Gegenstand des konkreten Normenkontrollverfahrens ist die Frage, ob der Landesgesetzgeber solchen Wasser- und Bodenverbänden im Sinne der Ersten Wasserverbandverordnung, die nur aus Gemeinden eines Amtes bestehen, durch Gesetz ihre satzungsgemäßen Aufgaben entziehen und auf das Amt übertragen darf.

1. Durch das Gesetz über Wasser- und Bodenverbände vom 10. Februar 1937 (RGBl. I S. 188) -- Wasserverbandgesetz -- wurde der Reichsminister für Ernährung und Landwirtschaft ermächtigt, das Recht der Wasser- und Bodenverbände durch Verordnung neu zu gestalten, "um die Wasser- und Bodenverhältnisse als eine Grundlage der Selbstversorgung des deutschen Volkes zu verbessern und um Wasser- und Abwasserschaden von ihm abzuwenden".

In Vollziehung dieses Gesetzes sind durch die Erste Verordnung über Wasser- und Bodenverbände vom 3. September 1937 (RGBl. I S. 933) -- Wasserverbandverordnung (WVVO) -- die bis dahin bestehenden unterschiedlichen Regelungen der Ländergesetze weitgehend beseitigt und durch einheitliche Vorschriften ersetzt worden. Der erste Teil dieser Verordnung enthält im wesentlichen Bestimmungen über Rechtsgestalt, Mitgliedschaft, Aufgaben, Verfassung, Haushalt, Beiträge, Ordnungsgewalt und Dienstkräfte der Wasser- und Bodenverbände sowie über die Staatsaufsicht, während der zweite Teil das Verfahren zur Umgestaltung, Gründung und Auflösung von Wasser- und Bodenverbänden regelt.

Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 WVVO sind Wasser- und Bodenverbände im Sinne dieser Verordnung u.a. auch die durch die zuständige staatliche Aufsichtsbehörde (§§ 112, 152, 169 WVVO) gegründeten neuen öffentlich-rechtlichen Körperschaften. Nach § 2 Nr. 5 WVVO kann es Aufgabe eines Wasser- und Bodenverbandes sein, Trink- und Brauchwasser zu beschaffen. Die §§ 3 Nr. 3, 154 Buchst. b WVVO bestimmen, daß außer den jeweiligen Eigentümern von Grundstücken, Bergwerken und Anlagen (dinglichen Mitgliedern) und den für Gewässer oder Ufer Unterhaltspflichtigen u.a. auch Gemeinden und Gemeindeverbände als Mitglieder zum Wasser- und Bodenverband gezogen werden können, wenn der Reichsminister des Innern oder die von ihm bestimmte Behörde zustimmt.

§ 10 WVVO ermächtigt die Aufsichtsbehörde, auf Antrag oder nach Anhörung des Vorstandes -- bei entsprechender Vorschrift in der Satzung auch nach Anhörung des Verbandsausschusses -- die Satzung eines Wasser- und Bodenverbandes zu ergänzen oder zu ändern, und regelt Wirksamkeit und Bekanntmachung einer solchen Ergänzung oder Änderung. Die §§ 18 und 19 WVVO treffen hierzu eine Sonderregelung für den Fall einer Änderung der in der Satzung anzugebenden Aufgabe des Wasser- und Bodenverbandes.

Nach § 175 Abs. 1 WVVO kann die obere Aufsichtsbehörde Wasser- und Bodenverbände in der Weise umgestalten, daß sie deren Aufgaben auf bestehende und auf neu gegründete Verbände anders verteilt oder sogar mehrere Verbänden zu einem Verband vereinigt. Sie kann dabei bestehenden Verbänden Mitglieder zuweisen oder entziehen und Verbände auflösen und neue Verbände gründen. In § 175 Abs. 2 bis 7 WVVO finden sich nähere Vorschriften über die Auseinandersetzung, das Verfahren und die Rechtsfolgen bei einer solchen Umgestaltung.

Nach § 177 WVVO kann die Aufsichtsbehörde nach Anhörung des Verbandsausschusses mit Genehmigung der obersten Aufsichtsbehörde einen Wasser- und Bodenverband ferner dann auflösen, wenn sein Fortbestehen nicht erforderlich ist. Die §§ 178 bis 183 WVVO regeln die Verkündung und das Inkrafttreten dieser Auflösung sowie die Abwicklung der Geschäfte durch den Verband, der gemäß § 179 Abs. 1 WVVO bis zum Ende der Abwicklung als fortbestehend gilt, soweit es deren Zweck erfordert.

Die Frage, ob die Wasserverbandverordnung nach Inkrafttreten des Grundgesetzes Bundes- oder Landesrecht geworden ist, ist zwischen Bund und Ländern umstritten. Bund und Länder haben die Wasserverbandverordnung jeweils in die Sammlung des bereinigten Bundesrechts und in die entsprechenden Sammlungen des jeweiligen Landesrechts aufgenommen. Die Verordnung wurde nach 1945 sowohl von dem Bundesgesetzgeber als auch von dem schleswig-holsteinischen Landesgesetzgeber mehrmals geändert.

2. Das schleswig-holsteinische Gesetz über kommunale Zusammenarbeit vom 20. März 1974 (GVOBl. S. 89) -- GkZ -- regelt die Grundsätze und Formen kommunaler Zusammenarbeit, dabei insbesondere die Institutionen des Zweckverbandes, der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung und des Nachbarschaftsausschusses. Es enthält unter den Übergangs- und Schlußvorschriften in § 27 folgende Regelung:

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 der Amtsordnung für Schleswig- Holstein i.d.F. vom 11. November 1977 (GVOBl. S. 448) -- AO -- können mehrere amtsangehörige Gemeinden gemeinsam dem Amt Selbstverwaltungsaufgaben übertragen. Nach Satz 2 dieser Vorschrift haben die Mitglieder des Amtsausschusses, deren Gemeinden von der Übertragung nicht betroffen sind, bei der Beschlußfassung kein Stimmrecht.

Das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit ist am 30. März 1974 in Kraft getreten. In der hierzu ergangenen Ausführungsanweisung (Runderlaß vom 2. September 1974 -- Amtsbl. Schl-H S. 715 -) weist der Innenminister des Landes Schleswig- Holstein darauf hin, die Regelung des § 27 GkZ erfasse auch Wasser- und Bodenverbände, soweit sich diese ausschließlich aus Gemeinden zusammensetzten.

1. Kläger des Ausgangsverfahrens ist der Wasserbeschaffungsverband Kampen-Wenningstedt-Sylt, ein Wasser- und Bodenverband, der sich ausschließlich aus zwei Gemeinden des Amtes Landschaft Sylt zusammensetzt. Seine satzungsgemäße Aufgabe besteht darin, die Bewohner der Mitgliedsgemeinden mit Trink- und Brauchwasser zu versorgen, sowie für einen geordneten Betrieb und für eine ordnungsmäßige Benutzung der Verbandsanlagen zu sorgen.

Durch eine an den Bürgermeister der Gemeinde Wenningstedt als "ehemaligen Verbandsvorsteher" des Klägers gerichtete Verfügung vom 4. November 1975 ordnete der Landrat des Kreises Nordfriesland unter Berufung auf § 27 GkZ und die hierzu ergangene Ausführungsanweisung im Wege der Kommunalaufsicht gemäß § 124 der Gemeindeordnung für Schleswig -Holstein an, "daß die Geschäftsführung des ehemaligen Wasserbeschaffungsverbandes Kampen-Wenningstedt bis spätestens 5. 12. 1975 vom bisherigen Verband auf das Amt Landschaft Sylt übertragen und von diesem übernommen wird".

Der nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Anfechtungsklage gegen diese Verfügung gab das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht durch Urteil vom 27. April 1978 statt. Zur Begründung führte es aus, zwar finde § 27 GkZ -- die Gültigkeit der Norm unterstellt -- auch auf den Kläger Anwendung. Die angefochtene Verfügung sei jedoch durch diese Vorschrift nicht gedeckt. § 27 GkZ nehme dem Kläger zwar alle öffentlichen Aufgaben, greife jedoch nach dem eindeutigen Wortlaut nicht formal in das Organisationsrecht des Verbandes bzw. die Befugnisse der Aufsichtsbehörde ein und enthalte weder eine gesetzliche Auflösung des Verbandes noch eine Regelung, nach der das Amt in dessen laufende Geschäftsführung eintrete. Durch § 27 GkZ werde der Aufsichtsbehörde nur die Möglichkeit gegeben, den Verband nach § 177 WVVO aufzulösen, nicht jedoch, ihm die Geschäftsführung zu entziehen, deren er bis zur tatsächlichen Übernahme der Wasserversorgung durch das Amt und auch noch nach seiner Auflösung zur Abwicklung aller Geschäfte bedürfe.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Berufung eingelegt. Er hat vorgetragen: § 27 GkZ normiere entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nach Sinn und Zweck der Vorschrift nicht nur einen abstrakten Übergang der Aufgaben, sondern leite auch die Tätigkeit der betroffenen Verbände zur Erfüllung ihrer Aufgaben per Gesetz auf das Amt über. Dazu gehöre auch die laufende Geschäftsführung. Die Vorschrift bewirke einen Übergang der Rechtsperson des Verbandes auf das Amt im Wege einer Gesamtrechtsnachfolge, so daß es einer Auflösung, Abwicklung und einer dazu erforderlichen weiteren Geschäftsführung des Verbandes nicht mehr bedürfe. Da es sich bei dem Organisationsrecht der Wasserverbände um Landesrecht handele, sei der Landesgesetzgeber zu dieser Neuregelung befugt gewesen.

Der Kläger hat im Berufungsverfahren mit einem in der mündlichen Verhandlung übergebenen Schriftsatz beantragt, die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß zusätzlich festgestellt werde, daß seine Aufgaben nicht nach § 27 GkZ auf das Amt Landschaft Sylt übergegangen seien. Zu einer derartigen Regelung sei der Landesgesetzgeber nicht befugt gewesen.

Der schleswig-holsteinische Vertreter des öffentlichen Interesses bei dem Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein hat sich am Berufungsverfahren beteiligt, ohne einen Antrag zu stellen. Er hat vorgetragen, § 27 GkZ regele nur die Organisation der Erfüllung kommunaler Selbstverwaltungsaufgaben durch die Kommunen, also einen typischen Bereich des kommunalen Verfassungsrechts, und greife damit nicht in den Regelungsgehalt der Wasserverbandverordnung ein. Jedenfalls gehöre dieser Bereich in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder.

2. Das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein hat das Verfahren ausgesetzt und die Sache dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung darüber vorgelegt, ob § 27 GkZ mit den Bestimmungen der Wasserverbandverordnung vereinbar sei. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Daß sich der Geltungsbereich dieser Vorschrift nach Wortlaut und Sinn auch auf lediglich aus Gemeinden bestehende Wasser- und Bodenverbände erstrecke, begegne keinen Bedenken. Die Vorschrift sei auch nicht mangels hinreichender Bestimmtheit unwirksam. Allerdings ließen weder ihr Wortlaut noch die amtliche Begründung mit letzter Deutlichkeit erkennen, ob nach den Vorstellungen des Landesgesetzgebers die betroffenen Verbände mit dem Inkrafttreten des Gesetzes untergegangen und an ihre Stelle im Wege einer Funktionsnachfolge die Ämter getreten seien. In diesem Falle wären die §§ 177 bis 183 WVVO durch § 27 GkZ aufgehoben und ersetzt worden. Wollte man hingegen mit dem Verwaltungsgericht die Vorschrift dahin verstehen, daß kraft Gesetzes lediglich eine Aufgaben- und Zuständigkeitsverlagerung von einer bestehenbleibenden Körperschaft auf eine andere eintreten solle, hätten die betroffenen Körperschaften die Pflicht, sich auseinanderzusetzen. In diesem Falle hätte § 27 GkZ die Bestimmungen der Wasserverbandverordnung über die Ergänzung und Änderung der Verbandssatzung (§ 10) bzw. über die Neuverteilung von Aufgaben (§ 175) ersetzt. Welcher Auslegung der Vorzug zu geben sei, könne offenbleiben; denn in jedem Falle habe der Landesgesetzgeber, ohne eine sondergesetzliche Regelung zu treffen, eine Vorschrift erlassen, die mit Einzelbestimmungen der Wasserverbandverordnung nicht vereinbar sei. Der Senat halte die Wasserverbandverordnung in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für Bundesrecht.

1. Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zu dem Vorlagebeschluß geäußert. Er vertritt die Auffassung, daß das Wasserverbandsrecht in allen seinen "Zweckbeziehungen" und in seiner Gesamtheit Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 GG sei und somit die Wasserverbandverordnung nach Art. 125 GG als Bundesrecht fortgelte. Im einzelnen sei das Wasserverbandsrecht bei den in Art. 74 Nr. 11, 17, 18 und 21 GG aufgezählten Gesetzgebungszuständigkeiten einzuordnen. Der auf diese Normen gegründeten Kompetenz des Bundesgesetzgebers stehe es nicht entgegen, daß dieser nach Art. 75 Nr. 4 GG nur zur Setzung von Rahmenvorschriften für das Recht des Wasserhaushalts befugt sei. Bei den in Art. 74 GG aufgeführten Sachbereichen werde das zugehörige Organisationsrecht stets mitumfaßt. Um eine solche Materie handele es sich bei der Wasserverbandverordnung, die nur die inneren Rechtsverhältnisse der Verbände, nicht die Verhältnisse der Gewässer als solche regele. Die Auffassung, daß die Wasserverbandverordnung als Bundesrecht fortgelte, entspreche auch den Bedürfnissen der gesamten deutschen Wirtschaft, weil nur damit einer Zersplitterung der Rechtsmaterie vorgebeugt werde. Nur so sei es möglich, auch in Zukunft über die Landesgrenzen hinausreichende Wasser- und Bodenverbände ohne die umständliche Form von Staatsverträgen und Gesetzen zu bilden. Eine Spaltung des Wasserverbandsrechts dergestalt, daß nur das Recht der landwirtschaftlichen Wasser- und Bodenverbände als Bundesrecht anzuerkennen sei, führe zu erheblicher Rechtsunsicherheit. Denn sie widerspräche der auf immer mehr Vereinheitlichung und Zusammenfassung gerichteten Entwicklungstendenz in diesem Bereich, weil diese Aufgaben nur bei großräumigen Planungs- und Durchführungsmöglichkeiten erfüllt werden könnten.

2. Auch der Schleswig-Holsteinische Landtag hat eine Stellungnahme abgegeben. Er vertritt die Auffassung, daß die Wasserverbandverordnung als Landesrecht fortgelte und § 27 GkZ durch die ausschließliche Kompetenz des Landes zur Regelung des kommunalen Verfassungsrechts gedeckt werde.

3. Der schleswig-holsteinische Vertreter des öffentlichen Interesses bei dem Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein hat sich als Beteiligter des Ausgangsverfahrens geäußert.

Er erhebt zunächst Bedenken gegen die Zulässigkeit der Vorlage, weil der Vorlagebeschluß nicht auf die Erheblichkeit der Gültigkeit des § 27 GkZ für die Entscheidung des Rechtsstreits eingehe.

Die Vorlage sei jedenfalls unbegründet, da § 27 GkZ die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nicht verletze. Selbst wenn die Wasserverbandverordnung nach einer möglichen Betrachtungsweise gemäß Art. 125 GG Bundesrecht geworden sei und deshalb nur vom Bundesgesetzgeber geändert werden könne, sei diese Änderungskompetenz durch die Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Kommunalverfassungsrecht und das Länderorganisationsrecht eingeschränkt. § 27 GkZ treffe eine organisatorische Regelung des Kommunalverfassungsrechts, die dem Bundesrecht nicht widerspreche, zumal nur sechs Wasser- und Bodenverbände davon betroffen seien. Nach einer anderen möglichen Betrachtungsweise gehöre die Materie der Wasserverbandverordnung, soweit es -- wie hier -- um reine Wasserverbände gehe, zum Recht des Wasserhaushalts im Sinne des Art. 75 Nr. 4 GG. Wortlaut und Systematik des Grundgesetzes sprächen dagegen, die Regelung des Art. 125 GG auch auf den Bereich der Rahmengesetzgebung des Bundes zu erstrecken. Die Wasserverbandverordnung habe auch keinen rahmenrechtlichen Charakter, sondern regele die Materie abschließend. Sie sei folglich Landesrecht geworden. Die Verneinung der Kompetenz des Landesgesetzgebers zu einer Sonderregelung würde im übrigen dazu führen, daß eine Verbandsauflösung zwar durch einen Exekutivakt möglich wäre, nicht jedoch durch ein Landesgesetz. Dies wäre unvereinbar mit dem grundsätzlichen Vorrang des in Gesetzesform geäußerten Staatswillens.

4. Der für das Kommunalrecht und Wasserverbandsrecht zuständige 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts vertritt in seiner gemäß § 82 Abs. 4 BVerfGG eingeholten Äußerung in Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Auffassung, daß die Wasserverbandverordnung als Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gemäß Art. 125 GG Bundesrecht geworden sei. Die Meinungen des Senats zur Verfassungsmäßigkeit des § 27 GkZ seien gleichwohl geteilt. Nach Meinung einiger Mitglieder des Senats schließe es die Zugehörigkeit der Wasserverbandverordnung zum Bundesrecht aus, daß durch landesgesetzliche Regelung ein Wasser- und Bodenverband mittels Übertragung seiner Aufgaben und Zuständigkeit auf einen kommunalen Verband aufgelöst oder geändert werde. Maßgebend für die Auflösung eines Wasser- und Bodenverbandes oder die Änderung seiner Aufgaben seien nach dieser Auffassung die §§ 2, 10, 18, 177 WVVO. Ein nach der Wasserverbandverordnung gegründeter Wasser- und Bodenverband unterscheide sich auch dann wesentlich von einem Gemeindeverband, wenn er ausschließlich aus kommunalen Gebietskörperschaften bestehe und mit der Wasserversorgung der Mitgliedsgemeinden eine auch kommunale Aufgabe erfülle. Demgegenüber werde von anderen Mitgliedern des Senats die Meinung vertreten, daß es sich im Falle eines Wasser- und Bodenverbandes, der nur aus Kommunen bestehe, um eine eher atypische Fallgestaltung handele. Bei ihr gehe es der Sache nach um kommunale Aufgabenerfüllung und damit um einen Bereich, in dem die Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht ausgeschlossen sein dürfte, zumal die Wasserverbandverordnung keinen kodifikatorischen Charakter habe. Dies lege die Annahme nahe, daß eine landesrechtliche Vorschrift, welche den Organisationsrahmen der Wasserverbandverordnung für die Trinkwasserbeschaffung als Aufgabe kommunaler Selbstverwaltung in bestimmtem Umfang ausschließe, mit Vorschriften der Wasserverbandverordnung nicht kollidiere. Damit dürfte die Wasserverbandverordnung auch eine landesrechtliche Überleitungsvorschrift wie § 27 GkZ tolerieren. Die §§ 175, 177 ff. WVVO stünden dieser Auffassung wohl nicht entgegen, weil sie andere Sachverhalte beträfen.

Die Vorlage ist zulässig. Der Begründung des Vorlagebeschlusses läßt sich in ausreichendem Umfang entnehmen, daß und inwiefern von der Gültigkeit des § 27 GkZ die Entscheidung des Gerichts über den im Wege der Anschlußberufung erweiterten Klageantrag abhängt, mit dem der Kläger die Feststellung begehrt, daß seine Aufgaben nicht nach § 27 GkZ auf das Amt übergegangen seien. Ernstliche Zweifel an der Zulässigkeit dieser Klageänderung sind nicht ersichtlich. Das vorlegende Gericht hat auch in der gebotenen Weise dargelegt, daß es § 27 GkZ bei jeder von ihm für möglich gehaltenen Auslegung für unvereinbar mit bestimmten, von ihm dem Bundesrecht zugerechneten Rechtsnormen hält.

Die Gültigkeit des § 27 GkZ ist nach dem Sachverhalt des Ausgangsverfahrens für die dort zu treffende Entscheidung allerdings nur insoweit von Bedeutung, als die Vorschrift nach der nicht offensichtlich unvertretbaren Ansicht des vorlegenden Gerichts auch Wasserbeschaffungsverbände im Sinne des § 2 Nr. 5 WVVO erfaßt. Auf diesen einer selbständigen Beurteilung zugänglichen Teil des umfassenderen Regelungsinhalts der vorgelegten Norm beschränkt sich deshalb die verfassungsrechtliche Prüfung.

Die Vorschriften der Wasserverbandverordnung über Gründung, Organisation, Umgestaltung und Auflösung von Wasser- und Bodenverbänden sind jedenfalls insoweit Bundesrecht, als sie Wasserbeschaffungsverbände betreffen. § 27 GkZ ist bei bundesrechtskonformer Auslegung mit diesen Vorschriften vereinbar.

Wie das vorlegende Gericht zutreffend festgestellt hat, umfaßt der Begriff der "auf Gesetz beruhenden sonstigen Verbände" in § 27 GkZ schon seinem Wortlaut nach auch Wasser- und Bodenverbände, da diese auf den Bestimmungen der Wasserverbandverordnung beruhen. Dies ergibt sich auch aus Systematik und Zweck der Regelung. Sie sollte in Zusammenhang mit dem in §§ 2 Abs. 3, 31 GkZ enthaltenen Verbot der Neubildung von Zweck- und Schulverbänden aus amtsangehörigen Gemeinden eines Amtes bewirken, daß unterhalb der Amtsebene keine weiteren (öffentlich-rechtlichen) Verbände mehr bestehen, die sich ausschließlich aus Gemeinden eines Amtes zusammensetzen (vgl. BVerfGE 52,95 [123]). In der parlamentarischen Beratung wurden insoweit neben den Zweckverbänden die Schulverbände, Planungsverbände und Wasser- und Bodenverbände ausdrücklich genannt (vgl. LTProt. , 7. Wp., S. 2830). Lediglich für den Sonderfall der Schulverbände wurde das Verbot später durch Art. 6 des Gesetzes zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts vom 5. August 1977 (GVOBl. S. 210) mit Wirkung vom 5. März 1978 wieder aufgehoben. Unter diesen Umständen kann § 27 GkZ nur dahingehend ausgelegt werden, daß sich sein Geltungsbereich auch auf Wasser- und Bodenverbände erstreckt, die sich lediglich aus Gemeinden eines Amtes zusammensetzen (vgl. Dehn, in: Praxis der Gemeindeverwaltung, B 25 SH, § 27 GkZ Anm. 2.1).

Rechtsfolge des § 27 GkZ ist der Übergang der Aufgaben der betroffenen Verbände auf das Amt. Dieses wurde also mit Inkrafttreten der Vorschrift am 30. März 1974 kraft Gesetzes Träger der Verbandsaufgaben (vgl. LTDrucks. 7/717, S. 34, Amtliche Begründung zu § 27). Das Verwaltungsgericht hat diese Regelung dahingehend ausgelegt, daß sie den Verbänden zwar alle Aufgaben entziehe, jedoch nicht formal in Bestand und Organisation des jeweiligen Verbandes eingreife.

Diese Auslegung ist zwar vom Wortlaut der Norm gedeckt. Ihr steht jedoch entscheidend die Entstehungsgeschichte der Vorschrift entgegen. § 27 GkZ sollte nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers die bisher in § 5 a Abs, 1 AO getroffene, durch § 29 GkZ aufgehobene Regelung ersetzen, wonach seit 1966 das Amt die gesamte Geschäftsführung derjenigen Zweckverbände oder auf Gesetz beruhenden sonstigen Verbände zu besorgen hatte, deren Mitglieder ausschließlich Gemeinden des Amtes waren (vgl. LTDrucks. 7/717, a.a.O.). Daß diese Regelung im Falle des klagenden Wasserverbandes tatsächlich nicht vollzogen wurde, muß für die Auslegung des § 27 GkZ außer Betracht bleiben. Schon 1966 sollten also durch die zwingende Regelung des § 5 a Abs. 1 AO innerhalb des Amtes die öffentlichen Verwaltungsleistungen weitgehend gebündelt und das Verwaltungspersonal sowie die Verwaltungsmittel konzentriert werden (vgl. LTProt. , 5. Wp., S. 1894). Mit der Neuregelung von 1974 sollte "über die bisher bestehenden Möglichkeiten hinaus ... neben einer beträchtlichen Vereinfachung auch eine spürbare Verringerung der Zahl der Verbände erreicht werden" (LTDrucks. 7/717, a.a.O.). Es stünde in Widerspruch zu dieser erklärten Absicht des Gesetzgebers und dem aus der Gesetzesgeschichte ersichtlichen Sinn des § 27 GkZ, wenn die betroffenen Verbände aufgrund dieser Vorschrift ihr seit 1966 durch das Amt wahrzunehmendes Geschäftsführungsrecht zunächst wieder selbst ausüben und hierfür möglicherweise erst die satzungsgemäßen Organe bestellen müßten, obwohl ihnen zugleich sämtliche Aufgaben entzogen wurden.

Das Oberverwaltungsgericht hat, ohne sich abschließend zu entscheiden, eine Auslegung des § 27 GkZ für möglich gehalten, wonach über die schon bisher bei den Ämtern liegende Geschäftsführung der Verbände hinaus auch noch deren Vermögen und Funktionen auf die Ämter übergegangen seien, so daß die betroffenen Verbände mit dem Inkrafttreten der Vorschrift untergegangen und an ihre Stelle im Wege der Funktionsnachfolge die Ämter getreten seien. Diese Auslegung, die dem Wortlaut des § 27 GkZ nicht widerspricht, steht auch in Einklang mit Systematik und Zweck der gesetzlichen Regelung, wonach keine Verbände aus Gemeinden eines Amtes mehr entstehen und bestehen sollen. Sie läßt jedoch keinen Raum für eine Anwendung der Vorschriften der Wasserverbandverordnung über die Auflösung von Wasser- und Bodenverbänden, die eine abschließende Regelung des Liquidations- und Auseinandersetzungsverfahrens enthalten.

1. Die Wasserverbandverordnung trifft in ihren §§ 177 bis 183 Regelungen über die Auflösung von Wasser- und Bodenverbänden. Hiernach kann die Aufsichtsbehörde -- in Schleswig- Holstein der Landrat -- nach Anhörung der Vertretung der Verbandsmitglieder (§§ 53, 62 WVVO) mit Genehmigung der obersten Aufsichtsbehörde -- in Schleswig-Holstein des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten -- einen Wasser- und Bodenverband auflösen, wenn dessen Fortbestehen nicht mehr erforderlich ist (§ 177 WVVO). Die Auflösung ist von der Aufsichtsbehörde entsprechend den für die Satzung des Verbandes geltenden Vorschriften zu verkünden und wird, wenn nichts anderes vorgeschrieben ist, mit dem Tage nach der Verkündung wirksam (§§ 149, 178 WVVO).

Für die Abwicklung des aufgelösten Verbandes gilt dann folgende Regelung: Die Aufsichtsbehörde fordert die Gläubiger öffentlich zur Anmeldung ihrer Ansprüche auf (§ 178 WVVO). Der Wasser- und Bodenverband gilt bis zum Ende der Abwicklung als fortbestehend, soweit es deren Zweck erfordert (§ 179 Abs. 1 WVVO). Sein Vorstand oder ein von der Aufsichtsbehörde bestellter Liquidator (§ 179 Abs. 2 WVVO) beendigt die laufenden Geschäfte; er zieht die Forderungen ein und setzt das übrige Vermögen in Geld um, soweit dies zur Befriedigung der Gläubiger oder zur Verteilung des Überschusses erforderlich ist; frühestens nach Ablauf eines Jahres nach Inkrafttreten der Auflösung übergibt er das überschüssige Vermögen den Anfallberechtigten, die mangels anderweitiger Vorschriften von der Aufsichtsbehörde zu bestimmen sind (§§ 181, 182 WVVO). In diesem gesetzlichen Rahmen hat also eine Auseinandersetzung zwischen dem Abwicklungsverband, den Verbandsgläubigern und den Anfallberechtigten stattzufinden, bei der insbesondere über das Schicksal der Verbandsanlagen zu entscheiden sein wird.

Die Auflösung eines Wasser- und Bodenverbandes ist ferner gemäß § 175 Abs. 1 WVVO der oberen Aufsichtsbehörde möglich, wenn sie Aufgaben von Wasser- und Bodenverbänden auf die bestehenden und auf neue Verbände anders verteilt oder in einem Verbande vereinigt. In diesem Falle verfügt die obere Aufsichtsbehörde die Auseinandersetzung und kann insbesondere Verpflichtungen der Verbände und der zu entlassenden Mitglieder festsetzen (§ 175 Abs. 2 WVVO). Sie kann in diesem Falle die Anwendung von Vorschriften über die Auflösung (§§ 177 bis 183 WVVO) ausschließen (§ 175 Abs. 4 WVVO).

Daß diese ausdrückliche Ermächtigung, unter bestimmten -- hier nicht vorliegenden -- Voraussetzungen von den allgemeinen Vorschriften über die Auflösung abzuweichen, für erforderlich gehalten wurde, läßt schon erkennen, daß die Wasserverbandverordnung eine grundsätzlich abschließende Regelung der Auflösung von Wasser- und Bodenverbänden treffen wollte. Der Schutz der Gläubiger und Mitglieder von Wasser- und Bodenverbänden, den die eingehenden Vorschriften der §§ 175 bis 183 WVVO bezwecken, zwingt insbesondere dazu, den Regelungen des Abwicklungs- und Auseinandersetzungsverfahrens abschließenden Charakter zuzuerkennen. Mit den Vorschriften der Wasserverbandverordnung wäre es demnach nicht vereinbar, bestehende Wasser- und Bodenverbände ohne Durchführung des vorgeschriebenen Abwicklungs- oder Auseinandersetzungsverfahrens aufzulösen.

Durch § 27 GkZ wäre eine derartige Auflösung erfolgt, wenn diese Bestimmung eine Funktionsnachfolge zwischen Amt und Wasser- und Bodenverband anordnen würde. In diesem Falle wären die betroffenen Verbände kraft Gesetzes mit dessen Inkrafttreten aufgelöst worden, ohne daß es einer Abwicklung oder Auseinandersetzung bedürfte. Das Vermögen der Verbände wäre vielmehr entschädigungslos automatisch auf die jeweiligen Ämter, also interkommunale Körperschaften, für die die Vorschriften der Wasserverbandverordnung nicht gelten, als Funktionsnachfolger übergegangen (vgl. Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl., 1974, § 41 IV c).

2. Eine solche Umgehung der Vorschriften des Wasserverbandsrechts wäre dem Landesgesetzgeber jedenfalls bei Wasserbeschaffungsverbänden versagt. Denn die Regelungen der Wasserverbandverordnung über die Auflösung von Wasser- und Bodenverbänden sind zumindest insoweit Bundesrecht, als sie Wasserbeschaffungsverbände betreffen.

a) Nach Art. 125 Nr. 1 GG wird Recht aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages, das Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, innerhalb seines Geltungsbereiches Bundesrecht, soweit es innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen einheitlich gilt. Soweit eine solche bundesrechtliche Regelung reicht, ist der Landesgesetzgeber durch Art. 72 Abs. 1 GG an einer gesetzlichen Regelung gehindert (vgl. BVerfGE 29, 11 [17]).

Die Frage, ob die Erste Verordnung über Wasser- und Bodenverbände vom 3. September 1937 Bundesrecht geworden ist, hat das Bundesverfassungsgericht bisher ausdrücklich offengelassen (BVerfGE 10, 89 [100]; 24, 367 [386]). Da diese Verordnung jedenfalls innerhalb der westlichen Besatzungszonen in Deutschland bis 1949 einheitlich galt, hängt die Entscheidung davon ab, ob und inwieweit die Wasserverbandverordnung Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 74 GG) betrifft.

Ob alle Regelungen der Wasserverbandverordnung für die ganze Breite möglicher Aufgaben von Wasser- und Bodenverbänden (§ 2 Nr. 1 bis 11 WVVO) zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes gehören, kann hier dahinstehen. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist ein Wasserbeschaffungsverband, d. h. ein öffentlich-rechtlicher Verband zur Versorgung der Bevölkerung mit Trink- und Brauchwasser. Die Gründung eines solchen Verbandes dient der Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung und der Sicherung der Ernährung, gehört also zu einem Bereich, für den nach Art. 74 Nr. 17 GG eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes besteht (vgl. Witzel, DÖV 1957, S. 198 [200]; anderer Ansicht: Gieseke, DÖV 1956, S. 645 [683 f.]). Diese umfaßt auch die Regelung der Organisation und Auflösung eines solchen Verbandes und der Rechtsstellung seiner Mitglieder entsprechend der Besonderheit der zu ordnenden Lebenssachverhalte und der dabei auftretenden Gemeingefahren (vgl. BVerfGE 10, 89 [102]; BVerwGE 7, 17 [22]; Gieseke, a.a.O., S. 648). Soweit die Wasserverbandverordnung Wasserbeschaffungsverbände betrifft, regelt sie einen Teil des Wasserverbandsrechts, der eine begrifflich wie sachlich klar umgrenzbare, besondere Rechtsmaterie darstellt (vgl. die Zweiten Ausführungsvorschriften zur Wasserverbandverordnung vom 18. August 1939 -- LwRMBl. S. 877 -- [Satzungsmuster für Wasserbeschaffungsverbände]). Dieser Teil des Wasserverbandsrechts ist deshalb gesonderter Prüfung am Maßstab des Art. 125 GG zugänglich (vgl. BVerfGE 4, 74 [84]; 178 [184 f.]; 28, 119 [145]).

b) Dem steht nicht entgegen, daß der Bund zur Regelung des Wasserhaushalts nach Art. 75 Nr. 4 GG nur eine Rahmenkompetenz hat. Vorschriften über den Wasserhaushalt sind nur die allgemeinverbindlichen Regeln für die haushälterische Bewirtschaftung des in der Natur vorhandenen Wassers nach Menge und Güte (vgl. BVerfGE 15, 1 [14 f.]). Derartige Regeln enthält die Wasserverbandverordnung nicht. Sie stellt lediglich einen einheitlichen Organisationsrahmen zur Verfügung, mit dem die zuständigen staatlichen Behörden eine funktionsfähige Daseinsvorsorge in einem Bereich sicherstellen können, der von grundlegender Bedeutung für die Lebensmöglichkeiten der Menschen ist. Welche Einwirkungen den Wasser- und Bodenverbänden wie Dritten auf das Oberflächen- und Grundwasser gestattet sind, regelt sich ausschließlich nach dem Wasserhaushaltsgesetz des Bundes und der dieses ausfüllenden wasserwirtschaftlichen Gesetzgebung der Länder (z. B. Wassergesetz des Landes Schleswig- Holstein i.d.F. d. Bek. vom 7. Juni 1971 [GVOBl. S. 327]; vgl. Witzel, a.a.O., S. 199).

c) Die Zugehörigkeit der Regelungen über Gründung, Organisation, Umgestaltung und Auflösung von Wasser- und Bodenverbänden für die Trink- und Brauchwasserversorgung der Bevölkerung zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes ist auch hinsichtlich solcher Wasser- und Bodenverbände zu bejahen, die nur aus Gemeinden gebildet wurden. Zwar gehört die Einrichtung einer örtlichen Wasserversorgung üblicherweise auch zu den öffentlichen Aufgaben der Gemeinden (vgl. BVerfGE 38, 258 [270]; 45, 63 [78]). Indessen verliert ein Gesetz, das die Gründung eines Verbandes zuläßt, mit dem kommunalpolitische Nebenzwecke verfolgt werden, nicht schon dadurch seinen Bezug zu der vom Gesetzgeber primär bezweckten Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung und Sicherung der Ernährung. Das Wasser- und Bodenverbandsrecht stellt auch dann kein spezifisches Mittel kommunaler Aufgabenerfüllung durch interkommunale Zusammenarbeit dar, wenn im Einzelfall Gemeinden zu einem Wasser- und Bodenverband herangezogen werden. Es regelt vielmehr eine bestimmte Form staatlicher Daseinsvorsorgeverwaltung nach dem Gedanken der Selbstverwaltung unabhängig und abweichend von der institutionellen Entwicklung des Gemeinderechts (vgl. Bochalli, DVBl. 1963, S. 341 f.). Die Gründung eines Wasser- und Bodenverbandes erfolgt stets im Wege eines staatlichen Rechtsetzungsaktes (vgl. §§ 152, 169 WVVO), nicht, wie grundsätzlich bei interkommunalen Körperschaften, durch Vereinbarung der beteiligten Gemeinden (vgl. § 5 GkZ). Der Vorsteher des Wasser- und Bodenverbandes und seine Stellvertreter werden nach § 48 WVVO von der staatlichen Aufsichtsbehörde berufen, nicht wie bei interkommunalen Körperschaften im Wege körperschaftlicher Willensbildung bestellt (vgl. § 12 GkZ, §§ 11, 13 AO). Die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Wasser- und Bodenverbandes richtet sich nicht nach den Vorschriften des Gemeinderechts (vgl. § 14 GkZ, § 18 AO), sondern unterliegt einer eingehenden gesetzlichen Reglementierung durch die §§ 64 bis 77 WVVO. Art, Umfang und Mittel der Staatsaufsicht gehen abweichend von den auch für interkommunale Körperschaften geltenden kommunalrechtlichen Vorschriften (vgl. § 24 GkZ, § 19 AO) weit über eine bloße Rechtsaufsicht hinaus (vgl. §§ 111, 120, 122 bis 124 WVVO). All dies gilt auch dann, wenn ausschließlich Gemeinden Verbandsmitglieder sind (vgl. OVG Münster, OVGE 32, 34 [36 f.]).

§ 27 GkZ läßt sich jedoch auch dahingehend auslegen, daß die betroffenen Verbände zwar durch die Vorschrift kraft Gesetzes aufgelöst wurden, daß ihr Vermögen aber nicht automatisch auf die Ämter übergeht, sondern insoweit eine Abwicklung nach den dafür geltenden Sondervorschriften -- hier der §§ 178 bis 183 WVVO -- zu erfolgen hat (vgl. Dehn in: Praxis der Gemeindeverwaltung, B 25 SH, § 27 GkZ Anm. 2.2). Bei dieser Auslegung ist die Anwendung des § 27 GkZ auf Wasserbeschaffungsverbände mit dem Bundesrecht vereinbar.

1. Dem Wortlaut des § 27 GkZ, der nur von einem Übergang der Verbandsaufgaben spricht, trägt die Ausklammerung des Verbandsvermögens besser Rechnung als die Anwendung der Regeln der Funktionsnachfolge. Die Auflösung der betroffenen Verbände kraft Gesetzes ohne gleichzeitige Regelung des rechtlichen Schicksals des Verbandsvermögens genügt auch dem aus Entstehungsgeschichte und Systematik des Gesetzes ersichtlichen Zweck, den weiteren Bestand von Verbänden aus Gemeinden eines Amtes auszuschließen; denn für diesen Zweck ist das weitere Schicksal des bisherigen Verbandsvermögens unerheblich. Daß die Verweisung auf die Liquidationsvorschriften der Wasserverbandverordnung die weitere Erfüllung der bisherigen Verbandsaufgaben, die nun dem Amt obliegen, untragbar erschweren oder gar unmöglich machen würde und deshalb ein solches Auslegungsergebnis als widersinnig erscheinen ließe, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die Aufsichtsbehörde kann nicht nur durch die Bestellung von Liquidatoren und die Bestimmung der Anfallberechtigten Einfluß auf die Abwicklung der Verbandsgeschäfte nehmen; sie hat darüber hinaus im Rahmen ihrer weitgehenden Aufsichtsbefugnisse (vgl. §§ 111, 120 bis 130 WVVO) ausreichende Möglichkeiten, den weiteren Betrieb der Wasserversorgungsanlagen eines aufgelösten Verbandes durch das Amt notfalls durch den Abschluß von Nutzungsverträgen schon während des Abwicklungsverfahrens sicherzustellen.

2. Bei dieser Auslegung weicht § 27 GkZ von den Bestimmungen der Wasserverbandverordnung nur insoweit ab, als das in § 177 WVVO vorgesehene Anhörungs-, Entscheidungs- und Genehmigungsverfahren im Einzelfall durch eine generelle gesetzliche Auflösung bestimmter Wasser- und Bodenverbände ersetzt wird. Indes ist kein zureichender Grund für die Annahme ersichtlich, daß die Wasserverbandverordnung die Form der Verbandsauflösung als solcher auch in allen Sonderfällen abschließend bestimmt. Für die Frage der Verbandsgründung hat dies das Bundesverfassungsgericht bereits ausdrücklich entschieden (BVerfGE 10, 89 [101]). Es hat hierzu ausgeführt, daß nach dem Grundgesetz den Ländern grundsätzlich die Kompetenz zu gesetzlichen Sonderregelungen zustehe, wenn nicht anderes in einer Norm des Bundesrechts deutlich zum Ausdruck komme. Die gleiche Erwägung gilt auch für den Fall der Verbandsauflösung.

Nach Systematik und Entstehungsgeschichte der Wasserverbandverordnung stellt die aufgrund der §§ 3 Nr. 3, 154 Buchst. b WVVO mögliche Gründung eines nur aus Gemeinden bestehenden Wasser- und Bodenverbandes eine atypische Ausnahme dar. Die geschichtliche Entwicklung des Wasser- und Bodenverbandsrechts in Deutschland wird geprägt durch den Grundsatz der Realmitgliedschaft, wonach nur die jeweiligen Grundstückseigentümer oder Gewässerunterhalter Verbandsmitglieder sein konnten (vgl. Dornheim, Das Recht der Wasser- und Bodenverbände, 2. Aufl., 1980, S. 13 ff.). Demgemäß konnten die Gemeinden vor Erlaß der Wasserverbandverordnung zwar nach Gemeinderecht Zweckverbände zur Erfüllung einzelner kommunaler Aufgaben bilden (vgl. § 1 des preußischen Zweckverbandsgesetzes vom 19. Juli 1911 -- GS S. 115 -; § 1 Abs. 3 WVVO). Die Mitgliedschaft einzelner Gemeinden als solcher in Wassergenossenschaften, die u.a. zur Anlegung, Unterhaltung und Ausnutzung von Wasserversorgungsanlagen gebildet werden konnten, war jedoch ausgeschlossen (vgl. § 210 des preußischen Wassergesetzes vom 7. April 1913 -- GS S. 53 -). Folgerichtig ermöglichten die §§ 9 und 10 der preußischen Amtsordnung vom 8. Oktober 1934 (GS S. 393) unter bestimmten Voraussetzungen die Übernahme kommunaler Aufgaben durch das Amt nur gegenüber amtsangehörigen Gemeinden und von ihnen gebildeten Zweckverbänden, nicht aber gegenüber Wassergenossenschaften. Auch die Wasserverbandverordnung hielt in § 153 an dem Grundsatz der Realmitgliedschaft fest. Sie schuf jedoch in § 154 die Möglichkeit, unabhängig vom Eigentum auch einzelne Gemeinden als solche mit Zustimmung des zuständigen Innenministers oder der von ihm ermächtigten Behörde als Mitglied zu einem Wasser- und Bodenverband zu ziehen. Diese Einbeziehung ist also nur dann möglich, wenn sie mit den kommunalpolitischen Zielen des jeweiligen Landes in Einklang steht. Ob und inwieweit ein Land für seine Gemeinden die Möglichkeit einer solchen Einbeziehung eröffnet oder verschließt, steht in seinem kommunalpolitischen Ermessen, das es entweder im Einzelfall durch Zustimmung bzw. Nichtzustimmung des Innenministers nach § 154 WVVO oder aber durch eine generelle Entscheidung des Landesgesetzgebers ausüben kann. Nur in diesem Rahmen besteht auch die Möglichkeit zur Gründung von Wasser- und Bodenverbänden, die lediglich aus Gemeinden eines Landes als nichtdinglichen Mitgliedern bestehen und sich Aufgaben widmen, die sonst von diesen Gemeinden als Selbstverwaltungsaufgaben zu erledigen wären. Ein solcher Verband ist der Kläger des Ausgangsverfahrens, der der Versorgung der örtlichen Bevölkerung mit Trink- und Brauchwasser dient.

Ist einmal ein solcher Verband gegründet, kann ihn die zuständige Aufsichtsbehörde des Landes nach § 177 WVVO wieder auflösen, wenn sein Fortbestehen nicht erforderlich ist, insbesondere wenn seine Aufgaben von einem anderen Träger übernommen werden (vgl. Kaiser/Linckelmann/Schleberger, WVVO, § 177 Anm. 4). Auf diese Weise hat das Land die Möglichkeit, die örtliche Wasserversorgung, soweit sie sich auf den Bereich mehrerer Gemeinden erstreckt, einer bestimmten interkommunalen Körperschaft -- dem Amt -- zu übertragen und allen sonstigen aus Gemeinden gebildeten Verbänden zu entziehen.

Es ist nicht ersichtlich, warum eine solche Maßnahme entgegen dem staatsrechtlichen Grundsatz vom Vorrang des in Gesetzesform geäußerten Staatswillens (vgl. BVerfGE 10,89 [101]) stets nur durch die Exekutive der Länder, nicht aber unter bestimmten Voraussetzungen auch durch Landesgesetz erfolgen könnte. Der Schutz der Gläubiger des Verbandes ist durch die Anwendung der Vorschriften der §§ 178 bis 183 WVVO nach einer gesetzlichen Auflösung ausreichend gewährleistet. Allerdings entfällt die in § 177 WVVO vorgesehene Anhörung der Vertretung der Verbandsmitglieder. Diese Verfahrensregelung des § 177 WVVO ist jedoch nur dann sinnvoll, wenn ein einzelner Wasser- und Bodenverband aus besonderen Sachgründen aufgelöst werden soll. Eine pflichtgemäße Ermessensausübung setzt in diesem Falle die Kenntnis aller Umstände voraus, die für oder gegen die Auflösung des Verbandes sprechen, und erfordert deshalb die Anhörung der Mitgliedervertretung. Es wäre daher eine bedenkliche Umgehung der bundesrechtlichen Formvorschriften, wenn der Landesgesetzgeber aus Gründen des Einzelfalles ohne solche Anhörung einzelne Wasser- und Bodenverbände auflösen würde. Anders verhält es sich aber, wenn -- wie hier -- eine ganze Gruppe von Verbänden deshalb aufgelöst werden soll, weil der Gesetzgeber aufgrund einer generellen kommunalpolitischen Wertung die von ihnen bisher erfüllten Aufgaben allgemein auf die jeweiligen Ämter übertragen will. Da es hierfür nicht auf die besonderen Verhältnisse der einzelnen Verbände ankommt, wäre die Anhörung der jeweiligen Verbandsausschüsse überflüssig. Der Schutzzweck der Anhörungsregelung des § 177 WVVO steht deshalb einer generellen gesetzlichen Regelung der vorliegenden Art nicht entgegen.