1. Das Gesetz gegen den verbrecherischen und gemeingefährlichen Gebrauch von Sprengstoffen vom 9. Juni 1884 (RGBl. S. 61) - im folgenden Sprengstoffgesetz oder SprG - unterwirft die Herstellung, den Vertrieb, den Besitz und die Einfuhr von Sprengstoffen aus dem Ausland polizeilicher Genehmigung (§ 1 Abs. 1) und verpflichtet diejenigen, die sich mit der Herstellung und dem Vertrieb von Sprengstoffen befassen, ein Register zu führen, aus welchem die Menge der herzustellenden oder zum Zwecke des Vertriebs eingeführten oder angeschafften Sprengstoffe sowie die Bezugsquellen und der Verbleib der Sprengstoffe ersichtlich sein müssen (§ 1 Abs. 2). Zum Erlaß der Durchführungsvorschriften zu § 1 Abs. 1 und 2 SprG waren nach der ursprünglichen Fassung des Gesetzes (§ 2) die "Zentralbehörden der Bundesstaaten" ermächtigt. Durch Verordnung des Ministerrates für die Reichsverteidigung vom 8. August 1941 (RGBl. I S. 531) wurde diese Ermächtigung auf den Reichswirtschaftsminister und in Bayern durch Gesetz vom 31. Juli 1952 (BayGVBl. S. 230) auf das Staatsministerium des Innern übertragen.

In § 9 Abs. 1 SprG werden Zuwiderhandlungen gegen § 1 Abs. 1 SprG mit Gefängnis von drei Monaten bis zu zwei Jahren bedroht. Nach § 9 Abs. 2 SprG verfällt gleicher Strafe,

Die Bayerische Landesverordnung über Sprengstofferlaubnisscheine und Sprengstoffregister (Sprengstofferlaubnisscheinverordnung - SprengstErlScheinV -) vom 6. Dezember 1956 (Bay.GVBl. S. 335) enthält in ihrem zweiten Abschnitt Bestimmungen über Führung (§ 8) und Inhalt (§ 9) des Sprengstoffregisters. Zur Registerführung ist verpflichtet, wer Sprengstoffe "herstellt, vertreibt oder zur Verwendung ausgibt" (§ 8 Abs. 1). Nach § 12 der Verordnung werden Zuwiderhandlungen gegen diese Vorschriften "auf Grund des § 9 des Sprengstoffgesetzes bestraft".

2. Beim Amtsgericht Lichtenfels ist gegen einen Bruchmeister ein Strafverfahren anhängig. Es wird ihm zur Last gelegt, im Jahre 1957 zwei Monate lang in das von ihm zu führende Sprengstoffregister keine Eintragungen über Eingang und Verbrauch von Sprengmitteln gemacht und dadurch gegen § 9 Abs. 2 SprG in Verbindung mit §§ 8, 9 Abs. 1, 12 SprengstErlScheinV verstoßen zu haben. Das Amtsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs nach Art. 92 der Bayerischen Verfassung beantragt, weil es die Strafbestimmung in § 12 SprengstErlScheinV für unvereinbar mit der Landesverfassung hält. Diese Verordnung regle in ihren §§ 8 und 9 die Formalitäten bei der Führung des Sprengstoffregisters und bedrohe Verstöße selbst bei leichter Fahrlässigkeit und auch dann, wenn keine Gefährdungswirkung nach außen eintrete, mit der schweren Strafe aus § 9 SprG. Dies widerspreche rechtsstaatlichen Prinzipien und damit Art. 3 der Bayerischen Verfassung. Sollte § 12 SprengstErlScheinV als verweisende Vorschrift keine selbständige rechtliche Bedeutung haben, so sei zu prüfen, ob § 9 Abs. 2 SprG aus den genannten Gründen verfassungswidrig sei.

Durch Beschluß vom 16. Juli 1959 hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Sache dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der Frage vorgelegt, ob § 9 Abs. 2 SprG als Bundesrecht fortgelte. § 8 Abs. 1 SprengstErlScheinV schaffe, indem er die Pflicht zur Registerführung auf die Ausgabe von Sprengstoff zur Verwendung ausdehnt, einen über § 1 Abs. 2 SprG hinausgehenden Tatbestand. Das Ausgeben von Sprengstoffen zur Verwendung sei kein Unterfall des "Vertriebes" von Sprengstoffen. Die Verordnung habe daher insoweit ihre gesetzliche Ermächtigung nicht in § 2 Abs. 1, 2 SprG, sondern in Art. 39 des Bayerischen Landesstraf- und Verordnungsgesetzes - LStVG - vom 17. November 1956, der zu Polizeiverordnungen über das "Abgeben und Verwenden" von Sprengstoffen ermächtige. Die Bestrafung von Verstößen gegen § 8 SprengstErlScheinV habe dessenungeachtet nicht nach Art. 39 Abs. 2 LStVG, der Übertretungsstrafen vorsehe, sondern nach dem vorrangigen § 9 Abs. 2 SprG zu erfolgen, der - dritter Fall - Zuwiderhandlungen gegen sonstige polizeiliche Bestimmungen über den Verkehr mit Sprengstoffen mit Strafe bedrohe. Die §§ 8 und 9 SprengstErlScheinV seien als Vorschriften über den "Verkehr mit Sprengstoffen" anzusehen. § 12 SprengstErlScheinV sei keine selbständige Strafvorschrift, sondern verweise nur deklaratorisch auf § 9 Abs. 2 SprG. Nicht § 12 SprengstErlScheinV zwinge also zur Verhängung einer Mindestgefängnisstrafe von drei Monaten, sondern § 9 Abs. 2 SprG. Das vom Amtsgericht eingeleitete Normenkontrollverfahren könne also nur diese Vorschrift zum Gegenstand haben. Hierfür sei die Zuständigkeit des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs nur gegeben, wenn feststehe, daß § 9 Abs. 2 SprG nicht nach Art. 125 GG Bundesrecht geworden sei. Darüber könne der Verfassungsgerichtshof nicht selbst befinden, sondern er sei gehalten, gemäß Art. 126 GG und § 86 Abs. 2 BVerfGG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen. Das Sprengstoffgesetz könne seinem Gegenstand nach nicht Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Nr. 11 GG sein, da es keine wirtschaftspolitischen Zwecke verfolge. § 1 SprG, die nach § 2 SprG erlassenen Durchführungsverordnungen und die nach Art. 39 LStVG erlassenen polizeilichen Vorschriften dienten ausschließlich der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Damit sei aber noch nicht die Frage beantwortet, ob § 9 Abs. 2 SprG kraft Sachzusammenhangs ebenfalls dem Sicherheitsrecht und damit der Kompetenz des Landesgesetzgebers zuzurechnen sei oder ob er ebenso wie die übrigen, einen selbständigen Tatbestand enthaltenden Strafvorschriften des Sprengstoffgesetzes zum Gebiet des Strafrechts nach Art. 74 Nr. 1 GG gehöre. Darüber, was Strafrecht in diesem Sinne sei, bestehe im Schrifttum Streit.

3. Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen ist dem Verfahren beigetreten; sie hat auf mündliche Verhandlung verzichtet. Außerdem haben sich der Bundesminister der Justiz, der Bayerische Landtag, der Bayerische Senat, die Bayerische Staatsregierung und die Hessische Landesregierung geäußert.

Der Bundesminister der Justiz ist der Meinung, daß das Sprengstoffgesetz als Ganzes ein Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes sei, und zwar sowohl nach Art. 74 Nr. 1 (Strafrecht) als auch nach Art. 74 Nr. 11 (Recht der Wirtschaft). Nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung, der Nordrhein-Westfälischen und der Hessischen Landesregierung und des Bayerischen Landtages gilt § 9 Abs. 2 SprG als Landesrecht fort. Die Vorschrift bewehre polizeirechtliche, also landesrechtliche Bestimmungen; sie sei deshalb kraft Sachzusammenhangs selbst Landesrecht. Den landesrechtlichen Charakter der bewehrten Vorschriften bejaht auch der Bayerische Senat, er sieht jedoch § 9 Abs. 2 SprG als Strafrecht nach Art. 74 Nr. 1 GG und demgemäß als Bundesrecht an.

Da es für die Zuständigkeit des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zur Normenkontrolle nach Art. 92 BayerVerf. darauf ankommt, ob die zur Prüfung gestellte Norm alten Rechts Landesrecht ist, ist es für die von ihm zu treffende Entscheidung erheblich, ob § 9 Abs. 2 (dritter Fall) SprG - seine Gültigkeit unterstellt - dem Landesrecht zugerechnet werden kann. Ist diese Frage streitig, so muß das Bundesverfassungsgericht über die Qualität der zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Norm nach Art. 126 GG entscheiden (BVerfGE 8, 186 [191]).

Die Frage, ob § 9 Abs. 2 SprG als Bundesrecht nach Art. 125 GG fortgelten kann, ist streitig. Das vorlegende Gericht kann über die Frage der Rechtsqualität des § 9 Abs. 2 nicht inzidenter entscheiden, ohne sich mit einer beachtlichen Meinung des Schrifttums (vgl. BVerfGE 11, 89 [92 f.]) oder mit der Auffassung eines Verfassungsorgans des Bundes oder eines Landes in Widerspruch zu setzen.

Die Vorlage ist daher zulässig.

Im Falle seiner Geltung erfüllt § 9 Abs. 2 SprG die Voraussetzungen, unter denen altes Recht nach Art. 125 GG Bundesrecht geworden ist. Die Vorschrift galt bei Inkrafttreten des Grundgesetzes in allen Besatzungszonen und betrifft einen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes.

1. Das Sprengstoffgesetz läßt sich nicht dem Recht der Wirtschaft\'ab (Art. 74 Nr. 11 GG) zurechnen; es verfolgt keinen wirtschaftsfördernden Zweck, sondern dient der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Wie die Mehrzahl der Einzelbestimmungen des Gesetzes gehört jedoch § 9 Abs. 2 zum "Strafrecht" (Art. 74 Nr. 1 GG) und ist somit Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes.

Über die Abgrenzung dessen, was das Grundgesetz als Strafrecht ansieht, hat sich eine einheitliche Meinung nicht gebildet. § 9 Abs. 2 SprG gehört aber jedenfalls zum Kriminalstrafrecht, das unbestritten unter Art. 74 Nr. 1 GG fällt.

2. Der kriminalstrafrechtliche Charakter des § 9 Abs. 2 zeigt sich in erster Linie in der Übernahme der Strafdrohung des § 9 Abs. 1 SprG, der für Zuwiderhandlungen ausschließlich Gefängnisstrafe vorsieht. Ein Strafrahmen, der Freiheitsstrafen umfaßt, Geldstrafen oder -bußen jedoch ausschließt, findet sich nur im Bereich des eigentlichen Kriminalstrafrechts. Die angedrohte Mindeststrafe von drei Monaten Gefängnis rückt die Vorschrift neben kriminalstrafrechtliche Tatbestände des Strafgesetzbuchs wie den Landfriedensbruch (§ 125 StGB), die uneidliche Falschaussage (§ 153 StGB) und den schweren Diebstahl unter mildernden Umständen (§ 243 Abs. 2 StGB). Andere kriminalstrafrechtliche Tatbestände, so die wissentlich falsche eidesstattliche Versicherung (§ 156 StGB), die gefährliche Körperverletzung (§ 223a StGB) und die Erpressung (§ 253 StGB) weisen sogar eine geringere Mindeststrafe auf.

Dem entspricht auch die Stellung des § 9 im Gesetz. Die Bestimmung findet sich inmitten einer Reihe von Strafvorschriften, die unstreitig dem Kriminalstrafrecht angehören. Die §§ 5 - 8, 10 SprG enthalten Tatbestände der schweren Kriminalität. In den §§ 11 - 13 werden Folgerungen aus der Verbrechensqualität der mit Strafe bedrohten Handlungen durch Androhung entsprechender Nebenstrafen und Anwendung sonstiger, auf Tatbestände der schweren Kriminalität zugeschnittener Bestimmungen des Strafgesetzbuchs gezogen.

Die Schärfe der angedrohten Sanktionen folgt aus der Qualifikation des mit Strafe bedrohten Unrechts. Der Gesetzgeber des Jahres 1884 wollte durch Zusammenfassung "präventiver und repressiver" Maßnahmen der "gemeinen Gefahr" entgegentreten, die aus der Möglichkeit des Mißbrauchs von Sprengstoffen zu verbrecherischen Zwecken folgt. Diesem Zweck sollen nicht nur die §§ 5 - 8, 10 SprG dienen, in denen Tatbestände formuliert sind, die mit Verbrechensstrafe bedroht werden, sondern auch § 9 SprG, der in Absatz 1 und Absatz 2 - erster Fall - die Zuwiderhandlungen gegen die polizeilichen Vorschriften des Gesetzes, in Absatz 2 - zweiter Fall - Zuwiderhandlungen gegen die polizeilichen Durchführungsvorschriften nach § 2 des Gesetzes und in Absatz 2 - dritter Fall - Zuwiderhandlungen gegen sonstige polizeiliche Bestimmungen über den Verkehr mit Sprengstoffen poenalisiert. Nach Meinung des Gesetzgebers führen nicht allein der Mißbrauch von Sprengstoffen zu verbrecherischen Zwecken selbst zu einer unmittelbaren schweren Gefährdung der Allgemeinheit, sondern auch die Zuwiderhandlungen gegen polizeiliche Bestimmungen, die einen solchen Mißbrauch verhindern sollen (vgl. amtl. Begründung; StenBer., V. LegPer., IV. Session 1884, 4. Band, Anl. Nr. 84, S. 753 ff.). Sie können deshalb vom Gesetzgeber als kriminelles Unrecht gewertet werden. Im vorliegenden Fall bedarf es keiner Prüfung, ob die angedrohte Mindeststrafe von drei Monaten Gefängnis in bestimmten Fällen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet.

3. Daß § 9 Abs. 2 - dritter Fall - SprG landesrechtliche Vorschriften bewehrt, steht seiner Fortgeltung als Bundesrecht nicht entgegen. Es ist zwar ungewöhnlich, daß der Bund Landesrecht mit einer Kriminalstrafe bewehrt; aus dem Grundgesetz können aber dagegen Bedenken nicht hergeleitet werden, weil dadurch die Kompetenz der Länder zur inhaltlichen Ausgestaltung des so geschützten Landesrechts nicht beeinträchtigt wird und erst recht nicht ausgehöhlt werden kann.