines ganzen Jahres bewirtschaftet wird.
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Schliesslich umschreibt Art. 70 Abs. 2 LwG den vom Gesetz verlangten ökologischen Leistungsnachweis. Dazu zählt insbesondere ein angemessener Anteil an ökologischen Ausgleichsflächen (vgl. Art. 70 Abs. 2 lit. c LwG). Art. 7 DZV in Verbindung mit Ziff. 3 der technischen Regel zum ökologischen Leistungsnachweis (Anhang der Direktzahlungsverordnung) konkretisieren, wie dieser angemessene Anteil bestimmt wird. Danach sind namentlich anrechenbar die entsprechend definierten ökologischen Ausgleichsflächen, die im Eigentum oder auf dem Pachtland des Bewirtschafters oder der Bewirtschafterin sind (Art. 7 Abs. 2 lit. b DZV).
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2.4 Die Beschwerdegegner hatten im hier fraglichen Jahr 2006 und insbesondere am massgeblichen Stichtag am 2. Mai 2006 ihren Wohnsitz im Kanton Schwyz und führten einen landwirtschaftlichen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr. Sie haben am 6. Mai 2006 und damit fristgerecht um landwirtschaftliche Direktzahlungen für das Jahr 2006 ersucht. Da der Nachweis einer landwirtschaftlichen Ausbildung für den Bezug von Direktzahlungen erst seit dem 1. Januar 2007 erbracht werden muss (vgl. AS 2003 S. 5330), war diese Voraussetzung im vorliegenden Fall noch nicht anwendbar und damit auch nie Streitgegenstand. Strittig ist hingegen, ob die Beschwerdegegner die übrigen Voraussetzungen zum Bezug von Direktzahlungen erfüllen. Dabei hat sich die Vorinstanz nicht mit der Frage befasst, ob die Beschwerdegegner den erforderlichen ökologischen Leistungsnachweis nach Art. 70 Abs. 2 LwG erbracht haben, was das Landwirtschaftsamt des Kantons Schwyz in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht bestreitet. Es gibt dazu mithin auch keine tatsächlichen Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich das Bundesgericht stützen könnte. Wäre dies entscheidwesentlich, dann müsste die Sache zur weiteren Abklärung dieses Punktes an die Vorinstanz zurückgewiesen werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich im Wesentlichen einzig mit der Frage befasst, ob ein Bewirtschafter rechtmässiger Eigentümer oder Pächter eines Landwirtschaftsbetriebes sein muss, um Direktzahlungen erhalten zu können. Lediglich zu diesem Punkt liegt denn auch ein verbindlicher Entscheid vor.
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Erwägung 3 | |
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Das beschwerdeführende Departement ist demgegenüber der Ansicht, dass nur der zivilrechtlich rechtmässige Bewirtschafter Anspruch auf Direktzahlungen habe, weshalb nicht einzig auf die tatsächlichen, sondern auch auf die rechtlichen unter Einschluss der privatrechtlichen Verhältnisse abzustellen sei. Das Departement stützt seine Auffassung im Wesentlichen darauf, Art. 6 Abs. 1 lit. c LBV verlange als Voraussetzung der landwirtschaftlichen Direktzahlungen unter anderem die rechtliche Selbständigkeit eines Betriebs, was auch einen entsprechenden zivilrechtlichen Rechtstitel zur Bewirtschaftung bedinge.
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3.2 Das Departement beruft sich auf die Botschaft des Bundesrates vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik 2002 (Agrarpolitik: Zweite Etappe; BBl 1996 IV 1), wonach für den Landwirtschaftsbereich weiterhin das im Sechsten Landwirtschaftsbericht vom 1. Oktober 1984 (BBl 1984 II 469, S. 730) umschriebene Leitbild des bäuerlichen Familienbetriebs gelte (BBl 1996 IV 55). Dabei werde ausdrücklich vorausgesetzt, dass der Bewirtschafter den Betrieb als Eigentümer oder Pächter in eigener Verantwortung, d.h. als Selbständigerwerbender, führe. Das sei auch in der parlamentarischen Debatte zum Ausdruck gekommen (vgl. insbes. AB 1997 N 2063, Votum Kühne). Das Leitbild betrifft allerdings lediglich den Normalfall und sagt nicht viel darüber aus, ob allenfalls auch ein faktischer Pächter Anspruch auf Direktzahlungen erheben kann.
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Analoges gilt für den Verweis des Departements auf Art. 14 Abs. 1 LBV. Danach gilt als landwirtschaftliche Nutzfläche nur der Boden, der dem Bewirtschafter ganzjährig zur Verfügung steht. Damit ist primär die faktische Abgrenzung zu den Sömmerungsflächen und ähnlichen Verhältnissen mit nicht ganzjähriger Bewirtschaftung und nicht die dauernde rechtliche Absicherung des Betriebs gemeint. Ebenso wenig ergibt sich ein solches Erfordernis zwingend aus der vom Departement ebenfalls angerufenen Ziff. 3.1 des Anhangs zur Direktzahlungsverordnung. Immerhin setzt die Direktzahlungsverordnung für die Anrechenbarkeit von ökologischen Ausgleichsflächen voraus, dass diese im Eigentum oder auf dem Pachtland des Bewirtschafters sind (Art. 7 Abs. 2 lit. b DZV), sich ihm somit nicht nur faktisch bzw. wirtschaftlich, sondern auch rechtlich zuordnen lassen.
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Auch wenn diese Bestimmungen keine zwingenden Schlüsse zulassen, können sie immerhin als Auslegungshilfe dienen. In diesem Sinne sprechen die systematischen Zusammenhänge eher dafür, die privatrechtlichen Verhältnisse bei den Direktzahlungen mitzuberücksichtigen, ohne dass dies dadurch bereits verbindlich feststeht.
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3.3 Entscheidend ist jedoch der rechtliche Gesamtzusammenhang. Zwar bezweckt Art. 6 Abs. 1 lit. c LBV auch, einen beitragsberechtigten Betreiber vom - durchaus rechtmässig tätigen - unselbständigen Gutsverwalter oder Angestellten abzugrenzen, der ein landwirtschaftliches Gut nach den Weisungen des Eigentümers oder eines von diesem dazu Berechtigten bewirtschaftet. Die privatrechtliche Berechtigung zur Bewirtschaftung kann aber nicht von vornherein unbeachtlich sein. Selbständige rechtliche Bewirtschaftung setzt notwendigerweise voraus, zur landwirtschaftlichen Nutzung eines Betriebes berechtigt zu sein, denn wer über diese Berechtigung nicht verfügt, der kann auch nicht allein in zulässiger Weise die erforderlichen Entscheide und Massnahmen treffen. Faktische Verfügungsmacht über einen Betrieb ersetzt nicht die rechtliche Herrschafts- und Entscheidungsgewalt. Es ist denn auch nicht zu übersehen, dass alle einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes- und Verordnungsrechts stillschweigend sinngemäss davon ausgehen, dass der Betreiber zur Bewirtschaftung berechtigt ist. Gesetz- und Verordnungsgeber scheinen die Möglichkeit gar nicht in Betracht gezogen zu haben, dass auch ein widerrechtlich geführter Betrieb Direktzahlungen beanspruchen könnte.
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3.5 Die Ausrichtung von Direktzahlungen unabhängig von der Berechtigung der Bewirtschaftung würde sodann bedeuten, dass Verstösse gegen privatrechtliche Verpflichtungen - und im Übrigen auch gegen öffentlich-rechtliche Bestimmungen, soweit sie im Gesetzes- und Verordnungsrecht nicht ausdrücklich als Voraussetzung der Direktzahlungen genannt werden - durch finanzielle Beiträge des Bundes unterstützt würden. Das widerspricht der Rechtsordnung, dem Grundsatz der Rechtssicherheit, der verfassungsrechtlich geschützten Eigentumsgarantie (vgl. Art. 26 BV) und der gesetzlichen Verpflichtung des Bundes, Finanzhilfen und Abgeltungen nur zu gewähren, wenn diese hinreichend begründet sind und einheitlich und gerecht geleistet werden (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a und c des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen [Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1]). Es kann nicht der Sinn der gesetzlichen Regelung über die Direktzahlungen sein, rechtswidriges Verhalten zu fördern, selbst wenn die rein faktischen Ziele der Verhaltenslenkung erreicht würden. Es erscheint denn gerade im vorliegenden Fall nicht ausgeschlossen, dass die erwünschten landwirtschaftlichen Leistungen von anderer Seite, namentlich vom Nachfolgepächter, ebenfalls erbracht worden wären. Selbst im Bedarfsfall wären andere angebrachte Lösungen zu suchen als durch Subventionen rechtswidriges Verhalten zu stimulieren.
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Erwägung 4 | |
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4.3 Daran ändert nichts, dass gegen die Beschwerdegegner im Jahr 2006 zunächst ein Ausweisungsverfahren durchgeführt werden musste, um das Verlassen des Betriebes zwangsweise durchzusetzen. Zwar profitierten sie im Ausweisungsverfahren zumindest vor Bundesgericht von der aufschiebenden Wirkung, womit die Ergreifung von Zwangsmassnahmen vorläufig suspendiert wurde. Das vermochte aber die zivilrechtlichen Beziehungen nicht nachhaltig abzuändern, namentlich nicht das Fehlen eines rechtsgültigen Pachtverhältnisses zu beseitigen, sondern bedeutete einzig einen vorläufigen Verzicht auf Zwangsausübung bis zum Verfahrensabschluss.
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4.4 Gegen den Willen der Eigentümerin behielten die Beschwerdegegner vom 1. April 2006 an den fraglichen Betrieb und die dazugehörenden Flächen ohne gültige Rechtsgrundlage in Besitz, bis sie ihn schliesslich am 19. März 2007 verliessen. Wer in diesem Sinne über keine rechtsgültige Berechtigung zur Bewirtschaftung seines Betriebes verfügt und jederzeit von einer zwangsweisen Ausweisung bedroht ist, dem fehlt es an der zur Ausrichtung von landwirtschaftlichen Direktzahlungen erforderlichen rechtlichen Selbständigkeit. Der angefochtene Entscheid verletzt somit Bundesrecht.
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