Die Vorlage betrifft die Frage, ob § 186 c Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 2 des Arbeitsförderungsgesetzes insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als danach nur solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Konkurs nicht zulässig ist oder bei denen der Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit sichert, von der Pflicht zur Zahlung einer Umlage für die Konkursausfallgeldversicherung ausgenommen sind, die anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts dagegen nicht.

1. Durch das Gesetz über Konkursausfallgeld vom 17. Juli 1974 (BGBl. I S. 1481) sind in das Arbeitsförderungsgesetz vom 25. Juni 1969 (BGBl. I S. 582) - AFG - Vorschriften über eine Konkursausfallgeldversicherung eingefügt worden. Danach haben Arbeitnehmer, denen bei Eröffnung des Konkursverfahrens über das Vermögen ihres Arbeitgebers für die vorangegangenen drei Monate noch Arbeitsentgelt zusteht, einen Anspruch auf Konkursausfallgeld. Dieses wird von der Bundesanstalt für Arbeit gezahlt. Wie die dafür erforderlichen Mittel aufgebracht werden, regelt § 186 c AFG:

Soweit danach ein Teil der öffentlichen Arbeitgeber von dem Umlageverfahren ausgenommen ist, beruht das auf der Erwägung, daß deren Arbeitnehmer einer Absicherung durch das Konkursausfallgeld nicht bedürfen.

2. Für betriebliche Ruhegeldansprüche ist durch das Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung vom 19. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3610) - BetrAVG - eine besondere Insolvenzsicherung geschaffen worden. Träger der Insolvenzsicherung ist der von den Arbeitgebern gegründete Pensions-Sicherungs-Verein. Die Mittel für die Durchführung der Insolvenzsicherung werden durch Beiträge derjenigen Arbeitgeber aufgebracht, die Leistungen der betrieblichen Altersversorgung zugesagt haben. Für die Beitragsfreiheit enthält § 17 Abs. 2 BetrAVG eine § 186 c Abs. 2 Satz 2 AFG entsprechende Regelung. Danach unterliegen keiner Beitragspflicht der Bund, die Länder, die Gemeinden sowie die Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts, bei denen der Konkurs nicht zulässig ist, und solche juristische Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit sichert.

3. Das Land Baden-Württemberg hat mit dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 16. Februar 1987 (GBl. BW S. 43) in das Gesetz zur Ausführung des Gerichtsverfassungsgesetzes und von Verfahrensgesetzen der ordentlichen Gerichtsbarkeit eine Vorschrift eingefügt, die bestimmt, daß über das Vermögen einer Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts ein Konkursverfahren nicht stattfindet. In dem für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitraum bestand eine derartige landesgesetzliche Regelung noch nicht.

Kläger des Ausgangsverfahrens ist der Süddeutsche Rundfunk in Stuttgart (im folgenden: SDR), eine Anstalt des öffentlichen Rechts. Er ist Mitglied der im Ausgangsverfahren beklagten Verwaltungs-Berufsgenossenschaft. Diese forderte von ihm für das Jahr 1975 eine Umlage für das Konkursausfallgeld in Höhe von 44.398,94 DM. Dagegen wandte sich der SDR mit der Begründung, der Konkurs über sein Vermögen sei nicht zulässig. Außerdem sichere das Land Baden-Württemberg kraft Gesetzes seine Zahlungsfähigkeit. Der so begründete Widerspruch blieb erfolglos. Die gegen den Widerspruchsbescheid gerichtete Klage blieb ebenfalls in zwei Instanzen ohne Erfolg. Gegen das die Berufung zurückweisende Urteil des Landessozialgerichts legte der SDR Revision beim Bundessozialgericht ein.

Das Bundessozialgericht hat das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 186 c Abs. 2 Satz 2 AFG mit Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist. Die Begründung entspricht im wesentlichen derjenigen im Verfahren 1 BvL 34/81 (vgl. den Beschluß des Senats vom heutigen Tage, BVerfGE 89, 132 [136]). Zusätzlich führt das Gericht aus:

Auch bei Rundfunkanstalten sei trotz ihrer verfassungsrechtlichen Besonderheiten der Konkurs rechtlich zulässig. Die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Freiheit der Berichterstattung des Rundfunks werde durch einen Konkurs nicht berührt. Die vom Bundesverfassungsgericht gestellten Anforderungen an die Veranstaltung von Rundfunksendungen würden durch ein Konkursverfahren nicht beeinträchtigt. Die Zahlungsfähigkeit des SDR sei nicht kraft Gesetzes durch den Bund, ein Land oder eine Gemeinde gesichert. Ein Gesetz im materiellen und formellen Sinne, das seine Zahlungsfähigkeit sichere, sei nicht vorhanden.

Bei allen öffentlichrechtlichen Rechtsträgern bestehe eine staatliche Aufsicht, die auch eine Kontrolle des Finanzgebarens und der Wirtschaftsführung umfasse. Die Haushalts- und Wirtschaftsführung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts werde durch den Bundesrechnungshof oder die Landesrechnungshöfe kontrolliert. Soweit die staatliche Aufsicht nicht ausreiche, um Finanzierungslücken zu verhindern, sei der Staat verpflichtet, für die Verbindlichkeiten des öffentlichrechtlichen Rechtsträgers einzutreten (Gewährträgerhaftung) oder für seine Zahlungsfähigkeit durch finanzielle Zuschüsse (Anstaltslast) zu sorgen. Dabei sei es gleichgültig, ob die Gewährträgerhaftung in einem formellen Gesetz oder in einer Satzung normiert sei; faktisch böten beide Gestaltungsformen die gleiche Sicherheit. Letztlich müsse der Staat die Zahlungsfähigkeit der juristischen Personen des öffentlichen Rechts sichern. Wenn er Verwaltungsträger schaffe, die staatliche Aufgaben wahrnähmen, müsse er auch dafür sorgen, daß diese Träger leistungsfähig seien und blieben. Sei ihre Aufrechterhaltung wirtschaftlich oder aus sonstigen Gründen nicht sinnvoll, seien sie aufzulösen und abzuwickeln.

Auch dort, wo die staatliche Aufsicht aus verfassungsrechtlichen Gründen eingeschränkt oder fast gar nicht vorhanden sei, wie bei den Rundfunkanstalten, bestehe in irgendeiner Form eine staatliche Kontrolle ihres Finanzgebarens. Rundfunkanstalten unterlägen nur insoweit einer Staatsaufsicht, als diese der Aufgabe zu dienen habe, die Erhaltung der zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit ergangenen Bestimmungen sicherzustellen. Zu diesem Zweck seien aber auch die Wirtschaftsführung und das Finanzgebaren zu überwachen, damit der Rundfunk unabhängig von Zuwendungen Dritter bleibe, die in unzulässiger Weise Einfluß auf die Programmgestaltung nehmen könnten. Die Einzelheiten der Finanzkontrolle seien in den Rundfunkgesetzen geregelt. Zum Teil bestehe eine staatliche Aufsicht; zumindest überwache der Rundfunkrat, der aus Vertretern verschiedener gesellschaftlicher Gruppen bestehe, die Haushalts- und Wirtschaftsführung. Falls trotzdem die Finanzierung nicht gesichert sei, bleibe die Möglichkeit, die Rundfunkgebühr durch Änderung des Staatsvertrages der Länder zu erhöhen.

Zu dem Vorlagebeschluß haben der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung namens der Bundesregierung, der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts, der SDR als Kläger des Ausgangsverfahrens und die Verwaltungs-Berufsgenossenschaft als Beklagte des Ausgangsverfahrens Stellung genommen.

1. Nach Auffassung des Bundesministers verstößt die gesetzliche Regelung nicht gegen das Grundgesetz (vgl. wegen der Einzelheiten den Beschluß des Senats vom heutigen Tage im Verfahren 1 BvL 34/81, BVerfGE 89, 132 [139]).

2. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Stellungnahme des 3. Senats vorgelegt. Dieser weist darauf hin, daß er die mit § 186 c Abs. 2 Satz 2 AFG teilweise wortgleiche Vorschrift des § 17 Abs. 2 BetrAVG für verfassungsmäßig erachtet hat (BVerwGE 64, 248).

3. Der SDR bezieht sich zunächst auf ein Rechtsgutachten zum Problem der Konkursfähigkeit und Sicherung der Zahlungsfähigkeit des Westdeutschen Rundfunks aus dem Jahre 1978.

Darin wird die Auffassung vertreten, öffentlichrechtliche Rundfunkanstalten seien konkursunfähig im Sinne der §§ 186 c Abs. 2 Satz 2 AFG, 17 Abs. 2 BetrAVG. Das Konkursverfahren, wie es in der Konkursordnung vorgesehen sei, sei auf die natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts zugeschnitten. Auf juristische Personen des öffentlichen Rechts könne es prinzipiell keine Anwendung finden, weil einer solchen Anwendung Wesensunterschiede des öffentlichen Rechts entgegenstünden. Ferner sei die Zahlungsfähigkeit des Westdeutschen Rundfunks im Sinne der §§ 186 c Abs. 2 Satz 2 AFG, 17 Abs. 2 BetrAVG gesichert. Diese Sicherung bestehe auch kraft Gesetzes, denn "Gesetz" im Sinne dieser Vorschriften sei jeder, auch der ungeschriebene Rechtssatz. Solange der Westdeutsche Rundfunk als Rundfunkanstalt des öffentlichen Rechts existiere, ergebe sich die Sicherung der Zahlungsfähigkeit aus dem verfassungsrechtlichen Funktionsgewährleistungsanspruch. Die Sicherung der Zahlungsfähigkeit bleibe auch im Falle der Auflösung des Westdeutschen Rundfunks gewährleistet. Dessen Auflösung sei nur durch formelles Gesetz möglich; in diesem Falle gehe das Vermögen des Westdeutschen Rundfunks auf das Land Nordrhein- Westfalen über. Das Land habe für alle Verbindlichkeiten des Westdeutschen Rundfunks voll einzustehen.

Diese Darlegungen macht sich der SDR zu eigen und führt weiter aus: Der Rundfunk sei Gegenstand staatlicher Gewährleistung. Der öffentlichrechtliche Rundfunk könne nicht abgeschafft werden. Daran habe sich auch dadurch nichts geändert, daß private Rundfunkveranstalter bundesweit empfangen werden könnten; die Anforderungen an die Rundfunkfreiheit seien dennoch nur im Falle des Fortbestehens der öffentlichrechtlichen Anstalten erfüllt. Der Gedanke, eine Einrichtung dieser Art sei konkursfähig, verbiete sich von selbst. Das Land Baden-Württemberg sichere auch die Zahlungsfähigkeit des SDR kraft Gesetzes. Der baden- württembergische Gesetzgeber habe mit dem Gesetz vom 16. Februar 1987, durch welches das Konkursverfahren über das Vermögen einer Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts für unzulässig erklärt worden sei, lediglich die bereits bestehende Rechtslage mit deklaratorischer Wirkung bestätigt.

4. Nach Ansicht der Verwaltungs-Berufsgenossenschaft verstößt die zur Prüfung gestellte Regelung nicht gegen das Grundgesetz. Auch bezüglich des SDR sei die in § 186 c Abs. 2 Satz 2 AFG getroffene Abgrenzung nicht zu beanstanden. Nach § 1 Abs. 2 seiner Satzung vom 21. November 1950 habe er das Recht, alle Geschäfte zu betreiben, die seiner Zweckbestimmung und seinem Aufgabengebiet entsprächen. Der SDR unterliege keiner Staatsaufsicht. Die Rechnungsprüfung erfolge wie bei einer Aktiengesellschaft durch einen Wirtschaftsprüfer, den der Rundfunkrat wähle. Dies zeige, daß keine besondere Sicherung gegen eine mögliche Insolvenz des SDR getroffen worden sei. Hinzu komme, daß der SDR nicht in der Lage sei, seine Einnahmen selbst zu bestimmen. Er habe ein Sendegebiet, welches er nicht vergrößern könne. Nur von den Hörern und Sehern, die ihr Empfangsgerät in diesem Gebiet betrieben, erhalte er die Rundfunkgebühren. Diese seien in ihrer Höhe durch Staatsvertrag festgelegt. Er habe also selbst keine Möglichkeit, durch Erhöhung seiner Gebühren finanzielle Schwierigkeiten abzuwenden.

Die Vorlage ist unzulässig. Es fehlt an der Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Norm.

Ein Konkursverfahren über das Vermögen des SDR war bereits in dem für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitraum nicht zulässig. Dies folgt aus der Verfassung selbst, nämlich aus der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch den Rundfunk. Damit ist der SDR bereits nach dem Wortlaut von § 186 c Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 2 1. Alternative AFG von der Pflicht zur Zahlung der Umlage für das Konkursausfallgeld befreit. Es kommt daher für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens nicht mehr darauf an, ob die Heranziehung anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit dem Grundgesetz vereinbar ist (vgl. BVerfGE 65, 359 [377]; 66, 1 [25]).

Das Bundessozialgericht geht in seinem Vorlagebeschluß davon aus, daß der Konkurs bei öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten nicht rechtlich ausgeschlossen ist. Die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Freiheit der Berichterstattung des Rundfunks werde durch einen Konkurs nicht berührt, weil die Abwicklung und die Beendigung des Konkurses an der Existenz einer juristischen Person des öffentlichen Rechts nichts änderten und der Grundsatz, daß der Staat eine Rundfunkanstalt nicht unmittelbar oder mittelbar beherrschen dürfe, durch ein Konkursverfahren nicht beeinträchtigt werde.

Damit ist eine verfassungsrechtliche Frage aufgeworfen, deren Beantwortung dem Bundesverfassungsgericht obliegt (vgl. BVerfGE 67, 26 [34]). Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit einer zur verfassungsrechtlichen Prüfung vorgelegten Norm ist zwar regelmäßig die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgeblich, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 7, 171 [175]; 62, 223 [229] m.w.N.). Indessen gibt es Ausnahmen von dieser Regel. So ist das Bundesverfassungsgericht im Verfahren der konkreten Normenkontrolle an die Rechtsansicht des vorlegenden Gerichts jedenfalls dann nicht gebunden, wenn diese von der Beurteilung einer unmittelbar aus dem Grundgesetz zu beantwortenden Vorfrage abhängt (BVerfGE 46, 268 [283 f.]). In gleicher Weise nimmt das Bundesverfassungsgericht die uneingeschränkte Prüfungskompetenz für sich in Anspruch, soweit das vorlegende Gericht Rechtssätze anwendet, die das Bundesverfassungsgericht aus dem Grundgesetz entwickelt hat (vgl. BVerfGE 48, 29 [37 f.]; 67, 26 [35]).

Ein Konkursverfahren über das Vermögen des SDR war in dem hier maßgeblichen Zeitraum durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeschlossen.

1. Rundfunkfreiheit hat ihre wesentliche Bedeutung in der Programmfreiheit im Sinne eines Verbots nicht nur staatlicher, sondern jeder fremden Einflußnahme auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung der Programme (vgl. BVerfGE 59, 231 [258]; 87, 181 [201]).

Diese Freiheit muß der Staat gesetzlich ausgestalten und sichern (vgl. BVerfGE 57, 295 [320 f.]). Wie das im einzelnen zu geschehen hat, schreibt ihm das Grundgesetz nicht vor. Insbesondere ist er nicht auf bestimmte Modelle der Rundfunkordnung festgelegt (vgl. BVerfGE 83, 238 [296]).

Entscheidet sich der Gesetzgeber - wie mittlerweile in allen Bundesländern auf der Grundlage von Staatsverträgen geschehen - für eine duale Rundfunkordnung, in der öffentlichrechtliche und private Veranstalter nebeneinander bestehen, muß er allerdings dafür sorgen, daß die verfassungsrechtlichen Anforderungen gleichgewichtiger Vielfalt im Ergebnis durch das Gesamtangebot aller Veranstalter erfüllt werden (vgl. BVerfGE 83, 238 [296 f.]). Unter den gegenwärtigen Bedingungen setzt das voraus, daß die unerläßliche Grundversorgung der Bevölkerung vom öffentlichrechtlichen Rundfunk ohne Einbuße erbracht wird (vgl. BVerfGE 73, 118 [157 f.]; 74, 297 [324 ff.]; 83, 238 [297 ff.]; 87, 181 [199, 203]). Der Landesgesetzgeber wird dadurch zwar nicht gehindert, eine bestimmte Landesrundfunkanstalt aufzulösen (vgl. auch BVerfGE 85, 360 [384 f.]). Er darf aber nicht den öffentlichrechtlichen Rundfunk insgesamt preisgeben.

Die verfassungsrechtliche Funktionsgewährleistung des öffentlichrechtlichen Rundfunks umfaßt - sowohl in dem für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitraum, in dem die Rundfunkveranstaltungen noch ganz oder fast ausschließlich den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten anvertraut waren, als auch unter den gegenwärtigen Bedingungen der dualen Rundfunkordnung - eine das jeweilige Land treffende finanzielle Gewährleistungspflicht für den öffentlichrechtlichen Rundfunk (vgl. BVerfGE 87, 181 [198 ff.]).

2. Mit der in dieser Weise durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geprägten Rechtsstellung öffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten wäre ein Konkursverfahren nicht zu vereinbaren.

a) Dabei kann dahingestellt bleiben, ob das Konkursverfahren rechtlich so ausgestaltet werden könnte, daß es den Anforderungen der Rundfunkfreiheit genügt. Das geltende Konkursrecht enthält jedenfalls keine hinreichenden Vorkehrungen zum Schutz der Rundfunkfreiheit. So wäre es durch die Konkursordnung gegenwärtig nicht ausgeschlossen, daß im Falle eines Konkurses über das Vermögen einer Rundfunkanstalt der Konkursverwalter kraft seiner Verwaltungs- und Verfügungsbefugnisse (vgl. § 6 Konkursordnung) den finanziellen Rahmen des Programms der Rundfunkanstalt bestimmt oder beeinflußt. Das aber wäre mit der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Programmfreiheit im Sinne eines Verbots jeder fremden Einflußnahme auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung der Programme nicht vereinbar. Die "binnenpluralistische" Struktur der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten, durch welche die Vielfalt des Programmangebots sowie ein Mindestmaß inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gesichert wird (vgl. BVerfGE 57, 295 [325 f.]), wäre empfindlich gestört.

Auf die (einfachrechtliche) Frage, ob die Durchführung eines Konkurses zwangsläufig zur Auflösung der öffentlichrechtlichen Körperschaft führt oder ob deren Existenz davon unberührt bleibt, kommt es danach nicht mehr an. Schon die Eröffnung eines Konkursverfahrens über das Vermögen einer öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalt ließe sich bei der derzeitigen Gestaltung des Konkursrechts mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbaren.

b) Wegen der die Länder treffenden finanziellen Gewährleistungspflicht für ihre Rundfunkanstalten besteht auch kein Bedürfnis, ein Konkursverfahren über das Vermögen der Rundfunkanstalten zuzulassen. Die Gewährleistungspflicht gebietet es dem Land, die Zahlungsunfähigkeit der Rundfunkanstalt abzuwenden. Notfalls muß das Land für Verbindlichkeiten der Rundfunkanstalt einstehen. Diese Einstandspflicht überfordert das betreffende Land nicht. Soweit die in Gesetz und Satzung getroffenen Vorkehrungen für eine geordnete Wirtschaftsführung der Rundfunkanstalt und der Einfluß des Landes in den Gremien der Anstalt sowie die - notwendigerweise eingeschränkte - Staatsaufsicht nicht ausreichen sollten, eine drohende Zahlungsunfähigkeit der Rundfunkanstalt abzuwenden, bleibt dem Land die Möglichkeit, durch Gesetz die Rundfunkanstalt organisatorisch zu verändern.

Die Konkursfähigkeit öffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten ist auch nicht zum Schutz ihrer Arbeitnehmer erforderlich. Die Unzulässigkeit des Konkurses hat zwar zur Folge, daß die Arbeitnehmer einer solchen Anstalt vom Schutz der Konkursausfallgeldversicherung ausgenommen sind. Auch insoweit besteht jedoch nach allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen eine Einstandspflicht des betreffenden Landes im Falle der Zahlungsunfähigkeit der Rundfunkanstalt. Folgerichtig sieht der Gesetzentwurf der Bundesregierung für eine neue Insolvenzordnung vom 15. April 1992 in § 14 Abs. 2 vor, daß dann, wenn ein Land das Insolvenzverfahren über das Vermögen einer juristischen Person für unzulässig erklärt hat, deren Arbeitnehmer im Falle der Zahlungsunfähigkeit oder der Überschuldung der juristischen Person von dem Land die Leistungen verlangen können, die sie im Falle der Eröffnung eines Insolvenzverfahrens nach den Vorschriften des Arbeitsförderungsgesetzes über das Insolvenzausfallgeld vom Arbeitsamt und nach den Vorschriften des Gesetzes zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung vom Träger der Insolvenzsicherung beanspruchen könnten (BTDrucks. 12/2443, S. 12).