1. Das Elternrecht (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) ist Freiheitsrecht im Verhältnis zum Staat, der in das Erziehungsrecht der Eltern nicht ohne rechtfertigenden Grund eingreifen darf. In der Beziehung zum Kind bildet aber das Kindeswohl die maßgebliche Richtschnur der elterlichen Pflege und Erziehung.
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2. Die Entscheidung über die Vornahme von Impfungen bei entwicklungsbedingt noch nicht selbst entscheidungsfähigen Kindern ist ein wesentliches Element der elterlichen Gesundheitssorge und fällt in den Schutzbereich von Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG. Bei der Ausübung der am Kindeswohl zu orientierenden Gesundheitssorge für ihr Kind sind die Eltern jedoch weniger frei, sich gegen Standards medizinischer Vernünftigkeit zu wenden, als sie es kraft ihres Selbstbestimmungsrechts über ihre eigene körperliche Integrität wären.
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3. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG wird nicht vom Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst.
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Beschluss | |
des Ersten Senats vom 21. Juli 2022
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– 1 BvR 469, 470, 471 und 472/20 – | |
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden I. 1. der Frau (...), 2. des Herrn (...), 3. der Minderjährigen (...), vertreten durch die Eltern (...), – Bevollmächtigte: 1. (...), 2. (...) – gegen § 20 Absatz 8 Satz 1 bis 3 in Verbindung mit Absatz 9 Satz 1 und 6 und Absatz 12 Satz 1 und 3 sowie in Verbindung mit Absatz 13 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes in der Fassung des Gesetzes für den Schutz vor Masern und zur Stärkung der Impfprävention (Masernschutzgesetz) vom 10. Februar 2020 (Bundesgesetzblatt I Seite 148) – 1 BvR 469/20–,II. 1. der Frau (...), 2. des Herrn (...), 3. des Minderjährigen (...), vertreten durch die Eltern (...), – Bevollmächtigte: 1. (...), 2. (...) – gegen § 20 Absatz 8 Satz 1 bis 3 in Verbindung mit Absatz 9 Satz 1 und 6 und Absatz 12 Satz 1 und 3 sowie in Verbindung mit Absatz 13 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes in der Fassung des Gesetzes für den Schutz vor Masern und zur Stärkung der Impfprävention (Masernschutzgesetz) vom 10. Februar 2020 (Bundesgesetzblatt I Seite 148) – 1 BvR 470/20–,III. 1. der Frau (...), 2. des Herrn (...), 3. der Minderjährigen (...), vertreten durch die Eltern (...), – Bevollmächtigte: : 1. (...), 2. (...) – gegen § 20 Absatz 8 Satz 1 bis 3 in Verbindung mit Absatz 9 Satz 1 und 6 und Absatz 12 Satz 1 und 3 sowie in Verbindung mit Absatz 13 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes in der Fassung des Gesetzes für den Schutz vor Masern und zur Stärkung der Impfprävention (Masernschutzgesetz) vom 10. Februar 2020 (Bundesge ![]() ![]() | |
Entscheidungsformel: | |
Die Verfassungsbeschwerden werden mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass der durch das Gesetz für den Schutz vor Masern und zur Stärkung der Impfprävention vom 10. Februar 2020 (Bundesgesetzblatt I Seite 148) eingefügte § 20 Absatz 8 Satz 3 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen in Übereinstimmung mit den Gründen dieser Entscheidung (C II 4 a) verfassungskonform auszulegen ist.
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Gründe: | |
A. | |
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen Bestimmungen, die durch das am 1. März 2020 in Kraft getretene Gesetz für den Schutz vor Masern und zur Stärkung der Impfprävention (Masernschutzgesetz) vom 10. Februar 2020 (BGBl I S. 148) in das Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) eingefügt wurden. Die von sämtlichen Beschwerdeführenden angegriffenen Regelungen des Infektionsschutzgesetzes verlangen in § 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG für bestimmte Personen den Aufweis eines ausreichenden Impfschutzes oder einer Immunität gegen Masern sowie in § 20 Abs. 9 Satz 1 Nr. 1 IfSG bei Betreuung in Kindertageseinrichtungen oder der Kindertagespflege einen im Gesetz konkretisierten Nachweis über die Impfung oder die Masernimmunität. Auf Anforderung ist der Nachweis gemäß § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG dem Gesundheitsamt vorzulegen, das bei ausbleibender Vorlage das Betreten bestimmter Gemeinschaftseinrichtungen untersagen kann. Für die noch minderjährigen Beschwerde ![]() ![]() | |
Die minderjährigen Beschwerdeführenden sehen sich dadurch in ihrem Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, die übrigen Beschwerdeführenden in ihrem Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt. Ferner wird eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG gerügt.
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I.
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Die Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes in der ursprünglich angegriffenen Fassung des Art. 1 des Gesetzes für den Schutz vor Masern und zur Stärkung der Impfprävention (Masernschutzgesetz) vom 10. Februar 2020 (BGBl I S. 148) lauten wie folgt:
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(8) Folgende Personen, die nach dem 31. Dezember 1970 geboren sind, müssen entweder einen nach den Maßgaben von Satz 2 ausreichenden Impfschutz gegen Masern oder ab der Vollendung des ersten Lebensjahres eine Immunität gegen Masern aufweisen: 1. Personen, die in einer Gemeinschaftseinrichtung nach § 33 Nummer 1 bis 3 betreut werden, 2. Personen, die bereits vier Wochen a) in einer Gemeinschaftseinrichtung nach § 33 Nummer 4 betreut werden oder b) in einer Einrichtung nach § 36 Absatz 1 Nummer 4 untergebracht sind, und 3. Personen, die in Einrichtungen nach § 23 Absatz 3 Satz 1, § 33 Nummer 1 bis 4 oder § 36 Absatz 1 Nummer 4 tätig sind. Ein ausreichender Impfschutz gegen Masern besteht, wenn ab der Vollendung des ersten Lebensjahres mindestens eine Schutzimpfung und ab der Vollendung des zweiten Lebensjahres mindestens zwei Schutzimpfungen gegen Masern bei der betroffenen Person durchgeführt wurden. Satz 1 gilt auch, wenn zur Erlangung von Impfschutz gegen Masern ausschließlich Kombinationsimpfstoffe zur Verfügung stehen, die auch Impfstoffkomponenten gegen andere Krankheiten ![]() ![]() (9) Personen, die in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nummer 1 bis 3 betreut oder in Einrichtungen nach § 23 Absatz 3 Satz 1, § 33 Nummer 1 bis 4 oder § 36 Absatz 1 Nummer 4 tätig werden sollen, haben der Leitung der jeweiligen Einrichtung vor Beginn ihrer Betreuung oder ihrer Tätigkeit folgenden Nachweis vorzulegen: 1. eine Impfdokumentation nach § 22 Absatz 1 und 2 oder ein ärztliches Zeugnis, auch in Form einer Dokumentation nach § 26 Absatz 2 Satz 4 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch, darüber, dass bei ihnen ein nach den Maßgaben von Absatz 8 Satz 2 ausreichender Impfschutz gegen Masern besteht, 2. ein ärztliches Zeugnis darüber, dass bei ihnen eine Immunität gegen Masern vorliegt oder sie aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht geimpft werden können oder 3. eine Bestätigung einer staatlichen Stelle oder der Leitung einer anderen in Absatz 8 Satz 1 genannten Einrichtung darüber, dass ein Nachweis nach Nummer 1 oder Nummer 2 bereits vorgelegen hat. [...] Eine Person, die ab der Vollendung des ersten Lebensjahres keinen Nachweis nach Satz 1 vorlegt, darf nicht in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nummer 1 bis 3 betreut oder in Einrichtungen nach § 23 Absatz 3 Satz 1, § 33 Nummer 1 bis 4 oder § 36 Absatz 1 Nummer 4 beschäftigt werden. [...] (12) Folgende Personen haben dem Gesundheitsamt, in dessen Bezirk sich die jeweilige Einrichtung befindet, auf Anforderung einen Nachweis nach Absatz 9 Satz 1 vorzulegen: 1. Personen, die in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nummer 1 bis 3 betreut werden, 2. Personen, die bereits acht Wochen a) in Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 Nummer 4 betreut werden oder b) in Einrichtungen nach § 36 Absatz 1 Nummer 4 untergebracht sind und 3. Personen, die in Einrichtungen nach § 23 Absatz 3 Satz 1, § 33 Nummer 1 bis 4 oder § 36 Absatz 1 Nummer 4 tätig sind. [...] Das Gesundheitsamt kann einer Person, die trotz der Anforderung nach Satz 1 keinen Nachweis innerhalb einer angemessenen Frist vorlegt, untersagen, dass sie die dem Betrieb einer in Absatz 8 Satz 1 genannten Einrichtung dienenden Räume betritt oder in einer solchen Einrichtung tätig wird. [...] ![]() ![]() | |
II.
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1. Seit Beginn des Jahres 2001 bestimmt § 34 Abs. 10 IfSG, dass in bestimmten Gemeinschaftseinrichtungen betreute Personen oder deren Sorgeberechtigte über die Bedeutung eines vollständigen, altersgemäßen, den Empfehlungen der Ständigen Impfkommission beim Robert Koch-Institut (Ständige Impfkommission – STIKO) entsprechenden, ausreichenden Impfschutzes und über die Prävention übertragbarer Krankheiten aufgeklärt werden sollen. Seit Juli 2015 müssen die Sorgeberechtigten bei der Erstaufnahme in eine Kindertageseinrichtung nach § 34 Abs. 10a IfSG einen schriftlichen Nachweis darüber erbringen, dass zeitnah vor der Aufnahme eine ärztliche Beratung in Bezug auf einen nach den Empfehlungen der Ständigen Impfkommission ausreichenden Impfschutz des Kindes erfolgt ist. Wird dieser Nachweis nicht erbracht, kann das Gesundheitsamt die Sorgeberechtigten zu einer Beratung laden. Der Verstoß gegen die Pflicht, einen Nachweis einer Impfberatung zu erbringen, ist nach § 73 Abs. 1a Nr. 17a IfSG bußgeldbewehrt.
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Daneben gilt § 20 Abs. 6 und 7 IfSG, wenn eine übertragbare Krankheit mit klinisch schweren Verlaufsformen auftritt und mit ihrer epidemischen Verbreitung zu rechnen ist. In einem solchen Fall kann durch Rechtsverordnung angeordnet werden, dass bedrohte Teile der Bevölkerung an Schutzimpfungen teilzunehmen haben. Hiervon wurde bislang kein Gebrauch gemacht. Auch die nach § 28 Abs. 1 IfSG möglichen Schutzmaßnahmen, die im Zuge der COVID-19-Pandemie weiter konkretisiert wurden, gelangen erst zur Anwendung, wenn "Kranke [...] festgestellt" wurden. In diesem Fall können Gemeinschaftseinrichtungen geschlossen oder Personen verpflichtet werden, bestimmte Orte nicht zu betreten, bis die notwendigen Schutzmaßnahmen durchgeführt worden sind. Speziell für den Fall, dass eine Person in einer Ge ![]() ![]() | |
2. a) Diesen Maßnahmenkatalog hat der Gesetzgeber mittlerweile um das Erfordernis eines Auf- und Nachweises der Impfung gegen Masern ergänzt. Dazu erstellte das Bundesministerium für Gesundheit im Frühjahr 2019 einen Referentenentwurf eines Masernschutzgesetzes mit einer Vorfassung des hier unter anderem angegriffenen § 20 Abs. 8 Satz 1 bis 3, Abs. 9 Satz 1 und 6 IfSG. 29 Verbände unterschiedlicher Fachrichtungen nahmen die Gelegenheit zur Stellungnahme wahr.
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b) Die Bundesregierung beschloss am 17. Juli 2019 den Entwurf des Masernschutzgesetzes und legte ihn dem Bundesrat vor (BTDrucks 19/13452). Dieser begrüßte, dass die Bundesregierung mit dem Gesetzentwurf einen besseren individuellen Schutz vor Maserninfektionen – insbesondere von vulnerablen Personengruppen in Gemeinschafts- und Gesundheitseinrichtungen – umzusetzen beabsichtige. Im Detail forderte er allerdings Änderungen (vgl. BRDrucks 358/19), denen die Bundesregierung in einer Gegenäußerung teilweise zustimmte; im Übrigen versprach die Bundesregierung eine Prüfung der Vorschläge (vgl. BTDrucks 19/13826).
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Der Ausschuss für Gesundheit des Deutschen Bundestags führte am 23. Oktober 2019 eine öffentliche Anhörung durch (Wortprotokoll der 68. Sitzung des Ausschusses für Gesundheit, Protokoll-Nr. 19/68) und empfahl die Annahme des Gesetzentwurfs in geänderter Fassung (BTDrucks 19/15164, S. 7). Die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Vorschriften waren unter anderem insoweit betroffen, als empfohlen wurde, den Personenkreis des § 20 Abs. 8 IfSG auf Personen zu begrenzen, die nach dem 31. Dezember 1970 geboren sind, und eine Definition für einen ausreichenden Impfschutz in § 20 Abs. 8 Satz 2 IfSG aufzu ![]() ![]() | |
3. Dieses Gesetz gibt in § 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG vor, dass Personen, die in einer Gemeinschaftseinrichtung im Sinne von § 33 Nr. 1 bis 3 IfSG betreut werden, einen ausreichenden Impfschutz gegen Masern oder eine Immunität gegen Masern aufweisen müssen. Nach § 20 Abs. 8 Satz 2 IfSG besteht ein ausreichender Impfschutz, wenn ab der Vollendung des ersten Lebensjahres mindestens eine Schutzimpfung und ab der Vollendung des zweiten Lebensjahres mindestens zwei Schutzimpfungen gegen Masern durchgeführt wurden. Die Pflicht, einen Impfschutz gegen Masern aufzuweisen, gilt nach § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG auch, wenn ausschließlich Kombinationsimpfstoffe zur Verfügung stehen, die auch Impfstoffkomponenten gegen andere Krankheiten enthalten. Für Personen, die auf Grund einer medizinischen Kontraindikation nicht geimpft werden können, gilt Satz 1 nicht (§ 20 Abs. 8 Satz 4 IfSG).
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Kinder, die in Gemeinschaftseinrichtungen betreut werden sollen, müssen der Leitung der Einrichtung nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG vor Beginn ihrer Betreuung einen Nachweis darüber vorlegen, dass ein ausreichender Impfschutz oder eine Immunität gegen Masern besteht oder sie aufgrund einer medizinischen Kontraindikation nicht geimpft werden können. Wird dieser Nachweis nicht erbracht, hat die Leitung unverzüglich das Gesundheitsamt zu benachrichtigen. Wird für Kinder ab der Vollendung des ersten Lebensjahres kein solcher Nachweis vorgelegt, dürfen sie nach § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG nicht in Gemeinschaftseinrichtungen betreut werden. In Abweichung hiervon darf allerdings ein Kind, das einer gesetzlichen Schulpflicht unterliegt, in Schulen betreut werden (§ 20 Abs. 9 Satz 9 IfSG). Die Gesundheitsämter können von Personen, die einen ausreichenden Impfschutz oder eine Immunität gegen Masern aufweisen müssen, einen Nachweis anfordern (§ 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1 IfSG). Ein Verstoß gegen diese ![]() ![]() | |
§ 20 Abs. 10 Satz 1 IfSG in der Fassung des Masernschutzgesetzes vom 10. Februar 2020 (BGBl I S. 148) sah für bereits in einer Einrichtung betreute Kinder eine Übergangsregelung vor, nach der sie den Nachweis bis zum Ablauf des 31. Juli 2021 vorlegen mussten. Durch das Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 29. März 2021 (BGBl I S. 370) wurde die Übergangsfrist zunächst bis zum Ablauf des 31. Dezember 2021 und durch das Gesetz zur Stärkung der Impfprävention gegen COVID-19 und zur Änderung weiterer Vorschriften im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie vom 10. Dezember 2021 (BGBl I S. 5162) nunmehr bis 31. Juli 2022 verlängert, um – so die Begründung des Gesetzentwurfs – den Umständen der COVID-19-Pandemie Rechnung zu tragen (BTDrucks 20/188, S. 36).
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§ 20 Abs. 14 IfSG nennt das Grundrecht der körperlichen Unversehrtheit unter Angabe von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, welches durch § 20 Abs. 6 bis 12 IfSG eingeschränkt werde.
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III.
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1. Das Masernvirus ist seit langem bekannt. Seit den 1960er Jahren gibt es einen Impfstoff. Die Folgen einer Masernerkrankung und die Wirksamkeit einer Impfung, die Impfreaktionen und Impfkomplikationen sind wissenschaftlich gut erforscht.
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Der Gesetzgeber hat ferner mit der Aufgabenzuweisung an das ![]() ![]() | |
Masern sind nach als gesichert geltenden Erkenntnissen eine der ansteckendsten Infektionskrankheiten beim Menschen. Die Basisreproduktionszahl R0, die angibt, wie viele weitere Personen eine erkrankte Person in einer gänzlich ungeschützten Bevölkerung anstecken würde, liegt für Masern bei etwa 12 bis 18, eine Person mit Masern steckt also durchschnittlich bis zu 18 weitere Personen an. Damit liegt die Basisreproduktionszahl deutlich oberhalb anderer Infektionskrankheiten. Für die (inzwischen wohl nicht mehr vorkommende) Wildvirusvariante von SARS-CoV-2 wurde zuletzt von einer Basisreproduktionszahl zwischen 2,8 und 3,8 ausgegangen. Masern werden durch das Einatmen infektiöser Tröpfchen, die beim Sprechen, Husten oder Niesen entstehen, oder über Tröpfchenkerne in der Luft sowie durch Kontakt mit infektiösen Sekreten aus Nase oder Rachen übertragen. Da sich infektiöse Tröpfchen längere Zeit in der Luft befinden können, kann eine Übertragung von Masernviren auch ohne direkten Kontakt mit einer infektiösen Person stattfinden. Die Übertragungsfähigkeit des Virus ist sehr hoch; der Kontagiosi ![]() ![]() | |
Nach Schätzungen der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization – WHO) starben im Jahr 2018 weltweit über 140.000 Menschen an Masern. In den 1950er und 1960er Jahren vor Einführung der Impfung kamen in der Bundesrepublik Deutschland jedes Jahr zwischen 50 und 470 Menschen durch Masern zu Tode. Aktuell liegt die Sterblichkeitsrate bei Masern in Ländern mit einem hohen Durchschnittseinkommen zwischen 0,01 und 0,1% der Erkrankten. Masern können, insbesondere bei Kindern unter fünf Jahren und seltener bei Erwachsenen, zu schweren Komplikationen führen. Zu den häufigen Komplikationen einer akuten Masernerkrankung in Industriestaaten gehören eine Mittelohrentzündung (7 bis 9%), eine bakterielle Lungenentzündung (1 bis 6%) sowie Durchfall (8%). In einem von 1.000 bis 2.000 Fällen (0,05 bis 0,1%) tritt im weiteren Verlauf der Infektion eine akute oder postinfektiöse Entzündung des Gehirns (Enzephalitis) auf. Eine regelmäßig tödlich verlaufende Spätfolge der Masern ist eine subakute sklerosierende Panenzephalitis (SSPE), bei der es sich ebenfalls um eine Schädigung des Gehirns ![]() ![]() | |
Kinder haben ein deutlich höheres Risiko für schwere Folgen. So wurde für Kinder, die im Alter unter fünf Jahren an Masern erkranken, das Risiko, eine SSPE zu entwickeln, auf 30 bis 60 von 100.000 Masernfällen (0,03 bis 0,06%), für Kinder, die im ersten Lebensjahr erkranken, sogar auf rund 170 von 100.000 Masernfällen (0,17%) geschätzt. Die Gefahr von Komplikationen in Folge einer Masernerkrankung ist bei Kindern im ersten Lebensjahr besonders hoch, gleichzeitig weisen Kinder dieser Altersgruppe die höchste Wahrscheinlichkeit auf, an Masern zu erkranken. Personen mit einer Immundefizienz oder Immunsuppression tragen ein besonders hohes Risiko, schwere Organkomplikationen zu entwickeln und/oder an den Masern zu versterben. Erkenntnisse aus kontrollierten Studien im Rahmen von Masernausbrüchen deuten darauf hin, dass auch schwangere Frauen ein erhöhtes Risiko haben, Komplikationen durch Masern zu erleiden. Bei diesen drei Gruppen mit erhöhtem Komplikationsrisiko besteht gleichzeitig eine Kontraindikation hinsichtlich einer Masernschutzimpfung (vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 10/2015, S. 72 f.; Epidemiologisches Bulletin 2/2020, S. 5).
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Dem Robert Koch-Institut wurden im Jahr 2020, wohl beeinflusst durch die Schutzmaßnahmen zur Eindämmung der COVID-19-Pandemie nur 76 Masernfälle, in den Jahren davor jährlich zwischen 327 und 2.465 Masernfälle übermittelt (RKI, Epidemiologisches Bulletin 15/2021, S. 6).
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In der Bevölkerung sind von den Masern insbesondere 0- bis 5-jährige Kinder, Jugendliche und jüngere Erwachsene betroffen. In den Jahren 2014 bis 2018 wurden dem Robert Koch-Institut Daten von insgesamt 430 Masern-Ausbrüchen mit 3.178 Masernfällen übermittelt. Als Ausbrüche gelten Häufungen von zwei und mehr Fällen. Rund 21% solcher Ausbrüche und rund 28% aller Masernfälle erfolgten im Umfeld einer medizinischen Einrich ![]() ![]() | |
2. Es existiert keine ursächliche Behandlung von Masern. Lediglich Krankheitssymptome wie Fieber oder Schmerzen können durch entsprechende Medikamente gelindert werden. Bakterielle Folgeinfektionen, die als Masernkomplikationen vorkommen können, werden mit Antibiotika behandelt (vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 44/1999, S. 326; RKI-Ratgeber Masern, Stand: 23. Juli 2021).
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3. a) Die Masernschutzimpfung bietet einen sicheren Schutz gegen eine akute Masernerkrankung. Die Impfung bewirkt eine Immunantwort, die mit derjenigen nach einer natürlichen Infektion vergleichbar ist. Für die zweifache Impfung gegen Masern geht das Robert Koch-Institut nach Berechnungen, deren Qualität auch von Seiten der Weltgesundheitsorganisation als hoch eingeschätzt wird, von einer mittleren Impfeffektivität von 95 bis 100% aus (RKI, Epidemiologisches Bulletin 2/2020, S. 10; vgl. auch Positionspapier der WHO zu Masern, Weekly epidemiological record, No. 17, 2017, 92, S. 205 [213 ff.]). Die nur einmalige Impfung erreicht eine Impfeffektivität von mindestens 92% bei Kindern und Jugendlichen im Alter bis zu 15 Jahren (RKI, Epidemiologisches Bulletin 2/2020, S. 9). Die zweite Impfung erzeugt bei fast allen Personen, die nach einer ersten Impfung noch nicht reagiert haben, eine Immunität und sollte möglichst zeitnah im Mindestabstand von vier Wochen nach der ersten Impfung gegeben werden. Nach erfolgreicher Impfung mit dem Lebendimpfstoff wird ein lebenslanger Schutz gegen Masern angenommen (RKI, Epidemiologisches Bulletin 2/2020, S. 10; Positionspapier der WHO zu Masern, Weekly epidemiological record, No. 17, 2017, 92, S. 205 [215]).
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b) Nach fachwissenschaftlicher Einschätzung soll eine Impfung gegen Masern nicht vorgenommen werden, soweit hinreichende Erkenntnisse zur Impfung fehlen oder wenn bekannt ist, dass die Impfung negative Folgen hat, also eine Kontraindikation vorliegt.
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Für eine Impfung von Säuglingen unter neun Monaten fehlen umfassende Daten zur Sicherheit und Wirksamkeit der verwende ![]() ![]() | |
Die Ständige Impfkommission ist ein politisch und weltanschaulich neutrales (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung der STIKO), 1972 gegründetes Expertengremium beim Robert Koch-Institut (hierzu BVerfGE 161, 299 [355 f. Rn. 139]). Es soll einen optimalen Einsatz verfügbaren Impfstoffes gewährleisten. An den Sitzungen der Ständigen Impfkommission nehmen auch Expertinnen und Experten der Gesundheitsministerien von Bund und Ländern, des Gemeinsamen Bundesausschusses der Krankenkassen, des Robert Koch-Instituts und des Paul-Ehrlich-Instituts mit beratender Stimme teil. Bei ihrer Arbeit nutzt sie Kriterien der evidenzbasierten Medizin, bezieht insbesondere die Bewertungen des Paul-Ehrlich-Instituts zur Sicherheit von Impfstoffen mit ein und bedient sich der – fachlichen und administrativen – Unterstützung des Robert Koch-Instituts. Dabei steht weniger eine wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Bewertung im Vordergrund, sondern die Nutzen-Risiko-Abwägung der Wirksamkeit von Impfstoffen und möglichen Impfrisiken. Demnach hat die Ständige Impfkommission nicht nur den Nutzwert einer Impfung für Einzelne, sondern auch für die Gesamtbevölkerung in den Blick zu nehmen (vgl. § 1 Abs. 3 der Geschäftsordnung der STIKO). Nach § 20 Abs. 2 Satz 3 IfSG hat die Kommission die Kernaufgabe, Empfehlungen zur Durchführung von Schutzimp ![]() ![]() | |
Eine Impfung ist während einer Schwangerschaft und für Personen mit schweren Einschränkungen des Immunsystems nicht angezeigt (vgl. RKI-Ratgeber Masern, Stand: 23. Juli 2021). Die im Masernimpfstoff enthaltenen abgeschwächten, aber vermehrungsfähigen Viren können sich einerseits bei Menschen mit bestimmten angeborenen oder erworbenen Störungen des Immunsystems unkontrolliert vermehren und somit schwere Infektionen hervorrufen. Andererseits können Patienten mit eingeschränktem Immunsystem auch ein erhöhtes Risiko für eine schwer verlaufende Masernerkrankung aufweisen und in besonderer Weise von einer Impfung profitieren. Eine Impfung kann daher bei Patienten mit bestimmten Formen der Immundefizienz nach individueller Absprache nur dann in Betracht gezogen werden, wenn der Nutzen der Impfung die Risiken überwiegt (vgl. RKI, Infektionskrankheiten A – Z, Masern, Antworten auf häufig gestellte Fragen zur Schutzimpfung gegen Masern, Masernimpfung: Wirksamkeit, Sicherheit und Kontraindikationen, Stand: 4. Juni 2020). Als medizinische Kontraindikation gelten auch Allergien gegen Bestandteile des Impfstoffes.
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c) In Deutschland sind – wie auch in Nordamerika und weiten Teilen Europas (vgl. Misin et al., Microorganisms, Measles: An Overview of a Re-Emerging Disease in Children and Immunocompromised Patients, 2020, 8, 276, S. 9) – schon seit längerer Zeit keine allein gegen Masern wirksamen, sogenannten Monoimpfstoffe auf dem Markt mehr verfügbar und nicht mehr zugelassen, sondern nur Masern-, Mumps- und Röteln-Kombinations ![]() ![]() | |
d) Die Masernimpfung ruft wie alle Impfungen unmittelbare Reaktionen hervor, in seltenen Fällen treten auch Komplikationen auf. An der Injektionsstelle werden Rötungen, Schwellungen und Schmerzen für ein bis drei Tage beobachtet. Ferner können Allgemeinsymptome wie Kopfschmerzen, Mattigkeit und Fieber auftreten. Etwa 5 bis 15% der Geimpften zeigen mäßiges bis hohes Fieber zwischen dem siebten und zwölften Tag nach der Impfung, welches ein bis zwei Tage anhält. Der für Masern typische Ausschlag kann bei etwa 5% der Geimpften in der zweiten Woche nach der Impfung auftreten. Hierbei handelt es sich um eine milde, selbstlimitierende Symptomatik, die nicht ansteckend ist und ein bis drei Tage andauert. Etwa 1% der Geimpften berichten nach der Impfung über Gelenkschmerzen, insbesondere Erwachsene. Die beschriebenen Symptome treten nach der zweiten Impfung nur noch selten auf (RKI, Epidemiologisches Bulletin 2/2020, S. 11).
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Schwere unerwünschte Wirkungen der Impfung sind selten. Ein in der Regel selbstlimitierender Mangel an Blutplättchen (Thrombozytopenie) oder eine idiopathische thrombozytopenische Purpura (eine Autoimmunkrankheit, bei der ebenfalls ein Mangel an Blutplättchen herrscht) wurde bei drei von 100.000 ![]() ![]() | |
In ihren Stellungnahmen, die auf der Auswertung von drei zwischen 1981 und 2001 durchgeführten Studien beruhen, haben im Ergebnis übereinstimmend das Paul-Ehrlich-Institut und die Bundesärztekammer ausgeführt, dass keine wesentlichen Unterschiede bei den Impfreaktionen und Nebenwirkungen zwischen Masernmonoimpfstoffen und den untersuchten Mehrfachimpfstoffen bestehen. Auf die Ausführungen des Paul-Ehrlich-Instituts hat das Robert Koch-Institut in seiner im Verfahren eingeholten Stellungnahme verwiesen. Angesichts der Häufigkeit des Auftretens und der Schwere der Komplikationen bei einer Wildvirus-Infektion im Vergleich zu den beschriebenen Nebenwirkungen besteht auch für eine Masernkombinationsimpfung eine positive Risiko-Nutzen-Bewertung und wird diese Impfung insbesondere bei Kindern empfohlen. Das gilt für die Weltgesundheitsorganisation, das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle ![]() ![]() | |
e) Die Anzahl der gegen Masern Geimpften in der Bevölkerung ist in Deutschland niedriger als in vielen anderen, insbesondere europäischen Ländern. Nach einer vom Robert Koch-Institut durchgeführten Studie zur Gesundheit von Kindern und Jugendlichen in Deutschland (KiGGS) sind in Deutschland 93,6% der 3- bis 17-Jährigen (Geburtenjahrgänge 1985 bis 2013) zweifach gegen Masern geimpft. Die Quote ist bei Kindern ohne Migrationshintergrund niedriger als bei Kindern mit einem "einseitigen" Migrationshintergrund (93,6 zu 95,9%). In der Gruppe der 3- bis 6-Jährigen beträgt die Impfquote 91,9%, und zum Ende des zweiten Lebensjahrs liegt die Quote einer zweifachen Masernimpfung für die Geburtenjahrgänge 2010 bis 2013 bei lediglich 64,4%. Ausweislich einer Impfsurveillance der Kassenärztlichen Vereinigung aus dem Jahr 2020 liegt die Quote der zweifach gegen Masern geimpften Kinder bei Vollendung des zweiten Lebensjahrs bei dem Geburtenjahrgang 2014 bei 70,6% und bei den Geburtenjahrgängen 2015 bis 2016 bei 69,9%. Bis zur Vollendung des dritten Lebensjahrs erhöht sich die Quote auf 81,7% (Geburtsjahr 2010) bis 82,8% (Geburtsjahr 2014). Ausweislich der Schul ![]() ![]() | |
Mit den bisher erreichten Impfquoten bleibt Deutschland hinter Zielen zurück, deren Erreichen im Rahmen internationaler Kooperationen zugesagt wurde. So verfolgen die Mitgliedstaaten der Europäischen Region der Weltgesundheitsorganisation bereits seit 1984 das Ziel der schrittweisen Eliminierung der Masern, seit 2005 auch der Röteln. Deutschland hat sich seit längerem und wiederholt zu diesen Zielen bekannt. Für das Jahr 2015 war bereits die Elimination von Masern und Röteln angestrebt (vgl. zum Vorstehenden Bundesministerium der Gesundheit [Hrsg.], Nationaler Aktionsplan 2015–2020 zur Elimination der Masern und Röteln in Deutschland, 2015, S. 3 und 10). Um die Verbreitung von Masern zu verhindern, sind Impfraten von mehr als 95% der Gesamtbevölkerung erforderlich. Bei einer Immunität in der Bevölkerung von 95% und mehr können auch wirksam Personen geschützt werden, die (noch) nicht geimpft werden können (vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 10/2020, S. 3). Daher haben sich die 53 Mitgliedstaaten der Europäischen Region der Weltgesundheitsorganisation auf eine Strategie zur Eliminierung der Masern und Röteln geeinigt, wonach in jeder Population mindestens 95% durch zwei Dosen Impfstoff oder durch eine frühere Infektion mit dem Virus immun sein sollen, damit alle Mitglieder der Gemeinschaft geschützt sind, also insbesondere auch die vulnerablen Personen. Während es bis Ende 2017 insgesamt 37 von 53 Mitgliedstaaten gelungen ist, die Masern zu eliminieren, und weiteren sechs Mitgliedstaaten, zumindest die endemische Übertragung über einen Zeitraum von ein bis zwei Jahren zu unterbrechen, wurde Deutschland 2019 von der Weltgesundheitsorganisation – als einer von nur fünf Staaten der Europäischen Union – nach wie vor als Staat mit endemischer Übertragung der Masern eingestuft (European Centre for Disease Prevention and Control. Who is at risk for measles in the EU/EEA? Identifying susceptible groups to close immunity gaps towards measles elimination, 2019, S. 3 f.). ![]() | |
Die vier Verfassungsbeschwerden richten sich jeweils gegen dieselben gesetzlichen Vorschriften des Infektionsschutzgesetzes zum Impfschutz gegen Masern in bestimmten Einrichtungen.
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1. Die Beschwerdeführenden halten die von ihnen angegriffenen Regelungen für verfassungswidrig, weil diese unverhältnismäßig sowohl in das Grundrecht der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) der minderjährigen Beschwerdeführenden als auch in das Elternrecht (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) der übrigen Beschwerdeführenden eingriffen sowie sämtliche Beschwerdeführenden in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzten.
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a) Die Beschwerdeführenden zu 1) und zu 2) im Verfahren 1 BvR 469/20 sind die gemeinsam sorgeberechtigten Eltern der im April 2019 geborenen Beschwerdeführerin zu 3), die ab April 2020 eine kommunale Kindertagesstätte besuchen sollte. Die Gemeinde hatte dem Aufnahmeantrag entsprochen und mit gesondertem Schreiben darauf hingewiesen, dass der Nachweis einer erfolgten Impfung bis 11. Mai 2020 vorgelegt werden müsse.
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Die Beschwerdeführenden zu 1) und zu 2) im Verfahren 1 BvR 470/20 sind die gemeinsam sorgeberechtigten Eltern des im Januar 2019 geborenen Beschwerdeführers zu 3) des genannten Verfahrens. Er sollte ab Mai 2020 aufgrund eines bereits abgeschlossenen Betreuungsvertrags von einer Tagesmutter, die die Erlaubnis zur Kindertagespflege nach § 43 SGB VIII besitzt, betreut werden.
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Die Beschwerdeführenden zu 1) und zu 2) im Verfahren 1 BvR 471/20 sind die gemeinsam sorgeberechtigten Eltern der im April 2017 geborenen Beschwerdeführerin zu 3). Das Kind sollte ab Mai 2020 eine kommunale Kindertagesstätte besuchen. Die Gemeinde hatte sich zur Aufnahme bereit erklärt, aber mitgeteilt, dass vorher eine Impfung oder Immunität gegen Masern oder eine Kontraindikation zu der Impfung nachzuweisen sei.
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Die Beschwerdeführenden zu 1) und zu 2) im Verfahren 1 BvR 472/20 sind die gemeinsam sorgeberechtigten Eltern des im April 2018 geborenen Beschwerdeführers zu 3), der ab Mai 2020 aufgrund eines bereits abgeschlossenen Betreuungsvertrags von ei ![]() ![]() | |
Die minderjährigen Beschwerdeführenden in den Verfassungsbeschwerdeverfahren sind nicht gegen Masern geimpft und verfügen über keine Immunität. Medizinische Kontraindikationen zu einer Masernimpfung bestehen bei ihnen nicht.
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b) Die beschwerdeführenden Kinder seien bei Aufnahme in die Gemeinschaftseinrichtung verpflichtet, eine Masernschutzimpfung aufzuweisen (§ 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG). Für die übrigen Beschwerdeführenden bedeute dies, dass sie aufgrund ihrer elterlichen Sorge, die auch die Gesundheitssorge umfasse, diese Impfungen herbeiführen müssten und nach § 20 Abs. 9 Satz 1, Abs. 13 Satz 1 IfSG nachzuweisen hätten. Ohne Nachweis trete kraft Gesetzes (§ 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG) ein Betreuungs- und ein Aufnahmeverbot ein, das mittels einer Untersagungsverfügung im Einzelfall durch das Gesundheitsamt (§ 20 Abs. 12 Satz 3 IfSG in der Fassung des Masernschutzgesetzes bzw. § 20 Abs. 12 Satz 4 IfSG in der aktuellen Fassung) verstärkt werden könne. Beides wirke auch zulasten der Eltern. Die Kinder würden ohne Nachweis einer Impfung ihren Anspruch auf Förderung in einer Kindertagespflege beziehungsweise einer Kindertagesstätte aus § 24 Abs. 2 Satz 1 beziehungsweise Abs. 3 Satz 1 SGB VIII verlieren. Dieser Anspruchsverlust betreffe die übrigen Beschwerdeführenden bei der Ausübung ihrer elterlichen Sorge. Die jeweiligen Beschwerdeführenden zu 1) und zu 2) müssten ihre Kinder impfen lassen, um die außerfamiliäre Betreuung zu ermöglichen. Diese Pflicht zur Herbeiführung und zum Nachweis der Masernimpfung greife jedoch unverhältnismäßig in das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit der minderjährigen Beschwerdeführenden zu 3) ein, insbesondere wegen der Pflicht, sich nicht nur gegen Masern impfen zu lassen (vgl. § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG), sondern aufgrund der Nichtverfügbarkeit von Monoimpfstoffen auch gegen andere Krankheiten als Masern. Dies würde die Beschwerdeführerinnen zu 3) in den Verfahren 1 BvR 469/20 und 1 BvR 471/20 aufgrund der medizinischen Besonderheiten der weiblichen Gesundheit im Lebenslauf besonders nachteilig betreffen. ![]() | |
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Schließlich würden die beschwerdeführenden Kinder durch das Gesetz einer Pflicht ausgesetzt, die unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht folgerichtig umgesetzt worden sei. Sie würden in sachlicher und zeitlicher Hinsicht insbesondere mit Blick auf Übergangsfristen mit der Pflicht belastet, Impfungen auf- und nachzuweisen, ohne dass sich ihre Situation von Situationen wesentlich unterscheide, in denen der Gesetzgeber von der Pflicht, Impfungen auf- und nachzuweisen, abgesehen habe.
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2. Die Verfassungsbeschwerden sind dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und allen Landesregierungen zur Stellungnahme zugeleitet worden.
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Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Soweit durch die angegriffenen Regelungen in das Recht auf körperliche Unversehrtheit der minderjährigen Beschwerdeführenden überhaupt eingegriffen werde, sei dies durch die verfolgten Schutzzwecke verfassungsrechtlich gerechtfertigt, insbesondere erforderlich und angemessen. Das gelte auch, soweit der Nachweis im Falle der Nichtverfügbarkeit eines Monoimpfstoffs nur durch Nutzung eines Kombinationsimpfstoffes erbracht werden könne. Die mit der gesetzlichen Neuregelung im Falle einer Ablehnung der Masernimpfung verbundenen Beschränkungen der sorgeberechtigten Eltern in ihrem durch Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Recht zur Gestaltung der Betreuung ihrer Kinder unter Berücksichtigung ihrer beruflichen Lebensplanungen und inner-familiären Vereinbarungen sowie der elterlichen Sorge seien ebenfalls gerechtfertigt. Soweit eine ![]() ![]() | |
3. Der Senat hat auf der Grundlage von § 27a BVerfGG sachkundigen Dritten Gelegenheit gegeben, zu den Verfassungsbeschwerden und ausgewählten Fachverbänden auch zu den nachfolgenden Fragen Stellung zu nehmen:
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Frage 1: Welche Möglichkeiten gibt es, um in der Gruppe der Personen, die das zweite Lebensjahr vollendet haben, die Quote derjenigen, die zweifach gegen Masern geimpft sind oder durch eine frühere Infektion mit dem Virus immun sind, auf 95 Prozent der Gesamtbevölkerung oder höher zu steigern? Frage 2: Unterscheidet sich die Gefahr, Impfreaktionen und unerwünschte Nebenwirkungen zu erleiden, bei einer Masernschutzimpfung mit einem Monoimpfstoff von der Gefahr bei einer solchen Impfung mit einem Kombinationsimpfstoff? Wenn ja, inwiefern? Frage 3: Haben Sie Erkenntnisse, welche Strategien in anderen europäischen Ländern zur Bekämpfung der Masern und zur Erreichung einer Masernimpfquote (im Sinne einer zweifachen Impfung) bzw. eine Immunität durch frühere Infektion von mindestens 95 Prozent der Gesamtbevölkerung verfolgt werden? | |
Von der Möglichkeit zur Stellungnahme haben Gebrauch gemacht: die Ärztinnen und Ärzte für individuelle Impfentscheidung e.V., die Bundesarbeitsgemeinschaft Landesjugendämter, die Bundesärztekammer, die Bundeselternvertretung, der Berufsverband der Ärzte für Mikrobiologie, Virologie und Infektionsepidemiologie e.V., der Bundesverband der Ärztinnen und Ärzte des Öffentlichen Gesundheitsdienstes e.V., der Bundesverband privater Träger der freien Kinder-, Jugend- und Sozialhilfe e.V., die Deutsche Akademie für Kinder- und Jugendmedizin e.V., die Deutsche Gesellschaft für Allgemeinmedizin und Familienmedizin e.V., die Deutsche Gesellschaft für Arbeitsmedizin und Umweltmedizin e.V., die Deutsche Gesellschaft für Virologie e.V. – ![]() ![]() | |
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
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I.
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Sämtliche Beschwerdeführenden sind als Träger von Grundrechten beschwerdefähig. Den hier beschwerdeführenden Kindern steht das als verletzt gerügte Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG wie jeder anderen natürlichen Person zu. Kinder sind Träger von allen Grundrechten (vgl. BVerfGE 121, 69 [92]; siehe auch BVerfGE 47, 46 [73 f.] und BVerfGE 57, 361 [382] zur Menschenwürde und zum Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit), auch wenn sie diese aus tatsächlichen Gründen nicht von Anfang an vollumfänglich wahrnehmen können (vgl. Jestaedt/Reimer, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: Dezember 2018, Art. 6 Abs. 2 und 3 GG, Rn. 107; siehe auch Wapler, Kinderrechte und Kindeswohl, 2015, S. 89 ff., 396 ff.). Ebenso steht ihnen der grundrechtlich gewährleistete Anspruch auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG zu (vgl. BVerfGE 151, 101 [126 Rn. 61]).
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Kinder werden durch ihre jeweils sorgeberechtigten Eltern gesetzlich vertreten (vgl. § 1629 Abs. 1 Satz 1 BGB). Das umfasst die Befugnis zur Einlegung der Verfassungsbeschwerde und die Vertretung der selbst wegen ihres Alters noch nicht prozessfähigen Kinder auch im verfassungsgerichtlichen Verfahren (vgl. BVerfGE 72, 122 [133]). Das gilt hier unabhängig von der Frage, ob die Entscheidung, ihre Kinder nicht gegen Masern impfen lassen zu wollen, tatsächlich im Interesse des Kindes liegt, denn dies ist eine Frage der Grenzen des Sorgerechts, die im gerichtlichen Verfahren überprüft werden. Ein zum Ausschluss der beschwerdeführenden Eltern von der Vertretung ihrer Kinder im Verfassungsprozess führender Interessenkonflikt liegt hier nicht vor. ![]() ![]() | |
II.
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Die Beschwerdeführenden wenden sich bei verständiger Auslegung nur insoweit gegen Regelungen des Masernschutzgesetzes, als sie Kinder betreffen, die in einer Kindertageseinrichtung oder in einer nach § 43 Abs. 1 SGB VIII erlaubnispflichtigen Kindestagespflege betreut werden (vgl. § 33 Nr. 1 und 2 IfSG) und die daher gemäß § 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1, Abs. 9 Satz 1 IfSG eine Impfung gegen Masern auf- und nachweisen müssen. Von den Verfassungsbeschwerden nicht erfasst sind daher von der Auf- und Nachweispflicht betroffene Schülerinnen und Schüler (vgl. § 33 Nr. 3 IfSG), Personen, die bereits vier Wochen in einem Heim betreut werden oder in Einrichtungen zur gemeinschaftlichen Unterbringung von Asylbewerbern, vollziehbar Ausreisepflichtigen, Flüchtlingen und Spätaussiedlern untergebracht sind (vgl. § 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 2 IfSG), sowie Personen, die in bestimmten Einrichtungen tätig sind (vgl. § 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 3 IfSG).
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Die angegriffenen Regelungen des Infektionsschutzgesetzes sind nach Erhebung der Verfassungsbeschwerden zwar insoweit geändert worden, als der angegriffene § 20 Abs. 12 Satz 3 IfSG a.F. durch das Gesetz zur Stärkung der Impfprävention gegen COVID-19 und zur Änderung weiterer Vorschriften im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie vom 10. Dezember 2021 (BGBl I S. 5162) zu Satz 4 und um einen Einschub erweitert wurde. Zudem hat der Gesetzgeber den für den Auf- und Nachweis insbesondere der Masernimpfung maßgeblichen Zeitpunkt mehrfach verändert und zuletzt auf den 31. Juli 2022 festgelegt. Dem den Änderungen nachfolgenden Vorbringen der Beschwerdeführenden lässt sich aber eine Anpassung der Beschwerde an die geänderte Gesetzeslage hinreichend entnehmen. ![]() | |
Die Beschwerdeführenden sind auch hinsichtlich aller von ihnen angegriffenen Regelungen beschwerdebefugt. Sie werden durch diese jeweils selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Zudem haben sie hinreichend dargelegt, in jeweils eigenen Grundrechten verletzt sein zu können.
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1. a) Sämtliche beanstandeten Regelungen betreffen sowohl die beschwerdeführenden Kinder als auch deren beschwerdeführende Eltern selbst. Teils sind sie ohnehin Adressaten der angegriffenen Regelungen (vgl. BVerfGE 119, 181 [212]; 140, 42 [57 Rn. 57] m.w.N.). Teils wenden sie sich gegen gesetzliche Regelungen, die, wie etwa das Betreuungsverbot in § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG, zwar an Dritte gerichtet sind. Jedoch besteht durchgängig eine hinreichend enge Beziehung zwischen den Beschwerdeführenden und den angegriffenen Regelungen. Das ist bei Beanstandung einer an Dritte gerichteten gesetzlichen Norm dann der Fall, wenn sie die Grundrechtsposition der Beschwerdeführenden unmittelbar zu deren Nachteil verändert und sie nicht lediglich faktisch betrifft (vgl. BVerfGE 51, 386 [395]; 78, 350 [354]).
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Die beschwerdeführenden Kinder sind Adressaten der Aufweispflicht aus § 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG und der Nachweispflicht nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG. Das in § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG für den Fall des ausgebliebenen Nachweises einer Impfung gegen Masern angeordnete Betreuungsverbot richtet sich zwar an die in der Regelung genannten Einrichtungen, trifft aber die Kinder in eigener Person. Ihre Eltern hatten bereits vor Inkrafttreten der hier gegenständlichen Vorschriften des Infektionsschutzgesetzes in Ausübung ihres Sorgerechts entschieden, die Kinder in Gemeinschaftseinrichtungen im Sinne von § 33 Nr. 1 und 2 IfSG betreuen lassen zu wollen. Auch von § 20 Abs. 12 Satz 1 und 3 IfSG sowie § 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG sind die Kinder selbst betroffen. Zwar gibt § 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG den Eltern auf, den Nachweis einer Impfung gegen Masern (§ 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG) ihrer Kinder vorzulegen. Das ändert aber nichts daran, dass in § 20 Abs. 12 Satz 1 Nr. 1 IfSG die zu betreuenden Personen, also die Kinder, originäre Adressaten der Nachweispflicht sind. ![]() | |
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b) Die angegriffenen Regelungen des Infektionsschutzgesetzes betreffen alle Beschwerdeführenden gegenwärtig. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde (vgl. BVerfGE 159, 223 [269 f. Rn. 178]; 161, 299 [334 f. Rn. 82] jeweils m.w.N.) wirkten die Vorschriften bereits aktuell auf die Rechtsstellung der beschwerdeführenden Kinder und Eltern ein. Es war bereits klar abzusehen, dass und wie sie in der Zukunft von den Regelungen betroffen sein werden (vgl. BVerfGE 114, 258 [277]; 119, 181 [212]; stRspr). Die beschwerdeführenden Eltern hatten entschieden, ihre Kinder in Einrichtungen im Sinne von § 33 Nr. 1 und 2 IfSG betreuen zu lassen, und auch bereits entsprechende Aufnahmebescheide erwirkt beziehungsweise Betreuungsverträge abgeschlossen.
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Auch die Beschwerdeführerin zu 3) im Verfahren 1 BvR 469/20 war bereits bei Erhebung ihrer Verfassungsbeschwerde durch die angegriffenen Regelungen gegenwärtig betroffen. Zwar hat sie ihr erstes Lebensjahr erst am 12. April 2020 vollendet, sollte jedoch bereits ab 1. April 2020 in einer Kindertagesstätte betreut werden. Zu diesem Zeitpunkt musste sie noch keinen Masernimpfschutz im Sinne von § 20 Abs. 8 Satz 2 IfSG aufweisen; dessen bedurfte es erst mit Vollendung des ersten Lebensjahrs. Dann hätte die Beschwerdeführerin zu 3) ohne entsprechenden Nachweis nach § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG allerdings nicht mehr in Gemeinschaftseinrichtungen (§ 33 Nr. 1 und 2 IfSG) betreut werden dürfen. Deshalb war bereits bei Einlegung ihrer Verfassungsbe ![]() ![]() | |
c) Alle angegriffenen Vorschriften des Infektionsschutzgesetzes betreffen sämtliche Beschwerdeführenden auch unmittelbar. Wirkungen der Regelungen auf die Rechtsstellung der Kinder und deren Eltern gehen weder erst von einem weiteren Akt in Vollzug des Gesetzes aus noch sind sie vom Ergehen eines solchen Akts abhängig (zum Maßstab vgl. BVerfGE 125, 39 [75 f.]; 126, 112 [133]; stRspr). Die Pflichten, nach § 20 Abs. 8 Satz 1 IfSG eine ausreichende Masernimpfung aufzuweisen und nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG diese gegenüber der Einrichtung der Betreuungseinrichtung nachzuweisen, begründet das Gesetz selbst in zeitlich und inhaltlich genau geregelter Weise. Gleiches gilt für das Gebot in § 20 Abs. 12 Satz 1 IfSG, den Impfnachweis der zuständigen Behörde vorzulegen, und die Übertragung der in § 20 Abs. 9 bis 12 IfSG begründeten Pflichten zur Erfüllung auf die Eltern durch § 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG. Das bei Ausbleiben des Nachweises geltende Betreuungsverbot ordnet § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG selbst an.
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Auf die Rechtsstellung der beschwerdeführenden Kinder wird zudem durch die Auf- und Nachweispflicht sowie die mit ihrem Ausbleiben verknüpften Folgen deshalb unmittelbar eingewirkt, weil diese bei Ausbleiben des Nachweises nach § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG den ihnen nach § 24 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SGB VI-II fachrechtlich zustehenden Rechtsanspruch auf einrichtungsgestützte Betreuung (vgl. BVerfGE 147, 185 [245 Rn. 134]; BVerwGE 160, 212 [219 f.]; BGHZ 212, 303 [313 f. Rn. 25] m.w.N.) nach der Auffassung des Gesetzgebers verlieren (vgl. BTDrucks 19/13452, S. 29; VG Magdeburg, Beschluss vom 30. Juli 2020 – 6 B 251/20 –, Rn. 9; siehe aber auch Gebhard, Impfpflicht und Grundgesetz, 2022, S. 256 Fn. 780), diesen aber jedenfalls zeitweilig nicht verwirklichen können (vgl. Rixen, NJW 2020, 647 [649]). Dass in die körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) gegenständlich erst aufgrund der Ausübung der Entscheidungsbefugnis ihrer Eltern darüber eingegriffen wird, steht wegen der dargestellten ![]() ![]() | |
2. Die Beschwerdeführenden zu 1) und 2) in den vier Verfahren legen die Möglichkeit einer Verletzung ihres Elternrechts aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG, die minderjährigen Beschwerdeführenden zu 3) in den vier Verfahren die Möglichkeit einer Verletzung ihres Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sowie die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG hinreichend substantiiert dar.
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IV.
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Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis, das grundsätzlich noch im Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bestehen muss (vgl. BVerfGE 159, 223 [273 Rn. 98] m.w.N.), ist nicht nachträglich weggefallen. Die beschwerdeführenden Kinder in den vier Verfahren haben im Zeitpunkt der Entscheidung noch den Anspruch auf frühkindliche Förderung aus § 24 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII oder auf Förderung in einer Tageseinrichtung nach § 24 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII, und ihre Eltern möchten weiterhin diese Angebote nutzen.
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Auch der Beschwerdeführerin zu 3) im Verfahren 1 BvR 471/20, die im April ihr fünftes Lebensjahr vollendet hat, steht der letztgenannte Anspruch bis zum Schuleintritt grundsätzlich zu. Nach dem für sie maßgeblichen § 58 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Schulgesetzes beginnt die Schulpflicht grundsätzlich erst mit Beginn des Schuljahres für alle Kinder, die bis zum 30. Juni des laufenden Kalenderjahres das sechste Lebensjahr vollendet haben.
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V.
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Die Verfassungsbeschwerden genügen dem Grundsatz der Subsidiarität (zum Maßstab BVerfGE 159, 223 [273 f. Rn. 101]; 161, 299 [342 Rn. 103] m.w.N.).
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Die Verfassungsbeschwerden haben keinen Erfolg. Die angegriffenen Vorschriften berühren zwar sowohl das die Gesund ![]() ![]() | |
I.
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Die angegriffenen Regelungen des Infektionsschutzgesetzes beeinträchtigen sowohl die körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) der beschwerdeführenden Kinder als auch das Recht ihrer ebenfalls beschwerdeführenden Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG. Dabei stehen die Beeinträchtigungen nicht unverbunden nebeneinander, sondern sind hier wegen der Wirkungsweise der beanstandeten Vorschriften in spezifischer Weise miteinander verknüpft. Denn die tatsächliche Einwirkung auf die körperliche Integrität der Kinder durch Vornahme der Impfung hängt von einer entsprechenden Ausübung des auf die Gesundheitssorge für die Kinder bezogenen Elternrechts ab. Die angegriffenen Regelungen bezwecken einen verbesserten Schutz vor Maserninfektionen. Angestrebt ist nicht allein, die Einzelnen gegen die Erkrankung zu schützen (Individualschutz), sondern auch die Weiterverbreitung der Krankheit in der Bevölkerung zu verhindern (Gemeinschaftsschutz), was eine ausreichend hohe Impfquote erfordert (vgl. BTDrucks 19/13452, S. 16). Um diese Zwecke zu erreichen, greifen die beanstandeten Vorschriften sowohl in Grundrechte der Kinder als auch in solche ihrer Eltern ein. Wegen der Ausgestaltung des Gesetzes, die Inanspruchnahme von bestimmten Einrichtungen der frühkindlichen und vorschulischen Förderung vom Auf- und Nachweis einer Masernimpfung der Kinder abhängig zu machen (§ 20 Abs. 8 Satz 1 bis 3, Abs. 9 Satz 1 IfSG), sind deren Grundrechtspositionen mit denen ihrer ![]() ![]() | |
II.
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Die angegriffenen Regelungen über den Auf- und Nachweis einer Masernimpfung sowie diejenigen über die Rechtsfolgen bei Ausbleiben des Nachweises greifen in das Grundrecht der beschwerdeführenden Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG (1 a) und in die körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ihrer Kinder ein und beschränken deren Recht auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG (1 b). Dies ist jedoch bei verfassungskonformer Auslegung von § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG gerechtfertigt (2 bis 4).
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1. a) Das Elternrecht (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) der Beschwerdeführenden zu 1) und zu 2) in den vier Verfahren wird durch die verschiedenen angegriffenen Regelungen in unterschiedlicher Weise betroffen.
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aa) Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG garantiert Eltern das Recht auf Pflege und Erziehung ihrer Kinder. Eltern können grundsätzlich frei von staatlichen Einflüssen und Eingriffen nach eigenen Vorstellungen darüber entscheiden, wie sie die Pflege und Erziehung ihrer Kinder gestalten und damit ihrer Elternverantwortung gerecht werden wollen (vgl. BVerfGE 107, 104 [117]; 121, 69 [92]). Das Elternrecht unterscheidet sich allerdings von den anderen Freiheitsrechten des Grundrechtskatalogs wesentlich dadurch, dass es keine Freiheit im Sinne einer Selbstbestimmung der Eltern, sondern eine solche zum Schutze des Kindes und in dessen Interesse ![]() ![]() | |
Das Elternrecht ist umfassend zu verstehen. Den Eltern und anderen Personen, die elterliche Verantwortung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 GG tragen, steht ein verfassungsrechtlich geschützter Einfluss auf sämtliche Lebens- und Entwicklungsbedingungen des Kindes zu, auch außerhalb der Familie (vgl. BVerfGE 107, 104 [120]). Allerdings bedarf das in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Elternrecht einer – vor allem durch die §§ 1626 ff. BGB erfolgten – gesetzlichen Ausgestaltung (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 24. Juni 2015 – 1 BvR 486/14 –, Rn. 11), ohne dass damit sämtliche fachrechtlichen Regelungen zum Sorgerecht in die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Elternrechts einbezogen wären (vgl. BVerfGE 84, 168 [180]). Es erstreckt sich aber auf die wesentlichen Elemente des Sorgerechts, ohne die Elternverantwortung nicht ausgeübt werden kann (vgl. BVerfGE 84, 168 [180]; 107, 150 [173]).
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Dazu gehört im Grundsatz die Sorge für das körperliche Wohl, worunter die Gesundheitssorge insgesamt und damit auch die Entscheidung über medizinische Maßnahmen fällt (vgl. Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2013, Art. 6 Rn. 158 m.w.N.). Schon wegen der möglichen Auswirkungen von Impfungen auf die weitere Entwicklung des Kindes (vgl. BGH, Beschluss vom 3. Mai 2017 – XII ZB 157/16 –, Rn. 20) handelt es sich bei der elterlichen Entscheidung darüber um ein wesentliches Element des Sorgerechts. Diese Entscheidung fällt deshalb in den Schutzbereich des Elternrechts aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG. Das gilt jedenfalls, soweit es sich um die Gesundheitssorge für Kinder handelt, die aufgrund ihres Alters entwicklungsbedingt noch nicht selbst ![]() ![]() | |
Darüber hinaus schließt das Elternrecht die Aufgabe ein, dafür zu sorgen, dass sich das Kind in Ausübung seines eigenen Rechts aus Art. 2 Abs. 1 GG auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit in der sozialen Gemeinschaft entwickeln kann (vgl. BVerfGE 133, 59 [73 f. Rn. 42]; 159, 355 [381 Rn. 45] – Bundesnotbremse II). Art. 6 Abs. 2 GG gewährleistet damit insbesondere das Recht der Eltern, in ihrer Erziehungsverantwortung zu entscheiden, ob und in welchem Entwicklungsstadium das Kind überwiegend von einem Elternteil allein, von beiden Eltern oder von Dritten betreut werden soll (vgl. BVerfGE 99, 216 [231]; 130, 240 [251]).
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bb) Sämtliche angegriffenen Regelungen des Infektionsschutzgesetzes greifen in dieses Grundrecht der beschwerdeführenden Eltern ein.
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(1) Grundrechtsschutz ist nicht auf unmittelbar adressierte Eingriffe beschränkt. Auch staatliche Maßnahmen, die eine mittelbare oder faktische Wirkung entfalten, können in ihrer Zielsetzung und Wirkung einem normativen und direkten Eingriff als funktionales Äquivalent gleichkommen und müssen dann wie ein solcher behandelt werden. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn ein Gesetz eine nachteilige Folge an die Wahrnehmung ![]() ![]() | |
(2) Die beanstandeten Regelungen des Infektionsschutzgesetzes greifen in mehrfacher Hinsicht jedenfalls zielgerichtet mittelbar in das Grundrecht der beschwerdeführenden Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG ein. Entscheiden sich die Eltern in Wahrnehmung ihrer durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Gesundheitssorge gegen eine Impfung ihres Kindes, ist dies mit nachteiligen Konsequenzen (vgl. zum Kriterium BVerfGE 161, 299 [345 f. Rn. 114]; vgl. auch EGMR [GK], Vavièka and others v. the Czech Republic, Urteil vom 8. April 2021, Nr. 47621/13, § 263) für die ansonsten den Eltern – zur Wahrnehmung ihrer Sorge für die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Entfaltungsfreiheit ihrer Kinder – eröffneten Möglichkeiten einer Betreuung in Einrichtungen im Sinne von § 33 Nr. 1 bis 3 IfSG verbunden. Art und Gewicht dieser Konsequenzen für das die Gesundheitssorge betreffende Elternrecht sind dergestalt, dass sie nach Zielsetzung und Wirkung einem unmittelbaren staatlichen Eingriff in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG entsprechen.
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Auf die durch das Elternrecht gewährleistete Entscheidung darüber, die Kinder vor Schuleintritt in vorhandenen Tageseinrichtungen oder Kindertagespflegestellen durch Dritte betreuen zu lassen, nehmen die angegriffenen Vorschriften sowohl über die Auf- und Nachweispflicht als auch das an die Einrichtungen nach § 33 Nr. 1 und 2 IfSG adressierte Betreuungsverbot bei fehlendem Nachweis der Masernimpfung erheblichen Einfluss. Wollen Eltern ihren vorhandenen Wunsch nach solcher Betreuung umsetzen, ist dies rechtlich grundsätzlich nur dann möglich, wenn sie einen Nachweis über die Masernimpfung ihrer Kinder vorlegen (§ 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG). Die Entscheidung selbst, Kinder impfen zu lassen, ist wiederum wesentlicher Teil des durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten elterlichen Sorgerechts, das die Entschei ![]() ![]() | |
Die gesetzlichen Regelungen über die Pflicht zum Auf- und Nachweis einer Masernimpfung sowie das Betreuungsverbot bei Ausbleiben dieses Nachweises kommen in Zielsetzung und Wirkung als funktionales Äquivalent dem direkten Eingriff gleich, der durch eine rechtlich durchsetzbare Impfpflicht bewirkt würde. Der Gesetzgeber intendiert eine möglichst vollständige oder zumindest nahezu vollständige Immunisierung der Bevölkerung gegen Masern. Mit dem bei ausbleibendem Nachweis geltenden Betreuungsverbot nach § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG bezweckt er zugleich, nicht gegen Masern geimpfte Personen aus Einrichtungen mit zahlreichen Personenkontakten fernzuhalten, um Menschen zu schützen, die aus vor allem gesundheitlichen Gründen selbst eine Schutzimpfung nicht in Anspruch nehmen können (vgl. BTDrucks 19/13452, S. 1 f.). Damit entsprechen die Vorschriften dem mit einer rechtlich durchsetzbaren Impfpflicht verfolgten Ziel des Gemeinschaftsschutzes vor Maserninfektionen.
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Auch die Wirkungen der Kombination aus Pflicht zum Nachweis der Masernimpfung und Verlust der Möglichkeit der Inanspruchnahme staatlicher Betreuungsangebote beziehungsweise fehlender Durchsetzbarkeit des Anspruchs auf einrichtungsbezogene frühkindliche und vorschulische Förderung (dazu Rn. 58) sind denen einer zwangsweise, gegen den Elternwillen durchgeführten Masernimpfung von Kindern weitgehend äquivalent. Dafür spricht die erhebliche Verengung der elterlichen Entscheidungsfreiheit über die Betreuung ihrer Kinder und die entsprechende Förderung von Kindern in Einrichtungen im Sinne von § 33 Nr. 1 und 2 IfSG. Wie sich aus der Bezugnahme in § 24 Abs. 2 SGB VIII auf die Fördergrundsätze des § 22 Abs. 2 SGB VIII ergibt, misst der Gesetzgeber selbst der einrichtungsgestützten Förderung erhebliche Bedeutung für die Entwicklung von Kindern zu selbstbestimmten, eigenverantwortlichen und gemeinschafts ![]() ![]() | |
b) Die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Regelungen greifen zudem – ebenfalls zielgerichtet mittelbar – in das Grundrecht der beschwerdeführenden Kinder auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein oder beeinträchtigen alternativ – abhängig von der Entscheidung der Eltern – das Recht der Kinder auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG).
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aa) Das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schützt die körperliche Integrität des Grundrechtsträgers (vgl. BVerfGE 161, 299 [345 Rn. 111]). Träger dieses Rechts ist "jeder", mithin auch ein Kleinkind (vgl. insofern zum Recht auf Leben BVerfGE 115, 118 [139]).
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Kindern kommt außerdem ein eigenes Recht auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit zu (Art. 2 Abs. 1 GG). Dabei bedürfen sie des Schutzes und der Hilfe, um sich zu eigenverantwortlichen Persönlichkeiten innerhalb der sozialen Gemeinschaft entwickeln ![]() ![]() | |
bb) Die beanstandeten gesetzlichen Regelungen greifen zielgerichtet mittelbar in die körperliche Unversehrtheit der Kinder ein.
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Nach Art und Gewicht wirken die beanstandeten Vorschriften in einer Weise auf die den sorgeberechtigten Eltern anvertraute Sorge über die körperliche Unversehrtheit ihrer Kinder ein, dass sie als zielgerichteter mittelbarer Eingriff in das Recht der Kinder aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu bewerten sind. Die Masernschutzimpfung wirkt durch das Einbringen eines Stoffes und die damit verbundenen Nebenwirkungen auf die körperliche Integrität der Kinder ein. Zwar hindert das Infektionsschutzgesetz Eltern nicht daran, auf die Masernschutzimpfung bei ihren Kindern zu verzichten. Dadurch wäre eine gegenständliche Einwirkung auf die körperliche Integrität vermieden. Allerdings sind mit dieser Disposition über die körperliche Unversehrtheit der Kinder erhebliche nachteilige Folgen für diese verbunden. Wegen des in § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG angeordneten Betreuungsverbots verlieren sie ihren eingeräumten Anspruch auf frühkindliche oder vorschulische Förderung nach § 24 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SGB VIII oder können diesen jedenfalls nicht mehr durchsetzen (dazu Rn. 58). Diesen Förderformen misst der Gesetzgeber aber selbst erhebliche Bedeutung für die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte kindliche Persönlichkeitsentwicklung zu. Wird eine solche Betreuung und Förderung – wie vorliegend – von den sorgeberechtigten Eltern gewünscht, geht von den bei Ausbleiben des Impfnachweises eintretenden Folgen ein starker Anreiz aus, die ![]() ![]() | |
c) Aus Art. 6 Abs. 1 GG, der ein Grundrecht auf Schutz vor störenden Eingriffen des Staates und darüber hinaus eine wertentscheidende Grundsatznorm für das die gesamte Ehe und Familie betreffende Recht enthält (vgl. BVerfGE 6, 55 [71 f.]; 62, 323 [329]; stRspr), folgen hier keine weitergehenden Gewährleistungen. Für das hier vornehmlich betroffene Eltern-Kind-Verhältnis ist das Elternrecht des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG spezieller. Es umfasst auch die elterlichen Entscheidungen über die Ausgestaltung der Kinderbetreuung (dazu Rn. 69).
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2. Die Eingriffe in die betroffenen Grundrechte der Beschwerdeführenden bedürfen verfassungsrechtlicher Rechtfertigung. In das vorbehaltlos gewährleistete Elternrecht (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) darf auf Grundlage eines formell und materiell verfassungsgemäßen Gesetzes lediglich mit Rücksicht auf kollidierendes Verfassungsrecht eingegriffen werden (vgl. BVerfGE 98, 218 [244 f.]; 107, 104 [118 und 120]). Ein Eingriff in das nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG unter einfachem Gesetzesvorbehalt stehende Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit kann ebenfalls nur durch eine formell und materiell verfassungsgemäße Regelung gerechtfertigt werden (vgl. grundlegend BVerfGE 6, 32 [41]).
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3. Die angegriffenen Vorschriften sind formell verfassungsgemäß.
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a) Dem Bundesgesetzgeber stand die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG zu. Sowohl bei den Pflichten, eine Impfung gegen Masern auf- und nachzuwei ![]() ![]() | |
Die Masernerkrankung ist eine Infektionskrankheit, die durch das Masernvirus hervorgerufen wird und damit eine übertragbare Krankheit, die auch einen gewissen Grad an Schwere der Erkrankung mit sich bringt und sogar zum Tode führen kann (vgl. RKI-Ratgeber Masern, Stand: 23.07.2021, "Klinische Symptomatik", S. 3 f. und oben Rn. 16). Die Gefahr von Komplikationen in Folge einer Masernerkrankung ist bei Kindern im ersten Lebensjahr besonders hoch; zugleich weist die Altersgruppe die höchste altersspezifische Inzidenz für Masern auf (vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 10/2015, S. 72 f. und oben Rn. 16 f.).
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Nach ihrem unmittelbaren Regelungsgegenstand, dem Normzweck und der Wirkung der angegriffenen Vorschriften (vgl. zum Maßstab BVerfGE 159, 223 [280 Rn. 121] m.w.N.) handelt es sich im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG um Maßnahmen gegen eine übertragbare Krankheit. Der Auf- und Nachweis eines ausreichenden Impfschutzes gegen Masern oder einer Immunität beugt dem Auftreten der Krankheit vor, insbesondere auch einer Infektion vulnerabler Personen, die sich nicht selbst durch eine Impfung schützen können. Zweck der Regelung ist das Erreichen einer Herdenimmunität, um Personen mit erhöhtem Komplikationsrisiko bei gleichzeitig bestehender Kontraindikation zu einer Masernschutzimpfung dauerhaft und wirksam vor dieser übertragbaren Krankheit zu schützen. Insgesamt zielt der Gesetzgeber auch in der Kooperation mit anderen Staaten und internationalen Organisationen darauf, die Krankheit ganz zu beseitigen (oben Rn. 31).
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b) Das Gesetz für den Schutz vor Masern und zur Stärkung der Impfprävention (Masernschutzgesetz) vom 10. Februar 2020 ist ohne die Zustimmung des Bundesrats wirksam zustande gekommen. ![]() | |
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So verhält es sich hier. Zwar ist durch Art. 1 Nr. 12c des Masernschutzgesetzes die bestehende Entschädigungsregelung in § 56 Abs. 1 IfSG durch Anfügen eines Satzes 3 geändert worden. Dieser schränkt aber das vorherige Recht lediglich ein.
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c) Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ist gewahrt. Das von den beschwerdeführenden Kindern als verletzt gerügte Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG wird in § 20 Abs. 14 IfSG benannt.
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Dessen bedurfte es für das Elternrecht nicht. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG wird nicht von Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst (vgl. Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 95. EL Juli 2021, Art. 19 Abs. 1, Rn. 53; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 16. Aufl. 2020, ![]() ![]() | |
4. Die Eingriffe sowohl in das Recht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG als auch diejenigen in die körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) der Kinder sind verfassungsrechtlich allein bei verfassungskonformer Auslegung von § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG gerechtfertigt. Dann genügen sie den Anforderungen des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts (a) und sind im verfassungsrechtlichen Sinn verhältnismäßig (b).
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a) Die angegriffenen Regelungen genügen den aus dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts folgenden Anforderungen nur bei verfassungskonformer Auslegung von § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG. Verfassungskonform muss diese Vorschrift so verstanden werden, dass bei ausschließlicher Verfügbarkeit von Kombinationsimpfstoffen, die auch Impfstoffkomponenten gegen andere Krankheiten als Masern enthalten, die Pflicht aus § 20 Abs. 8 Satz 1 IfSG ![]() ![]() | |
aa) Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Fragen selbst regelt. "Wesentlich" bedeutet zum einen "wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte". Eine Pflicht des Gesetzgebers, die für den fraglichen Lebensbereich erforderlichen Leitlinien selbst zu bestimmen, kann etwa dann bestehen, wenn miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinandertreffen, deren Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind. Der Gesetzgeber ist zum anderen zur Regelung der Fragen verpflichtet, die für Staat und Gesellschaft von erheblicher Bedeutung sind (BVerfGE 161, 299 [349 Rn. 125] m.w.N.). Mit diesen Anforderungen soll auch gewährleistet werden, dass Entscheidungen von besonderer Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären. Allerdings kennt das Grundgesetz keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts. Unter Wahrung der Voraussetzungen von Art. 80 Abs. 1 GG kann der Verordnungsgeber in die Regelungsaufgabe einbezogen werden, wobei die wesentlichen Fragen aber durch den Gesetzgeber zu klären sind (vgl. BVerfGE 157, 30 [172 f. Rn. 260] m.w.N.).
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bb) (1) Diesen Anforderungen genügte § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG nicht, wenn er so zu verstehen wäre, dass § 20 Abs. 8 Satz 1 IfSG auch gilt, wenn nur Kombinationsimpfstoffe zur Verfügung stehen, die weitere Impfstoffkomponenten als die bei Verabschiedung des Gesetzes verfügbaren Impfstoffe enthielten (siehe dazu etwa Aligbe, in: BeckOK/Infektionsschutzrecht, 12. Edition, Stand 1. Juli 2022, § 20 Rn. 207; Amhaouach/Kießling, MedR 2019, 853 [861]; Pieper/Schwager-Wehming, DÖV 2021, 287 [290]; siehe auch Gebhard, Impfpflicht und Grundgesetz, 2022, S. 287). Der Wortlaut von § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG enthält keine ausdrücklichen Beschränkungen von Impfstoffkomponenten "ge ![]() ![]() | |
(2) § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG ist dennoch nicht wegen Verstoßes gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts verfassungswidrig. Bei verfassungskonformer Auslegung genügt die Vorschrift dessen Anforderungen.
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§ 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG kann verfassungskonform so auslegt werden, dass die Pflicht aus § 20 Abs. 8 Satz 1 IfSG bei ausschließlicher Verfügbarkeit von Kombinationsimpfstoffen nur dann gilt, wenn es sich dabei um solche handelt, die keine weiteren Impfstoffkomponenten enthalten als die gegen Masern, Mumps, Röteln oder Windpocken. Allein auf Mehrfachimpfstoffe gegen diese Krankheiten beziehen sich die vom Gesetzgeber des Masernschutzgesetzes getroffenen grundrechtlichen Wertungen (vgl. BTDrucks 19/13452, S. 28). ![]() | |
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"Satz 2 berücksichtigt den Umstand, dass für die Durchführung von Masernimpfungen, die nach Satz 1 erforderlich werden, gegenwärtig ausschließlich Kombinationsimpfstoffe gegen Masern-Mumps-Röteln beziehungsweise gegen Masern-Mumps-Röteln-Windpocken zur Verfügung stehen. Soweit eine Immunisierung gegen Masern nur mit diesen Kombinationsimpfstoffen erfolgen kann, steht das der grundsätzlichen Regel nach Satz 1 nicht entgegen."
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Auch die in der Begründung ausdrücklich angesprochene Einbindung der gesetzlichen Regelungen in die Zielsetzung der Mitgliedstaaten der Europäischen Region der Weltgesundheitsorganisation, Masern schrittweise zu eliminieren, auf die sich der Gesetzgeber bezieht (vgl. BTDrucks 19/13452, S. 1), sprechen für eine Begrenzung der Maßnahme zur Zielerreichung gerade durch die seit langem in diesen Staaten verwendeten Mehrfachimpfstoffe, die sich auf die genannten Kombinationen beschränken (oben ![]() ![]() | |
Auf dieser Grundlage lässt sich nicht annehmen, der Gesetzgeber habe mit § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG eine Regelung schaffen wollen, die zukünftige Mehrfachimpfstoffe mit weitere Krankheiten betreffenden Impfstoffkomponenten umfasste. Dass sein Wortlaut trotz der im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Zweifel an der Regelungstechnik (vgl. BRDrucks 358/1/19, S. 32) nicht geändert worden ist, steht der verfassungskonformen Auslegung nicht entgegen.
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b) Die angegriffenen Regelungen sind in dieser Auslegung auch im verfassungsrechtlichen Sinne verhältnismäßig. Mit ihnen verfolgt der Gesetzgeber legitime Zwecke (aa). Die Regelungen sind zur Erreichung dieses Zwecks sowohl geeignet (bb) als auch erforderlich (cc). Trotz des nicht unbeträchtlichen Eingriffsgewichts belasten sie weder die betroffenen Kinder noch deren Eltern in ihren jeweiligen Grundrechten unzumutbar, sondern sind zum Schutz von einer Masernerkrankung besonders gefährdeter Personen verhältnismäßig im engeren Sinne (dd).
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aa) Die in § 20 Abs. 8, 9 und 12 IfSG festgelegten Pflichten, für den Fall einer Betreuung in bestimmten Gemeinschaftseinrichtungen eine Masernimpfung auf- und nachzuweisen, verfolgen ebenso wie das bei Ausbleiben des Nachweises eintretende Betreuungsverbot (§ 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG) einen verfassungsrecht ![]() ![]() | |
(1) Durch gesetzliche Regelungen erfolgende Eingriffe in Grundrechte können nur dann gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber mit dem Gesetz verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt. Will der Gesetzgeber Gefahren für die Allgemeinheit oder für Rechtsgüter Einzelner begegnen, muss die dahingehende Annahme des Gesetzgebers auf hinreichend tragfähigen Grundlagen beruhen. Je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter und den Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, kann die verfassungsgerichtliche Kontrolle dabei von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Je schwerer die durch die zur Überprüfung gestellte gesetzliche Regelung bewirkte Grundrechtsbeeinträchtigung wiegt, desto höher ist auch die Kontrolldichte. Umgekehrt können die Schwere der drohenden Gefahren, die der Gesetzgeber abwehren will, und das Gewicht der gefährdeten Rechtsgüter, die der Gesetzgeber schützen will, einen größeren Einschätzungsspielraum mit sich bringen (vgl. BVerfGE 159, 223 [298 ff. Rn. 169 ff.] m.w.N. und 161, 299 [360 f. Rn. 151 f.]).
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(2) Danach verfolgt der Gesetzgeber durch die hier angegriffenen Regelungen mit dem Schutz vulnerabler Personen vor einer für sie gefährlichen Masernerkrankung einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck (a). Seine Annahme, von Personen, die keinen ausreichenden Impfschutz oder eine Immunität gegen Masern aufweisen, könnten Gefahren für das Leben und die Gesundheit insbesondere von Personen ausgehen, die sich selbst nicht durch eine Impfung vor einer Masernerkrankung zu schützen vermögen, beruht auf zuverlässigen Grundlagen und hält auch der strengen verfassungsrechtlichen Prüfung stand (b).
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(a) Die angegriffenen Vorschriften des Masernschutzgesetzes bezwecken einen verbesserten Schutz vor Maserninfektionen, insbesondere bei Personen, die regelmäßig in Gemeinschafts- und ![]() ![]() | |
Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zielen die gegenständlichen Vorschriften des Masernschutzgesetzes darauf ab, durch Schutzimpfungen eine Infektion mit hochansteckenden Masern sowie die mit schweren Komplikationen bis hin zu Todesfällen verlaufenden Masernerkrankungen zu verhindern (vgl. BTDrucks 19/13452, S. 16). Damit kommt der Gesetzgeber erkennbar seiner in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG wurzelnden Schutzpflicht nach. Lebens- und Gesundheitsschutz sind bereits für sich genommen überragend wichtige Gemeinwohlbelange und daher verfassungsrechtlich legitime Gesetzeszwecke. Die Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greift nicht erst dann ein, wenn Verletzungen bereits eingetreten sind, sondern ist auch in die Zukunft gerichtet. Aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, der den Schutz Einzelner vor Beeinträchtigungen ihrer körperlichen Unversehrt ![]() ![]() | |
(b) Die Annahme des Gesetzgebers, es handele sich bei Masern um eine der ansteckendsten Infektionskrankheiten beim Menschen, die in einer nicht geringen Zahl von Fällen zu schweren Komplikationen führt (vgl. BTDrucks 19/13452, S. 16 und 26), beruht auf zuverlässigen Grundlagen. Gleiches gilt für die Einschätzungen einer bei Inkrafttreten des Masernschutzgesetzes für den Gemeinschaftsschutz nicht ausreichend hohen Impfquote und von Infektionsgefahren für vulnerable Personen in Gemeinschafts- und Gesundheitseinrichtungen (vgl. BTDrucks 19/13452, S. 1 f. und 16). Innerhalb seines allerdings wegen der gesicherten Erkenntnislage und des Gewichts der Grundrechtseingriffe engen Einschätzungsspielraums konnte der Gesetzgeber in Einklang mit Verfassungsrecht von einer Gefahrenlage für durch eine Masernerkrankung verletzliche Personen ausgehen, insbesondere Säuglinge oder andere Personen, die sich nicht selbst durch eine Impfung schützen können.
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(aa) Masern sind nach gesicherter wissenschaftlicher Erkenntnis eine nicht therapierbare Krankheit, die zu den ansteckendsten Infektionskrankheiten gehört (vgl. RKI, Infektionskrankheiten A – Z, Masern, Gemeinschaftsschutz und Elimination, Stand 28. Februar 2020; siehe auch oben Rn. 15). Eine Übertragung von Masernviren kann auch ohne direkten Kontakt mit einer infektiösen Person stattfinden (z.B. durch Aufenthalt in einem Raum, in dem ![]() ![]() | |
(bb) Auch die Annahme fehlender Herdenimmunität und des Auftretens von Maserninfektionen in vom Masernschutzgesetz erfassten Gemeinschafts- und Gesundheitseinrichtungen beruhte bei dessen Verabschiedung auf zuverlässigen Erkenntnissen. So wurden in den Jahren 2014 bis 2018 dem Robert Koch-Institut Daten von insgesamt 430 Masern-Ausbrüchen mit 3.178 Masernfällen übermittelt. Als Ausbrüche gelten Häufungen von zwei und mehr Fällen. Für rund 21% dieser Ausbrüche wurde das Umfeld einer medizinischen Einrichtung, Betreuungseinrichtungen sowie Einrichtungen für Asylsuchende angegeben. Rund 28% aller Masernfälle traten in diesen Umfeldern auf (RKI, Epidemiologisches Bulletin 2/2020, S. 8 und oben Rn. 19). Für den angestrebten Gemeinschaftsschutz durch einen ausreichend hohen Anteil von gegen Masern geimpften oder sonst immunisierten Personen ist nach gesichertem Wissen eine Quote von 95% erforderlich (vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 10/2020, S. 3). Diese Quote ist in ![]() ![]() | |
(cc) Die tatsächlichen Grundlagen der gesetzgeberischen Annahme einer Gefahrenlage für Personen mit fehlender Immunität gegen Masern haben sich nachträglich nicht in einer Weise verändert, die die verfassungsrechtliche Legitimität der verfolgten Zwecke in Frage stellt. Zwar ist die Anzahl der dem Robert Koch-Institut gemeldeten Masernfälle im Jahr 2020 mit 76 deutlich gegenüber dem Niveau der Vorjahre abgesunken (vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 15/2021, S. 6). Das ist jedoch auf die zeitweilig ergriffenen Maßnahmen zum Schutz vor dem SARS-CoV-2-Virus zurückzuführen. Da diese Maßnahmen derzeit in weitem Umfang entfallen und wieder ein Anstieg von Infektionskrankheiten, und damit auch von Masern, zu erwarten ist (vgl. allgemein zu dieser Tendenz Buda u.a., ARE-Wochenbericht KW 25/2022, Arbeitsgemeinschaft Influenza, Robert Koch-Institut), kann weiter von einer Gefahrenlage für vulnerable Personen ausgegangen werden. Der Gesetzgeber verfolgt daher mit dem Individualschutz durch Impfung impfgeeigneter Personen und auch dem Schutz der Bevölkerung als Instrument für diejenigen, die sich selbst nicht durch Impfung vor einer Masernerkrankung schützen können, verfassungsrechtlich legitime Ziele.
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bb) Die auf Gemeinschafts- und Gesundheitseinrichtungen bezogene Auf- und Nachweispflicht ist ebenso wie das bei ausbleibendem Nachweis geltende Betreuungsverbot (§ 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG) im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, die mit dem Masernschutzgesetz verfolgten Zwecke zu erreichen.
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(1) Verfassungsrechtlich genügt für die Eignung bereits die Möglichkeit, durch die gesetzliche Regelung den Gesetzeszweck zu erreichen. Eine Regelung ist erst dann nicht mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern oder sich sogar gegenläufig auswirken kann (BVerfGE 161, 299 [367 f. Rn. 166]; stRspr).
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(2) Daran gemessen erweisen sich die angegriffenen Regelun ![]() ![]() | |
Bei einer von § 20 Abs. 8 Satz 2 IfSG vorgegebenen zweifachen Impfung gegen Masern wird nach gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnissen von einer Impfeffektivität von 95 bis 100% im Mittel ausgegangen. Das gilt auch bei der Verwendung eines von § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG erfassten Kombinationsimpfstoffs (vgl. zu beidem RKI, Epidemiologisches Bulletin 2/2020, S. 10 f.; siehe auch WHO Positionspapier – April 2017, Weekly epidemiological record, No. 17, 2017, 92, 213 ff.). Der Impfschutz wirkt lebenslang.
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cc) Die Pflichten, bei Betreuung in bestimmten Gemeinschaftseinrichtungen eine Masernimpfung auf- und nachzuweisen, sowie das bei Ausbleiben des Nachweises geltende Betreuungsverbot nach § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG sind sowohl zum Schutz der Einzelnen als auch zum Schutz der Bevölkerung vor Masern im verfassungsrechtlichen Sinne erforderlich. Unter Berücksichtigung eines dem Gesetzgeber hier zukommenden Einschätzungsspielraums ist nicht erkennbar, dass andere, in der Wirksamkeit eindeutig gleichen, aber die betroffenen Grundrechte von Kindern und Eltern weniger stark einschränkenden Mittel zur Verfügung standen. ![]() | |
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(2) Hiervon ausgehend stand dem Gesetzgeber trotz des Gewichts des Eingriffs in die Grundrechte von Kindern und Eltern bei der Eignungsprognose alternativer Mittel ein Einschätzungsspielraum zu. Anders als die Annahme einer Gefahrenlage für vulnerable Personen im Falle einer Masernerkrankung (dazu Rn. 107) erweist sich die Einschätzung der Wirksamkeit der vom Gesetzgeber geregelten Maßnahmen im Vergleich zu Alternativen als weniger gesichert. Das betrifft vor allem die Einschätzung darüber, ob durch eine verbesserte Aufklärung, vermehrte Ansprache sowie eine verstärkte Überwachung eine für die Herdenimmunität ausreichende Impfquote bei der von den angegriffenen Regelungen erfassten Personengruppe erreicht werden könnte. Die Wirksamkeit solcher Kinder- und Elterngrundrechte weniger ![]() ![]() | |
So hält etwa der Verein Ärztinnen und Ärzte für individuelle Impfentscheidung eine Vielzahl anderer Maßnahmen als eine Pflicht zum Auf- und Nachweis einer Impfung für in zumindest gleicher Weise geeignet, um Impflücken zu schließen. Er verweist unter anderem auf Erinnerungs- und Recallsysteme, niederschwellige Impfangebote in Kindertagesstätten und Schulen sowie sogenannte Catch-up-Impfkampagnen in den von Impflücken besonders betroffenen Geburtenjahrgängen. Ähnlich weist auch die Bundeselternvertretung auf die Notwendigkeit besserer Information und Beratung über Masernschutzimpfungen hin und fordert eine umfassende Evaluation vorhandener Impfhindernisse ein. Zugleich äußert sie Zweifel, ob bereits alle zur Verfügung stehenden Mittel genutzt worden seien, um Impfhürden abzubauen.
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Demgegenüber gelangt die Deutsche Akademie für Kinder- und Jugendmedizin zu der Einschätzung, sämtliche bisherigen Maßnahmen, um die Impfquoten zu erhöhen – beispielsweise die seit 2015 bestehende verpflichtende ärztliche Impfberatung vor der Aufnahme eines Kindes nach § 34 Abs. 10a IfSG – reichten nicht aus, um frühzeitig Impfraten über 95% zu erreichen, insbesondere bei Kindern, die in Gemeinschaftseinrichtungen betreut würden und dort einem erhöhten Infektionsrisiko ausgesetzt seien. In vergleichbarer Weise beurteilt die Deutsche Gesellschaft für Virologie – auch im Namen der Deutschen Gesellschaft zur Bekämpfung von Viruserkrankungen stellungnehmend – die Wirksamkeit bislang ergriffener Maßnahmen zur Steigerung der Impfquote. So hätten etwa die Impfempfehlungen der Ständigen Impfkommission, der kostenfreie Zugang zu Kombinationsimpfstoffen, das Erstellen eines Nationalen Aktionsplans oder Informationskampagnen der Bundeszentrale für politische Aufklärung zwar zur Steigerung der Durchimpfungsrate geführt. Das Ziel von wenigstens 95% mit zwei Dosen bis zum Ende des zweiten Lebensjahrs sei jedoch nicht erreicht worden. ![]() | |
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(3) Danach ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber andere Maßnahmen zur Gewährleistung des angestrebten Individual- und Gemeinschaftsschutzes als nicht sicher gleich wirksam angesehen hat. Dafür konnte er sich auf hinreichend tragfähige Grundlagen stützen.
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(a) Der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, dass Maßnahmen zur Steigerung der Masernimpfquote, die nicht mit Auf- und Nachweispflichten sowie dem bei deren Ausbleiben geltenden Ausschluss von einrichtungsbezogener frühkindlicher und kindlicher Förderung verbunden sind, zur Erreichung der Gesetzesziele nicht sicher gleich wirksam sind. Auf der Grundlage der vorhandenen, wenn auch kontrovers bewerteten Erkenntnisse zur Impfbereitschaft und den dafür maßgeblichen Gründen durfte der Gesetzgeber unter Berücksichtigung seines Einschätzungsspielraums annehmen, ohne entsprechenden Druck auf die Willensbildung der Eltern die erforderliche Impfquote nicht gleichermaßen erreichen zu können.
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Dafür gibt es belastbare Anhaltspunkte. So wurden ab dem Jahr 1972 durch die Ständige Impfkommission öffentliche Empfehlungen für Schutzimpfungen ausgesprochen. Deren Bedeutung wurde durch das Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der Gesetzlichen Krankenversicherung vom 26. März 2007 (BGBl I 2007 S. 378) deutlich gesteigert, weil auf der Grundlage dieser Empfehlung Schutzimpfungen in den Pflichtleistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung übernommen wurden (vgl. 20d Abs. 1 Satz 3 SGB V in der Fassung vom 26. März 2007 bzw. ![]() ![]() | |
Aus den ihm vorliegenden wissenschaftlich gesicherten Erkenntnissen konnte der Gesetzgeber daher ungeachtet abweichender Einschätzungen eines Teils der im hiesigen Verfahren um Stellungnahme gebetenen sachkundigen Dritten den Schluss ziehen, dass diese Maßnahmen bislang nicht genügt haben, um eine Herdenimmunität gegen Masern herzustellen. Für die Vertretbarkeit seiner Einschätzung spricht weiterhin, dass trotz der bisher ergriffenen Anreizmaßnahmen die Impfquoten nach einem zunächst deutlichen Anstieg seit Jahren stagnieren (vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 18/2019, S. 150). Bei von den hier angegriffenen Regelungen betroffenen Altersgruppen wird die erforderliche Durchimpfungsrate ebenfalls bislang nicht erreicht (dazu oben Rn. 30 f.). Ausweislich einer Erhebung der Kassenärztlichen Vereinigung aus dem Jahr 2020, auf deren Ergebnisse das Robert Koch-Institut Bezug nimmt, lag sie bezogen auf den Geburtenjahrgang 2014 bei 70,6% und bezüglich der Geburtenjahrgänge 2015 bis 2016 bei 69,9% (vgl. RKI, Epidemiologisches Bulletin 32/33/2020, S. 13). Auf der Grundlage dieser Informationen konnte der Gesetzgeber annehmen, mittels Intensivierung ![]() ![]() | |
(b) Der Erforderlichkeit der angegriffenen Regelungen steht nicht entgegen, dass § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG den Aufweis einer durch Impfung erlangten Masernimmunität auch dann verlangt, wenn lediglich Kombinationsimpfstoffe zur Verfügung stehen und es im Inland seit einigen Jahren auch keine zugelassenen Monoimpfstoffe mehr gibt. Zwar würde die Verpflichtung, eine Impfung mit einem Monoimpfstoff auf- und nachzuweisen, weniger stark in die durch das Elternrecht geschützte Gesundheitssorge und die durch eine Impfstoffinjektion beeinträchtigte körperliche Unversehrtheit der Kinder eingreifen. Eltern und Kinder müssten dann nicht die Injektion weiterer Impfstoffe hinnehmen, um den Aufweis der Masernimpfung zu erlangen. Gegen die gleiche Eignung des Mittels zur Zielerreichung spricht dabei nicht, dass der Monoimpfstoff eben nur gegen Masernerkrankung und nicht auch gegen die durch den Mehrfachimpfstoff darüber hinaus bekämpften Krankheiten schützt. Denn die Frage der gleichen Eignung muss anhand des Gesetzeszwecks beurteilt werden. Die Bekämpfung sonstiger Krankheiten ist aber nicht Zweck der allein gegen Masern gerichteten Regelung.
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Gegen die gleiche Eignung einer nur auf Monoimpfstoffe gerichteten Regelung spricht jedoch, dass es im Inland mittlerweile keine Masernmonoimpfstoffe mehr gibt, für früher angebotene Monoimpfstoffe inzwischen mangels Nutzung sogar die Zulassung entfallen ist. Vor diesem Hintergrund wäre der Zweck des Gesetzes mit einer auf Monoimpfstoffe beschränkten Verpflichtung weniger gut zu erreichen, weil alle Kinder ungeimpft blieben, deren Eltern der Verwendung eines Kombinationsimpfstoffs nicht freiwillig zustimmen. Auch eine gesetzliche Verpflichtung zuständiger staatlicher Stellen, solche Monoimpfstoffe herstellen zu lassen oder sonst für deren Verfügbarkeit im Inland zu sorgen, wäre keine gleich geeignete Maßnahme im Sinne der verfassungsrechtlichen Erforderlichkeit. Zwar könnte möglicherweise eine gesetzliche Regelung zur zentralen Beschaffung oder Herstellung ![]() ![]() | |
Ist allerdings der von § 20 Abs. 8 Satz 1 IfSG geforderte Impfschutz durch einen, etwa auf der Grundlage von § 73 Abs. 3 Halbsatz 1 AMG aus dem Ausland eingeführten, Monoimpfstoff erlangt worden, ist dies regelmäßig als zur Erreichung des Gesetzeszwecks ebenso geeignetes Mittel anzusehen (vgl. VG Ansbach, Beschluss vom 5. Mai 2022 – AN 18 S 22.00535 –, Rn. 46 ff.). Die Impfung mit einem im Inland zur Verfügung stehenden Mehrfachimpfstoff ist dann nicht erforderlich und darf zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit nicht gefordert werden.
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dd) Die beanstandeten Vorschriften über die Pflicht zum Auf- und Nachweis einer Masernimpfung sowie das bei Ausbleiben des Nachweises geltende Betreuungsverbot erweisen sich auch als angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinn. Trotz des nicht unerheblichen Gewichts der mittelbaren Eingriffe in das Grundrecht der Kinder aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und in das der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG werden diese jeweils nicht un ![]() ![]() | |
(1) Die Angemessenheit und damit die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordern, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen (vgl. BVerfGE 155, 119 [178 Rn. 128]; stRspr). Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, in einer Abwägung Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits der Bedeutung der Regelung für die Erreichung legitimer Ziele andererseits gegenüberzustellen (vgl. BVerfGE 156, 11 [48 Rn. 95]). Insbesondere im Fall einer Kollision der abwehr- und der schutzrechtlichen Dimensionen der Grundrechte obliegt es vorrangig dem demokratisch besonders dafür legitimierten Gesetzgeber, die entgegenstehenden verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgüter unter Ausnutzung seines Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraums gegeneinander abzuwägen und in einen Ausgleich zu bringen. Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssen hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Die verfassungsrechtliche Prüfung bezieht sich dann darauf, ob der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum in vertretbarer Weise gehandhabt hat. Bei der Kontrolle prognostischer Entscheidungen setzt dies wiederum voraus, dass die Prognose des Gesetzgebers auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruht (vgl. BVerfGE 161, 299 [384 f. Rn. 203 f.] m.w.N.).
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(2) Danach greifen die angegriffenen Vorschriften mit nicht unerheblichem Gewicht zielgerichtet mittelbar sowohl in das Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG als auch in die körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) der Kinder ein (a). Dem steht jedoch mit dem Schutz vor den Gefahren einer Masernerkrankung als dringlicher Zweck der Schutz hochwertiger Rechtsgüter Dritter gegenüber (b). Die Abwägung zwischen den Grundrechtsbeeinträchtigungen einerseits und den mit den beanstandeten Regelungen bezweckten Gemeinwohlbelangen andererseits hält verfassungsrechtlicher Prüfung stand (c). ![]() | |
(aa) Der Eingriff in das Elternrecht der jeweiligen Beschwerdeführenden zu 1) und 2) durch § 20 Abs. 13 Satz 1 IfSG, der ihnen die Erfüllung der Pflichten aus den Absätzen 9 bis 12 auferlegt, ist für sich genommen lediglich von geringem Gewicht. Insoweit handelt es sich letztlich um eine Ausprägung der gesetzlichen Vertretung ihrer Kinder nach § 1629 Abs. 1 Satz 1 BGB.
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Größeres Eingriffsgewicht kommt aber der Nachweispflicht aus § 20 Abs. 9 Satz 1 IfSG wegen der Einengung elterlicher Entscheidungsoptionen zur Förderung ihrer Kinder in der Phase vor Schuleintritt zu. Die angegriffenen Regelungen greifen in das vom Elternrecht umfasste Recht auf Gesundheitssorge ein, da sie gebieten, dass Eltern einer Impfung ihrer Kinder zustimmen. Zwar sind sie letztlich nicht unausweichlich verpflichtet, einer Impfung zuzustimmen. Tun sie dies aber nicht, ist dies jedoch mit spürbaren Nachteilen für sie selbst und ihre Kinder verbunden. Das Elternrecht des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG eröffnet in der derzeitigen Ausgestaltung seiner wesentlichen Elemente sorgeberechtigten Eltern vermittels des Anspruchs ihrer Kinder aus § 24 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SGB VIII die Möglichkeit, eine einrichtungsgestützte frühkindliche und vorschulische Förderung für ihre Kinder zu wählen. Entscheiden sie sich dafür, kommen sie ihrer Elternverantwortung bei der Unterstützung der Kinder in deren Entwicklung zu selbstbestimmten, eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeiten nach. Davon geht der Gesetzgeber in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 SGB VIII unmissverständlich selbst aus. Mit der angegriffenen Nachweispflicht verengt das Infektionsschutzrecht die Wahlmöglichkeit der Eltern nicht unbeträchtlich, indem der Betreuungsanspruch ohne Impfnachweis entfällt oder zumindest nicht durchgesetzt werden kann (dazu Rn. 58). Die Option einer einrichtungsgestützten frühkindlichen und vorschulischen Förderung ist damit ausschließlich noch in Kombination mit der von den jeweiligen Beschwerdefüh ![]() ![]() | |
Da die Wahrnehmung des Betreuungsanspruchs aus § 24 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 IfSG an den Auf- und Nachweis der Masernimpfung geknüpft ist (vgl. § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG), wirken die beanstandeten Vorschriften auch auf das auf die Gesundheitssorge bezogene Elternrecht ein. Entscheidungen über die Vornahme von Impfungen bei Kindern gehören als Teil der Gesundheitssorge zu den wesentlichen Elementen der durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Elternverantwortung (dazu Rn. 68). Wie stets ist aber das Kindeswohl die maßgebliche Richtschnur der Ausübung des Elternrechts (vgl. BVerfGE 60, 79 [88]; 103, 89 [107]; 121, 69 [92]). Bei der Ausübung der Gesundheitssorge durch die Eltern haben diese zwar grundsätzlich den Primat der Beurteilung der Kindeswohldienlichkeit. Das schließt jedoch staatliche Maßnahmen zum Schutz des Kindes nicht aus (vgl. Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG). Seine absolute Grenze findet der Vorrang bei einer (konkreten) Gefährdung des Kindeswohls.
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Bei den hier zu beurteilenden Regelungen ist das Gewicht des die Gesundheitssorge treffenden Eingriffs in das Elternrecht dadurch reduziert, dass die Impfung nach medizinischen Standards gerade auch dem Gesundheitsschutz der auf- und nachweisverpflichteten Kinder selbst dient. Nach fachgerichtlicher Einschätzung bilden die Impfempfehlungen der Ständigen Impfkommission den medizinischen Standard ab, und der Nutzen der jeweils empfohlenen "Routineimpfung" überwiegt das Impfrisiko (vgl. BGHZ 144, 1 [9]; BGH, Beschluss vom 3. Mai 2017 – XII ZB ![]() ![]() | |
Das lässt den Eingriff in das Gesundheitssorgerecht der Eltern zwar nicht entfallen. Deren Entscheidungen in Fragen der Gesundheitssorge für ihr Kind bleiben auch bei entgegenstehenden medizinischen Einschätzungen im Ausgangspunkt verfassungsrechtlich schutzwürdig. Da das Grundgesetz ihnen aber die Gesundheitssorge wie alle anderen Bestandteile der elterlichen Sorge im Interesse des Kindes – insoweit zum Schutz seiner durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Gesundheit – überträgt, ist es jedoch für die Eingriffstiefe von Bedeutung, wenn die Einschränkung der Gesundheitssorge ihrerseits nach medizinischen Standards gerade den Schutz der Gesundheit des Kindes fördert. Zwar gewährleistet das auf die körperliche Integrität bezogene Selbstbestimmungsrecht im Grundsatz auch, Entscheidungen über die eigene Gesundheit nicht am Maßstab objektiver Vernünftigkeit auszurichten. Diese Freiheit ist Ausdruck der persönlichen Autonomie (vgl. BVerfGE 142, 313 [339 Rn. 74]; 161, 299 [345 Rn. 111]). Bei der Ausübung der am Kindeswohl zu orientierenden Gesundheitssorge für ihr Kind sind die Eltern jedoch weniger frei, sich gegen Standards medizinischer Vernünftigkeit zu wenden, als sie es kraft ihres Selbstbestimmungsrechts über ihre eigene körperliche Integrität wären (vgl. dazu Rn. 68 f.). Das Elternrecht bleibt ein dem Kind dienendes Grundrecht. Ein nach medizinischen Standards gesundheitsförderlicher Eingriff in die elterliche Gesundheitssorge wiegt weniger schwer als ein Eingriff, der nach fachlicher Einschätzung die Gesundheit des Kindes beeinträchtigte. Dieser objektiv vorhandene Impfvorteil für die Kinder mindert daher das Gewicht des Eingriffs in die elterliche Gesundheitssorge durch das Betreuungsverbot. ![]() | |
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Eingriffsintensivierend wirkt dagegen unter einem anderen Aspekt des Elternrechts das bei ausbleibendem Impfnachweis geltende Betreuungsverbot aus § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG. Denn dadurch wird die Vereinbarkeit von Familie und Elternschaft mit der Erwerbstätigkeit der Eltern (vgl. dazu BTDrucks 16/9299, S. 1, S. 10; BTDrucks 19/26107, S. 54) beeinträchtigt. Zur Schaffung von Voraussetzungen dieser Vereinbarkeit ist der Staat in Erfüllung seiner Schutzpflicht aus Art. 6 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich gehalten (vgl. BVerfGE 99, 216 [234] m.w.N.; siehe auch Struck/Schweigler, in: Wiesner/Wapler, SGB VIII, 6. Aufl. 2022, § 22 Rn. 17). Das Betreuungsverbot wirkt sich nicht unerheblich auf die Gestaltung der Erziehung aus, weil ohne Nachweis der Masernimpfung der Anspruch auf eine einrichtungsgestützte Betreuung und Förderung nach § 24 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SGB VIII nicht wahrgenommen werden kann. Betroffene Eltern müs ![]() ![]() | |
Das Gewicht des Eingriffs in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG unter diesem Aspekt wird durch die Beeinträchtigung damit korrespondierender Rechtspositionen der Kinder verstärkt. Entscheiden sich Eltern in Wahrnehmung ihrer Gesundheitssorge gegen die Durchführung der in § 20 Abs. 8 IfSG geforderten Impfungen, greift wegen des dann fehlenden Nachweises einer Masernimpfung das Betreuungsverbot aus § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG. Damit kann der fachrechtlich in § 24 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SGB VIII gewährte Anspruch der Kinder auf eine einrichtungsgestützte frühkindliche und vorschulische Förderung jedenfalls nicht durchgesetzt werden (dazu Rn. 58). Der Gesetzgeber selbst ordnet die Betreuung von Kindern im Alter vor Schuleintritt als Maßnahme der Förderung der Persönlichkeitsentwicklung ein (dazu Rn. 81). Er misst der frühkindlichen Bildung, mit der grundlegende Dispositionen für das spätere Lernverhalten gelegt würden, erhebliche Bedeutung für die kindliche Entwicklung zu (vgl. BTDrucks 19/26107, S. 54). Das Betreuungsverbot aus § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG versperrt aber betroffenen Kindern, auch den jeweiligen Beschwerdeführenden zu 3), die Wahrnehmung ihres Anspruchs, wenn die Eltern eine das Verbot auslösende Entscheidung zur Gesundheitssorge getroffen haben. Dem kommt Gewicht auch deshalb zu, weil nicht allein der dargestellte fachrechtlich eingeräumte Förderanspruch von Kindern betroffen ist, sondern wegen der in § 24 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SGB VIII erfolgten Ausgestaltung auch das in Art. 2 Abs. 1 GG wurzelnde, gegen den Staat gerichtete Recht von Kindern auf Unterstützung und Förderung bei ihrer Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Person in der sozialen Gemeinschaft (vgl. dazu BVerfGE 159, 355 [381 f. Rn. 46] m.w.N., Bundesnotbremse II). ![]() | |
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(α) Der Eingriff in das Grundrecht der Kinder aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG erfolgt mittelbar durch die Einwirkung auf die Ausübung des die Gesundheitssorge betreffenden Elternrechts. Entscheiden sich die sorgeberechtigten Eltern zwecks Meidung des Betreuungsverbots aus § 20 Abs. 9 Satz 6 IfSG, ihr in einer betroffenen Einrichtung betreutes Kind impfen zu lassen, geht dies mit einer Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit des Kindes einher.
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(β) Allerdings ist dieser mittelbare Eingriff weder nach der Art der sich anschließenden körperlichen Einwirkung selbst noch aufgrund der Beeinträchtigung der Dispositionsfreiheit über die körperliche Unversehrtheit besonders schwerwiegend. Zwar kann selbst eine Impfung mit erprobten, weitgehend komplikationslosen Impfstoffen (dazu Rn. 21 ff.) nicht ohne Weiteres als unbedeutender vorbeugender ärztlicher Eingriff eingeordnet werden (so noch BGHSt 4, 375 [377 f.]). Die Wahrscheinlichkeit gravierender, mitunter tödlicher Komplikationen im Falle einer Maserninfektion ist jedoch um ein Vielfaches höher als die Wahrscheinlichkeit schwerwiegender Impfkomplikationen. Etwas häufiger vorkommende harmlose Impfreaktionen erhöhen das Gewicht des Eingriffs in die körperliche Unversehrtheit nicht maßgeblich (zu den fachwissenschaftlichen Grundlagen näher oben Rn. 27 ff.).
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Die für eine Masernschutzimpfung positive Risiko-Nutzen-Bewertung ist für die Beurteilung des Eingriffsgewichts in die körperliche Unversehrtheit der beschwerdeführenden Kinder von Bedeutung. Zwar gewährleistet das auf die körperliche Integrität bezogene Selbstbestimmungsrecht im Grundsatz auch, Entscheidungen über die eigene Gesundheit nicht am Maßstab objektiver Vernünftigkeit auszurichten (vgl. BVerfGE 142, 313 [339 Rn. 74]; 161, 299 [345 Rn. 111]). Zur Wahrnehmung dieser Autonomie ist ein Kind anfangs allerdings zunächst entwicklungsbedingt nicht ![]() ![]() | |
Dabei wird das Gewicht des Eingriffs in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG auch dadurch abgemildert, dass die angegriffenen Maßnahmen die Freiwilligkeit der Impfentscheidung der Eltern als solche nicht aufheben und diesen damit die Ausübung der Gesundheitssorge für ihre Kinder im Grundsatz belassen. Sie ordnen keine mit Zwang durchsetzbare Impfpflicht an (vgl. auch § 28 Abs. 1 Satz 3 IfSG). Vielmehr verbleibt den für die Ausübung der Gesundheitssorge zuständigen Eltern im Ergebnis ein relevanter Freiheitsraum (vgl. zum verbleibenden Freiheitsraum auch BVerfGE 161, 299 [386 f. Rn. 209, 391 Rn. 221, 397 Rn. 232]). Sorgeberechtigte Eltern können auf eine Schutzimpfung des Kindes verzichten. ![]() ![]() | |
(b) Demgegenüber verfolgt der Gesetzgeber mit den angegriffenen Vorschriften den Schutz eines überragend gewichtigen Rechtsguts, der hier auch dringlich ist. Die angegriffenen Vorschriften dienen dem Schutz vor einer Masernerkrankung. Demnach ist insoweit das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit betroffen, wobei es um den Schutz einer Vielzahl von Personen, insbesondere von vulnerablen Personen geht, die sich nicht selbst durch eine Impfung wirksam schützen können. Dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung kommt ein hohes Gewicht zu (vgl. BVerfGE 110, 141 [163]; 121, 317 [356]). Aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG kann daher eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Risikovorsorge gegen Gesundheitsgefährdungen umfasst (vgl. BVerfGE 56, 54 [78]; 121, 317 [356]; 159, 223 [301 Rn. 176]). Angesichts der bei Masern sehr hohen Ansteckungsgefahr und der mit einer Masernerkrankung verbundenen Risiken eines schweren Verlaufs besteht eine beträchtliche Gefährdung des Rechtsguts der körperlichen Unversehrtheit Dritter. Die Annahme des Gesetzgebers, ohne die in den angegriffenen Regelungen getroffenen Maßnahmen würde die Impfquote weiter stagnieren, und gleichzeitig könne die Anzahl der Masernausbrüche in Kindertagesstätten und in der Kindertagespflege steigen, beruht auf tragfähigen Grundlagen und ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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(c) Ohne Verstoß gegen Verfassungsrecht hat der Gesetzgeber mit den angegriffenen Auf- und Nachweispflichten sowie den bei deren Ausbleiben eintretenden Folgen dem Schutz durch eine Maserninfektion gefährdeter Menschen den Vorrang vor den Interessen der beschwerdeführenden Kinder und Eltern eingeräumt. Die damit verbundenen nicht unerheblichen Grundrechtseingriffe sind ihnen zugunsten des Gesundheitsschutzes vor den Gefahren einer Maserninfektion von verletzlichen Personen und damit einem Gemeinwohlbelang von hohem Rang derzeit zuzumuten.
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Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Ge ![]() ![]() | |
Trotz der nicht unerheblichen Eingriffe in das Abwehrrecht der Kinder aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und das Grundrecht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG konnte der Gesetzgeber der Schutz ![]() ![]() | |
Es ist verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber im Rahmen seiner Prognose die Gefahren in der Weise bewertet, dass das geringe Restrisiko einer Impfung im Vergleich zu einer Wildinfektion mit Masern bei gleichzeitiger Beachtung der – auch den betroffenen Kindern zugutekommenden – Impfvorteile zurücksteht. Im Ergebnis führt die Masernimpfung daher zu einer erheblich verbesserten gesundheitlichen Sicherheit des Kindes. Dem Individualschutz durch die Impfung zugunsten der Kinder kommt auch in der Abwägung der Interessen durch eine Maserninfektion zumindest in ihrer Gesundheit gefährdeter Personen einerseits mit dem Elternrecht andererseits ![]() ![]() | |
Die Eingriffe in die körperliche Unversehrtheit der Kinder und das Elternrecht ihrer sorgeberechtigten Eltern sind auch nicht insoweit unzumutbar, als § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG eine Auf- und Nachweispflicht selbst dann vorsieht, wenn zur Erlangung des Masernimpfschutzes – wie es derzeit in Deutschland der Fall ist – ausschließlich Kombinationsimpfstoffe zur Verfügung stehen (kritisch Aligbe, in: BeckOK/Infektionsschutzrecht, 12. Edition, Stand 1. Juli 2022, § 20 IfSG, Rn. 206 f.; Deutscher Ethikrat, Stellungnahme "Impfen als Pflicht?", S. 66; Heiderhoff, in: von Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 6, Rn. 176; Gebhard, in: Kießling, IfSG, 2. Aufl. 2021, § 20, Rn. 46 f.; wie hier Schaks, in: Kluckert, Das neue Infektionsschutzrecht, § 14, Rn. 41; ders., MedR 2020, 201 [206]). Zwar führt dies faktisch dazu, dass die Kinder bei entsprechender Entscheidung ihrer Eltern die Impfung mit zusätzlichen Wirkstoffen hinnehmen müssen, derer es zum Erfüllen der Auf- und Nachweispflicht aus § 20 Abs. 8 und 9 IfSG nicht bedarf und auf deren Schutzeffekte das Gesetz nicht zielt. Das führt jedoch nicht zur Unangemessenheit der angegriffenen Regelungen. Sofern Impfschutz durch einen, etwa auf der Grundlage von § 73 Abs. 3 Halbsatz 1 AMG aus dem Ausland eingeführten, Monoimpfstoff erlangt wurde, ist die Impfung mit einem im Inland zur Verfügung stehenden Kombinationsimpfstoff ohnehin nicht erforderlich und darf dessen Verwendung nicht gefordert werden. Aber selbst wenn dies nicht der Fall ist, überwiegen im Ergebnis die für den Aufweis anhand eines Mehrfachimpfstoffs sprechenden Argumente. Denn die aktuell in den Mehrfachimpfstoffen enthaltenen weiteren Wirkstoffe betreffen ebenfalls ![]() ![]() | |
Dem steht die Dringlichkeit gegenüber, diejenigen Personen, die sich nicht selbst durch Impfung schützen können, mittels Gemeinschaftsschutz zu schützen. Für diesen bedarf es der genannten Impfquote von 95%, die gerade auch in den Altersgruppen nicht erreicht ist, die in den hier betroffenen Gemeinschaftseinrichtungen betreut werden. Würde die Pflicht zum Auf- und Nachweis der Masernimpfung auf Situationen beschränkt, in denen ein Monoimpfstoff zur Verfügung steht, würde die erforderliche Impfquote weniger gut erreicht. In der Gesamtabwägung ist es vertretbar, dass der Gesetzgeber den Schutz für vulnerable Personen gegen Masern so hoch gewertet hat, dass dafür auch die Grundrechtsbeeinträchtigungen durch den vom Gesetzgeber mit der Anordnung in § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG in Kauf genommenen Einsatz der aktuell einzig verfügbaren Kombinationsimpfstoffe hinzunehmen sind. Auch weil damit objektiv ein Schutz gegen die weiteren durch Kombinationsimpfstoffe erfassten Krankheiten verbunden ist, ist das Interesse, dass mangels verfügbarer Monoimpfstoffe Kombinationsimpfstoffe zum Einsatz kommen, höher zu gewichten als die Interessen der betroffenen Kinder und Eltern, diese nicht verwenden zu müssen. Angesichts des die Beeinträchtigungen deutlich überwiegenden Interesses am Schutz vulnerabler Personen gegen Masern erscheint zudem derzeit auch zur Wahrung der Angemessenheit nicht geboten, dass der Staat durch Beschaffung, Herstellung oder Marktintervention die Verfügbarkeit von Monoimpfstoff sichert.
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Das gilt auch, soweit die gesetzlichen Regelungen Mädchen be ![]() ![]() | |
III.
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Die angegriffenen Vorschriften des Infektionsschutzgesetzes über die Auf- und Nachweispflicht sowie das Betreuungsverbot in Einrichtungen nach § 33 Nr. 1 und 2 IfSG bei ausbleibendem Nachweis verletzen die beschwerdeführenden Kinder auch nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG.
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1. Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 116, 164 [180]; 138, 136 [180 Rn. 121]; stRspr). Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 110, 412 ![]() ![]() | |
Ungleichbehandlungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen, bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 138, 136 [180 f. Rn. 121 f.]; stRspr).
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2. Hier knüpfen die in den Verfassungsbeschwerden gerügten Ungleichbehandlungen stärker an situationsgebundene als an personenbezogene Kriterien an und enthalten zudem keine Differenzierungsmerkmale, die in der Nähe des Art. 3 Abs. 3 GG angesiedelt sind. Demnach steht dem Gesetzgeber ein größerer Regelungsspielraum offen (vgl. BVerfGE 88, 87 [96]; 124, 199 [220]; 129, 49 [69]; 130, 240 [254]; 138, 136 [180 f. Rn. 122]); allerdings handelt es sich um Ungleichbehandlungen im Anwendungsbereich der Freiheitsrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 6 ![]() ![]() | |
Hinsichtlich Stichtags- und anderen Übergangsvorschriften muss sich die verfassungsrechtliche Prüfung darauf beschränken, ob der Gesetzgeber den ihm zukommenden Spielraum in sachgerechter Weise genutzt hat, ob er die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt hat und die gefundene Lösung sich im Hinblick auf den gegebenen Sachverhalt und das System der Gesamtregelung durch sachliche Gründe rechtfertigen lässt oder als willkürlich erscheint (vgl. BVerfGE 44, 1 [21 f.]; 136, 127 [143 f. Rn. 50]).
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3. Gemessen daran sind die von den beschwerdeführenden Kindern als gleichheitswidrig gerügten Differenzierungen durch Sachgründe gerechtfertigt.
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a) Die Pflicht, einen ausreichenden Masernimpfschutz aufzuweisen, gilt nach § 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG in Verbindung mit § 33 Nr. 2 IfSG nur in der nach § 43 Abs. 1 SGB VIII erlaubnispflichtigen Kindertagespflege. Für Kinder, die in einer nicht erlaubnispflichtigen Kindertagespflege betreut werden, ordnet § 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG nicht an, dass sie einen Masernimpfschutz aufweisen müssen. Für diese Unterscheidung bestehen jedoch ausreichende Sachgründe. ![]() | |
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Die Erlaubnispflicht der Kindertagespflege und die hinter ihr stehenden Gründe sind ein zulässiges Differenzierungskriterium für eine unterschiedliche gesetzliche Regelung der Auf- und Nachweispflicht einer Masernimpfung oder -immunität. Bei einer Kinderbetreuung im Elternhaus haben es die Eltern schon aufgrund ihres Hausrechts ohne weiteres selbst in der Hand, dafür zu sorgen, dass alle weiteren im eigenen Haushalt betreuten Kinder eine Impfung aufweisen und damit ein ausreichender Schutz für ihre Kinder gewährleistet ist. Auch sofern es sich nur um eine sehr kurze, vorübergehende Betreuung oder eine zeitlich überschaubare Wochenzeit (beispielsweise nur an einem Tag) handelt, ist es nachvollziehbar, dass diese Fälle anders behandelt werden. Denn im Gegensatz hierzu haben die von § 20 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 IfSG erfassten Fällen gemeinsam, dass eine Vielzahl von Kindern auf Dauer angelegt, regelmäßig und für viele Stunden in der Woche zusammenkommen, ohne dass Eltern zu dieser Zeit unmittelbaren Zugriff oder Einfluss auf Maßnahmen zum Masernschutz haben. Gerade die Anzahl der in erlaubnispflichtiger Kindertagespflege betreuten Kinder, die damit typischerweise verbundene höhere Zahl von Kontakten sowie die zeitliche Dauer der Betreuung bringen häufigere Masernausbrüche dort mit sich. Diese Unterschiede zwischen den tatsächlichen Gegebenheiten erlaubnispflichtiger Kindertagespflege einerseits und nicht erlaubnispflichtiger Kindertagespflege andererseits rechtfertigen die unterschiedliche Regelung zum Auf- und Nachweis einer Masernimpfung oder -immunität.
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b) Das Gesetz regelt die Rechtsfolgen bei ausbleibendem Nachweis in der erlaubnispflichtigen Kindertagespflege auf der einen ![]() ![]() | |
c) Auch die für verschiedene Personengruppen unterschiedlich geregelten maßgeblichen Zeitpunkte für den Nachweis einer Masernimpfung halten verfassungsrechtlicher Prüfung stand und verletzen die beschwerdeführenden Kinder ebenfalls nicht in ihrem Anspruch auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG. Das gilt sowohl für die Differenzierung zwischen verschiedenen Formen von Gemeinschaftseinrichtungen (aa) als auch für die Unterschiede bei Stichtagsregelungen (bb).
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aa) Während für Personen, die in Kindertagesstätten oder in der erlaubnispflichtigen Kindertagespflege betreut werden, die Pflicht, ausreichenden Masernimpfschutz aufzuweisen, vom ersten Tag der Betreuung gilt, müssen Kinder in Heimen und Asylbewerber in Gemeinschaftseinrichtungen im Sinne von § 36 Abs. 1 Nr. 4 IfSG einen solchen Schutz erst aufweisen, wenn sie bereits vier Wochen betreut wurden oder untergebracht waren. ![]() | |
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Damit liegen je unterschiedliche Lebensverhältnisse und -situationen der Betreuung oder des Aufenthalts in den verschiedenen Gemeinschaftseinrichtungen vor. Der Gesetzgeber behandelt hier nicht etwa Gleiches in rechtlich ungleicher Weise, sondern trifft für verschiedene Sachverhalte unterschiedliche, auf die jeweilige Konstellation abgestimmte Regelungen.
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bb) Entsprechendes gilt auch für die Festlegung unterschiedlicher Stichtagsregelungen. Personen, die bereits vor Inkrafttreten der angegriffenen Vorschriften in einer Gemeinschaftseinrich ![]() ![]() | |
Die Vorschriften greifen in laufende Betreuungsverhältnisse ein, die als Reaktion auf die neuen Regelungen angepasst oder beendet werden müssen. So dürften Eltern im Wissen um eine geregelte Betreuung in großem Umfang von ihrem Recht, ihr familiäres Leben nach ihren Vorstellungen zu planen und zu verwirklichen – beispielsweise durch Berufstätigkeit – Gebrauch gemacht haben (vgl. BVerfGE 99, 216 [231]; 130, 240 [251]). Durch die angegriffenen Regelungen müssen nicht zur Impfung ihrer Kinder bereite Eltern entsprechend umplanen, wofür (bspw. aufgrund bestehender Arbeitsverträge) eine gewisse Übergangszeit erforderlich ist. Die ursprüngliche Festlegung des Stichtags auf den 31. Juli 2021 und damit auf einen (der ganz wenigen) Tage im Jahr 2021, an welchem in jedem Bundesland Sommerferien sind, demnach alle Schuljahre unterbrochen sind, liegt sehr nahe. Dass der Gesetzgeber nicht bereits diesen Tag im Jahr 2020 gewählt hat, lässt sich – angesichts einer dann nur viermonatigen Übergangszeit – ebenfalls nachvollziehen. Auch für die Verlängerung der Übergangsfrist bis zum Ablauf des 31. Dezember 2021 hat der Gesetzgeber nachvollziehbare Sachgründe benannt. Sowohl die Gesundheitsämter als auch Kindertageseinrichtungen, Kinderhorte und Schulen hatten und haben infolge der COVID-19-Pandemie einen teils deutlich erhöhten Organisationsaufwand. Auch die Kontrolle des Vorliegens eines Nachweises der Masernschutzimpfung beziehungsweise die Maßnahmen, die beim Feh ![]() ![]() | |
D. | |
Die Entscheidung ist hinsichtlich der Frage, ob § 20 Abs. 8 Satz 3 IfSG mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, mit 6 : 1 Stimmen ergangen.
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E. | |
Gemäß § 4 Abs. 4, § 15 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG hat der Erste Senat in der Besetzung von sieben Richterinnen und Richtern entschieden.
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