Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Reform des Volksschulwesens im Lande Nordrhein-Westfalen von 1968, soweit sie die Rechte der Erziehungsberechtigten hinsichtlich der religiösweltanschaulichen Gestaltung der Schule neu geregelt hat.

1. Durch das Gesetz zur Änderung der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. März 1968 (GVBl. S. 36) erhielt Artikel 12 der Landesverfassung (LV) folgende Fassung:

Zugleich wurde durch Art. I des Gesetzes vom 5. März 1968 (GVBl. S. 36) das Erste Gesetz zur Ordnung des Schulwesens im Lande Nordrhein-Westfalen vom 8. April 1952 (GVBl. S. 61) teilweise geändert (im folgenden: SchOG). § 23 SchOG, der von der Ausübung der Rechte der Erziehungsberechtigten bei der Bestimmung des Schulcharakters handelt, ermächtigt in seinem Abs. 7 in Verbindung mit § 48 Satz 2 SchOG den Kultusminister, "das Nähere" durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Aufgrund dieser Ermächtigung ist die Vierte Verordnung zur Ausführung des Ersten Gesetzes zur Ordnung des Schulwesens im Lande Nordrhein-Westfalen (4. AVOzSchOG) vom 8. März 1968 (GVBl. S. 44) ergangen, die vor allem Einzelheiten des Verfahrens regelt.

Ziel dieser Neuordnung der Schulverhältnisse in Nordrhein- Westfalen war es einmal, die Zwergschulen abzuschaffen, die als einklassige Volksschulen noch bestanden. Deshalb wurden die Anforderungen an einen geordneten Schulbetrieb hinsichtlich der Klassenstärke und Gesamtzahl der Schüler heraufgesetzt. Dadurch wiederum wurde die Wahrscheinlichkeit größer, daß Kinder verschiedener Bekenntnisse dieselbe Schule besuchen müssen. Zum anderen sollte in Zukunft kein Kind gezwungen sein, die Schule eines fremden Bekenntnisses zu besuchen. Das führte zwangsläufig zu einer Bevorzugung der Gemeinschaftsschule, wie sie sich insbesondere aus den Regelungen der vorgenannten Ausführungsverordnung ergibt.

2. Im einzelnen enthalten die mit den Verfassungsbeschwerden vor allem angegriffenen §§ 16 a, 17, 18, 23 und 24 SchOG und die dazugehörigen Bestimmungen der Ausführungsverordnung außer einer Wiederholung der in Art. 12 LV niedergelegten Grundsätze im wesentlichen folgende Regelungen:

Alle Grund- und Hauptschulen müssen die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebes erfüllen (§ 16 a Abs. 1 SchOG).

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BVerfGE 41, 88 (92):

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Dazu gehört, daß in der Regel Grundschulen einzügig (je Jahrgang eine Klasse) und Hauptschulen zweizügig (je Jahrgang zwei Klassen) gegliedert sind (§ 16 a Abs. 2 SchOG). Für einen geordneten Schulbetrieb ist grundsätzlich eine Klassenstärke von 40 Schülern zugrunde zu legen (z.B. § 10 Abs. 5 der 4. AVOzSchOG). Erfüllt eine Schule diese Voraussetzungen nicht, so sind die erforderlichen schulorganisatorischen Maßnahmen in die Wege zu leiten (§ 16 a Abs. 4 SchOG), d. h. die Schule ist mit einer oder mehreren anderen zusammenzulegen.

Bei der Errichtung, Zusammenlegung oder Teilung von Grundschulen bestimmen die Eltern die Schulart (§ 17 Abs. 2 SchOG). Dies gilt auch bei Zusammenlegung oder Teilung bestehender Bekenntnisschulen. Sind nach der Bestimmung durch die Eltern die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebes nicht erfüllt, so ist eine Gemeinschaftsschule einzurichten (§ 24 SchOG; § 14 Abs. 1 der 4. AVOzSchOG). Wenn die Erziehungsberechtigten von zwei Dritteln der Schüler einer Grundschule dies beantragen, ist die Schule in eine Gemeinschaftsschule, Bekenntnisschule oder Weltanschauungsschule umzuwandeln (§ 17 Abs. 3 SchOG).

Hauptschulen sind von Amts wegen als Gemeinschaftsschulen zu errichten (§ 18 Abs. 1 Satz 1 SchOG). Dies gilt auch bei Teilung einer Schule oder Zusammenlegung mehrerer Schulen, auch wenn sie Bekenntnisschulen sind (§ 18 Abs. 1 Satz 2 SchOG). Ferner genügt der Antrag von Erziehungsberechtigten, die ein Drittel der Schüler vertreten, um eine Bekenntnisschule in eine Gemeinschaftsschule umzuwandeln (§ 18 Abs. 3 SchOG). Als Bekenntnisschulen sind Hauptschulen nur auf Antrag der Erziehungsberechtigten einzurichten, soweit die einzurichtende Bekenntnisschule die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebes erfüllt und für die übrigen Kinder eine Gemeinschaftsschule in zumutbarer Weise erreicht werden kann (§ 18 Abs. 2 SchOG).

Die Geltendmachung der Mitwirkungsrechte der Erziehungsberechtigten ist in komplizierten Verfahrensvorschriften geregelt.

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BVerfGE 41, 88 (93):

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Die Rechte der Erziehungsberechtigten nach §§ 17 und 18 SchOG werden gesondert für Grundschulen und für Hauptschulen ausgeübt (§ 23 Abs. 1 SchOG). Das Antragsverfahren zur Errichtung einer Grundschule (§ 17 Abs. 2 Satz 1 SchOG) oder einer Hauptschule (§ 18 Abs. 2 SchOG) gliedert sich in ein Einleitungsverfahren, ein geheimes Abstimmungsverfahren und in ein Anmeldeverfahren (§ 23 Abs. 3 Satz 1 SchOG; § 3 Abs. 1 der 4. AVOzSchOG). Das Antragsverfahren zur Umwandlung von Grundschulen in Bekenntnis- oder Gemeinschaftsschulen (§ 17 Abs. 3 SchOG) und von Hauptschulen in Gemeinschaftsschulen (§ 18 Abs. 3 SchOG) gliedert sich in ein Einleitungsverfahren und in ein geheimes Abstimmungsverfahren (§ 23 Abs. 3 Satz 1 SchOG; § 3 Abs. 2 der 4. AVOzSchOG). Das Bestimmungsrecht der Erziehungsberechtigten über den Charakter von Grundschulen bei deren Einrichtung, Teilung oder Zusammenlegung nach § 17 Abs. 2 Satz 2 SchOG wird in einem Bestimmungsverfahren ausgeübt, das sich in ein geheimes Abstimmungsverfahren und ein Anmeldeverfahren gliedert (§ 23 Abs. 2 SchOG; § 4 der 4. AVOzSchOG).

Zur Ausübung der Antragsrechte auf Errichtung einer Schule nach § 17 Abs. 2 Satz 1 und § 18 Abs. 2 SchOG und der Bestimmungsrechte nach § 17 Abs. 2 Satz 2 SchOG sind nur die im Gebiet des Schulträgers wohnenden Erziehungsberechtigten befugt, deren Kinder für den Besuch der Schule in Frage kommen und eine andere bestehende Schule der gewünschten Schulart in zumutbarer Weise nicht erreichen können (§ 23 Abs. 5 Satz 1 SchOG; § 5 Abs. 1 und 3, § 8 Abs. 3, § 11 der 4. AVOzSchOG). Zur Ausübung der Antragsrechte auf Umwandlung einer Schule nach § 17 Abs. 3 und § 18 Abs. 3 SchOG sind die Erziehungsberechtigten befugt, deren Kinder am Stichtag die Schule besuchen (§ 23 Abs. 5 Satz 2 SchOG; § 5 Abs. 2 und 4, § 8 Abs. 3 der 4. AVOzSchOG).

Die Anträge auf Errichtung einer Schule müssen von Erziehungsberechtigten gestellt werden, die mindestens 20 v. H. der Schüler vertreten, die ein geordneter Schulbetrieb erfordert (§ 23

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BVerfGE 41, 88 (94):

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Abs. 3 Satz 2 SchOG). Die Anträge auf Umwandlung müssen von Erziehungsberechtigten gestellt werden, die mindestens 20 v. H. der Schüler vertreten, deren Erziehungsberechtigte eine Umwandlung erreichen können (§ 23 Abs. 3 Satz 3 SchOG). Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, so sind die Anträge abzulehnen (§ 7 Abs. 1 und 2 der 4. AVOzSchOG).

In der Ausführungsverordnung sind eine Reihe zusätzlicher Erfordernisse für die Ausübung der Rechte der Erziehungsberechtigten enthalten. Die entsprechenden Anträge müssen von den Eltern schriftlich und mit detaillierten Angaben an die zuständige Behörde gerichtet werden. Sammelanträge sind unzulässig (§ 6 Abs. 1 der 4. AVOsSchOG). Anträge, deren Mängel nicht zwei Wochen nach entsprechender Benachrichtigung beseitigt sind, gelten als nicht gestellt (§ 6 Abs. 2 der 4. AVOzSchOG). Ist ein Antragsverfahren zur Errichtung einer (Bekenntnis-)Grund- oder Hauptschule nicht an den Voraussetzungen des § 23 Abs. 3 Satz 2 SchOG gescheitert, so sind in dem anschließenden Abstimmungsverfahren nach der Ausführungsverordnung nur die Antragsberechtigten stimmberechtigt, die von Amts wegen oder auf Antrag zuvor in das Abstimmungsverzeichnis eingetragen worden sind (§ 8 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der 4. AVOzSchOG). Stimmzettel, die bei der geheimen Abstimmung nicht in einem Umschlag abgegeben werden, sind ungültig (§ 8 Abs. 4 Satz 8 der 4. AVOzSchOG). Diese Regeln gelten auch für das Bestimmungsverfahren bei der Errichtung einer Grundschule von Amts wegen (§ 12 Abs. 1 Satz 2 der 4. AVOzSchOG). Nach § 13 Abs. 1 der 4. AVOzSchOG) ist eine Gemeinschaftsschule schon vor Abschluß des Bestimmungsverfahrens zu errichten, wenn sich bereits vor Eröffnung des Anmeldeverfahrens herausstellt, daß allein nach dem Ergebnis des Abstimmungsverfahrens die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebs für die gewünschte Schulart nicht gegeben sind. Außerdem machen § 6 Abs. 3 Satz 2, § 7 Abs. 6, § 9 Abs. 2 und § 10 Abs. 4 der 4. AVOzSchOG die Errichtung einer (Bekenntnis-)Hauptschule auf jeder Stufe des Bestimmungsverfahrens davon abhängig, daß eine Gemeinschaftshaupt

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BVerfGE 41, 88 (95):

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schule für die übrigen Kinder in zumutbarer Weise erreicht werden kann.

3. Der Kultusminister des Landes Nordrhein-Westfalen hat durch Runderlaß vom 27. März 1968 (ABl.KM. S. 106) Durchführungsbestimmungen zum erwähnten Änderungsgesetz und der dazugehörigen Ausführungsverordnung herausgegeben.

Die Beschwerdeführer sind in Nordrhein-Westfalen wohnhafte Eltern und deren Kinder. Sie treten für die Bekenntnisschule ein.

Mit den Verfassungsbeschwerden greifen sie insbesondere Art. 12 Abs. 4 und 5 LV, die §§ 16 a, 17, 18, 23, 24 SchOG, ferner die §§ 1, 5 bis 14 der 4. AVOzSchOG sowie die Abschnitte B und C der Durchführungsbestimmungen vom 27. März 1968 an. Sie rügen eine Verletzung von Art. 2, Art. 3, Art. 4, Art. 6 Abs. 2 GG, ferner des Art. 23 des Konkordats zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 (RGBl. II S. 679) in Verbindung mit Art. 25 und Art. 123 Abs. 2 GG sowie des Art. 2 Satz 2 des Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 20. März 1952 (BGBl. 1956 II S. 1880) und des Art. 26 Abs. 3 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1948 in Verbindung mit Art. 25 GG. Hierzu tragen sie unter Berufung auf ein von ihnen vorgelegtes Rechtsgutachten des Professors Dr. Maunz vor:

1. Durch die angeführten schulrechtlichen Bestimmungen seien sie gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Als Erziehungsberechtigte hätten sie zum Teil an Antrags- oder Abstimmungsverfahren teilgenommen und sich für die Bekenntnisschule entschieden. Dennoch seien in Anwendung der angefochtenen Vorschriften Bekenntnisschulen zu Gemeinschaftsschulen umgewandelt worden. Soweit sie sich nicht an derartigen Verfahren beteiligt hätten, sei dies nur deswegen unterblieben, weil die einseitige gesetzliche Begünstigung der Gemeinschaftsschule einen Erfolg der Be

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BVerfGE 41, 88 (96):

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schwerdeführer von vornherein als ausgeschlossen habe erscheinen lassen.

2. Das Elternrecht gehe als vom Staat vorgefundenes "natürliches Recht" der Organisationsgewalt des Staates vor. Es umfasse auch die Befugnis, den weltanschaulichen Charakter der Schule zu bestimmen. Dies ergebe sich aus der Vorgeschichte des Art. 6 Abs. 2 GG sowie aus dem in dieser Bestimmung enthaltenen Hinweis auf das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht.

Selbst wenn man aber davon ausgehen wollte, daß Elternrecht und staatliche Organisationsgewalt auf dem Gebiet des Schulwesens im Prinzip gleichberechtigt seien, so müsse doch jeweils im konkreten Fall eine Güterabwägung vorgenommen werden. Danach verdiene das Elternrecht als Bestimmungsrecht hinsichtlich des weltanschaulichen Charakters der staatlichen Pflichtschulen den Vorzug; denn je mehr eine Frage in den Rechtskreis der Eltern falle, desto mehr müsse der Einfluß des Staates zurücktreten.

Zu der in Art. 4 GG gewährleisteten Gewissensfreiheit gehöre auch die Entscheidung der Eltern über die religiöse Erziehung ihrer Kinder. Die Bestimmung des Art. 12 Abs. 6 LV weise eine bedenkliche "Verwaschenheit" auf. Eine solche Schule, die durch weltanschaulichen Kompromiß und durch "Indifferentismus" geprägt sei, werde von den Beschwerdeführern aus Gewissensgründen abgelehnt.

Es widerspreche ferner der gleichheitlichen Behandlung aller, wenn allein den Anhängern der Gemeinschaftsschule "Minderheitenschutz" unter Berufung auf Art. 4 GG gewährt werde, während den Anhängern der Bekenntnisschule sogar in den Orten, in denen sie eine beachtliche Mehrheit darstellten, ein entsprechender Schutz versagt bleibe. Das Toleranzgebot gelte nicht zuletzt auch im Verhältnis von Minderheit zur Mehrheit. Den Eltern, die aus Gewissensgründen die Erziehung in der Gemeinschaftsschule ablehnten, müsse ein angemessener Weg eröffnet werden, der ihrer Gewissensentscheidung gerecht werde.

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BVerfGE 41, 88 (97):

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Art. 2 Abs. 1 GG sei verletzt, weil die angegriffenen landesrechtlichen Vorschriften einschließlich des Art. 12 LV gegen höherrangiges Landesrecht, insbesondere das in Art. 8 LV geschützte Elternrecht, verstießen und deshalb nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehörten.

Auch Art. 23 des Reichskonkordats vom 20. Juli 1933 sei verletzt. Das Reichskonkordat sei nach wie vor geltendes Recht. Selbst wenn der Bund für das Schulrecht nicht zuständig sei, seien die Länder doch durch das Gebot der Bundestreue verpflichtet, die völkerrechtlichen Verträge des Bundes zu beachten.

Die angegriffenen Schulrechtsnormen verletzten ferner Art. 2 Satz 2 des Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention, wonach der Staat bei der Ausübung der von ihm auf dem Gebiete der Erziehung und des Unterrichts übernommenen Aufgaben das Recht der Eltern zu achten, die Erziehung und den Unterricht entsprechend ihren eigenen religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen sicherzustellen habe. Es sei endlich zu prüfen, ob die angegriffenen Bestimmungen gegen Art. 26 Abs. 3 der Menschenrechtserklärung der Vereinten Nationen verstießen, der das Elternrecht ebenfalls zu einem vorrangigen Menschenrecht erklärt habe.

3. Die Vorschriften über die Grundschule seien im einzelnen wie folgt zu beanstanden:

§ 16 a Abs. 4 SchOG ermögliche es durch seine nach Inhalt, Zweck und Ausmaß nicht bestimmte Ermächtigung, die Gemeinschaftsschule unter dem Vorwand der Erfordernisse eines geordneten Schulbetriebs zu bevorzugen, obwohl Art. 12 Abs. 3 LV im Bereich der Grundschule die Gemeinschaftsschule, Bekenntnisschule und Weltanschauungsschule gleichberechtigt nebeneinanderstelle.

Es gehe über den in Art. 12 Abs. 3 Satz 2 LV enthaltenen Rechtsgedanken weit hinaus, wenn nach § 17 Abs. 2 Satz 2 SchOG ein Bestimmungsverfahren auch bei der Zusammenlegung gleichartiger Bekenntnisschulen und bei Teilung einer Bekenntnisschule stattfinden müsse. In beiden Fällen liege bereits eine

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BVerfGE 41, 88 (98):

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Entscheidung der Eltern vor. Wenn gleichwohl komplizierte Bestimmungsverfahren einzuleiten seien, so erschwere dies die Durchsetzung des Elternrechts unverhältnismäßig.

Die in § 23 Abs. 2 SchOG vorgesehene geheime Abstimmung wirke vor allem bei einer Schuländerung von Amts wegen als unerträgliche Behinderung des Elternrechts. Das geheime Abstimmungsverfahren sei nicht sachgerecht, weil in jedem Fall nach § 17 Abs. 2 Satz 2 SchOG ein Anmeldeverfahren stattfinden müsse, in dem die Erziehungsberechtigten ihre Willenserklärung öffentlich abzugeben hätten. Diese Vorschriften könnten nur das Ziel haben, die Anhänger der Gemeinschaftsschule rechtswidrig zu begünstigen. Dieser Absicht dienten offensichtlich auch die komplizierten Verfahrensvorschriften der Ausführungsverordnung. Hier werde aus dem einfachen elterlichen Antrags- und Bestimmungsrecht eine in ihrer Umständlichkeit kaum noch zu überbietende Prozedur gemacht. Dasselbe gelte für die Feststellung der Abstimmungsberechtigten im Abstimmungsverzeichnis gemäß § 8 Abs. 3 der 4. AVOzSchOG.

Auch die Abgrenzung des Kreises der Antragsberechtigten begünstige die Gemeinschaftsschulen, obwohl bisher in Nordrhein- Westfalen die meisten Schulen aufgrund der Elternentscheidung Bekenntnisschulen gewesen seien. § 23 Abs. 5 SchOG enge das Elternrecht in den von Amts wegen eingeleiteten Verfahren der Zusammenlegung oder Teilung von Schulen ein; denn diese Vorschrift schließe die Erziehungsberechtigten, die nicht im Bereich des Schulträgers wohnten oder deren Kinder eine Schule der gewünschten Art anderswo erreichen könnten, von der Abstimmung aus. Die Vorschrift verletze den Besitzstand der Erziehungsberechtigten, deren Kinder die betroffenen Schulen bisher besucht hätten. Andererseits dehne § 11 der 4. AVOzSchOG die Bestimmungsrechte auf Eltern solcher Kinder aus, deren Kinder für den Besuch der Grundschule in Frage kommen.

Die in § 23 Abs. 7 SchOG enthaltene gesetzliche Ermächtigung, das "Nähere" des Antrags- und Bestimmungsverfahrens zu regeln, sei nicht hinreichend nach Inhalt, Zweck und Aus

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BVerfGE 41, 88 (99):

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maß bestimmt. Es handle sich vielmehr um eine unzureichende Generalklausel. Sie beziehe sich im übrigen nur auf die nähere Ausgestaltung des Verfahrens, nicht jedoch auf eine Ausfüllung des Begriffs "geordneter Schulbetrieb", wie sie durch die Vierte Ausführungsverordnung geschehen sei.

§ 24 SchOG verletze besonders nachhaltig das Elternrecht durch einseitige Begünstigung der Gemeinschaftsschule, die stets dann zu errichten sei, wenn die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebs nach dem Ergebnis des Bestimmungsverfahrens nicht erfüllt seien. Dadurch werde die in Art. 12 Abs. 3 LV enthaltene Gleichstellung der drei Schularten in das Gegenteil verkehrt. In der Praxis bedeute die Vorschrift, daß selbst dann eine Grundschule als Gemeinschaftsschule errichtet werde, wenn sich eine beachtliche Mehrheit für eine Bekenntnisschule und nur eine geringe Minderheit (oder überhaupt kein Erziehungsberechtigter) für eine Gemeinschaftsschule ausgesprochen hätten, sofern nur die Zahl der Anhänger der Bekenntnisschule den in der Ausführungsverordnung zum Ausdruck gekommenen Vorstellungen der Schulbehörde nicht entspreche.

Während in § 24 SchOG und § 14 Abs. 1 Satz 2 der 4. AVOzSchOG die Begünstigung der Gemeinschaftsschule erst vom Ausgang des gesamten Bestimmungsverfahrens (geheimes Abstimmungsverfahren und Anmeldeverfahren) abhängig gemacht werde, sei nach § 13 Abs. 1 Satz 2 der 4. AVOzSchOG eine Gemeinschaftsschule schon dann zu errichten, wenn im Abstimmungsverfahren eine nicht hinreichende Zahl von Stimmen für eine andere Schulart abgegeben wurde. Darin liege ein besonders schwerer Eingriff in das Elternrecht, da es den Erziehungsberechtigten verwehrt sei, sämtliche Möglichkeiten des Bestimmungsverfahrens auszunutzen.

Die in § 7 Abs. 7, § 9 Abs. 4, § 10 Abs. 5, § 13 Abs. 2, § 14 Abs. 2 der 4. AVOzSchOG für die Annahme eines geordneten Schulbetriebs geforderte Klassenstärke von 40 Kindern widerspreche insbesondere dem § 3 Abs. 1 SchOG. Nach dieser Vorschrift sei in der Volksschule die durchschnittliche Klassenstärke

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BVerfGE 41, 88 (100):

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auf 40 Schüler zu senken. Es handle sich also um eine Höchststärke, die unterschritten werden dürfe, ja sogar unterschritten werden solle. Auch der Kultusminister von Nordrhein-Westfalen habe als Zielwert eine Klassenstärke von 30 Schülern genannt; die Kultusministerkonferenz gehe von einem Mittelwert von 35 Schülern aus. Es sei deshalb willkürlich, einen geordneten Schulbetrieb erst bei 40 Kindern je Klasse anzunehmen.

§ 6 Abs. 1, § 8 Abs. 2 und Abs. 3, § 12 Abs. 1 Satz 2 der 4. AVOzSchOG enthielten weitere unzulässige Erschwerungen verfahrensrechtlicher Art bei der Ausübung des Elternrechts. Dies gelte zunächst für § 6 Abs. 1 Satz 4 der 4. AVOzSchOG, wonach Sammelanträge unzulässig seien. Es treffe aber auch für § 8 Abs. 2 und 3, § 12 Abs. 1 Satz 2 der 4. AVOzSchOG zu; denn dort werde ein im Gesetz nicht vorgesehenes Abstimmungsverfahren vorgeschrieben, das durch Abstimmungsverzeichnis, Auslegungspflichten und -fristen sowie Eintragungspflicht überaus kompliziert gestaltet sei. Nach § 8 Abs. 4 Satz 8 der 4. AVOzSchOG seien die nicht in einem Umschlag abgegebenen Stimmzettel selbst dann ungültig, wenn die Geheimhaltung der Abstimmung auf andere Weise gewahrt bleibe. Diese Vorschrift zeige besonders deutlich die im gesamten Gesetzgebungswerk und den dazu ergangenen Verordnungen und Durchführungsbestimmungen zutage tretende Tendenz, die Ausübung des Elternrechts möglichst zu erschweren und die Gemeinschaftsschulen zu begünstigen.

4. Auch die Einzelbestimmungen über die Hauptschule begegneten verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die Regelung des Art. 12 Abs. 4 Satz 2 LV verwehre es praktisch den Eltern, ihre Kinder in die Schule ihrer Gewissensentscheidung zu schicken. Da eine Bekenntnishauptschule immer nur dann errichtet werden dürfe, wenn der Besuch einer Gemeinschaftsschule "in zumutbarer Weise" gewährleistet sei, seien in einer großen Zahl von Fällen trotz gegenteiliger Entscheidung der Erziehungsberechtigten Gemeinschaftshauptschulen errichtet worden.

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BVerfGE 41, 88 (101):

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Eine sachlich nicht begründete Bevorzugung der Gemeinschaftsschule enthalte Art. 12 Abs. 5 LV, weil danach ein Drittel der Eltern die Gewissensentscheidung der restlichen zwei Drittel übergehen könne.

§ 18 Abs. 1 Satz 2 SchOG ermögliche es, ohne Anhörung der Eltern durch einfache schulorganisatorische Maßnahmen eine aufgrund des Elternrechts zustande gekommene Bekenntnishauptschule in eine Gemeinschaftsschule umzuwandeln. Danach seien selbst dann, wenn zwei Bekenntnishauptschulen zusammengelegt würden oder eine Bekenntnishauptschule geteilt werde, Gemeinschaftsschulen zu errichten. Andererseits sei die Umwandlung einer von Amts wegen errichteten Gemeinschaftshauptschule in eine Bekenntnishauptschule sogar dann nicht möglich, wenn alle Eltern dieser Schule eine solche Umwandlung beantragen sollten.

Weitere Behinderungen des Elternrechts ergäben sich aus § 6 Abs. 3 Satz 2, § 7 Abs. 6, § 9 Abs. 2, § 10 Abs. 4 der 4. AVOzSchOG. Auch für den Bereich der Hauptschule sei gegen die vom Gesetzgeber sowie von der Kultusministerkonferenz festgesetzten Regel-Klassenstärken verstoßen worden.

1. Die nordrhein-westfälische Landesregierung, vertreten durch Professor Dr. Frowein, hält die Verfassungsbeschwerden insoweit für unzulässig, als sie sich gegen die Durchführungsbestimmungen richteten, im übrigen für unbegründet.

a) Dem aus Art. 6 Abs. 2 GG hergeleiteten Elternrecht könne keine Befugnis der Beschwerdeführer entnommen werden, den religiös-weltanschaulichen Charakter der Schule zu bestimmen. Sehe man Art. 6 Abs. 2 GG in Zusammenhang mit Art. 7 GG, so könne das Elternrecht im Schulbereich nicht allein maßgebend sein, sondern trete in Konkurrenz zu einem staatlichen Regelungsanspruch. Das Recht der Eltern, auf die konfessionelle Schulform Einfluß zu nehmen, sei in Art. 7 Abs. 5 GG abschließend geregelt worden; weitergehende Rechte stünden, wie sich

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BVerfGE 41, 88 (102):

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auch aus der Entstehungsgeschichte eindeutig ergebe, den Eltern nicht zu.

Daß die beschwerdeführenden Eltern nach der Neuregelung weniger Möglichkeiten hätten, die Errichtung von Bekenntnisschulen zu erreichen, stelle auch keinen Eingriff in ihr Grundrecht aus Art. 4 GG dar. Nicht allen Eltern könne eine ihren Wünschen entsprechende Schulart zur Verfügung gestellt werden. Diese Begrenzung werde um so deutlicher fühlbar, je mehr der Staat im Rahmen seiner in Art. 7 Abs. 1 GG festgelegten Verantwortung das Ziel verfolge, ein Schulsystem zu gewährleisten, das die den heutigen gesellschaftlichen Anforderungen entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffne. Bei der Lösung des hier auftretenden Konflikts zwischen den Gewissensentscheidungen der Mehrheit und der Minderheit habe das Grundgesetz dem Staat als Heimstatt aller Staatsbürger durch Art. 4 Abs. 1, Art. 3 Abs. 3, Art. 33 Abs. 3 GG sowie durch Art. 136 Abs. 1 und 4, Art. 137 Abs. 1 WRV in Verbindung mit Art. 140 GG weltanschaulich-religiöse Neutralität auferlegt. Nach diesem Prinzip sei es verfassungsrechtlich zu beurteilen, wann eine Gewissensbeeinträchtigung, wenn sie nicht vermeidbar sei, hingenommen werden müsse. Die Entstehungsgeschichte des Art. 12 Abs. 6 LV zeige deutlich, daß die Gemeinschaftsschule Nordrhein-Westfalens eine für alle Glaubensüberzeugungen offene Schule sei.

Nach dem Konkordatsurteil des Bundesverfassungsgerichts bestehe keine verfassungsrechtliche Pflicht der Länder gegenüber dem Bund, die Bestimmungen des Konkordats bei der Gestaltung des Schulrechts einzuhalten. Auch Art. 25 GG verpflichte die Länder nicht zur Einhaltung des Reichskonkordats, weil vertragliche Regelungen nicht unter Art. 25 GG fielen.

Ob die angefochtenen landesrechtlichen Vorschriften mit der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen vereinbar seien, unterliege nicht der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht.

b) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer verstoße § 16 a SchOG nicht gegen das Grundgesetz. Die Kriterien für den

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BVerfGE 41, 88 (103):

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geordneten Schulbetrieb gälten ebenso für die Gemeinschaftsschulen. Auch diese müßten notfalls zusammengelegt werden. Die Einschaltung eines Bestimmungsverfahrens für die Schulart auch bei Teilung und Zusammenlegung von Schulen gleicher Art (§ 17 Abs. 2 Satz 2 SchOG) sei gerechtfertigt, weil durch Teilung oder Zusammenlegung von Schulen entsprechend den Erfordernissen eines geordneten Schulbetriebs (§ 16 a Abs. 4 SchOG) neue Schulen entstünden. Die in § 23 Abs. 2 und 5 SchOG in Verbindung mit den Bestimmungen der Ausführungsverordnung normierten verfahrensrechtlichen Regelungen enthielten keine unsachgemäßen Erschwerungen in der Ausübung des Elternrechts.

Das Elternrecht der Beschwerdeführer werde auch nicht durch § 24 SchOG in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 2, § 14 Abs. 1 Satz 2 der 4. AVOzSchOG verletzt. Aus dem übergreifenden Prinzip der Gewissensfreiheit und der Neutralität des Staates in Fällen, in denen Gewissensbeeinträchtigungen unvermeidlich seien, ergebe sich die Forderung an den Staat, sicherzustellen, daß Minderheiten nicht gezwungen würden, Bekenntnisschulen fremder Konfessionen zu besuchen. Deshalb müsse der Gemeinschaftsschule im Rahmen des § 24 SchOG ein Übergewicht zukommen.

Die Klassenstärke von 40 Kindern habe der Kultusminister aus § 3 Abs. 1 SchOG, der durch die Schulrechtsreform nicht berührt worden sei, unverändert übernommen. Der Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung sei deshalb nicht überschritten worden.

Auch die von den Beschwerdeführern beanstandeten Vorschriften über das Abstimmungsverfahren seien mit der Verfassung vereinbar.

Für die Einwände der Beschwerdeführer gegen die Regelung der Hauptschule gelte im wesentlichen das gleiche, da diese Bestimmungen denen über die Grundschule im allgemeinen entsprächen. Die Zulässigkeit der Regelung des Art. 12 Abs. 5 LV sei folgerichtig aus dem Minderheitenschutz abzuleiten, wie er in dem neuen Schulrecht gewährleistet sei.

2. Im Auftrag der fünf katholischen Diözesen des Landes

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BVerfGE 41, 88 (104):

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Nordrhein-Westfalen hat das Katholische Büro Nordrhein-Westfalen - Kommissariat der Bischöfe von NRW - unter Vorlage ausführlicher statistischer Unterlagen Stellung genommen. Es hat sich den Ausführungen der Beschwerdeführer in vollem Umfang angeschlossen und ergänzend darauf hingewiesen, daß nach dem Selbstverständnis der katholischen Kirche für katholische Eltern eine Gewissenspflicht bestehe, ihre Kinder einer religiösen Erziehung zuzuführen. Die Durchführung der neuen Schulgesetze habe im Bereich der Grund- und Hauptschule eine auffällige Begünstigung der Gemeinschaftsschulen gebracht und zu einem starken Rückgang der Bekenntnisschulen geführt.

1. Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, soweit sie sich gegen Art. 12 LV, das Schulordnungsgesetz und die Vierte Ausführungsverordnung zu diesem Gesetz richten. Durch diese Rechtsvorschriften waren die Beschwerdeführer bei Einlegung der Verfassungsbeschwerden unmittelbar und gegenwärtig betroffen. Nach Art. 12 Abs. 4 und 5 LV und gemäß § 18 SchOG ist die Hauptschule in der Regel eine Gemeinschaftsschule. Die weiter angefochtenen Bestimmungen des Schulordnungsgesetzes und der Vierten Ausführungsverordnung über die Hauptschule dienen der näheren Ausgestaltung dieser Grundsatzregelung. Im Grundschulbereich ist eine Präferenz für die Gemeinschaftsschule zwar noch nicht aus den Vorschriften des Art. 12 Abs. 2 LV und des § 17 SchOG zu entnehmen. Doch laufen die von den Beschwerdeführern angegriffenen Einzelregelungen in § 16 a Abs. 4, § 17 Abs. 2 Satz 2, § 23 Abs. 2 und 5, § 24 SchOG in Verbindung mit den dazugehörigen Vorschriften der Vierten Ausführungsverordnung durchgängig auf eine Bevorzugung der Gemeinschaftsschule gegenüber der Bekenntnisschule hinaus. Den Eltern wird es dadurch erschwert, ihre Kinder in einer öffentlichen Bekenntnisschule unterrichten und erziehen zu lassen. Die Kinder können gezwungen sein, eine Gemeinschaftsschule zu besuchen.

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BVerfGE 41, 88 (105):

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Die Rechtsposition der Beschwerdeführer ist unmittelbar durch die angegriffenen Vorschriften tangiert worden, ohne daß es darauf ankommt, ob die beschwerdeführenden Eltern sich an einem Antrags- oder Bestimmungsverfahren beteiligt haben; denn die Normen, welche die Gemeinschaftsschule begünstigen, entfalten ihre Wirkung schon dadurch, daß sie die Stellung von Anträgen auf Einrichtung oder Erhaltung von Bekenntnisschulen wegen geringer oder mangelnder Erfolgsaussicht von vornherein unterbinden.

Auch im Falle der Kinder, die inzwischen die Volksschule durchlaufen haben oder auf eine andere Schule übergegangen sind, ist ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung einer etwaigen Grundrechtswidrigkeit nicht entfallen. Gerade im religiös-weltanschaulichen Bereich können die Auswirkungen eines derartigen Grundrechtsverstoßes besonders tiefgreifend und folgenschwer sein. Würde man in diesen Fällen das Rechtsschutzbedürfnis verneinen, so würde der Grundrechtsschutz der Beschwerdeführer in unzumutbarer Weise verkürzt (vgl. BVerfGE 34, 165 [180] - hessische Förderstufe).

2. Nicht unmittelbar betroffen sind hingegen die Beschwerdeführer von den Durchführungsbestimmungen des Kultusministers vom 27. März 1968. Denn diese richten sich ausschließlich an die nachgeordneten Schulbehörden und greifen nicht unmittelbar in die Rechtsverhältnisse der schulpflichtigen Kinder und ihrer Erziehungsberechtigten zum Staat ein. Rechtliche Auswirkungen gegen die Beschwerdeführer erlangen sie erst, wenn die Behörde im Einzelfall nach ihnen verfährt. Gegen derartige Verwaltungsvorschriften kann sich der Einzelne nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht unmittelbar mit der Verfassungsbeschwerde wenden (BVerfGE 18, 1 [15] mit Nachweisen).

3. Die Verfassungsbeschwerden sind auch unzulässig, soweit die Beschwerdeführer einen Verstoß gegen Art. 2 des Zusatzprotokolls zur europäischen Menschenrechtskonvention geltend machen; denn auf eine Verletzung dieser Konvention kann eine

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BVerfGE 41, 88 (106):

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Verfassungsbeschwerde nicht gestützt werden (vgl. BVerfGE 10, 271 [274]; 34, 384 [395]). Ebensowenig kann mit einer Verfassungsbeschwerde die Verletzung der rechtlich nicht verbindlichen Menschenrechtserklärung der Vereinten Nationen gerügt werden.

4. Soweit weitere Bedenken gegen die Zulässigkeit einzelner Sachrügen bestehen, werden sie nachfolgend im Zusammenhang mit den materiell-rechtlichen Ausführungen behandelt.

Die Verfassungsbeschwerden sind - soweit ihre Zulässigkeit zu bejahen ist - nicht begründet.

Die angegriffenen Rechtsvorschriften verletzen keine Grundrechte der Beschwerdeführer.

Den zahlreichen Rügen der Verfassungsbeschwerden liegt - auf ihren Kern zurückgeführt - die Rechtsauffassung zugrunde, das aus Art. 6 Abs. 2 (Elternrecht) und Art. 4 Abs. 1 GG (Glaubens- und Gewissensfreiheit) abgeleitete Recht der beschwerdeführenden Eltern, ihren Kindern die von ihnen für richtig gehaltene religiöse Erziehung zu vermitteln, und das in Art. 4 Abs. 1 GG gewährleistete Recht der Kinder, in diesem Geiste erzogen zu werden, seien verletzt, weil die Kinder durch die angegriffenen Vorschriften letztlich gezwungen würden, eine Gemeinschaftsschule zu besuchen.

Dieser Rechtsmeinung kann nicht beigetreten werden. Gegen die Einführung der Gemeinschaftsschule im Sinne des Art. 12 Abs. 6 LV als Regelschulform der Hauptschule und als bevorzugte Schulform im Bereich der Grundschule sind unter dem Gesichtspunkt der Grundrechte aus Art. 4 Abs. 1 sowie Art. 6 Abs. 2 GG keine Bedenken zu erheben.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat in dem Beschluß 1 BvR 63/68 vom heutigen Tage (BVerfGE 41, 29), betreffend die Verfassungsmäßigkeit

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BVerfGE 41, 88 (107):

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der christlichen Gemeinschaftsschule im überlieferten badischen Sinn, im einzelnen dargelegt, daß es nach Art. 7 GG grundsätzlich der demokratischen Mehrheitsentscheidung des Landesgesetzgebers anheimgegeben ist, welche Schulform er einführt. Demgegenüber ergibt sich aus Art. 6 Abs. 2 GG kein positives Bestimmungsrecht, aufgrund dessen die Eltern vom Staat die Einrichtung von Schulen bestimmter religiöser oder weltanschaulicher Prägung verlangen könnten (a.a.O., S. 44; vgl. auch den die bayerische gemeinsame Schule betreffenden Beschluß vom heutigen Tage - 1 BvR 428/69, BVerfGE 41, 65 [77 ff.]).

2. Allerdings muß der Landesgesetzgeber, wie in diesen Entscheidungen weiter ausgeführt wird, das Grundrecht der betroffenen Eltern und Kinder aus Art. 4 Abs. 1 GG berücksichtigen. Dieses Grundrecht schließt das Recht der Eltern ein, ihrem Kind die von ihnen für richtig gehaltene religiöse oder weltanschauliche Erziehung zu vermitteln, und gewährt dem Kind einen Anspruch auf eine solche Erziehung. Für Erziehungsberechtigte und Kinder kann dabei eine Gewissensbelastung entstehen, wenn sie eine staatliche Schule in Anspruch nehmen müssen, deren Erziehungsprinzipien weder ihren religiösen Wünschen noch den Anforderungen der Kirche, der sie angehören, entsprechen. Da in einer pluralistischen Gesellschaft es jedoch dem Staat faktisch unmöglich ist, bei der weltanschaulichen Gestaltung der öffentlichen Pflichtschule allen Elternwünschen voll Rechnung zu tragen, muß davon ausgegangen werden, daß sich der Einzelne nicht uneingeschränkt auf das Freiheitsrecht aus Art. 4 GG berufen kann. In der Ausübung seines Grundrechts wird er insoweit durch die kollidierenden Grundrechte andersdenkender Personen begrenzt. In den Parallelverfahren 1 BvR 63/68 und 1 BvR 428/69 z.B. rügen Eltern und Kinder, die jegliches religiöse Element in der Erziehung ablehnen, die Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 4 GG, weil sie eine christliche Gemeinschaftsschule badischer Überlieferung oder nach der bayerischen Form besuchen müssen, wäh

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BVerfGE 41, 88 (108):

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rend im vorliegenden Fall die Beschwerdeführer eine religiös-konfessionelle Erziehung wünschen und deshalb im Hinblick auf ihr Grundrecht aus Art. 4 GG den Besuch der (christlichen) Gemeinschaftsschule nordrhein-westfälischer Art ablehnen. Die im Schulwesen unvermeidlichen Spannungen zwischen "negativer" und "positiver" Religionsfreiheit muß der Landesgesetzgeber, falls er den Betroffenen aus schulorganisatorischen Gründen den Besuch einer Gemeinschaftsschule vorschreibt, in der Weise ausgleichen, daß er die verschiedenen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkte unter Berücksichtigung des grundgesetzlichen Gebots der Toleranz miteinander nach dem Prinzip der "Konkordanz" soweit als möglich in Einklang bringt. Angesichts der Multivalenz des Begriffs "christliche Gemeinschaftsschule" und der verschiedenen Bestimmungen in den einzelnen Bundesländern muß für jede landesrechtliche Regelung gesondert geprüft werden, ob sie diesen Anforderungen entspricht.

3. Durch die Ausgestaltung der Gemeinschaftsschule in Nordrhein-Westfalen werden die Beschwerdeführer nicht in einen verfassungsrechtlich unzumutbaren Glaubens- und Gewissenskonflikt gebracht.

Gemäß Art. 14 LV (Art. 7 Abs. 3 GG) ist der Religionsunterricht ordentliches Lehrfach an allen Schulen - mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schule -, also auch an den Gemeinschaftsschulen. Für die religiöse Unterweisung bedürfen die Lehrer der Bevollmächtigung durch die Kirchen. Lehrpläne und Lehrbücher für den Religionsunterricht sind im Einvernehmen mit diesen Institutionen zu bestimmen (Art. 14 Abs. 2 LV). Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechts haben die Kirchen das Recht, sich nach einem mit der Unterrichtsverwaltung vereinbarten Verfahren durch Einsichtnahme zu vergewissern, daß der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Lehren und Anforderungen erteilt wird (Art. 14 Abs. 3 LV). Nach § 22 Abs. 1 SchOG soll in Schulen aller Schularten auf die konfessionelle Zugehörigkeit der Schüler bei der Lehreranstellung Rücksicht genommen werden. Die nordrhein-westfälische Gemeinschaftsschule weist

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BVerfGE 41, 88 (109):

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auch im übrigen eine Reihe religiöser Bezüge auf. In ihr werden die Kinder "auf der Grundlage christlicher Bildungs- und Kulturwerte in Offenheit für die christlichen Bekenntnisse ... unterrichtet und erzogen" (Art. 12 Abs. 6 LV). Zwar ist die Erziehung nicht an einem geschlossenen christlich-konfessionellen Weltbild ausgerichtet wie in einer Bekenntnisschule. Die Gemeinschaftsschule ist vielmehr offen auch für "andere religiöse und weltanschauliche Überzeugungen". Das entspricht jedoch dem verfassungsrechtlichen Prinzip des "schonendsten Ausgleichs" zwischen den in der Gesellschaft wirkenden religiös-weltanschaulichen Kräften.

Diese Charakterisierung der Gemeinschaftsschule ist im übrigen im Benehmen mit den beiden christlichen Kirchen erfolgt.

Wie der Berichterstatter für den Gesetzentwurf zur Änderung der Landesverfassung, der Abgeordnete Dr. Dr. Hofmann (CDU), bei den Beratungen im Landtag (LT NW, 6. Wp., StenBer., Bd. 2, S. 1091) darlegte, traf zum Schluß des ersten Durchgangs in den Ausschüssen ein von Kardinal Frings und Präses Beckmann unterzeichneter Brief der beiden christlichen Kirchen ein, in dem u. a. der Wunsch ausgesprochen wurde, die Gemeinschaftsschule wie folgt zu umschreiben:

Zur Begründung für die nur geringfügig von diesem Vorschlag abweichende endgültige Formulierung des Art. 12 Abs. 6 LV führte der Abgeordnete an (a.a.O., S. 1092):

Auch der Mitberichterstatter, der Abgeordnete Bargmann (SPD), betonte bei der Erörterung des § 19 SchOG, der die Begriffsbestimmung der Gemeinschaftsschule aus Art. 12 Abs. 6 LV übernommen hat, es habe allgemein Übereinstimmung darüber geherrscht, daß die Gemeinschaftsschule keine wertneutrale Schule sei. Sie sei vielmehr eine Schule, in der die christlichen Bildungs- und Kulturwerte nicht nur im Sinne eines unverbindlichen Kulturchristentums Platz hätten. Die Gemeinschaftsschule sei offen für die christlichen Bekenntnisse und für andere religiöse und weltanschauliche Überzeugungen. Sie fördere deshalb in kindgemäßer Form den Dialog der Konfessionen und Weltanschauungen, einen Dialog, dem man sich aussetzen müsse, weil man ihm in der Welt auch ausgesetzt sei, dem aber jegliche Beeinträchtigung der Glaubens- und Gewissensfreiheit fremd sei (a.a.O., S. 1095).

Der Landesgesetzgeber hätte somit allein die Gemeinschaftsschule im Sinne des Art. 12 Abs. 6 LV als Pflichtschule einfüh

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BVerfGE 41, 88 (111):

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ren können, ohne dadurch die Grundrechte der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 GG zu verletzen. Dann war es ihm aus der Sicht dieser Grundrechte auch nicht verwehrt, dieser Schulform neben der Bekenntnisschule eine bevorzugte Stellung einzuräumen. Damit ist indessen noch nicht entschieden, ob die getroffenen Einzelregelungen in jeder Hinsicht verfassungsrechtlich unbedenklich sind. Sie müssen auch mit den übrigen Normen des Grundgesetzes im Einklang stehen; insbesondere dürfen sie nicht gegen das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßen. Da der Landesgesetzgeber auch weiterhin neben der Gemeinschaftsschule die Bekenntnisschule als Angebotsschule zur Verfügung stellt, darf das Wahlrecht der Eltern zwischen diesen beiden Schulformen nicht mehr als sachlich vertretbar begrenzt werden (BVerfGE 34, 165 [184 f.] - hessische Förderstufe). Allerdings muß hierbei berücksichtigt werden, daß Art. 7 GG dem Landesgesetzgeber bei der Gestaltung der Schulorganisation einen weiten Spielraum beläßt. Nur die Einhaltung der äußersten Grenzen der gesetzgeberischen Freiheit ist vom Bundesverfassungsgericht nachzuprüfen. Ziel und Zweck der gesetzlichen Neuregelung war - wie oben dargelegt - einmal, die Zwergschulen abzuschaffen, und zum anderen, zu vermeiden, daß Kinder Schulen eines fremden Bekenntnisses besuchen müssen. Differenzierungen, die auf diesen Erwägungen beruhen, sind nicht sachwidrig.

Prüft man die angegriffenen Bestimmungen nach diesen Maßstäben auf ihre Übereinstimmung mit Art. 3 Abs. 1 GG, so ergeben sich keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

1. In den Fällen des § 17 Abs. 2 Satz 2 SchOG können für die Neubestimmung der Schulart sachliche Gründe geltend gemacht werden. Ein solcher Grund ist schon darin zu sehen, daß die Anmeldung der Kinder zu einer Bekenntnisschule nicht unbedingt ein Eintreten für diese Schulform bedeuten muß, sondern auch unter dem Gesichtspunkt der Schulnähe erfolgt sein kann. Außerdem braucht die Bestimmung des Schulcharakters infolge

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BVerfGE 41, 88 (112):

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des Wechsels der Schulkinder und ihrer Erziehungsberechtigten nicht mehr repräsentativ zu sein. Einem Fortwirken der früheren Entscheidung zu Lasten der jetzigen Erziehungsberechtigten kann auch entgegenstehen, daß sich die allgemeine Einstellung zu den verschiedenen Schularten möglicherweise gewandelt hat. Zudem bestimmen bei der Zusammenlegung von Grundschulen nur die Erziehungsberechtigten der Schüler der Klassen 1 bis 4 die Schulart, während früher für die Volksschule die Erziehungsberechtigten aller Schüler vom ersten bis zum neunten Schuljahr gemeinsam bestimmungsberechtigt waren (ebenso das nicht veröffentlichte Urteil des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1. Juni 1970 - VGH 46/69).

2. § 18 Abs. 1 Satz 2 SchOG enthält nach Auffassung der Beschwerdeführer eine verfassungswidrige Behinderung des Elternrechts, weil bei Teilung oder Zusammenlegung von Bekenntnishauptschulen von Amts wegen Gemeinschaftsschulen einzurichten sind. Nachdem jedoch Art. 12 Abs. 4 LV für den Bereich der Hauptschule die Gemeinschaftsschule als Regelschule bestimmt hat, ist es im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG unbedenklich, wenn bei der Neuerrichtung von Schulen - sofern kein Rechtsmißbrauch vorliegt - zunächst eine Gemeinschaftshauptschule eingerichtet wird.

3. Der verfassungsrechtlich legitime Gedanke, daß niemand zum Besuch einer Bekenntnisschule genötigt sein soll, rechtfertigt auch die Regelung in Art. 12 Abs. 5 LV, § 18 Abs. 3 SchOG, nach der Bekenntnishauptschulen schon auf Antrag von Erziehungsberechtigten, die ein Drittel der Schüler vertreten, in Gemeinschaftsschulen umzuwandeln sind.

4. Das nach § 23 Abs. 2 SchOG vorgesehene Verfahren für die Ausübung der elterlichen Bestimmungsbefugnis hätte, wie den Beschwerdeführern einzuräumen ist, einfacher gestaltet werden können. Von einer willkürlichen Regelung kann jedoch nicht gesprochen werden. Für die geheime Form des Abstimmungsverfahrens spricht, daß dadurch der von äußeren Einflüssen unberührte wirkliche Wille der Eltern ermittelt wird. Ob es zweck

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BVerfGE 41, 88 (113):

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mäßig ist, das Abstimmungsverfahren vom Anmeldeverfahren zu trennen, hat das Bundesverfassungsgericht nicht nachzuprüfen; jeglichen sachlichen Grundes entbehrt die Regelung jedenfalls nicht, da die Gefahr bestehen mag, daß Eltern in dem - naturgemäß nicht geheimen - Anmeldeverfahren ihren wirklichen Willen nicht kundtun.

§ 23 Abs. 5 SchOG begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, denn durch diese Regelung werden diejenigen Erziehungsberechtigten ermittelt, die an der betreffenden Bekenntnisschule ein berechtigtes Interesse haben. Es wäre im Gegenteil eigentümlich, dürften Eltern über den Charakter einer Schule bestimmen, die von ihren Kindern gar nicht besucht werden würde. Ebenso verstößt es nicht gegen das Willkürverbot, wenn Eltern, deren Kinder in zumutbarer Weise eine andere Schule der gewünschten Art besuchen können, nicht stimmberechtigt sind; denn deren Wunsch nach einer Schule ihrer Wahl ist bereits Genüge getan.

5. Die Beschwerdeführer sehen in § 24 SchOG eine starke und willkürliche Benachteiligung, weil nach dieser Vorschrift stets eine Gemeinschaftsschule einzurichten ist, wenn die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebs nach den Ergebnissen des Bestimmungsverfahrens oder auch schon nach dem Ergebnis eines seiner Abschnitte (§ 13 Abs. 1 Satz 2, § 14 Abs. 1 Satz 2 der 4. AVOzSchOG) nicht erfüllt sind. Indessen ist hier das vorrangige Ziel des Gesetzes zu berücksichtigen, die früheren Zwergschulen zu beseitigen, die den heutigen pädagogischen Anforderungen nicht mehr entsprechen. Es ist deshalb nicht willkürlich, wenn der Gesetzgeber die Einrichtung von Bekenntnisschulen auch an das Vorliegen der für einen geordneten Schulbetrieb erforderlichen Schülerzahl gebunden hat und anderenfalls die Errichtung einer Gemeinschaftsschule vorschreibt.

6. Die von den Beschwerdeführern angefochtenen Regelungen in § 7 Abs. 7, § 9 Abs. 4, § 10 Abs. 5, § 13 Abs. 2 und § 14 Abs. 2 der 4. AVOzSchOG fordern zwar für einen geordneten Schulbetrieb und damit auch als Voraussetzung für die Errich

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BVerfGE 41, 88 (114):

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tung einer Bekenntnisschule eine Klassenstärke von 40 Schülern. Diese Bestimmungen lassen jedoch die Errichtung der gewünschten Schule schon dann zu, wenn die zu ermittelnde Gesamtzahl der Schüler (in der einzügigen Grundschule [§ 16 a Abs. 2 SchOG] 4 x 40 Schüler = 160 Schüler) bis zu 5 % unterschritten wird und zu erwarten ist, daß sich die Zahl der Schüler in den nächsten 3 Jahren nicht verringern wird. Daß der Gesetzgeber für eine hinreichende Auslastung einer nach dem Wunsch der Eltern zu errichtenden Schule sorgt, ist legitim. Schon § 26 des Ersten Schulordnungsgesetzes von 1952 forderte für die Einrichtung einer neuen Schule nach dem Wunsch der Eltern, daß "die Zahl der angemeldeten Kinder mindestens die nach § 3 Abs. 1 Satz 2 festgestellte durchschnittliche Klassenstärke erreicht".

Mag diese Regelung noch den bei Einlegung der Verfassungsbeschwerden gegebenen tatsächlichen Verhältnissen entsprochen haben, so dürfte die durchschnittliche Klassenstärke inzwischen mehr oder minder deutlich unter 40 gesunken sein. Wenn man ferner die allgemeine pädagogische Forderung berücksichtigt, die Klassenfrequenz erheblich zu verringern, spricht manches dafür, daß für die Einrichtung einer Bekenntnisschule unsachlich hohe Anforderungen aufgestellt werden, die auf eine pädagogische Benachteiligung der Schüler durch zu hohe Klassenfrequenzen hinauslaufen. Darin könnte eine unzulässige Diskriminierung der Bekenntnisschulen, ihrer Schüler und der Erziehungsberechtigten liegen.

Es muß dem Verordnunggeber jedoch eingeräumt werden, zunächst zuverlässige, einigermaßen konstante Zahlen hinsichtlich der Klassenfrequenzen abzuwarten. Bei den hohen Investitionen, die organisatorische Veränderungen im Schulwesen regelmäßig mit sich bringen, kann von Verfassungs wegen nicht verlangt werden, auf jeden - möglicherweise nur vorübergehenden - Rückgang der Schülerzahlen damit zu reagieren, daß die Einrichtung von Bekenntnisschulen durch Senkung der vorausgesetzten Klassenstärken erleichtert wird. Die angefochtene Regelung ist deshalb zur Zeit noch hinzunehmen. Wenn allerdings eine wesent

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BVerfGE 41, 88 (115):

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lich geringere Klassenstärke zur Regel werden sollte, so wäre der Verordnunggeber verpflichtet, daraus die notwendigen Folgerungen zu ziehen (BVerfGE 16, 130 [141 f.]; 33, 171 [189 f.]; 37, 38 [56]).

7. Es ist auch nicht willkürlich, wenn die Errichtung einer Bekenntnishauptschule auf Antrag der Eltern noch zusätzlich voraussetzt, daß die übrigen Schüler eine Gemeinschaftsschule in zumutbarer Weise erreichen können (§ 6 Abs. 3 Satz 2, § 7 Abs. 6, § 9 Abs. 2, § 10 Abs. 4 der 4. AVOzSchOG). Es handelt sich um eine vertretbare Folgerung aus der in Art. 12 Abs. 4 Satz 1 der neugefaßten Landesverfassung enthaltenen und verfassungsrechtlich unbedenklichen Vorrangstellung der Gemeinschaftsschule. Eine solche Schule soll als Regelschule überall präsent sein, damit sich niemand gezwungen sieht, eine am Ort allein bestehende Bekenntnisschule zu besuchen.

8. Schließlich sind die weiteren von den Beschwerdeführern beanstandeten Vorschriften über die Ausübung des Elternrechts im Bestimmungsverfahren nicht verfassungswidrig.

a) Das Verbot von Sammelanträgen nach § 6 Abs. 1 Satz 4 der 4. AVOzSchOG erschwert zwar die Mobilisierung der Anhänger einer Bekenntnisschule, rechtfertigt sich aber noch aus der Überlegung, daß der wirkliche Wille der Erziehungsberechtigten für die Entscheidung über eine Bekenntnisschule maßgeblich sein und die Beeinflussung durch Gruppenzwänge nach Möglichkeit ausgeschaltet werden soll.

b) Die Auslegung von Abstimmungsverzeichnissen und die zur Stimmberechtigung erforderliche vorherige Eintragung der Erziehungsberechtigten in die Abstimmungsverzeichnisse sowie die Modalitäten der geheimen Abstimmung (§ 8 Abs. 2 bis 4, § 12 Abs. 1 der 4. AVOzSchOG) komplizieren zwar die Ausübung des elterlichen Bestimmungsrechts, lassen sich aber noch mit sachlichen Erwägungen begründen. Die Auslegung von Stimmverzeichnissen und die Eintragung der Erziehungsberechtigten dient der Kontrolle der Abstimmung, ähnlich dem Wählerverzeichnis bei Wahlen. Sie sichern die vorherige - und oft nicht einfache -

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BVerfGE 41, 88 (116):

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Feststellung der Stimmberechtigung im Einzelfall. Die Durchführung der geheimen Abstimmung entspricht der bei geheimen Wahlen üblichen Form. Ob damit die zweckmäßigste Lösung gefunden wurde, hat das Bundesverfassungsgericht nicht nachzuprüfen. Die mit der Ausübung ihres Bestimmungsrechts verbundene Mühe ist den Eltern - auch unter Berücksichtigung des damit verbundenen Zeitaufwands - zuzumuten.

1. Die Beschwerdeführer stützen ihre Verfassungsbeschwerden ferner auf eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG und machen geltend, die angegriffenen Regelungen der Ausführungsverordnung beruhten auf einer Ermächtigung, die rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genüge. Damit berufen sich die Beschwerdeführer auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 6, 32 [37 ff.]), daß belastende Normen nur dann zur verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG gehören, wenn sie formell und materiell mit dem Grundgesetz im Einklang stehen; dies gilt auch für Landesrecht (BVerfGE 7, 111 [119 f.]).

Nach Art. 80 Abs. 1 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß einer (bundes-)gesetzlichen Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen im Gesetz bestimmt sein. Allerdings scheidet die unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf die Landesgesetzgebung aus (BVerfGE 26, 228 [237] und ständige Rechtsprechung). Ob Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG über das Prinzip der Gewaltenteilung (BVerfGE 9, 268 [279]; 27, 44 [56]), hinaus die Länder auch an Grundsätze bindet, die vor allem in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entwickelt worden sind, braucht hier nicht abschließend entschieden zu werden. Auch wenn man dies unterstellt, könnte ein Verstoß gegen die Grundsätze nicht festgestellt werden.

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BVerfGE 41, 88 (117):

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Bei § 16 a Abs. 4 SchOG handelt es sich nicht, wie die Beschwerdeführer zu meinen scheinen, um eine Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung. Diese Vorschrift gebietet vielmehr unmittelbar, die (im Gesetz im einzelnen vorgesehenen) "erforderlichen schulorganisatorischen Maßnahmen in die Wege zu leiten", falls eine Schule die Voraussetzung eines "geordneten Schulbetriebes" nicht erfüllt. Auch dieser Begriff ist u. a. in § 3 und in § 16 a Abs. 2 und 3 SchOG näher bestimmt. Soweit für die Hauptschule über § 18 Abs. 2 SchOG auf § 16 a Abs. 4 SchOG verwiesen wird, gilt Entsprechendes.

2. Die Beschwerdeführer bezweifeln, ob die in § 23 Abs. 7, § 48 Satz 2 SchOG enthaltene Ermächtigung für den Kultusminister, "das Nähere" zu bestimmen, rechtsstaatlichen Anforderungen entspricht, insbesondere hinreichende Maßstäbe für die Ausgestaltung des Bestimmungsverfahrens (§ 13 Abs. 1 der 4. AVOzSchOG) und die Festsetzung der Mindestschülerzahl (§ 7 Abs. 7, § 9 Abs. 4, § 10 Abs. 5, § 13 Abs. 2 der 4. AVOzSchOG) gibt. Aus § 23 Abs. 7 und § 48 Satz 2 SchOG allein ist allerdings der Umfang der dem Verordnunggeber eingeräumten Regelungsbefugnis nicht ersichtlich. Damit verstoßen diese Vorschriften aber noch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip. Es genügt vielmehr nach den zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entwickelten Grundsätzen, wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigungsvorschrift nach allgemeinen Auslegungsgrundsätzen aus ihrem Sinnzusammenhang mit anderen Vorschriften des Gesetzes und aus dem von der gesetzlichen Regelung insgesamt verfolgten Ziel unter Heranziehung der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ermittelt werden können (vgl. BVerfGE 26, 16 [27] mit weiteren Nachweisen). Aus § 23 SchOG und den anderen Normen dieses Gesetzes lassen sich bereits sehr detaillierte Grundsätze für das durch die Ausführungsverordnung näher zu regelnde Verfahren entnehmen, insbesondere die Prävalenz des geheimen Bestimmungsverfahrens (§ 23 Abs. 2 bis 6 SchOG) für die Entscheidung über die Einrichtung der gewünschten Schule. Daran orientiert sich § 13 Abs. 1 der 4. AVOzSchOG. Auch der Maßstab für die

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BVerfGE 41, 88 (118):

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Bestimmung der für einen "geordneten Schulbetrieb" (§ 23 Abs. 2 SchOG) erforderlichen Klassenstärke ist durch die entsprechende Definitionsnorm des § 3 SchOG vorgegeben, aus dem die Ausführungsverordnung die Klassenfrequenz von 40 Schülern direkt übernommen hat.

Schließlich deutet die Entstehungsgeschichte auf eine ausreichende Ermächtigung hin, weil der Inhalt der Ausführungsverordnung bereits vor Erlaß der Änderungsgesetze zur Landesverfassung und zum Schulordnungsgesetz mit den diesen Gesetzen zustimmenden Fraktionen von SPD, CDU und FDP abgestimmt war (vgl. LT NW, 6. Wp., StenBer., Bd. 2, S. 1100 r. Sp.).

Auch nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts hält die der Vierten Ausführungsverordnung zugrunde liegende gesetzliche Ermächtigung verfassungsrechtlicher Überprüfung stand (Buchholz, BVerwG, 421, Nr. 31).

Die Beschwerdeführer machen unter Berufung auf Art. 2 Abs. 1 GG auch geltend, daß Art. 12 LV n.F. sowie die Schulreformbestimmungen mit der "Grundsatznorm" des Art. 8 LV (Elternrecht) unvereinbar und deshalb nicht Bestandteil der "verfassungsmäßigen Ordnung" seien. Damit ist die Frage aufgeworfen, ob das Bundesverfassungsgericht befugt ist, im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde in Zusammenhang mit einer gerügten Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG die Vereinbarkeit von Landesrecht mit der Landesverfassung zu prüfen. Dies ist zu verneinen.

Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt ausgesprochen, daß in einem betont föderativ gestalteten Staatswesen wie der Bundesrepublik Deutschland die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder grundsätzlich selbständig nebeneinander stehen. Entsprechendes gilt für die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Länder (BVerfGE 4, 178 [189]; 6, 376 [381 f.];

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BVerfGE 41, 88 (119):

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22, 267 [270]). Die Nachprüfung von Landesgesetzen auf ihre Vereinbarkeit mit der Landesverfassung ist daher grundsätzlich Sache der Landesverfassungsgerichte (BVerfGE 6, 376 [382]; 11, 89 [94]). Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit darf schließlich von der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere Abhängigkeit gebracht werden, als es nach dem Bundesverfassungsrecht unvermeidbar ist (BVerfGE 36, 342 [357]).

Allen diesen Entscheidungen ist der Grundgedanke gemeinsam, daß mit Rücksicht auf den bundesstaatlichen Staatsaufbau der Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder vom Bundesverfassungsgericht soweit wie möglich unangetastet bleiben muß. Denn nach Art. 28 Abs. 1 GG ist nur ein gewisses Maß an Homogenität der Bundesverfassung und der Landesverfassungen (im materiellen Sinn) gefordert. Im übrigen sind die Länder, soweit das Grundgesetz nichts anderes vorschreibt, frei in der Ausgestaltung ihrer Verfassung (BVerfGE 36, 342 [361]). Dies bedeutet, daß sie insoweit auch frei von jeder bundesverfassungsgerichtlichen Zuständigkeit - abgesehen vom Falle des Art. 99 GG - aufgrund eigener Verfassungsgerichtsbarkeit über die Vereinbarkeit der vom Landesgesetzgeber in vom Grundgesetz gewährter eigener Kompetenz erlassenen Gesetze mit der Landesverfassung entscheiden dürfen. Wenn aber auf dem Umweg über Art. 2 Abs. 1 GG die Prüfung der Vereinbarkeit von Landesrecht mit der Landesverfassung durch das Bundesverfassungsgericht zugelassen würde, wäre die Verfassungsgerichtsbarkeit der Länder praktisch weitgehend ausgehöhlt.

Der Zuständigkeitskatalog des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 93 Abs. 1 GG spricht ebenfalls gegen eine Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts zur Prüfung von Landesrecht am Maßstab der Landesverfassung. Zwar ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts bei Meinungsverschiedenheiten über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz oder "sonstigem Bundesrecht" bestimmt, jedoch ist dabei die Frage der Vereinbarkeit von Landesrecht mit Landesverfassungsrecht nicht erwähnt. Ferner ist nach

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BVerfGE 41, 88 (120):

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Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG, der auf § 91 BVerfGG zurückgeht, bei einer Verletzung des Rechts der Gemeinden auf Selbstverwaltung nach Art. 28 GG durch ein Landesgesetz eine Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht nur gegeben, soweit nicht Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann.

Nach alledem ist das Bundesverfassungsgericht, soweit in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG durch eine landesrechtliche Norm gerügt wird, darauf beschränkt, die landesrechtliche Norm auf ihre Übereinstimmung mit bundesrechtlichen Normen zu überprüfen. Dem steht die Entscheidung BVerfGE 11, 89 (94) nicht entgegen, da es sich dort um ein Verfahren nach Art. 126 GG, § 13 Nr. 14 in Verbindung mit §§ 86 ff. BVerfGG handelte.

Auch die Rüge einer Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 23 des Reichskonkordats vom 20. Juli 1933 kann den Verfassungsbeschwerden nicht zum Erfolg verhelfen.

Soweit sich die Beschwerdeführer auf das Konkordat als höherrangiges Landesrecht berufen, kommt eine Prüfungszuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts nach den vorangegangenen Ausführungen nicht in Betracht.

Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, es sei dem Landesgesetzgeber durch das Grundgesetz verwehrt, vom Reichskonkordat abzugehen und Gemeinschaftsschulen gegenüber Bekenntnisschulen in dem praktizierten Umfang zu bevorzugen, wird auf das Konkordatsurteil vom 26. Mai 1957 (BVerfGE 6, 309) Bezug genommen, in dem eine Pflicht der Länder dem Bund gegenüber verneint worden ist, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats bei ihrer Gesetzgebung zu beachten.

Auch alle auf Art. 25 GG beruhenden Argumentationen sind bereits im Konkordatsurteil zurückgewiesen worden, weil das Grundgesetz in seiner Völkerrechtsfreundlichkeit nicht so weit geht, die Einhaltung bestehender völkerrechtlicher Verträge durch

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BVerfGE 41, 88 (121):

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eine Bindung des Gesetzgebers an das ihnen entsprechende Recht zu sichern (a.a.O. [362 f.]).