1. a) Das Umsatzsteuergesetz (UStG) vom 16. Oktober 1934 (RGBl. I S. 942) enthielt in §§ 8,18 folgende Ermächtigungen:

b) Zur Durchführung des § 8 UStG 1934 ergingen die §§ 54 bis 59 der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 17. Oktober 1934 (RGBl. I S. 947; UStDB 1934). Die Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 23. Dezember 1938 (RGBl. I S. 1935; UStDB 1938) enthielten die entsprechenden Vorschriften in §§ 54 bis 58.

Diese Vorschriften brachten Ausgleichsmaßnahmen nur für den Bereich der Textilindustrie. Sie führten eine Zusatzsteuer zu Lasten von Unternehmern ein, die in einem Betrieb ihres Unternehmens gewisse Garne herstellen und in einem anderen Betrieb ihres Unternehmens verweben (§ 54 UStDB 1934 und 1938). Sie brachten ferner eine Zusatzsteuer für Unternehmer, die selbstgesponnene Garne oder selbstgewebte Gewebe im Einzelhandel vertreiben (§ 55 UStDB 1934 und 1938). Diese Vorschriften sahen andererseits ein sogenanntes "Anrechnungsverfahren" vor, in dem der Unternehmer, der gewisse Textilveredelungsarbeiten im Werklohn durch andere hat vornehmen lassen, berechtigt ist, seine Umsatzsteuerschuld "um die Steuer zu kürzen, die auf dem im gleichen Zeitraum von ihm gezahlten Veredelungslohn ruht" (§ 56 UStDB 1934 und 1938). Schließlich war in diesen Bestimmungen auch noch eine Steuerermäßigung für sogenannte "Eigenveredler" vorgesehen, nach der ein Unternehmer, der an Garnen, Zwirnen oder Geweben ausschließlich gewisse Veredelungsarbeiten durchführt oder durch einen anderen im Werklohn durchführen läßt, berechtigt ist, für steuerpflichtige Lieferungen dieser Gegenstände im Großhandel die Umsatzsteuer nach einem ermäßigten Steuersatz zu entrichten (§ 57 UStDB 1934 und 1938).

2. a) Bis zum Erlaß des Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungsteuergesetzes vom 28. Juni 1951 (BGBl. I S. 402) - im folgenden Änderungsgesetz genannt -blieben diese Vorschriften unverändert. § 1 Nr. 10 des Änderungsgesetzes faßte § 18 UStG neu. Diese Vorschrift lautet nunmehr:

Zu der Neuordnung der Ermächtigung sah sich der Bundesgesetzgeber veranlaßt, weil er die in §§ 12 und 13 der Reichsabgabenordnung vom 22. Mai 1931 (RGBl. I S. 161) enthaltenen allgemeinen Ermächtigungen zu Durchführungsbestimmungen und Ausführungsbestimmungen zu den Steuergesetzen als mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erloschen ansah (vgl. Dr. Wellhausen, Berichterstatter des Bundestagsausschusses für Finanzen und Steuern, in der 147. Sitzung des Bundestages vom 6. Juni 1951, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Bd. 8 S. 5846 C).

Den bisherigen Wortlaut des § 8 UStG änderte das Änderungsgesetz nicht ausdrücklich. Als der Bundesminister der Finanzen mit der Bekanntmachung vom 1. September 1951 (BGBl. I S. 791) von der ihm durch § 18 Abs. 2 Nr. 3 UStG in der Fassung des Änderungsgesetzes erteilten Ermächtigung, "den Wortlaut des Umsatzsteuergesetzes und der jeweils dazu ergangenen Durchführungsbestimmungen in der jeweils geltenden Fassung mit neuem Datum, unter neuer Überschrift und in neuer Paragraphenfolge bekanntzumachen und dabei Unstimmigkeiten des Wortlautes zu beseitigen", Gebrauch machte, gab er dem § 8 des Gesetzes folgende Fassung:

b) Auf Grund der durch § 18 Abs. 1 UStG in der Fassung des Änderungsgesetzes erteilten Ermächtigungen änderte die Bundesregierung mit Verordnung vom 29. Juni 1951 (BGBl. I S. 418) die Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen umfassend. Durch § 1 Nr. 22 bis 27 dieser Verordnung wurde auch die Zusatzbesteuerung neu geregelt. Die der Durchführung des § 8 UStG 1951 dienenden Bestimmungen fanden sich sodann in den §§ 58 bis 62 der durch den Bundesminister der Finanzen auf Grund von § 18 Abs. 2 Nr. 3 UStG in der Fassung des Änderungsgesetzes unter dem 1. September 1951 ebenfalls neu bekanntgemachten Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen (BGBl. I S. 796).

Nunmehr ist eine Zusatzsteuer grundsätzlich für alle Unternehmer vorgesehen, die im Einzelhandel Gegenstände liefern, welche sie selbst hergestellt haben (§ 58 UStDB 1951). Besondere Vorschriften für eine Hersteller- Einzelhändler-Zusatzsteuer in der Textilwirtschaft sind in den UStDB 1951 deshalb nicht mehr enthalten. Im übrigen sind jedoch die Spinnweber-Zusatzsteuer (§ 59 UStDB 1951), das Anrechnungsverfahren (§ 60 UStDB 1951) und die Steuerermäßigung für Eigenveredler (§ 61 UStDB 1951) als besondere Ausgleichsmaßnahmen für die Textilwirtschaft aufrechterhalten worden.

Die §§ 58 bis 62 UStDB 1951 wurden später ergänzt und geändert durch § 1 Nr. 7 bis 10 der Dritten Verordnung zur Änderung der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 6. Mai 1952 (BGBl. I S. 285), § 1 Nr. 5 und 6 der vierten Verordnung zur Änderung der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 23. Oktober 1952 (BGBl. I S. 715) und § 1 Nr. 46 bis 58 der Achten Verordnung zur Änderung der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 7. Februar 1957 (BGBl. I S. 6).

1. In einem bei dem Finanzgericht Stuttgart anhängigen Berufungsverfahren der Firma Salamander AG ist streitig, ob die Berufungsführerin zu Recht gemäß § 58 UStDB 1951 zur Zusatz-Umsatzsteuer veranlagt worden ist, soweit sie Schuhe, die sie herstellt, auch im Einzelhandel verkauft. Die Firma bestreitet, einer Zusatzsteuer zu unterliegen, weil § 58 UStDB 1951 auf einer unwirksamen Ermächtigung beruhe.

Das Finanzgericht will § 58 UStDB 1951 nicht anwenden. Es hält diese Vorschrift für ungültig, weil sie als Rechtsverordnung auf Grund der Ermächtigung in §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 erlassen worden sei. Diese Ermächtigung entspreche nicht den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie sei daher nichtig. Es hat daher das Verfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber beantragt, ob die Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951, soweit sie sich auf § 8 dieses Gesetzes bezieht, verfassungswidrig ist.

Das Finanzgericht regt aus Anlaß der Vorlage an, auch die Verfassungsmäßigkeit des § 9 Abs. 2 des Gesetzes über die Finanzverwaltung vom 6. September 1950 zu prüfen, obwohl es selbst diese Bestimmung für gültig hält.

2. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß §§ 82 Abs. 1, 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Regierungen der Länder sowie gemäß § 82 Abs. 3 BVerfGG den Beteiligten des Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Gemäß § 80 Abs. 4 BVerfGG wurde den oberen Bundesgerichten von dem Vorlagebeschluß Kenntnis gegeben.

a) Der Bundesminister der Finanzen ist der Auffassung, die Vorschrift des § 8 UStG 1934 sei nicht gemäß Art. 129 Abs. 3 GG mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erloschen. Die Ermächtigung in §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 sei zudem vom Bundesgesetzgeber durch das Gesetz zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungsteuergesetzes vom 21. Juni 1951 neu erteilt worden, könne also nicht nach Art. 129 Abs. 3 GG ungültig sein. Die der Bundesregierung erteilte Ermächtigung stehe nicht im Widerspruch zu Art. 80 GG; denn ihr Zweck, Inhalt und Ausmaß seien hinreichend bestimmt. Bei der Anwendung der Ermächtigung des § 8 UStG habe sich die Bundesregierung von dem Gedanken leiten lassen, daß diese Ermächtigung nicht nur steuerlichen, sondern auch wirtschaftspolitischen Zielen diene. Die Ermächtigung in § 8 UStG überlasse es ihrem pflichtmäßigen Ermessen, die Ausgleichsregelung auf diejenigen Fälle zu beschränken, in denen die Verschiedenheit der Wettbewerbslage überwiegend durch die verschiedene Umsatzsteuerbelastung bedingt wird. Ein Bedürfnis zum Erlaß ausgleichender Maßnahmen habe sich nur im Bereiche der Textilwirtschaft (§ 59 bis 62 UStDB 1951) und für die Verbindung von Fabrikation mit Einzelhandel ergeben. In anderen Zweigen der Wirtschaft beruhe die unterschiedliche Wettbewerbslage nicht in erster Linie auf der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung, sondern auf anderen wirtschaftlichen Gründen.

b) Der Bundesfinanzhof meint, die Verfassungsmäßigkeit der in §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 der Bundesregierung erteilten Ermächtigung sei zwar zweifelhaft. Art. 80 GG dürfe aber für Rechtsgebiete wie das Umsatzsteuerrecht, in denen sich Rechtsetzungsermächtigungen zugunsten der Exekutive in größerem Umfange als notwendig erwiesen, nicht zu eng ausgelegt werden. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung seien hier doch noch so bestimmt, daß die ermächtigenden Vorschriften "unter Zurückstellung gewichtiger Bedenken" als in Einklang mit Art. 80 GG stehend angesehen werden könnten.

c) Die Berufungsführerin des Ausgangsverfahrens trägt vor, die Ermächtigung des § 8 UStG 1934 sei gemäß Art. 129 Abs. 3 GG mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erloschen. Sie sei vom Bundesgesetzgeber nicht erneuert worden. Hätte der Bundesgesetzgeber sie aber erneuert, so sei sie wegen Widerspruchs zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ungültig.

3. Das Gericht hat in dieser Sache von Amts wegen mündliche Verhandlung anberaumt.

Der Bundesminister der Finanzen hatte zwar "namens der Bundesregierung den Beitritt zum Verfahren" gemäß § 82 Abs. 2 in Verbindung mit § 77 BVerfGG erklärt. In der mündlichen Verhandlung stellte sich jedoch heraus, daß der Beitrittserklärung ein Beschluß der Bundesregierung nicht zugrunde lag. Daraufhin hat das Gericht folgenden Beschluß verkündet:

In der mündlichen Verhandlung haben sich dementsprechend die Vertreter des Bundesfinanzministeriums und der Berufungsführerin des Ausgangsverfahrens geäußert. Außerdem hat das Gericht Professor Dr. Jecht von der Universität Münster als Sachverständigen gehört.

Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung sind § 8 und § 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951, soweit er sich auf die Ermächtigung in § 8 bezieht.

Dagegen kann im vorliegenden Verfahren nicht über die Gültigkeit des § 9 Abs. 2 des Finanzverwaltungsgesetzes entschieden werden. Da das Finanzgericht ausdrücklich ausführt, von der Gültigkeit des § 9 Abs. 2 FVG überzeugt zu sein, konnte es eine Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit dieser Norm nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht beantragen. Für die Anwendung von § 78 Satz 2 BVerfGG ist offensichtlich kein Raum.

Die Vorlage bezüglich der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 ist zulässig.

1. Das Finanzgericht Stuttgart war schon im Zeitpunkt der Vorlage ein Gericht im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG (BVerfGE 6, 55 [62 ff.]; 7, 1 [5]).

2. Die Vorschriften, über deren Gültigkeit die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt wird, sind ein "Gesetz" im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 1,184; 2, 124; 4, 331).

a) Die Vorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 1 ist durch § 1 Nr. 10 des Änderungsgesetzes geschaffen worden und beruht somit auf einem formellen Gesetzgebungsakt des Bundesgesetzgebers.

b) § 8 UStG 1951 ist ebenfalls ein nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenes Gesetz. Zwar geht § 8 UStG 1951 auf § 8 UStG 1934 zurück, und der Bundesfinanzminister hat bei der Bekanntmachung der Neufassung des Umsatzsteuergesetzes in § 8 nur die Worte "der Reichsminister der Finanzen" in Einklang mit § 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 durch die Worte "die Bundesregierung" ersetzt. Der Bundesgesetzgeber hat aber durch die ausdrückliche Aufnahme des § 8 in den durch das Änderungsgesetz neugefaßten § 18 Abs. 1 Nr. 1 diese Vorschrift eindeutig in seinen Willen aufgenommen, so daß sie als ein nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenes Gesetz zu behandeln ist (BVerfGE 6, 55 [64 ff.]). Aus den Beratungen des Bundestages über das Änderungsgesetz ergibt sich, daß der Bundesgesetzgeber gerade die Ermächtigung des § 8 aufrechterhalten wollte und daß der Bundestag gefordert hat, die Bundesregierung solle von ihr Gebrauch machen (vgl. aus der ersten Lesung des Gesetzes in der 123. Sitzung des Bundestages vom 7. März 1951, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Bd. 6 S. 4690 D ff.: S. 4710 A/B; aus den Verhandlungen des Bundestagsausschusses für Finanzen und Steuern die Beratungen in der 74. Sitzung vom 21. April 1951 [Kurzprot. S. 4 f.], der 77. Sitzung vom 27. April 1951 [Kurzprot. S. 2 f.] und der 78. Sitzung vom 9. Mai 1951 [Kurzprot. S. 9 f.]; aus der zweiten Lesung in der 147. Sitzung des Bundestages vom 6. Juni 1951, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Bd. 8 S. 5843 ff.: S. 5844 A/C, 5859 f., 5861 C, 5862 A/C, 5863; aus der dritten Lesung in der 149. Sitzung des Bundestages vom 8. Juni 1951, aaO S. 5955 D ff.: S. 5968 D, 5969 B/C; siehe auch die Anträge in Umdruck Nr. 216, 220, 223, 228).

3. Die Vorlage ist auch insofern zulässig, als es für das vor dem Finanzgericht Stuttgart anhängige Verfahren auf die Gültigkeit der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 ankommt. Diese Vorschriften bilden die mittelbare Entscheidungsgrundlage im Ausgangsverfahren, weil § 58 UStDB - die unmittelbare Grundlage - sich darauf stützt (vgl. BVerfGE 2, 341).

Die Gültigkeit der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 hängt davon ab, ob sie mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar sind.

Art. 129 Abs. 3 GG scheidet als Prüfungsmaßstab aus, weil er sich nur auf Ermächtigungen aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages bezieht. Wie dargelegt, sind jedoch die Vorschriften der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG nachkonstitutionelles Recht.

1. Für die Auslegung des § 8 UStG ist entscheidend der Zusammenhang, in dem er innerhalb des Umsatzsteuergesetzes steht.

a) Das Umsatzsteuergesetz verwirklicht das Prinzip der sogenannten Allphasenbesteuerung. Außer dem sogenannten Eigenverbrauch (Entnahme von Gegenständen aus einem Unternehmen durch den Unternehmer zu unternehmensfremden Zwecken; § 1 Nr. 2 UStG 1951) und der Einfuhr von Gegenständen (§ 1 Nr. 3 UStG 1951) werden nach dem geltenden Umsatzsteuerrecht "die Lieferungen und sonstigen Leistungen, die ein Unternehmer im Inland gegen Entgelt im Rahmen seines Unternehmens ausführt", der Umsatzsteuer unterworfen (§ 1 Nr. 1 Satz 1 UStG 1951). Ob ein steuerpflichtiger Umsatz vorliegt, hängt also grundsätzlich davon ab, ob die Lieferung von einem Unternehmen an einen Abnehmer erfolgt. Also bleiben Wirtschaftsabläufe innerhalb eines Unternehmens von der Umsatzsteuer verschont, die umsatzsteuerpflichtig wären, wenn sie sich als Lieferungen zwischen verschiedenen Unternehmen abspielten.

Diese Regelung führt in einer weitgehend arbeitsteiligen Wirtschaft dazu, daß der Produktions- und Verteilungsprozeß, an dessen Ende das für den Letztverbraucher bestimmte Fertigprodukt steht, um so mehr Abschnitte enthält, an die sich die Verpflichtung zur Entrichtung der Umsatzsteuer knüpft, je mehr Unternehmen nacheinander an ihm beteiligt sind. Umgekehrt mindert sich die Zahl der steuerpflichtigen Vorgänge, wenn am Produktions- und Verteilungsprozeß nur wenige oder nur ein Unternehmen beteiligt sind. Je größer die Zahl der Unternehmen ist, die an der Herstellung und Verteilung eines Produkts beteiligt sind, desto größer ist also die umsatzsteuerbedingte Kostenbelastung. Die Allphasenumsatzsteuer kann sich, je nach den kalkulatorischen Gegebenheiten der beteiligten Unternehmen, auf den Preis des Gutes auswirken. Sie kann also die Wettbewerbsverhältnisse der Unternehmen beeinflussen. Sie wirkt deshalb konzentrationsfördernd.

b) Die Ermächtigung der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 ist - ebenso wie schon § 7 des Umsatzsteuergesetzes vom 26. Juli 1918 (RGBl. I S. 779; UStG 1918), § 14 des Umsatzsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Januar 1932 (RGBl. I S. 39; UStG 1932) und § 8 UStG 1934 - Ausdruck des gesetzgeberischen Willens, diesem unerwünschten Ergebnis der Allphasenbesteuerung entgegenzuwirken. Der "Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" soll diese Folge der Allphasenbesteuerung abschwächen. Aus den dargelegten Zusammenhängen folgt, daß von der Ermächtigung des § 8 UStG nur zu dem wirtschaftspolitischen Zwecke Gebrauch gemacht werden darf, die durch dieses Steuersystem hervorgerufenen Ungleichheiten in der Wettbewerbslage zu mildern oder zu beseitigen.

2. a) Dadurch ist zwar die Ermächtigung nach einer Richtung hin begrenzt; die Vorschrift läßt aber im übrigen die erforderliche Bestimmtheit vermissen. Der Gesetzgeber scheint davon auszugehen, es sei möglich, innerhalb der Wirtschaft die gar nicht oder nur verhältnismäßig gering vertikal konzentrierten Unternehmen als "einstufige" den in stärkerem Maße vertikal konzentrierten Unternehmen als "mehrstufigen" gegenüberzustellen und zwischen ihnen eine erhebliche, die Wettbewerbslage merklich beeinflussende Verschiedenheit in der Umsatzsteuerbelastung festzustellen, ohne zu sagen, welche Kriterien für die Unterscheidungen maßgeblich sein sollen. Das ist nicht möglich.

b) Es mag zwar Wirtschaftszweige geben, in denen die Verhältnisse so klar liegen, daß schon der allgemeine Sinn der Worte "einstufig" und "mehrstufig" genügt, um die vorhandenen Unternehmenstypen der einen oder der anderen Gruppe zuzuordnen. Das wird z. B. dann anzunehmen sein, wenn zwei sich voneinander deutlich abhebende, technisch notwendig aufeinander folgende Fertigungsvorgänge hinsichtlich des gleichen Gutes in einem Fall von zwei verschiedenen, in ihrer Gesamttätigkeit auf einen der beiden Fertigungsvorgänge beschränkten Unternehmen, im anderen Fall von einem Unternehmen vorgenommen werden, welches beide Fertigungsvorgänge vereinigt. Auch in diesem Zusammenhang hängt aber die Feststellung, ob es sich um ein einstufiges oder mehrstufiges Unternehmen im Sinne des Umsatzsteuerrechts handelt, davon ab, daß in diesem Wirtschaftszweig die Vereinigung der beiden Fertigungsvorgänge in einem Unternehmen nicht branchenüblich ist. In vielen Wirtschaftszweigen läßt es aber die Vielzahl der Unternehmensgestaltungen nicht zu, ein Unternehmen für den Bereich des § 8 UStG eindeutig unter den Begriff des einstufigen oder des mehrstufigen Unternehmens zu bringen.

c) Der Sprachgebrauch der Wirtschaftswissenschaften und der beteiligten Kreise sowie die Konkretisierung der gesetzlichen Begriffe durch die bisherige Verordnungspraxis für gewisse Fälle haben keine Klarheit geschaffen, unter welchen Voraussetzungen ein bestimmtes Unternehmen innerhalb eines Wirtschaftszweigs als einstufig oder als mehrstufig im Sinne des Umsatzsteuerrechts anzusehen ist. Die bisherige Verordnungspraxis gibt nur einen Anhalt dafür, daß konkret bezeichnete Unternehmensarten innerhalb bestimmter Branchen und für einen bestimmten Zeitpunkt als einstufige oder mehrstufige Unternehmen zu beurteilen sind. Daraus lassen sich aber allgemeine Kriterien nicht ableiten. Außerdem kann der Verordnunggeber den Inhalt des unklaren geschilderten Begriffs nicht dadurch maßgeblich bestimmen, daß er von ihm in bezug auf bestimmte Unternehmensarten Gebrauch macht.

d) Auch aus der Entstehungsgeschichte des § 8 UStG 1951 (1934) läßt sich ein präziser Inhalt der Begriffe "einstufig" oder "mehrstufig" nicht gewinnen.

Vorgänger des § 8 UStG 1934 waren § 7 UStG 1918 und § 14 UStG 1932. Diese Vorschriften verfolgten denselben Zweck wie § 8 UStG 1934 und 1951, jedoch mit anderen Mitteln.

§ 7 Abs. 1 UStG 1918 schrieb vor:

§ 14 UStG 1932 verwendete als Korrektur der Allphasenbesteuerung die sogenannte Phasenpauschalierung. Absatz 1 dieser Vorschrift ordnete folgendes an:

Keine der beiden Regelungen knüpft an den Begriff der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen an. Zudem hat sich weder zu § 7 UStG 1918 noch zu § 14 UStG 1932 eine feste Meinung herausgebildet, auf welche Fälle diese Vorschriften anzuwenden waren (zu § 7 UStG 1918 vgl. Popitz, JW 1919 S. 791 ff.). Zu keiner der beiden Vorschriften ergingen die notwendigen Durchführungsbestimmungen. Keine der beiden Bestimmungen wurde praktisch angewandt. § 8 UStG 1934 kann daher nicht als die Übernahme eines schon auf Grund älterer Normen eindeutig gewordenen Rechtszustandes verstanden werden.

Gesetzgebungsmaterialien zum Erlaß des § 8 UStG 1934 sind nicht bekannt. Die amtliche Begründung trägt zur Klärung des Begriffs der "einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" nichts bei, da sie sich auf die Anführung einiger Beispiele beschränkt (RStBl. 1934 S. 1549 [1554]; siehe auch Reinhardt, Die neuen Steuergesetze, 1935 S. 268).

Die Verordnungspraxis der Folgezeit hat den Begriff nicht weiter geklärt. Sie stellte nur die Unternehmenstypen der Spinnweberei und des Hersteller-Einzelhandels-Unternehmens in der Textilwirtschaft als mehrstufige Unternehmen heraus (§§ 54, 55 UStDB 1934 und 1938). Als einstufigen Unternehmenstyp sah sie den eigenveredelnden Textilgroßhändler an (§ 57 UStDB 1934 und 1938). Außerdem bewirkt § 56 UStDB 1934 und 1938, daß ein Unternehmer, der Textilrohstoffe usw. durch einen anderen im Werklohn veredeln läßt, mit dem Werklöhner zusammen wie ein einstufiger Unternehmer behandelt wird. Aus dieser auf wenige Typen beschränkten, in sich nicht einmal einheitlichen Regelung einen allgemeinen Begriff des einstufigen und des mehrstufigen Unternehmens abzuleiten, ist nicht möglich.

Schließlich brachte auch der letzte Abschnitt in der Entwicklungsgeschichte der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951, die Verhandlungen des Bundestages bezüglich des Änderungsgesetzes keine Klarheit über den Begriff "der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen". Einzelne Anträge unternahmen es allerdings, den Inhalt der Ermächtigung erläuternd zu umschreiben. So forderte ein Antrag des Zentrums (Umdruck Nr. 220), "die einzelnen innerbetrieblichen Produktionsstufen von der Grundstofferzeugung zur Fertigwarenindustrie" der Umsatzbesteuerung zu unterwerfen, "soweit ein- und mehrstufige Betriebe im Wettbewerb stehen". Ein Antrag der Fraktion der FDP (Umdruck Nr. 228) verlangte: "Waren, die in einem Unternehmen mehrere Wirtschaftsstufen durchlaufen, sind für die Hauptstufen, soweit es unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen und organisatorischen Verhältnisse möglich und soweit es nicht branchenüblich ist, grundsätzlich so zu besteuern, als wenn diese Waren zwischen selbständigen Unternehmen umgesetzt worden wären." Im übrigen zählten in den Verhandlungen einzelne Abgeordnete nur gewisse, ihnen typisch erscheinende Fälle der Mehrstufigkeit auf, so die Vereinigung von Fabrikation und Einzelhandel oder von Einzelhandel und Großhandel in einem Unternehmen (vgl. Bundesfinanzminister Schäffer in der 77. Sitzung des Bundestagsausschusses für Finanzen und Steuern [Kurzprot. S. 3]; Antrag Povel, Günther, Schmücker und Genossen [Umdruck Nr. 216]; Antrag der Fraktion des Zentrums aaO).

Daraus ergibt sich, daß dem Gesetzgeber bei Erlaß des Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungssteuergesetzes ein klarer Begriff "der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" nicht vor Augen stand.

3. Die Unbestimmtheit des Begriffs der "einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" macht aber den Gesamtgehalt der Ermächtigung unbestimmt. Der Inhalt der Begriffe "verschiedene Umsatzsteuerbelastung" und "Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung" hängt entscheidend von dem - unbestimmten und unbestimmbaren - Begriff "der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" ab.

4. Dazu kommt weiter: Indem das Gesetz die Bundesregierung "ermächtigt, Maßnahmen zum Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung ... zu treffen", sagt es zu wenig aus über die Mittel, die der Verordnunggeber ergreifen kann, um dieses Ziel zu erreichen, über den Kreis der Unternehmen, die von Ausgleichsmaßnahmen betroffen werden können, über das Ausmaß, in dem der Ausgleich durchgeführt werden kann, und ob er in allen Fällen durchgeführt werden muß.

Das Höchstmaß des Ausgleichs ergibt sich zwar aus der Zweckbestimmung der Ermächtigung. Der Ausgleich darf nicht mehr bewirken als die Wiederherstellung der durch die verschiedene Umsatzsteuerbelastung gestörten Gleichheit der Wettbewerbslage. Auch für die Mittel, mit denen der Ausgleich herbeigeführt werden darf, ergibt sich aus dem Zusammenhang, in dem die Ermächtigung steht, eine Beschränkung. Sie müssen steuerrechtlicher Natur sein. Trotzdem bleibt noch ein weites Feld, in dem der Verordnunggeber tätig werden kann, ohne daß er an vom Gesetzgeber festgesetzte Grundsätze gebunden wäre.

a) Der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) allein stellt eine ausreichende Begrenzung des Inhalts der Ermächtigung nicht dar. Wenn in einem Wirtschaftszweig verschiedenstufige Unternehmen nebeneinander bestehen, so kann der Verordnunggeber, der nur an den Gleichheitssatz gebunden ist, unter verschiedenen, sachlich vertretbaren Gesichtspunkten die Unterscheidung zwischen einstufigen und mehrstufigen Unternehmen im Sinne des Gesetzes in verschiedener Weise treffen; außerdem kann er je nach dem von ihm zugrunde gelegten sachlichen Gesichtspunkt einen Ausgleich anordnen oder davon absehen. Gerade deshalb muß die Ermächtigung Grundsätze dafür aufstellen, auf welchen Kreis von Unternehmen der Ausgleich zu erstrecken und wie er durchzuführen ist.

b) Die Vorschrift des § 8 UStG 1951 ermächtigt den Verordnunggeber, verpflichtet ihn aber nicht ausdrücklich, "Maßnahmen zum Ausgleich" allgemein zu treffen.

Auch im Hinblick auf ihren Zweck kann die Ermächtigung nicht dahin ausgelegt werden, daß der Verordnunggeber den Ausgleich immer dann durchzuführen hat, wenn die Wettbewerbsverhältnisse zwischen verschiedenstufigen Unternehmen durch die Allphasenumsatzsteuer gestört werden. Der von der Ermächtigung verfolgte Zweck, "die verschiedene Umsatzsteuerbelastung" auszugleichen, könnte zwar verwirklicht werden, wo immer eine "verschiedene Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" besteht. Damit ist aber noch nicht gesagt, daß das Gesetz den Verordnunggeber verpflichtet, den Ausgleich in allen Fällen durchzuführen. Ein umfassender Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen würde voraussetzen, daß für sämtliche Bereiche der Wirtschaft die Unterscheidung der einstufigen von den mehrstufigen Unternehmen durchgeführt und daß das Maß der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der verschiedenstufigen Unternehmen sowie die Möglichkeiten ihres Ausgleichs festgestellt werden könnten.

Ob sich die höhere kostenmäßige Belastung der einstufigen Unternehmen durch die Umsatzsteuer stärker oder weniger stark auf die Lebens- und Entwicklungsfähigkeit eines Unternehmens auswirkt, hängt zudem von der allgemeinen, die Kosten und den Preis mitbeeinflussenden Marktsituation ab. Das hängt ferner vom Maß der rationellen Gestaltung des Betriebes ab. Die Wettbewerbsverhältnisse der Unternehmenstypen, zwischen denen ein Ausgleich in Frage kommen kann, sind außerordentlich vielfältig.

Wenn nach diesen Überlegungen feststeht, daß der Verordnunggeber nicht verpflichtet ist, alle ausgleichswürdigen Sachverhalte in seine Regelung einzubeziehen, dann erhebt sich die Frage, unter welchen Gesichtspunkten er die Auswahl unter den ausgleichswürdigen Sachverhalten treffen muß, eine Frage, die der Gesetzgeber im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht offenlassen durfte.

Der Ausgleich, zu dem das Gesetz ermächtigt, soll Ungleichheiten im Wettbewerb bereinigen, die eine Umsatzsteuer von der Struktur einer Allphasensteuer verursacht. In diesem Zusammenhang ist weiter zu bedenken: Wenn durch die beabsichtigten Ausgleichsmaßnahmen nicht die Struktur des Steuersystems aufgegeben werden soll, dann kann von der Ermächtigung nur bei einer besonders krassen Verzerrung der Wettbewerbsverhältnisse Gebrauch gemacht werden. Mit einer solchen Handhabung wäre jedoch ein anderer Mißstand verbunden. Zugunsten einer verhältnismäßig kleinen Gruppe von Unternehmen trete an die Stelle des Systems der Allphasensteuer ein der Phasenpauschalierung angenähertes System. Zudem hätte es nun der Verordnunggeber in der Hand, durch eine entsprechende Dosierung der Ausgleichsmaßnahmen andere wirtschaftspolitische Ziele zu verfolgen, als sie nach dem oben Dargelegten (C II 1 b a. E.) mit der Ermächtigung angestrebt werden dürfen.

c) Die vorstehend entwickelten Bedenken werden verdeutlicht durch die Entstehungsgeschichte der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG und durch ihre bisherige Handhabung.

§ 8 UStG 1934 war durch die UStDB 1934 nur für die Textilwirtschaft durchgeführt worden, und zwar auf Anstoß interessierter Textilunternehmer (Eckhardt, Grenzen und Zulässigkeit der Hersteller-Zusatzumsatzsteuer, "Unternehmung und Steuer", Schriftenreihe zur betrieblichen Steuerlehre, 3. Folge, Heft 1 1957 S. 16). Damals berief sich die Finanzverwaltung darauf, "ein umsatzsteuerlicher Ausgleich bei anderen Wirtschaftsgruppen" erscheine "nicht geboten, weil diese, wie z. B. die Eisenindustrie, bereits durch verbandsmäßige Preisregelungen und dergleichen einen Ausgleich der Umsatzsteuerbelastungen zwischen ein- und mehrstufigen Unternehmen herbeigeführt" hätten (Reinhardt, aaO S. 268). Die UStDB 1938 behielten diesen Rechtszustand bei.

Der Bundesgesetzgeber übernahm dann die Ermächtigung, ohne ihr einen den Spielraum des Verordnunggebers einschränkenden Zusatz beizufügen. In den Debatten des Bundestages anläßlich der Beratungen über das Gesetz zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungssteuergesetzes wurde zwar immer wieder der Wunsch nach einer weiteren Erstreckung des Ausgleichs laut. Die dahingehenden Anträge erklärte der Bundestag aber nach der Neufassung der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen durch die Verordnung vom 29. Juni 1951 (BGBl. I S. 418) und die Dritte Verordnung zur Änderung der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 6. Mai 1952 (BGBl. I S. 285) ausdrücklich für erledigt, obwohl die Neuordnung Ausgleichsmaßnahmen nur in Gestalt der Zusatzsteuer bei Verbindung von Herstellung und Einzelhandel über den Bereich der Textilwirtschaft hinaus eingeführt hatte (vgl. die Beratungen in der 136. Sitzung des Bundestagsausschusses für Finanzen und Steuern vom 20. Juni 1952, Niederschrift S. 6-8, und die Beratungen in der 226. Sitzung des Bundestages vom 18. Juli 1952, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Bd. 12 S. 10186 A/C).

In der dem Bundestag mit Schreiben des Bundeskanzlers vom 6. Dezember 1955 vorgelegten Denkschrift des Bundesministers der Finanzen über eine Änderung des Umsatzsteuergesetzes (Drucks. 1924 des Deutschen Bundestages, 2. Wahlperiode) wurde schließlich ausgeführt, "nur dort, wo gerade die Umsatzsteuer als Grund dafür erkannt wird, daß die einstufigen Unternehmen in die Gefahr geraten, von den mehrstufigen aus dem Markt verdrängt zu werden", komme "die Einführung einer Zusatzbesteuerung in Betracht" (C VIII 3). "Für die Einführung einer Zusatzbesteuerung nach Art der Spinnweberzusatzsteuer auf die Vereinigung mehrerer Herstellungsstufen in einem Unternehmen" habe sich aber "bei anderen Wirtschaftszweigen eine zwingende Notwendigkeit bisher nicht ergeben" (C VIII 4 b). Demgemäß wurde auch in der Folgezeit der Ausgleich nicht auf weitere Wirtschaftsbereiche erstreckt. Der Vertreter des Bundesfinanzministeriums hat überdies in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß die Bundesregierung für sich in Anspruch nehme, von der Ermächtigung nach ihrem Ermessen Gebrauch zu machen, und daß zur Zeit nicht beabsichtigt sei, weitere Ausgleichsmaßnahmen ins Auge zu fassen. Demgegenüber ist es bemerkenswert, daß Unternehmer der westfälischen Eisenindustrie beim Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerde erhoben haben, in der unter anderem gerügt wird, die Bundesregierung habe von der Ermächtigung des § 8 UStG 1951 nicht ausreichend Gebrauch gemacht.

d) Der Grad der Unbestimmtheit der Ermächtigung wird noch dadurch erhöht, daß sich aus dem Gesetz nur wenig über die Mittel ergibt, deren sich der Verordnunggeber bedienen kann, um den Ausgleich durchzuführen. Ohne daß es in diesem Zusammenhang entscheidend darauf ankommt, ergibt sich aus dem Wortlaut des Gesetzes und aus der bisherigen Verordnungspraxis, daß als Mittel des Ausgleichs neben der in erster Linie vorgesehenen Zusatzsteuer auch die Verfahren der Steueranrechnung und der Steuerermäßigung (§§ 60 bis 62 UStDB) in Betracht kommen. Die Wahl und Ausgestaltung der im Einzelfall anzuwendenden Ausgleichsmaßnahmen ist damit wiederum allein dem Verordnunggeber überlassen, obwohl die komplizierten Ausnahmevorschriften der §§ 58 Abs. 3, 58 a, 58 b, 59 Abs. 2 und 62 UStDB 1951 beweisen, wie schwierig es ist, den Ausgleich sachgerecht zu gestalten.

Damit ist dem Verordnunggeber für die Durchführung des Ausgleichs also ein unverhältnismäßig großer, in seiner Auswirkung nicht berechenbarer Spielraum gelassen. Das entspricht nicht dem Sinn des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG: Diese erstmalig im Grundgesetz eingeführte Regel versucht, die Macht der Exekutive im Bereich der Rechtsetzung zu begrenzen und die Verantwortung der Legislative für den Inhalt der Rechtsordnung zu stärken. Art. 80 GG soll den Gesetzgeber zwingen, die für die Ordnung eines Lebensbereichs entscheidenden Vorschriften selbst zu setzen und, soweit Einzelregelungen der Exekutive überlassen bleiben, sie nach Tendenz und Ausmaß soweit selbst zu bestimmen, daß der mögliche Inhalt der zu erlassenden Verordnungen voraussehbar ist. Der Gesetzgeber hätte die Ermächtigung des § 8 UStG 1951 in mehrfacher Hinsicht konkreter halten können, ohne mit dem im Steuerrecht vorhandenen Bedürfnis nach Elastizität in Widerspruch zu geraten. Indem er das unterließ, verletzte er die ihm nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG obliegende Pflicht.

5. Im vorliegenden Fall handelt es sich um ein Gesetz, das dem Bürger Lasten auferlegt. Die darin enthaltene gesetzliche Ermächtigung - § 8 UStG - führt eine Zusatzumsatzsteuer ein. Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß ein Gesetz, das lediglich eine derart summarische Regelung und keine Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen enthielte, ohne Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip eine zusätzliche Steuer nicht hätte einführen können. Ohne Verstoß gegen das Gebot der Rechtsstaatlichkeit war es aber auch nicht möglich, die Zusatzsteuer, wie geschehen, einzuführen und es dem Verordnungsgeber zu überlassen, das für sie Wesentliche zu bestimmen. Aus dem Rechtsstaatsprinzip ergibt sich, daß die Ermächtigung so genau bestimmt sein muß, daß schon aus ihr und nicht erst aus der auf sie gestützten Verordnung erkennbar und vorhersehbar sein muß, was von dem Bürger gefordert werden kann. Denn mit dem Rechtsstaatsprinzip verbindet sich die Vorstellung, daß das Gesetz dadurch, daß es nach eingehender Beratung im Parlament in einem besonderen, förmlichen Verfahren beschlossen wird, einen größeren Rechtswert verkörpert als eine Verordnung und in höherem Maße auf Dauer angelegt ist als die von der Exekutive erlassenen Verordnungen. Deshalb rechtfertigt es sich, bei der Anwendung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die inhaltliche Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm in Eingriffsgesetzen besonders strenge Anforderungen zu stellen.

Diese Entscheidung steht im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Das Bundesverfassungsgericht stellt. bisher den Grundsatz auf, eine Ermächtigung dürfe nicht so unbestimmt sein, daß nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (BVerfGE 1, 14 [60]; 2, 307 [334]; 4, 7 [21]; 5, 71 [76]). Dabei müssen sich die Grenzen der Ermächtigung aus dem Gesetz mit einwandfreier Deutlichkeit ergeben (BVerfGE 2, 307 [334f.]; 4, 7 [21]; 5, 71 [77])

Unter Berufung auf diese Grundsätze hat das Bundesverfassungsgericht allerdings die relativ weite Ermächtigung der §§ 10, 38 Nr. 1 des Gesetzes über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft vom 7. Januar 1952 (BGBl. I S. 7; IHG) als verfassungsgemäß anerkannt (BVerfGE 4, 7 [21 ff.]). Zwischen dieser Ermächtigung und der der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 bestehen jedoch so erhebliche Unterschiede, daß zwischen der hier getroffenen Entscheidung und der Entscheidung zum Investitionshilfegesetz kein Widerspruch besteht. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang: Dem Verordnunggeber ist im Investitionshilfegesetz nicht die Befugnis eingeräumt, eine zusätzliche Belastung gewisser Kreise von Betroffenen einzuführen; er kann nur für einzelne Gewerbezweige Erleichterungen gewähren, um die Abgaberegelung ihren besonderen Verhältnissen anzupassen oder für sie eine im Vergleich zu der Belastung, die die Investitionshilfeabgabe für den Durchschnitt der Betroffenen mit sich bringt, übermäßige und unangemessene Belastung zu vermeiden.

Dagegen ist die Ermächtigung des § 8 UStG 1951 eher zu vergleichen mit der des § 44 des Gesetzes über die Entschädigung ehemaliger deutscher Kriegsgefangener vom 30. Januar 1954 (BGBl. I S. 5), zu der die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Juni 1956 ergangen ist (BVerfGE 5, 71 [75 ff.]). Dort hat das Bundesverfassungsgericht unter Berufung auf die oben angeführten Grundsätze die Vorschrift des § 44 KEG als verfassungswidrig angesehen, weil sie die Bundesregierung ermächtigte, Rechtsverordnungen zu erlassen, die nähere Vorschriften über die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruches der ehemaligen Kriegsgefangenen enthalten könnten. Das Bundesverfassungsgericht hat es für unzulässig erachtet, die Bundesregierung zu ermächtigen, die materiellen Voraussetzungen von Ansprüchen gegen den Staat zu regeln, wenn ihr nicht das bei der Regelung zu verfolgende Programm an die Hand gegeben ist.

In derselben Linie liegen die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, in denen ausgeführt ist, daß der Gesetzgeber, wenn er eine Ermächtigung erteilt, selbst die Entscheidung treffen müsse, welche Fragen durch den Delegatar zu regeln sind, welche Ziele er zu verfolgen und welche Grenzen er einzuhalten hat (BVerfGE 2, 307 [334]; 5, 71 [76 f.]). Er muß, wenn er zur Regelung bestimmter Fragen ermächtigt, selbst schon etwas gedacht und gewollt haben (BVerfGE 2, 307 [334]).

Keinem dieser Erfordernisse ist hier in ausreichender Weise Genüge geschehen.

Da feststeht, daß die Ermächtigung der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ungültig ist, braucht nicht mehr auf die Frage eingegangen zu werden, ob die Regelung der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als verfassungsmäßig oder verfassungswidrig anzusehen ist. Ebenso kann offenbleiben, welche Bedeutung dem "Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" für die Übereinstimmung des gegenwärtig geltenden Umsatzsteuerrechts mit den Erfordernissen des Gleichheitssatzes zukommt.

Daher war auszusprechen, daß die in § 8 UStG 1951 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 der Bundesregierung erteilte Ermächtigung gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstößt. § 8 UStG 1951 und § 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951, soweit diese Vorschrift sich auf § UStG 1951 bezieht, sind demgemäß nichtig.

Damit sind die Vorschriften der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen, soweit sie auf der 1951 neu erteilten Ermächtigung beruhen, hinfällig; die Gültigkeit der übrigen einschlägigen Vorschriften der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen 1951 werden die Gerichte in eigener Zuständigkeit zu prüfen haben.