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Bearbeitung, zuletzt am 29.05.2020, durch: A. Tschentscher | |||
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10. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Verein des Bündner Staatspersonals und Mitb. gegen Kanton Graubünden und Grosser Rat des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde) |
2P.192/2001 |
vom 15. März 2002 | |
Regeste |
Art. 5 und 9 BV; Art. 2, 3, 17 und 32 KV/GR; Prinzip der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit; Rechtsetzungsdelegation im Bereich des Dienstrechts. "Psychiatrische Dienste Graubünden" als selbständige öffentlichrechtliche Anstalt zählt zwar nicht zur Landesverwaltung im Sinne von Art. 17 KV/GR. Da die Kantonsverfassung der Anstalt jedoch keine Gesetzgebungskompetenz zuweist, kann die Anstalt selber nur gesetzgebend tätig werden, soweit ihr die Regelungskompetenz gültig übertragen worden ist (E. 2). Blankodelegation; Anforderungen an die Delegation personalrechtlicher Rechtsetzungsbefugnisse (E. 3). | |
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Am 10. Juni 2001 nahm das Stimmvolk des Kantons Graubünden das Gesetz über die Organisation der Kantonalen Psychiatrischen Dienste und Wohnheime für psychisch behinderte Menschen des Kantons Graubünden (Psychiatrie-Organisationsgesetz, POG) an. Das Gesetz gliedert die kantonalen psychiatrischen Kliniken und Wohnheime aus der Kantonsverwaltung aus und unterstellt sie einer neu errichteten, selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt mit der Firma "Psychiatrische Dienste Graubünden" (Art. 2 POG). Die ![]() ![]() | 1 |
"Art. 12 (Personal)
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1 Die Dienstverhältnisse sind öffentlich-rechtlich.
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2 Die Verwaltungskommission ist befugt, Richtlinien über die Anstellungsbedingungen zu erlassen. Im Übrigen gilt die Verordnung über das Dienstverhältnis der Mitarbeitenden des Kantons Graubünden
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(Personalverordnung)."
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Das Abstimmungsergebnis wurde im Amtsblatt des Kantons Graubünden Nr. 24 vom 14. Juni 2001 publiziert, der Gesetzestext mit Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2002 im Amtsblatt Nr. 25 vom 21. Juni 2001.
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Mit gemeinsamer Eingabe vom 9. Juli 2001 führen der Verein des Bündner Staatspersonals (VBS), der Schweizerische Berufsverband der Krankenschwestern und Krankenpfleger (SBK), Sektion Graubünden, der Schweizerische Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD), die Gewerkschaft SYNA, der Schweizer Berufs- und Fachverband der Geriatrie-, Rehabilitations- und Langzeitpflege (SBGRL), Sektion Ostschweiz, und sechs Privatpersonen staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen, Art. 12 POG aufzuheben. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, die angefochtene Norm verstosse gegen die Grundsätze der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit.
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Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt, und hebt Art. 12 Abs. 2 Satz 1 POG auf.
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Auszug aus den Erwägungen: | |
Aus den Erwägungen:
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Erwägung 2 | |
2.- a) Der Grosse Rat und die Regierung des Kantons Graubünden haben die in Art. 12 POG getroffene Regelung damit begründet, ![]() ![]() | 10 |
b) Nach Auffassung der Beschwerdeführer verstösst Art. 12 POG gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung. Die Graubündner Kantonsverfassung erlaube im Bereich des Dienstrechts die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen nicht. Gemäss Art. 17 KV/GR habe der Grosse Rat das Dienstrecht der kantonalen Angestellten zu regeln, was er mit dem Erlass der Personalverordnung auch getan habe. Der Regierung des Kantons Graubünden (im Folgenden: Regierung) komme nur ein untergeordnetes Verordnungsrecht im Rahmen von Art. 32 Satz 2 KV/GR zu. Das Zusammenfassen der ![]() ![]() | 11 |
c) Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der Gewaltenteilung als verfassungsmässiges Recht anerkannt (BGE 127 I 60 E. 2a S. 63; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; 124 I 216 E. 3b S. 219; 121 I 22 E. 3a S. 25). Es schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Welche Behörde wofür zuständig ist, ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Staatsrecht. Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 127 I 60 E. 2a S. 64; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182).
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Was unter den Begriff der Landesverwaltung fällt, bestimmt Art. 17 KV/GR nicht näher und ergibt sich auch nicht eindeutig aus anderen Verfassungsbestimmungen. Dass die Umschreibung ursprünglich - wie die Kantonsbehörden vorbringen - umfassend verstanden wurde, weil die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch ![]() ![]() ![]() ![]() | 14 |
Vor diesem Hintergrund ist besonders bedeutsam, wie der interessierende Begriff in der Verfassungspraxis ausgelegt worden ist. In diesem Zusammenhang weisen die Kantonsbehörden darauf hin, dass als Landesverwaltung seit Jahrzehnten nur die Zentralverwaltung und die unselbständigen kantonalen Anstalten verstanden wurden. Es trifft zu, dass der Grosse Rat und die Regierung bereits bei Errichtung der Gebäudeversicherungsanstalt in den Jahren 1969/70 davon ausgingen, diese selbständige Anstalt gehöre nicht zur Landesverwaltung. Anders lassen sich die ausdrückliche Unterstellung des zugehörigen Personals unter die Personalverordnung (Art. 1a Abs. 2 lit. c PV/GR; vgl. dazu Bemerkungen zu Art. 1 PV/GR in Botschaften der Regierung an den Grossen Rat 1989/90 S. 90) und die ursprünglich an die Verwaltungskommission delegierte Regelungskompetenz für das Personal (Art. 2 Abs. 3 der auf den 1. Januar 2001 aufgehobenen grossrätlichen Vollziehungsverordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung) nicht erklären. Sinngemäss das Gleiche gilt hinsichtlich der 1993/1994 geschaffenen Sozialversicherungsanstalt (vgl. Art. 1a Abs. 2 lit. a PV/GR) und der 1998/1999 neuen Vorschriften unterworfenen Graubündner Kantonalbank. Dass für deren Angestellte privatrechtliche Arbeitsverträge abzuschliessen sind (Art. 21 der grossrätlichen Vollziehungsverordnung vom 29. Mai 1998 zum Gesetz über die Graubündner Kantonalbank), ändert nichts; wesentlich ist, dass die Mitarbeiter nicht zur Landesverwaltung gezählt werden, weil sie für eine selbständige Anstalt des Kantons tätig sind. Dementsprechend enthält der Bericht, den die Regierung dem Grossen Rat gemäss Art. 37 KV/GR alljährlich über ihre Amtsführung und "die ganze Landesverwaltung" zu erstatten hat, nur Ausführungen über die Tätigkeit der Regierung, der Departemente und der Staatskanzlei. Die Kantonalbank, die Rhätische Bahn, die Gebäudeversicherungsanstalt und die weiteren der Oberaufsicht des Kantons unterstehenden Institutionen erstatten gesondert Bericht, was in Art. 2 Abs. 1 lit. c des Graubündner Reglements vom 26. September 1994 für die Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates zum Ausdruck kommt. Der Hinweis der Beschwerdeführer auf Art. 18a Abs. 3 lit. b der Geschäftsordnung des Grossen Rates vom 29. Mai 1956 ist in diesem Zusammenhang unbehelflich. Nach dieser Vorschrift obliegt der Geschäftsprüfungskommission zuhanden des Grossen Rates die Prüfung des Landesberichtes sowie die Überwachung der Geschäftsführung der ![]() ![]() | 15 |
Gewiss werden bei einschränkender Betrachtungsweise im Sinne der Kantonsbehörden der Stellenschaffungskompetenz und der Budgethoheit des Grossen Rates Grenzen gesetzt. Die Stellenschaffungskompetenz muss jedoch nicht von Kantonsverfassungs wegen allumfassend sein; sie folgt dem Begriff der Landesverwaltung (Art. 17 KV/GR) und will verhindern, dass die Regierung die Beamtenschaft beliebig vergrössert (ZBl 102/2001 S. 649 E. 2e, 1P.299/2000). Dieses Ziel wird nicht in Frage gestellt, wenn selbständigen kantonalen Anstalten eine eigene Organisationskompetenz eingeräumt wird. Unter dem Gesichtswinkel der Budgethoheit (Art. 19 Abs. 5 KV/GR) ist sodann massgebend, dass es dem Grossen Rat unbenommen bleibt, die Kredite festzulegen, zu Lasten derer der Kanton Beiträge an die "Psychiatrischen Dienste Graubünden" leisten kann (Art. 16 Abs. 1 i.V.m. Art 15 Abs. 1 lit. b und d POG). Die für das Budget wesentlichen Befugnisse bleiben ihm daher erhalten.
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Damit wird deutlich, dass die kantonalen Behörden den Begriff der Landesverwaltung seit langem in einschränkendem Sinn auslegen. Der Gesetzgeber hat auch verschiedentlich auf der Grundlage eines solchen Verständnisses legiferiert. Unter Einbezug dieser langjährigen, bisher unangefochten gebliebenen Praxis, die durch die interessierenden Verfassungsbestimmungen nicht ausgeschlossen wird, erscheint es als verfassungsrechtlich zulässig, die "Psychiatrischen Dienste Graubünden" nicht zur Landesverwaltung gemäss Art. 17 KV/GR zu zählen. In Berücksichtigung ähnlicher Überlegungen und Gewichtungen hat das Bundesgericht diese Verfassungsnorm im Übrigen auch in seinem Urteil 1P.299/2000 vom 10. April 2001 ausgelegt (publ. in: ZBl 102/2001 S. 647 ff., S. 649 ff., mit zustimmenden Bemerkungen von GEORG MÜLLER, S. 655).
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Nach dem Ausgeführten steht somit fest, dass Art. 12 POG nicht deshalb gegen das Gewaltenteilungsprinzip verstösst, weil die Dienstverhältnisse der neu geschaffenen selbständigen Anstalt nicht der für die Landesverwaltung geltenden Personalverordnung unterworfen wurden. ![]() | 18 |
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Erwägung 3 | |
3.- a) Die Beschwerdeführer rügen weiter, Art. 12 POG verstosse auch deshalb gegen das Prinzip der Gewaltenteilung und überdies gegen das Gesetzmässigkeitsprinzip, weil er die Anforderungen an eine Delegationsnorm nicht erfülle. Er übertrage die gesamte Regelungskompetenz im Anstellungsbereich auf die Verwaltungskommission und enthalte nicht einmal die wesentlichen ![]() ![]() | 20 |
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c) Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (zum Ganzen BGE 123 I 1 E. 2b S. 3 f., mit Hinweisen auf die Lehre und Rechtsprechung; neustens ISABELLE HÄNER, Die Einwilligung der betroffenen Person als Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen, in: ZBl 103/2002 S. 57). Es ist in Art. 5 Abs. 1 BV als verfassungsmässiger Grundsatz niedergelegt (vgl. BGE 127 I 60 E. 3a S. 67; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, 2000, S. 36 und 172). Seine Verletzung kann im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Gewaltentrennung geltend gemacht werden. Eine derartige Rüge ist mit freier Kognition zu prüfen (BGE 127 I 60 E. 3a S. 67; 121 I 22 E. 3 S. 25). ![]() | 22 |
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d) Die Graubündner Kantonsverfassung verbietet die Gesetzesdelegation nicht (vgl. FRANK SCHULER, Das Referendum in Graubünden, Diss. Genf 1999, S. 352 ff., mit Hinweisen; WOLF SEILER, Das Gesetz nach bündnerischem Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, 1991, S. 170; ders., Die Organe der Rechtssetzung im Kanton Graubünden, Diss. Zürich 1938, S. 97 ff.; CLAUDIO RIESEN, Rechtliche Grundlagen für kantonale Staatsaufgaben, in: Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden [ZGRG] 1989 S. 114 ff., S. 120 ff.; ders., Die Kontrolle der Verwaltung und der Justiz durch den Bündner Grossen Rat, Diss. Zürich 1985, S. 6; kritisch SILVIO CURSCHELLAS, Die Durchführung der Gewaltenteilung im bündnerischen Verfassungsrecht, Diss. Zürich 1952, S. 124 ff.). Es ist von den Beschwerdeführern auch nicht dargetan worden oder sonst ersichtlich, dass die Delegation an ein anderes Organ als die Regierung verfassungsrechtlich ![]() ![]() | 24 |
Es ist nicht zu verkennen, dass die Anstellungsbedingungen die Rechtsstellung der Mitarbeiter in verschiedener Hinsicht schwerwiegend berühren. Von grundsätzlicher Bedeutung sind vorab der Besoldungsrahmen und die wichtigen Kriterien und Grundsätze der Entlöhnung (vgl. für die Mitarbeiter des Kantons Art. 14 ff. PV/GR). Daneben können auch besondere Verpflichtungen, beispielsweise im Zusammenhang mit der Treuepflicht (vgl. Art. 42 PV/GR), dem Streikverbot (vgl. Art. 28 Abs. 3 und 4 BV sowie - den gemäss Beschluss des Grossen Rates vom 29. März 2000 aufgehobenen - Art. 47 PV/GR), dem Geheimhaltungsgebot (vgl. Art. 45 PV/GR), den Nebenbeschäftigungen (vgl. Art. 59 PV/GR) und der Pflicht zur Leistung von Überstunden (vgl. Art. 42 Abs. 3 Satz 2 PV/GR), Nacht- und Sonntagsarbeit oder Pikettdienst grundsätzliche Tragweite haben. Die Kantonsbehörden schliessen derartige Sonderregelungen nicht von vornherein aus, sondern begründen das Bedürfnis nach eigenständiger Regelung zum Teil gerade mit dem Erfordernis spezifischer Anstellungsbedingungen. Die neu geschaffene Anstalt umfasst zwei psychiatrische Kliniken, mehrere Heimzentren (mit internen und externen Wohngruppen sowie Arbeitsstätten), zentrale Dienste und Nebenbetriebe mit insgesamt mehreren Hundert Mitarbeitern (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 6/2000-2001, S. 515 ff., insbes. S. 516 f.). Laut Art. 12 Abs. 2 POG und den Erklärungen der Kantonsbehörden über dessen künftige Anwendung (vgl. aber BGE 124 I 193 E. 3c S. 197) ist die Verwaltungskommission befugt, die Anstellung der Mitarbeiter der psychiatrischen Dienste nach eigenem Gutdünken zu regeln, innerhalb der Schranken des Willkürverbots und des Gebots rechtsgleicher Behandlung. Sie ist dabei insbesondere auch nicht wie die Kantonsverwaltung oder die privatrechtlichen Arbeitgeber durch die erwähnte Personalverordnung des Grossen Rates, die Vorschriften des Obligationenrechts über den Arbeitsvertrag (Art. 319 ff. OR) oder Gesamtarbeitsverträge eingebunden. ![]() | 25 |
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f) Wohl werden im allgemeinen Dienstrecht weniger hohe Anforderungen an die gesetzliche Grundlage gestellt als in anderen ![]() ![]() ![]() ![]() | 27 |
Die Lehre lehnt eine Blankodelegation der Dienst- oder Besoldungsregelung an ein Exekutivorgan ab (PAUL RICHLI, Dienstrecht, S. 34; TOMAS POLEDNA, Leistungslohn und Legalitätsprinzip, in: Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, Festschrift für Yvo Hangartner, 1998, S. 269 ff., S. 292; URS BOLZ/ANDREAS LIENHARD, Staatsrechtliche Kernfragen der wirkungsorientierten Steuerung in den Kantonen, in: ZBl 102/2001 S. 1 ff., S. 7). Bei allzu starker Zurückbindung des Rechtsstaatsprinzips zu Gunsten wirkungsorientierter Steuerung auf Exekutivebene könnten Regelungsdefizite auftreten; das allgemeine Rechtsstaatsprinzip könne verletzt oder gefährdet werden (vgl. PAUL RICHLI, NPM, S. 111 und 116 f.; ders., Dienstrecht, S. 20 f.; BOLZ/LIENHARD, a.a.O., S. 4 ff.). Die Doktrin hält deshalb grossmehrheitlich und mit guten Gründen an den Schranken der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive und andere untergeordnete Organe fest; insbesondere fordert sie mit einigem Nachdruck, dass die wesentlichen Elemente der Rechtsstellung öffentlichrechtlicher Mitarbeiter formellgesetzlich verankert sein müssen (PAUL RICHLI, NPM, S. 116 ff.; ders., Dienstrecht, S. 31 ff.; TOMAS POLEDNA, a.a.O., in: Festschrift für Yvo Hangartner, S. 279 ff. und S. 290 f.; CHRISTOPH MEYER, Leistungslohn im öffentlichen Dienstrecht, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 133 ff., S. 145 ff.; MARKUS MÜLLER, Lineare Lohnkürzungen im öffentlichen Dienstrecht als Problem der Rechtsgleichheit, in: AJP 1997 S. 841 ff., S. 843; BOLZ/LIENHARD, a.a.O., S. 6 f.; ANDREAS ZÜND, Gesetz und Dekret im Kanton Aargau, Diss. Bern 1986, S. 69 ff.; THOMAS EICHENBERGER, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen Spital, Diss. Bern 1995, S. 75 und 107; FRITZ LANG, a.a.O., S. 51; differenzierend PIERRE MOOR, a.a.O., S. 213 f.). Es ist denn auch einzuräumen, dass das Willkürverbot, das Rechtsgleichheitsgebot ![]() ![]() | 28 |
Inwiefern endlich marktwirtschaftliche Gegebenheiten in die Diskussion einbezogen werden könnten, braucht vorliegend nicht weiter erörtert zu werden, zumal diesbezügliche Untersuchungen und Angaben fehlen (vgl. dazu CHRISTOPH MEYER/THOMAS MÜLLER-TSCHUMI, Marktlöhne im öffentlichen Personalrecht, in: ZBl 101/2001 S. 249 ff.). Immerhin kann in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass die weitgehende Freiheit bei der Festlegung der Anstellungsbedingungen in verschiedener Hinsicht ebenfalls nicht als unproblematisch erscheint. Erwähnt sei bloss, dass die neu geschaffene Anstalt eine erhebliche unternehmerische Freiheit geniesst (Art. 5 POG) und daher in selbst gewählten Dienstleistungsbereichen als Konkurrentin von anderen öffentlichen und privaten Leistungserbringern auftreten kann. Es ist nicht von vornherein auszuschliessen, dass sie die weitgehende Freiheit im Anstellungsbereich gegenüber der durch öffentlichrechtliche, obligationenrechtliche oder gesamtarbeitsvertragliche Normen gebundenen Konkurrenz dazu ausnützen könnte, um sich Wettbewerbsvorteile zu verschaffen.
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g) Es ergibt sich, dass die in Art. 12 Abs. 2 Satz 1 POG statuierte Delegation mit den Grundsätzen der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit, wie sie in der Graubündner Kantonsverfassung verankert sind, nicht vereinbar ist. Es ist hingegen nicht ersichtlich, inwiefern der übrige Inhalt von Art. 12 POG verfassungswidrig sein sollte, was letztlich auch nicht behauptet wurde. Zudem werden durch Aufrechterhaltung von Art. 12 Abs. 2 Satz 2 POG mit dem darin enthaltenen Verweis auf die grossrätliche Personalverordnung (PV/GR) zumindest vorderhand Regelungslücken vermieden. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und Art. 12 Abs. 2 Satz 1 POG ist aufzuheben. ![]() | 30 |
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