Gegenstand der Normenkontrollverfahren sind Bestimmungen des nordrhein-westfälischen Rundfunkrechts (Gesetz über den "Westdeutschen Rundfunk Köln" [WDR-Gesetz] vom 19. März 1985 [GVBl. S. 237] in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Januar 1988 [GVBl. S. 27], zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. März 1990 [GVBl. S. 138], und Rundfunkgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen [LRG NW] vom 19. Januar 1987 [GVBl. S. 22] in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Januar 1988 [GVBl. S. 6], zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. März 1990 [GVBl. S. 138]). Dabei geht es um folgende Regelungskomplexe:

1. Das Land Nordrhein-Westfalen sah sich zu einer Neuregelung des Rundfunkwesens veranlaßt, weil seit dem Jahr 1954, aus dem das ursprüngliche WDR-Gesetz stammt, die gesamte Medienlandschaft grundlegende Veränderungen erfahren habe (Gesetzentwurf der Landesregierung vom 28. September 1984, LTDrucks. 9/3712, 5. 34). Diese wurden in der Entwicklung neuer Kommunikationstechniken, der Zulassung privater Rundfunkunternehmen in anderen Bundesländern und der Rundfunk-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gesehen.

Unter den Zielen, die mit dem Gesetzentwurf verfolgt wurden, nannte die Landesregierung an erster Stelle eine gesetzliche Bestands- und Entwicklungsgarantie für den Westdeutschen Rundfunk Köln (WDR), dem für die künftige Konkurrenz mit privaten Anbietern "alle Entwicklungsmöglichkeiten offenstehen" sollten (LTDrucks., a.a.O., S. 35). Eine solche Garantie für den öffentlichrechtlichen Rundfunk haben mittlerweile sämtliche Länder in Absatz 3 der Präambel des Staatsvertrages zur Neuordnung des Rundfunkwesens (Rundfunkstaatsvertrag) vom 1./3. April 1987 ausgesprochen. In Nordrhein-Westfalen findet sie vor allem Ausdruck in der Generalklausel des § 3 Abs. 3 WDR-G, der Einräumung von Kooperationsmöglichkeiten mit anderen Unternehmen (§ 3 Abs. 8 und 9 in Verbindung mit § 47 WDR-G sowie § 6 Abs. 2 LRG), der Ermächtigung zur Herausgabe von Programmzeitschriften (§ 3 Abs. 7 WDR-G) und der Gestattung von Werbefinanzierung (§ 33 Abs. 2 WDR-G).

Im einzelnen sind folgende Regelungen getroffen worden:

Das WDR-Gesetz erklärt in § 1 Abs. 1 den WDR zu einem Rundfunkunternehmen in Gestalt einer gemeinnützigen Anstalt des öffentlichen Rechts. Seine Aufgabe ist nach § 3 Abs. 1 die "für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild ... (Rundfunk)". Nach Abs. 2 dieser Vorschrift ist der WDR dabei verpflichtet, das Land Nordrhein-Westfalen (Sendegebiet) gleichwertig zu versorgen. Über die Eigenart der Darbietungen ist folgendes bestimmt:

Das Gesetz eröffnet dem WDR im Zusammenhang mit dessen Aufgabe verschiedene Betätigungsmöglichkeiten:

Die Anforderungen, die bei Unternehmensbeteiligungen zu beachten sind, regelt das WDR-Gesetz wie folgt:

Für die Beteiligung des WDR an Veranstaltergemeinschaften privaten Rundfunks bestimmt das Landesrundfunkgesetz:

Die Finanzierung der Tätigkeit regeln §§ 33 bis 48 WDR-G. Die insoweit angegriffene Vorschrift lautet:

Im übrigen gilt der von allen Bundesländern abgeschlossene Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens (Rundfunkstaatsvertrag) vom 1./3. April 1987, dem der nordrhein-westfälische Landtag am 26. November 1987 gemäß Art. 66 Satz 2 der Landesverfassung zugestimmt hat (GVBl. S. 405). Dieser enthält in Art. 3 und 5 Regelungen über die Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks, insbesondere auch über den zulässigen Umfang von Werbung.

2. Mit dem Landesrundfunkgesetz von 1987 wollte der Gesetzgeber auch in Nordrhein-Westfalen die gesetzliche Grundlage für ein duales Rundfunksystem schaffen. Nachdem der öffentlichrechtliche Sektor dieses Systems bereits im WDR-Gesetz von 1985 geordnet worden war, ging es im Landesrundfunkgesetz um Regelungen für den privaten Rundfunk, und zwar den landesweit ausgestrahlten wie den lokalen (zum letzteren unter 3.*). Der Landesgesetzgeber betrachtete auch die Rundfunkveranstaltung in privater Trägerschaft als Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe und versuchte dafür angemessene Voraussetzungen zu schaffen.

Dabei ging er davon aus, daß im Bereich des Rundfunks ein außenpluralistisches Modell nach Art des Pressemarktes aus tatsächlichen Gründen auf absehbare Zeit nicht realisierbar sei (Gesetzentwurf der Landesregierung, LTDrucks. 10/1440, S. 53). Aus diesem Grund entschied er sich auch hinsichtlich der privaten Veranstalter für ein binnenpluralistisches Modell, in dem nur Veranstaltergemeinschaften ohne vorherrschenden Programmeinfluß eines Mitglieds zugelassen werden dürfen und jedes einzelne Rundfunkprogramm für sich die Vielfalt der Meinungen zum Ausdruck bringen muß. Entsprechend sind die Programmanforderungen ausgestaltet.

Zusätzlich unternahm es der Gesetzgeber, das Eigeninteresse der privaten Rundfunkunternehmen an Meinungsvielfalt zu erhöhen, indem er für den Fall, daß die Zahl der Antragsteller die vorhandenen Übertragungsfrequenzen übersteigt, denjenigen den Vorzug gibt, die die größere Meinungsvielfalt im Programm erwarten lassen. Mit demselben Mittel wird auch ein Anreiz geschaffen, Vollprogramme und nicht nur sogenannte Spartenprogramme anzubieten. Ferner unternimmt es der Gesetzgeber, mittelbar auf die Beteiligung der publizistisch tätigen Mitarbeiter an der Programmgestaltung und Programmverantwortung ("innere Rundfunkfreiheit") hinzuwirken. Auch das soll in der Weise geschehen, daß der Umfang der Redakteursbeteiligung bei der Auswahl der Antragsteller ins Gewicht fällt.

Im einzelnen trifft das Gesetz, soweit es für die Verfahren von Bedeutung ist, folgende Vorkehrungen.

Nach § 4 Abs. 1 LRG ist die Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunk in Nordrhein-Westfalen nur aufgrund einer staatlichen Zulassung erlaubt, die von der Landesanstalt für Rundfunk (LfR) erteilt wird. Als Veranstalter kommen gemäß § 5 LRG nur juristische Personen und auf Dauer angelegte Personenvereinigungen in Betracht. Sie müssen ihren Sitz im Geltungsbereich des Grundgesetzes haben und wirtschaftlich und organisatorisch in der Lage sein, eine Rundfunkveranstaltung, die anerkannten journalistischen Grundsätzen genügt, durchzuführen. Ausgeschlossen sind juristische Personen des öffentlichen Rechts mit Ausnahme der Kirchen und Religionsgemeinschaften; ausgeschlossen sind weiter politische Parteien und Wählergruppen sowie Veranstaltergemeinschaften, deren Mitglieder oder Vertreter zugleich der Bundesregierung oder einer Landesregierung angehören, Mitglieder eines Organs oder Beschäftigte einer öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalt sind, und Unternehmungen oder Vereinigungen, die von juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder Parteien und Wählergruppen abhängig sind. Die Zulassung wird § 6 Abs. 1 LRG zufolge nur Veranstaltergemeinschaften erteilt. Vorherrschender Einfluß eines Mitglieds auf das Programm muß durch Vertrag oder Satzung ausgeschlossen sein. Interessenten aus dem kulturellen Bereich ist eine angemessene Beteiligung zu ermöglichen.

Über die Auswahl unter mehreren Antragstellern bei begrenzten Übertragungskapazitäten bestimmt das Landesrundfunkgesetz:

Die Anforderungen an das Programm der privaten Veranstalter sind wie folgt geregelt:

Nach § 13 LRG wirken die redaktionell Beschäftigten im Rahmen ihrer vertraglichen Rechte und Pflichten an der Erfüllung der Aufgaben nach §§ 11 und 12 LRG mit und erfüllen die ihnen übertragenen Programmaufgaben im Rahmen der Gesamtverantwortung des Veranstalters in eigener journalistischer Verantwortung; Weisungsrechte der Vorgesetzten und vertragliche Vereinbarungen bleiben unberührt. § 14 LRG enthält Vorschriften zum Schutz der Menschenwürde und zum Jugendschutz.

Wie die verfügbaren Übertragungskapazitäten zwischen öffentlichrechtlichen und privaten Veranstaltern aufgeteilt werden, regelt folgende Vorschrift:

3. Wie bei der Regelung landesweiten privaten Rundfunks ging der nordrhein-westfälische Gesetzgeber auch bei der Ausgestaltung des lokalen Rundfunks davon aus, daß die technischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten auf längere Sicht einen presseähnlichen Rundfunkmarkt, auf dem zahlreiche Anbieter miteinander konkurrieren, verhindern. Diese Annahme wird darauf gestützt, daß zum einen bei den sogenannten Low-Power-Stationen, die für den Lokalfunk in Betracht kommen, ein beträchtlicher Frequenzmangel herrscht. Zum anderen wird eine Ausweitung der lokalen Werbemärkte, mit deren Hilfe sich der lokale Rundfunk finanzieren soll, für unwahrscheinlich gehalten. Daher hat sich der Gesetzgeber für ein binnenpluralistisches Modell lokalen Rundfunks entschieden, das für Städte und Landkreise in der Regel je ein Fernseh- und ein Hörfunkprogramm vorsieht, bei dessen Veranstaltung alle interessierten Kreise zusammenwirken müssen.

Bei der näheren Ausgestaltung ging der Gesetzgeber davon aus, daß die Zulassung lokalen Rundfunks wegen des begrenzten lokalen Anzeigenmarktes die Wirtschaftskraft der Lokalpresse ernstlich bedrohe, andererseits aber bei Überlassung des lokalen Rundfunks an die Zeitungsverleger die Gefahr einer Konzentration von Meinungsmacht schaffe, die sich dadurch noch zuspitze, daß in den meisten Städten und Kreisen nurmehr eine einzige Zeitung erscheine (vgl. LTDrucks. 10/1440, S. 54). Das Landesrundfunkgesetz verteilt deswegen die Veranstaltung lokalen Rundfunks auf zwei selbständige Organisationen, die nur in Kooperation miteinander die lokale Rundfunkversorgung übernehmen können. Dabei wird die wirtschaftliche Verantwortung einer sogenannten Betriebsgesellschaft übertragen, welche die betriebliche, technische und finanzielle Trägerfunktion übernimmt und an der sich vornehmlich die örtlichen Zeitungsverleger, aber in einer Minderheitenposition auch die Kommunen beteiligen können. Für die publizistische Seite ist eine sogenannte Veranstaltergemeinschaft in der Rechtsform eines aus natürlichen Personen bestehenden Idealvereins mit dem alleinigen Zweck der Veranstaltung von Rundfunk vorgesehen, die das Programm gestaltet und vornehmlich aus Vertretern von Verbänden und bürgernahen Organisationen besteht.

Das Gesetz schreibt die Zusammensetzung der Veranstaltergemeinschaft weitgehend vor. In § 26 LRG werden diejenigen Organisationen und Institutionen benannt, die zur Entsendung eines Mitglieds in die Veranstaltergemeinschaft berechtigt, aber nicht verpflichtet sind. Zu den Entsendungsberechtigten gehören auch die kommunalen Vertretungskörperschaften, und zwar aus Gründen des Parteienproporzes als einzige Institution mit dem Recht, zwei Personen zu benennen. Bei ihrer Mitwirkung in der Veranstaltergemeinschaft unterliegen diese keinerlei Weisungen oder Aufträgen. Mindestens acht von den entsendungsberechtigten Stellen benannte Personen müssen sich zusammengefunden haben, damit eine Veranstaltergemeinschaft gegründet werden kann. Entsendungsberechtigte Stellen, die kein Mitglied benannt haben, können dies binnen zwei Monaten seit Gründung nachholen. Später bedarf die Aufnahme solcher Personen einer Zustimmung von zwei Dritteln der Gründungsmitglieder. Die (mindestens acht und höchstens 14) Gründungsmitglieder müssen sodann mit Zwei-Drittel-Mehrheit vier weitere Mitglieder aus Bereichen hinzuwählen, die im Gesetz aufgezählt sind. Im Anschluß daran ist eine weitere, gesetzlich nicht mehr vorbestimmte Kooptation von höchstens vier Personen möglich. Der Verein hat also mindestens zwölf und höchstens 22 Mitglieder.

Die von den entsendungsberechtigten Organisationen benannten und die später kooptierten Personen bilden die Mitgliederversammlung des Vereins und wählen den Vorstand. Sie entscheiden über Grundsatzfragen der Programmplanung, stellen das Programmschema auf und bestimmen die Dauer des Programms, gestalten es aber nicht selbst, sondern verantworten und kontrollieren es. Die publizistische Leitung liegt bei einem Chefredakteur, dessen Anstellung der Veranstaltergemeinschaft vorgeschrieben ist und der ein Mitspracherecht bei der Rekrutierung der publizistischen Mitarbeiter hat. Die im Gesetz angelegte relative publizistische Autonomie soll dadurch unterstützt werden, daß die Veranstaltergemeinschaft nach § 25 Abs. 3 LRG mit den Redakteuren ein Redakteursstatut aufstellen muß.

In der Betriebsgesellschaft, für die keine bestimmte Rechtsform vorgeschrieben ist, kann die örtliche Presse mit bis zu 75 vom Hundert der Kapital- und Stimmanteile vertreten sein, wobei im Fall mehrerer in Frage kommender Unternehmen die Marktanteile maßgeblich sein sollen. Einen Beteiligungsanspruch haben ferner die Kommunen oder kommunalen Unternehmen und Vereinigungen, und zwar bis zu 25 vom Hundert der Kapital- und Stimmanteile. Machen die Kommunen in der Gründungsphase der Betriebsgesellschaft von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch, können sie später nicht mehr dazustoßen. Schöpfen die lokale Zeitungspresse und die Kommunen die ihnen vorbehaltenen Quoten aus, bleibt für dritte Interessenten kein Raum mehr. Kommt die vom Gesetzgeber als Regelfall gedachte Betriebsgesellschaft nicht zustande, kann die LfR Ersatzlösungen genehmigen.

Beide "Säulen" dieses Lokalrundfunkmodells operieren auf der Basis eines Vertrages, dessen wesentlicher Inhalt gesetzlich vorgegeben ist. Zur Verbindung zwischen den beiden Säulen dient vor allem ein jährlicher Wirtschafts- und Stellenplan, den die Veranstaltergemeinschaft aufstellt und die Betriebsgesellschaft genehmigt, ferner die Verpflichtung der Veranstaltergemeinschaft, Werbung nur über die Betriebsgesellschaft zu beziehen, sodann das Recht auf wechselseitige Teilnahme an den Mitgliederversammlungen und schließlich das Erfordernis, sich über die Person des Chefredakteurs zu einigen.

Für das Programm ist gegenständliche und meinungsmäßige Vielfalt vorgeschrieben, und zwar unter besonderer Berücksichtigung der lokalen Belange und eigenständiger Beteiligung lokaler gesellschaftlicher Gruppen in einem bestimmten Umfang und gegen Erstattung der Selbstkosten. Veranstaltergemeinschaften können untereinander oder mit Dritten, auch mit dem WDR, Vereinbarungen über die Veranstaltung und Verbreitung eines Rahmenprogramms schließen.

Die Vorschriften des Landesrundfunkgesetzes über den lokalen Rundfunk, die von den Antragstellern insgesamt mit Ausnahme des § 31 angegriffen worden sind, lauten:

4. Das WDR-Gesetz von 1985 hat die Organe des WDR erheblich verändert. Deren frühere Struktur galt seit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Staatsfreiheit des Rundfunks als verfassungsrechtlich bedenklich. Ihre Änderung bildete daher ein wesentliches Anliegen der Novelle des Jahres 1985. Die Kontrollgremien sollten staatsferner und gesellschaftsnäher eingerichtet werden. Außerdem sollte der Rundfunkrat Vorrang vor dem Verwaltungsrat erhalten. Zusammensetzung, Rekrutierung und Kompetenzen von Rundfunkrat und Verwaltungsrat änderten sich dadurch erheblich. Höchstes Organ der Anstalt ist nunmehr der Rundfunkrat. Seine Kompetenzen haben sich erheblich ausgeweitet. Er ist Beschlußorgan für alle Grundsatzfragen der Anstalt und erläßt die Satzungen des WDR. Er entscheidet über die Programmstruktur und übt die Programmaufsicht aus, stellt den Haushalt auf und legt die Personalstruktur fest; ferner stehen ihm Wahl und Abberufung des Intendanten und der Direktoren sowie die Besetzung weiterer Gremien des WDR zu. Dagegen ist der Verwaltungsrat auf die Überwachung der Geschäftsführung des Intendanten, jedoch ohne die Programmentscheidungen, beschränkt.

Der von 21 auf 41 Mitglieder erweiterte Rundfunkrat setzt sich aus vier verschieden starken "Bänken" zusammen. Zwölf Mitglieder werden vom Landtag gewählt; höchstens sieben von ihnen dürfen selbst Parlamentarier sein. Weitere 17 Mitglieder werden von gesellschaftlichen Gruppen und Institutionen unmittelbar entsandt, die im Gesetz benannt sind. Neun Mitglieder werden aus Bereichen, die besondere, für den Rundfunk wichtige Sachkompetenz besitzen, entsandt; bei diesen Bereichen handelt es sich um Publizistik, Kultur, Kunst und Wissenschaft. Schließlich ist eine "Bürgerbank" vorgesehen, die aus je einem Vertreter der älteren Menschen, der Behinderten und der ausländischen Mitbürger besteht. Auch die Vertreter dieser Bereiche und Gruppen werden von bestimmten im Gesetz genannten Organisationen entsandt. Für alle Gruppen gilt, daß Frauen angemessen zu berücksichtigen sind. Alle Mitglieder des Rundfunkrats haben die Interessen der Allgemeinheit zu vertreten und sind an Aufträge nicht gebunden. An den Sitzungen des Rundfunkrats können zwei vom Personalrat des WDR benannte Mitglieder mit beratender Stimme teilnehmen.

Im einzelnen bestimmt das WDR-Gesetz:

Für den privaten - landesweiten und lokalen - Rundfunk richtet das Landesrundfunkgesetz ein pluralistisch zusammengesetztes Entscheidungs- und Aufsichtsgremium bei der öffentlichrechtlichen Dachanstalt für den privaten Rundfunk, der LfR, ein. Diese besitzt sowohl Kompetenzen bei der Zulassung privater Veranstalter wie auch bei der Aufsicht über den privaten Rundfunk. Die LfR hat zwei Organe, die Rundfunkkommission und den Direktor, wobei die wesentlichen Kompetenzen bei der Kommission liegen. In ihrer Zusammensetzung ähnelt die Rundfunkkommission dem Rundfunkrat des WDR. Im einzelnen ist vorgeschrieben:

5. Nach § 3 Abs. 4 WDR-G hat der WDR die Möglichkeit, Bildungssendungen mit Schulcharakter zu veranstalten. Das Gesetz versteht darunter solche Veranstaltungen, die auf Wissensvermittlung angelegt und mit der staatlichen Schulverwaltung abgestimmt sind, Erfolgskontrollen ermöglichen und zu schulischen Abschlüssen führen. Sie sind organisatorisch vom übrigen Rundfunkbetrieb zu trennen und müssen den staatlichen Unterrichtsrichtlinien entsprechen.

Wenn der WDR Bildungssendungen mit Schulcharakter veranstaltet, hat er nach § 13 Abs. 1 Nr. 4 WDR-G einen Schulrundfunkausschuß einzurichten. Seine Zusammensetzung unterscheidet sich von der des Rundfunkrats. Gemäß § 27 WDR-G besteht er aus zwölf Mitgliedern, von denen neun vom Rundfunkrat auf Vorschlag der im Schulmitwirkungsgesetz genannten Verbände und Organisationen gewählt werden. Die restlichen drei bestimmt die Landesregierung. Bildungssendungen mit Schulcharakter können nur im Einvernehmen mit dem Schulrundfunkausschuß veranstaltet werden. Das Einvernehmen kann nicht gegen die Stimmen der Vertreter der Landesregierung hergestellt werden. Die Veranstaltung der Sendungen wird vom Schulrundfunkausschuß überwacht.

Im einzelnen schreibt das Gesetz vor:

Zweihundertsechsunddreißig Abgeordnete des Deutschen Bundestages, die der CDU/CSU-Fraktion und der F.D.P.-Fraktion angehören, haben nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, § 76 Nr. 1 BVerfGG beantragt, Teile des WDR-Gesetzes für nichtig zu erklären. Zweihundertfünfzehn Abgeordnete des Deutschen Bundestages, die der CDU/CSU-Fraktion angehören, haben beantragt, Bestimmungen des Landesrundfunkgesetzes für nichtig zu erklären. Im einzelnen richten sich die Anträge gegen § 3 Abs. 3, 7, 8 und 9, § 13 Abs. 1 Nr. 4, § 15, §§ 27 bis 29, § 33 Abs. 2 und § 47 WDR-G sowie § 3, § 6 Abs. 2, § 7 Abs. 2 Satz 3, § 11, § 12 Abs. 3, §§ 23 bis 30 und § 55 LRG. Die Antragsteller rügen vornehmlich Verstöße gegen Art. 3, 5 und 20 GG.

Zur Begründung führen die Antragsteller im wesentlichen aus:

1. Die angegriffenen Bestimmungen der §§ 3, 33 Abs. 2 und § 47 WDR-G und § 6 Abs. 2 LRG seien als Ermächtigung des WDR zu wirtschaftlich-unternehmerischer Tätigkeit großen Ausmaßes zu verstehen, bei der alle Begrenzungen, die dem öffentlichrechtlichen Status eigen seien, aufgegeben würden. Die in § 3 Abs. 3 WDR-G erfolgte Gleichstellung mit allen anderen Rundfunkunternehmen im Geltungsbereich des Grundgesetzes eröffne dem WDR den größtmöglichen rechtlich überhaupt nur für Rundfunkunternehmen zulässigen Aktionsraum. Dieser werde von den folgenden Bestimmungen des Gesetzes nicht wirksam eingeschränkt. Der WDR sei weder in den Unternehmensbeteiligungen noch bei der Vermehrung seiner Programme beschränkt. Er werde nicht einmal auf die Veranstaltung von Rundfunk begrenzt, sondern könne sich auch in andere Medienbereiche ausweiten. Schließlich seien ihm, was die Finanzierung angehe, keine Zügel angelegt, denn für die Verschaffung von Werbeeinnahmen fehle es an einer gesetzlichen Begrenzung. Soweit das Gesetz Beschränkungen anbringe, handele es sich um Scheinbegrenzungen, die keine Wirkung versprächen.

Die Antragsteller erblicken darin aus mehreren Gründen einen Verfassungsverstoß. Die angegriffenen Vorschriften des WDR-Gesetzes über die wirtschaftlich-unternehmerische Betätigung des WDR verstießen zunächst gegen das Gebot verfassungsrechtlicher Legitimation und Begrenzung wirtschaftlich-unternehmerischer Betätigung einer öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalt in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und Art. 12 GG. Nach neuerer Rechtsauffassung bedürfe die wirtschaftliche Tätigkeit der öffentlichen Hand, sobald sie bloße Randnutzungen überschreite, einer eigenen kompetenziellen Ermächtigung in der Verfassung. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG genüge als Inhaltsnorm diesen Anforderungen nicht. Eine andere grundgesetzliche Ermächtigung sei nicht sichtbar.

Unabhängig davon sei das WDR-Gesetz aber auch verfassungswidrig, weil es die ebenfalls vom Grundgesetz geforderte Abgrenzung der Kompetenzen des WDR vermissen lasse. Daß die wirtschaftlich-unternehmerischen Aktivitäten letztlich der Rundfunkversorgung dienen sollten, ermögliche keine effektive Tätigkeitsbeschränkung, weil ein solcher Bezug sich immer herstellen lasse. Selbst wenn man die gesetzlichen Regelungen in dieser Hinsicht aber ausreichen lassen wolle, verletze das Gesetz das Gebot der Rücksichtnahme öffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten auf die privaten Medien. Ein solches Gebot bestehe auch ohne ausdrückliche Grundlage im Verfassungstext.

Außerdem sei der Gesetzesvorbehalt nicht gewahrt, weil der Gesetzgeber die Regelung wesentlicher Fragen unterlassen habe. Dazu zählten insbesondere die Einzelheiten der Finanzierung des WDR, aber auch die näheren Modalitäten seiner Beteiligung an anderen Unternehmen. Darin liege zugleich ein Verstoß der aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden staatlichen Schutzpflicht für die Presse.

Eine verfassungskonforme Auslegung der mangelhaften Vorschriften komme nicht in Betracht, so daß sie insgesamt für nichtig erklärt werden müßten.

Die Vorschrift des § 3 Abs. 7 WDR-G, die dem WDR die Herausgabe von Programmzeitschriften gestatte, lasse ebenfalls eine kompetenzielle Grundlage in der Verfassung vermissen. Überdies sei auch hier der Gesetzesvorbehalt nicht gewahrt, weil der Bestimmung keinerlei Grenzen zu entnehmen seien. Das gesetzliche Erfordernis, daß die Zeitschrift einen vorwiegend programmbezogenen Inhalt haben und zur Erfüllung der Aufgabe erforderlich sein müsse, bringe keine nähere Eingrenzung. Die Erlaubnis decke sowohl bloße Hausmitteilungen als auch regelrechte Rundfunkzeitschriften, die mit den bestehenden in Wettbewerb träten, sich womöglich gar durch Anzeigen finanzieren und nach dem Gesetzeswortlaut sowohl entgeltlich als auch unentgeltlich abgegeben werden könnten. Darin liege zugleich ein Verstoß gegen die Pressefreiheit.

Gegen die Rundfunkfreiheit verstößt nach Auffassung der Antragsteller auch die Regelung des § 6 Abs. 2 LRG. Zwischen dem öffentlichrechtlichen und dem privaten Rundfunk bestünden nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewichtige strukturelle Unterschiede. Die Struktur des privaten Rundfunks werde bestimmt durch die Notwendigkeit der Erzielung von Einnahmen, die nahezu ausschließlich aus der Wirtschaftswerbung resultierten, sowie durch die Veranstaltung massenattraktiver, unter dem Gesichtspunkt der Maximierung der Zuschauer- und Hörerzahlen erfolgreicher Programme zu möglichst niedrigen Kosten. Dagegen sei der öffentlichrechtliche Rundfunk zur Erfüllung des klassischen Rundfunkauftrags und zu umfassender Information verpflichtet. Durch die Regelung des § 6 Abs. 2 LRG würden beide Systeme in einer dem Grundsatz der Modellkonsistenz widersprechenden Weise vermischt. Überdies bestehe die Gefahr, daß der WDR aufgrund seiner günstigeren Ausgangsposition zum bestimmenden Faktor im Rundfunk werde. Sinn der dualen Rundfunkordnung sei aber gerade die Belebung des publizistischen Wettbewerbs und die Ausweitung und Stärkung der Meinungsvielfalt im Gesamtangebot. Dieses Ziel werde durch die Mischform aus öffentlichrechtlichem und privatem Rundfunk wieder unterlaufen.

2. In der Ausgestaltung des dualen Rundfunksystems in Nordrhein-Westfalen sehen die Antragsteller eine verfassungswidrige Modellinkonsistenz. Die dem öffentlichrechtlichen Rundfunk angenäherten Anforderungen an den privaten Rundfunk brächten diesen um das Grundelement der privatautonomen Gestaltung und seien geeignet, die Veranstaltung privaten Rundfunks im Ergebnis zu verhindern. Die Regelung über die Zuordnung der Übertragungskapazitäten verletze den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks.

Im einzelnen tragen die Antragsteller vor:

Die Vorschriften der §§ 11 und 12 Abs. 3 LRG, die an private Rundfunkunternehmen dieselben Programmanforderungen stellten, wie sie für öffentlichrechtliche Rundfunkanstalten bestünden, bildeten keine zulässige Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG lasse die Einführung privaten Rundfunks zu. Wenn der Gesetzgeber sich in Übereinstimmung mit der Verfassung für privaten Rundfunk entscheide, müsse er auch die Konsequenzen dieser Entscheidung auf sich nehmen und dürfe private Veranstalter nicht zu Bedingungen zulassen, die die Veranstaltung privaten Rundfunks erheblich erschwerten oder ausschlössen. Das gebiete der Grundsatz der Modellkonsistenz. Bedingungen dieser Art stelle das Landesrundfunkgesetz aber auf. Es verlange von privaten Rundfunkprogrammen dieselbe gegenständliche und meinungsmäßige Vielfalt wie von öffentlichrechtlichen Programmen, obwohl private Veranstalter wegen ihrer Angewiesenheit auf Werbefinanzierung faktisch nicht in der Lage seien, diese Anforderungen zu erfüllen. Sie müßten sich vielmehr auf massenwirksame Unterhaltungssendungen konzentrieren, um existenzfähig zu sein. Daher habe das Bundesverfassungsgericht im vierten Fernsehurteil dem Gesetzgeber auch gestattet, die Programmanforderungen an private Veranstalter zu senken. Von ihnen könne folglich nur ein Grundstandard gleichgewichtiger Vielfalt' verlangt werden. Die angegriffenen Vorschriften des Landesrundfunkgesetzes verschärften diesen Standard aber und seien deswegen nicht mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar.

Überdies verstießen sie gegen das Rechtsstaatsprinzip. Es fehle ihnen nämlich an der erforderlichen Rechtsklarheit. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erreiche die Formulierung, jedes Vollprogramm müsse die "Vielfalt der Meinungen in möglichster Breite und Vollständigkeit zum Ausdruck bringen", den verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheitsgrad nicht.

Nach Auffassung der Antragsteller verstößt auch § 7 Abs. 2 Satz 3 LRG gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Vorschrift, welche die Redakteursbeteiligung an der Programmgestaltung zum Faktor von Zulassungsentscheidungen macht, entfalte zwar keinen rechtlichen, wohl aber einen faktischen Zwang, weil wegen des zu erwartenden Wettbewerbs um die begrenzten Übertragungskapazitäten jeder Rundfunkunternehmer zur Erhöhung seiner Chancen Redakteursbeteiligungsrechte einräumen müsse. Solche Beteiligungsrechte dienten aber nicht der Verbesserung der Rundfunkfreiheit, sondern gefährdeten sie im Gegenteil. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG schütze das Programm vor allen fremden Einflüssen. Veranstalter und Träger der Rundfunkfreiheit sei aber allein der Rundfunkunternehmer. Im privaten Rundfunk müsse daher ihm allein die Programmverantwortung zustehen. Redakteursbeteiligung sei als Fremdeinfluß systemwidrig. Sie führe, wenn man außerdem beachte, daß Mitarbeitervertreter bereits in der Rundfunkkommission der LfR säßen, zu einer Überrepräsentation der Arbeitnehmerseite und begründe die Gefahr einseitiger Programmbeeinflussung.

Die Vorschrift verstoße aber auch gegen das rechtsstaatliche Gebot der Rechtsklarheit und den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts. Der vom Gesetzgeber verwandte Begriff der inneren Rundfunkfreiheit sei nicht hinreichend bestimmt, um die LfR bei ihren Auswahlentscheidungen leiten zu können. lm übrigen beachte die Vorschrift nicht den Vorbehalt des Gesetzes, denn Auswahlentscheidungen unter mehreren Bewerbern für eine Rundfunklizenz seien wesentlich für die Grundrechtsverwirklichung. Daher sei es Aufgabe des Gesetzgebers gewesen, die Kriterien selbst zu konkretisieren und diese Konkretisierung nicht dem Entscheidungsorgan zu überlassen.

Die Zuteilungsvorschrift des § 3 LRG, die die Zuordnung der Übertragungskapazitäten, soweit sie nicht bereits gesetzlich festgelegt sei, der Landesregierung übertrage, verstoße gegen den Vorbehalt des Gesetzes sowie gegen Art. 80 GG und Art. 70 LV NW und gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die gesetzliche Ermächtigung zur Verordnung entspreche nicht den Anforderungen, die Art. 80 GG und Art. 70 LV NW an solche Ermächtigungen stellten. Zwar sei das Ausmaß der Ermächtigung aus dem Gesetz erkennbar, nicht aber ihr Zweck. Im übrigen dürften Zuteilungsentscheidungen dieser Art, die den Interessenausgleich zwischen öffentlichrechtlichem und privatem Rundfunk beträfen, überhaupt nicht im Verordnungswege getroffen werden. Bei der Zuteilung von Übertragungskapazitäten handele es sich um eine für die Grundrechtsverwirklichung wesentliche Frage, die allein der Gesetzgeber zu regeln habe. Schließlich verletze § 3 LRG auch materiell Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, weil er dem Staat entscheidenden Einfluß auf das Rundfunkwesen einräume und damit dem Grundsatz der Staatsfreiheit nicht hinreichend Rechnung trage.

3. Die Antragsteller gehen davon aus, daß das Landesrundfunkgesetz lokalen Rundfunk in der Form des privaten Rundfunks vorsehe. Mit dieser Grundentscheidung seien aber Konsequenzen verbunden, denen sich der Gesetzgeber nicht ohne Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG entziehen könne. Werde privater Rundfunk gesetzlich zugelassen, so habe erstens jedermann das Recht, Rundfunk zu veranstalten; dieses Recht dürfe zweitens nicht um seine privatautonome Substanz gebracht werden. Das Zwei-Säulen-Modell lasse sich mit diesen Anforderungen aus mehreren Gründen nicht vereinbaren.

Wie das Bundesverfassungsgericht in der fünften Fernseh-Entscheidung festgestellt habe, stellten die in Baden-Württemberg getroffenen Bestimmungen den einzig gangbaren Weg für lokalen Rundfunk dar. Von diesem Weg weiche Nordrhein-Westfalen aber grundlegend ab.

Unabhängig davon beschränke das Landesrundfunkgesetz die Rundfunkfreiheit in unzulässiger Weise. Indem § 26 LRG die Mitgliedschaft in der Veranstaltergemeinschaft auf einen bestimmten, abschließend aufgezählten Personenkreis beschränke, verkürze er in verfassungswidriger Weise das Grundrecht auf Rundfunkfreiheit all derjenigen, die sich nicht an einer Veranstaltergemeinschaft beteiligen dürften. Aber auch die Betriebsgesellschaft werde in ihrem Recht auf Rundfunkfreiheit in verfassungswidriger Weise verkürzt. Das Gesetz schneide sie nämlich von dem aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Recht, das Programm des Rundfunks zu gestalten, ab. Die Vorkehrungen, die das Gesetz zur Verknüpfung von Betriebsgesellschaft und Veranstaltergemeinschaft vorsehe, seien inhaltsleer und ineffektiv und vermittelten deswegen keinen hinreichenden Programmeinfluß. Die Betriebsgesellschaft werde zudem mit einem wirtschaftlichen Risiko belastet, das ihr unzumutbar sei und deswegen vor Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG keinen Bestand haben könne.

Verfassungswidrig seien ferner die Programmanforderungen an den lokalen Rundfunk. An privaten Rundfunk dürften nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht dieselben Programmanforderungen gestellt werden wie an öffentlichrechtlichen Rundfunk. Die Vorschriften verstießen deswegen gegen das Gebot der Modellkonsistenz. Wolle man sie aber als verfassungsmäßig betrachten, würde die Finanzierungsregelung für den lokalen Rundfunk verfassungswidrig und müßte durch eine Gebührenfinanzierung wie beim öffentlichrechtlichen Rundfunk ersetzt werden. Programmliche Höchstanforderungen seien nur bei staatlich gesicherter Finanzierung zulässig.

Die Antragsteller halten ferner die der Veranstaltergemeinschaft in § 24 Abs. 4 LRG auferlegte Verpflichtung, Fremdbeiträge in einem bestimmten Umfang in ihr Programm aufzunehmen, für verfassungswidrig. Die Verfassungswidrigkeit ergebe sich erstens daraus, daß das Gebot der Vielfalt und Ausgewogenheit, das die lokalen Rundfunkprogramme beachten müßten, dadurch unerfüllbar werde. Denn dieses Gebot gelte nicht für die Fremdbeiträge. Die Veranstalter seien also zu ständiger Kompensation gezwungen, wenn das Programm insgesamt den gesetzlichen Anforderungen genügen solle. Das beeinträchtige sie verfassungswidrig in ihrer Rundfunkfreiheit. Die Bestimmung sei aber zweitens auch wegen eines Verstoßes gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot verfassungswidrig, weil es der Veranstaltergemeinschaft Prüfungsanforderungen hinsichtlich der Berechtigung von Fremdanbietern auferlege, für die das Gesetz ihr keine ausreichenden Maßstäbe zur Verfügung stelle.

Verfassungswidrig ist nach Auffassung der Antragsteller auch § 30 Abs. 1 LRG, der es ermöglicht, daß das Rahmenprogramm des lokalen Rundfunks aufgrund einer Vereinbarung mit den Veranstaltergemeinschaften vom WDR veranstaltet und verbreitet wird. Die Verfassungswidrigkeit folge aus denselben Gründen, die gegen § 6 Abs. 2 LRG sprächen.

Schließlich machen die Antragsteller geltend, daß die vom Gesetz ermöglichte kommunale Beteiligung am lokalen Rundfunk gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verstoße, und zwar sowohl die Beteiligung an der Veranstaltergemeinschaft (§ 26 Abs. 1 Nr. 4 LRG) als auch die an der Betriebsgesellschaft (§ 29 Abs. 6 LRG). Sie verletze das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks, das nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch auf die Gemeinden Anwendung finde. Durch deren Beteiligung ergebe sich die Gefahr einer politischen Willensbildung von oben nach unten, die demokratischen Grundsätzen widerspreche. Es könnte, weil die Kommunen als einzige entsendungsberechtigte Gruppe zwei Mitglieder für die Veranstaltergemeinschaft benennen dürften, sogar zu einer Beherrschung des dreiköpfigen Vorstands kommen. Die Minderheitenposition der Kommunen in der Veranstaltergemeinschaft ändere daran ebensowenig etwas wie die Weisungsfreiheit der kommunalen Vertreter.

Gegen das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks verstoße auch die Möglichkeit einer kommunalen Beteiligung an der Betriebsgesellschaft. Überdies fehle den Kommunen die ausdrückliche verfassungsrechtliche Ermächtigung, sich im Rundfunkbereich unternehmerisch zu betätigen, so daß insoweit auch ein Verstoß gegen das in Art. 20 GG niedergelegte Rechtsstaatsprinzip bestehe.

4. Die Antragsteller halten die Vorschriften über die Zusammensetzung des Rundfunkrats des WDR und der Rundfunkkommission der LfR für verfassungswidrig, weil einige relevante gesellschaftliche Gruppen ungleichgewichtig vertreten, andere ganz übergangen worden seien. Zwar genieße der Gesetzgeber bei der Zusammensetzung der Kontrollgremien des Rundfunks einen Beurteilungsspielraum. Seine Entscheidung werde aber verfassungswidrig, wenn er die Evidenzschwelle überschreite. Das sei in beiden Fällen geschehen.

Die gesonderte Berücksichtigung der Vertreter kultureller Sachbereiche begründe die Gefahr einer Überproportionalität. Der Rundfunkrat habe eine gesamtrepräsentative Funktion, die durch solche Überproportionalitäten gestört werde. Vor allem sei aber zu beanstanden, daß die Gruppe der Zeitungsverleger als die unternehmerische Seite dieses Bereichs gar nicht berücksichtigt worden sei. Der Anspruch der Verleger auf Mitgliedschaft im Rundfunkrat des WDR ergebe sich zum einen daraus, daß sie von der Veranstaltung öffentlichrechtlichen Rundfunks besonders in Mitleidenschaft gezogen würden, zum anderen folge er aus der Struktur des WDR-Gesetzes selbst, das andere publizistische Bereiche wie etwa die Schriftsteller sehr wohl berücksichtige und folglich die Verleger nicht übergehen dürfe.

Ferner ergebe sich eine verfassungswidrige Ungleichgewichtigkeit zwischen den Gruppen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer, namentlich der gewerkschaftlich organisierten, im weiteren nicht technisch gemeinten Sinn des Wortes. Während nur ein Vertreter der Arbeitgeberverbände dem Rundfunkrat angehöre, entsendeten der Deutsche Gewerkschaftsbund, die Deutsche Angestelltengewerkschaft und der Deutsche Beamtenbund je ein Mitglied; dazu kämen die überwiegend auch gewerkschaftlich organisierten Mitglieder der Kulturbank . Das Mißverhältnis werde durch die Beteiligung von zwei Beschäftigten des WDR, wenn auch ohne Stimmrecht, noch weiter verschärft.

Schließlich seien die Vertriebenenverbände gar nicht berücksichtigt, obwohl zu der von ihnen repräsentierten Bevölkerungsgruppe ein Viertel der Gesamtbevölkerung NordrheinWestfalens zähle. Ebenso würden in verfassungswidriger Weise die Frauenverbände übergangen. Die Klausel, daß Frauen durchgängig angemessen zu berücksichtigen seien, schaffe für diese Lücke keinen Ausgleich.

Die Vorschrift des § 55 LRG verstößt nach Auffassung der Antragsteller gegen das Grundgesetz, weil sie die Sozialpartner ungleichgewichtig berücksichtige und die Vertriebenen übergehe. Fünf von Gewerkschaften entsandten Mitgliedern stünden nur drei gegenüber, die der Arbeitgeberseite zuzurechnen seien. Die großen Mitgliederzahlen der Arbeitnehmerverbände rechtfertigten diese Ungleichbehandlung nicht. Ebensowenig ändere sich die Beurteilung dadurch, daß einige der von Gewerkschaften benannten Mitglieder als Vertreter kultureller Sachbereiche in die Rundfunkkommission gelangten, denn damit solle das Übergewicht der Arbeitnehmerseite lediglich verschleiert werden. Ziel des Gruppenpluralismus in den Kontrollgremien des Rundfunks sei die Herstellung eines allgemeinen Meinungsmarktes. Dazu leisteten aber beide Gruppen gleichgewichtige Beiträge. Die ungleichmäßige Berücksichtigung der beiden Gruppen verstoße daher zugleich gegen die Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG. Die Nichtberücksichtigung der Vertriebenen sei evident verfassungswidrig, weil diese Gruppe schon wegen ihrer gewichtigen Zahl von einem Viertel der Gesamtbevölkerung Nordrhein-Westfalens als relevant zu gelten habe.

5. Die Antragsteller halten § 13 Abs. 1 Nr. 4 und §§ 27 bis 29 WDR-G für verfassungswidrig. Sollten Bildungssendungen mit Schulcharakter dem Rundfunkbegriff unterfallen, so könnte der staatliche Einfluß nur gerechtfertigt werden, wenn und soweit in diesem Bereich Art. 7 Abs. 1 GG die Rundfunkfreiheit überlagere.

Zu den Anträgen haben Stellung genommen: der Bundesminister des Innern namens der Bundesregierung, der Landtag von Nordrhein-Westfalen, die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen, die Bayerische Staatsregierung, die Landesanstalt für Rundfunk, die Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD), der Bundesverband Kabel und Satellit, jetzt: Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation, der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger, der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger und der Verband Rheinisch-Westfälischer Zeitungsverleger. Sie haben zu den einzelnen Regelungskomplexen (vgl. oben vor I.*) vorgetragen:

1. Zur Bestands- und Entwicklungsgarantie für den WDR meint der Bundesminister, die gesetzliche Ausgestaltung des WDR zu einem 'Quasi-Wirtschaftsunternehmen sowie seine Befugnis zur Veröffentlichung von Druckwerken sei mangels entsprechender Gemeinwohllegitimation und wegen der - letztlich vielfaltshemmenden - Beeinträchtigung potentieller privater Anbieter verfassungswidrig. Die dem WDR eingeräumten Kooperationsmöglichkeiten mit privaten Veranstaltergemeinschaften vermischten die beiden Bereiche des dualen Systems, die sich in Aufgabe, Finanzierung und Vielfaltsanforderungen wesentlich unterschieden.

Die Landesregierung hält dagegen die Einwände gegen § 3 Abs. 3 und § 3 Abs. 7 bis 9 WDR-G für unbegründet. Mit der hierdurch dem WDR eingeräumten Bestands- und Entwicklungsgarantie komme der Gesetzgeber seiner verfassungsrechtlichen Gewährleistungspflicht für den öffentlichrechtlichen Rundfunk nach und stelle ein Instrumentarium zur funktionsgerechten Aufgabenerfüllung zur Verfügung, das nicht nur verfassungsgemäß, sondern zum Teil sogar verfassungsrechtlich geboten sei. Die Garantie sendetechnischer und programmlicher Möglichkeiten (§ 3 Abs. 3 WDR-G) genüge dem Bestimmtheitserfordernis, weil sie nur im Rahmen der in § 3 Abs. 1 und § 1 Abs. 1 WDR-G festgelegten Aufgabenstellung des WDR bestehe; sie diene der Erhaltung des öffentlichrechtlichen Rundfunks und stelle private Anbieter daher zumindest nicht willkürlich schlechter. Der Parlamentsvorbehalt fordere keine weitergehende Regelung. Auch die in § 3 Abs. 3 WDR G ausgesprochene Garantie in finanziell-wirtschaftlicher Hinsicht sei verfassungsgemäß, weil das Gesetz insoweit das Wesentliche, nämlich den Vorrang der Gebührenfinanzierung und somit die Nachrangigkeit der Wirtschaftswerbung, regele und hierdurch auch keine Grundrechte anderer verletze. Selbst wenn man die eingeräumten Befugnisse des WDR als unternehmerische Tätigkeit der öffentlichen Hand qualifizieren wollte, fände sie ihre dann erforderliche verfassungsrechtliche Legitimation in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die in § 3 Abs. 8 WDR-G geregelten Befugnisse des WDR sicherten die Programmvielfalt und die Wirtschaftlichkeit der Vermögensverwertung. Von einem uferlosen Funktionskreis des WDR könne keine Rede sein. Auch der Vorwurf der Modellinkonsistenz sei angesichts der klaren gesetzlichen Festlegung des Schwergewichts der Tätigkeit des WDR auf die Erfüllung seiner vornehmlich gebührenfinanzierten öffentlichrechtlichen Programmfunktion unbegründet. Im übrigen stehe es im Belieben der privaten Anbieter, ob sie mit dem WDR kooperierten. Das gelte auch für die Kooperation nach § 6 Abs. 2 LRG. Mischformen seien im dualen System nicht ausgeschlossen. Eine Inkompatibilität zwischen dem WDR und den ebenfalls binnenpluralistisch organisierten privaten Anbietern bestehe nicht. Ein dauerhafter Einfluß auf die privaten Veranstalter werde dem WDR nicht eingeräumt. Die in § 3 Abs. 7 WDR-G eingeräumte Befugnis zur Herausgabe von Druckwerken mit vorwiegend programmbezogenem Inhalt stelle sich als Annexzuständigkeit zur Rundfunkfreiheit dar, bei deren Wahrnehmung der WDR die rundfunkspezifischen Bindungen wahren müsse. Der Programmpresse stehe insoweit kein Ausschließlichkeitsanspruch zu.

Der Landtag sieht ebenso wie die LfR keine verfassungsrechtliche Verpflichtung des Gesetzgebers, Kooperationen zwischen dem WDR und privaten Anbietern zu untersagen. Die LfR weist darauf hin, daß die Kooperation als Starthilfe für den privaten Rundfunk gedacht sei. Im Gegensatz zur Landesregierung hält die LfR § 47 Abs. 2 WDR-G auf Kooperationen zwischen privaten Veranstaltergemeinschaften und öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten für anwendbar; die Vorschrift sei jedoch nicht im Sinn einer Verpflichtung zur gesellschaftsrechtlichen Beherrschung zu verstehen. Das Finanzierungssystem, namentlich die vorrangige Gebührenfinanzierung des WDR, werde durch eine Kooperation nicht in Frage gestellt.

Die ARD sieht die durch § 3 Abs. 3 WDR-G ausgesprochene Bestands- und Entwicklungsgarantie als - verfassungsrechtlich unbedenklichen - Ausdruck der staatlichen Funktionsgarantie für den öffentlichrechtlichen Rundfunk, die durch eine bloße Festschreibung des status quo nicht erfüllt werden könne. Von einer unternehmerischen Autonomie des WDR könne angesichts der vielfältigen gesetzlichen Bindungen und Sicherungen keine Rede sein. Gesetzlich erlaubt seien - wie schon bisher und nur im Rahmen des Gemeinwohlzweckes und der Funktionsbestimmung des WDR - lediglich fiskalische Hilfsgeschäfte und fiskalische Randnutzungen. Grundrechte Dritter würden mangels (Quasi-)Monopolstellung des WDR nicht beeinträchtigt, ein etwaiges Rücksichtnahmegebot gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern sei ebensowenig verletzt wie die Pressefreiheit. Ihre verfassungsrechtliche Grundlage finde die Regelung in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. § 6 Abs. 2 LRG beschränke die Kooperation hinreichend: Der WDR bleibe an seinen öffentlichrechtlichen Status und seine Aufgabenzuweisung gebunden. Eine Kooperation zwischen ihm und privaten Veranstaltern widerspreche nicht der dualen Rundfunkordnung, sondern diene einer Verbesserung der Rundfunkversorgung, indem sie als Gegengewicht zu den wachsenden Verflechtungen und Konzentrationsbestrebungen im Medienbereich das öffentlichrechtliche System einerseits und finanzschwache private Kulturträger andererseits absichere. Dabei blieben die Verantwortungsbereiche privater und öffentlichrechtlicher Veranstalter jedoch klar voneinander getrennt. Eine Erschwerung der Veranstaltung von privatem Rundfunk durch die gesetzlich allein vorgesehene Kooperationsmöglichkeit sei nicht erkennbar. Angesichts der zu beobachtenden Tendenz zur - interessengebundenen - Einseitigkeit der Programmpresse habe der Gesetzgeber in § 3 Abs. 7 WDR-G zu Recht die Befugnis des WDR zu eigener Information mittels programmbezogener Druckschriften deklaratorisch festgeschrieben.

Der Bundesverband Kabel und Satellit (BKS) wendet sich gegen die Regelungen in § 3 Abs. 3 und 8 WDR-G. Absatz 3 weise dem WDR eine umfassende Kompetenz zu, die weder zeitlich und räumlich noch der Rechtsform oder dem Gegenstand nach wirksam beschränkt sei. Mit dieser zu unbestimmten Vorschrift habe sich der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber seiner Regelungszuständigkeit begeben. Im übrigen ermögliche die Vorschrift unzulässige Mischformen zwischen öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Rundfunkveranstaltern. Durch Absatz 8 werde dem WDR die ganze Breite eines privatwirtschaftlich tätigen Unternehmens eröffnet. Die Befugnis zur multimedialen Auswertung der Programme, die letztlich die Gründung von Schallplattengesellschaften, Videovertriebsfirmen, Marketinggesellschaften und Buchverlagen gestatte, werde nur unzulänglich gesetzlich beschränkt. Die Vorschrift eröffne ferner neue, räumlich und inhaltlich nicht begrenzte und damit medienrechtlich bedenkliche Kooperationsformen, die dem Grundsatz der Modellkonsistenz des dualen Rundfunks widersprächen.

Nach Ansicht des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) ist § 3 Abs. 3 WDR-G verfassungswidrig. Die Vorschrift sei zu unbestimmt, die gesetzliche Begrenzung nicht hinreichend. Der WDR könne letztlich allein über den Umfang seiner Tätigkeit und den für die Privaten verbleibenden Freiraum entscheiden. Hierin liege auch ein Verstoß gegen die Pflicht des Gesetzgebers zur Schaffung einer positiven Rundfunkordnung, weil er zwar ein duales Rundfunksystem errichtet habe, den Privaten jedoch keine reale Entwicklungschance einräume. Die Kooperationsbefugnisse des WDR seien verfassungswidrig. Die faktisch unbegrenzte Werbemöglichkeit des WDR beeinträchtige die Funktionsfähigkeit der Presse, die erhebliche Einnahmeverluste hinnehmen müsse. § 3 Abs. 7 WDR-G erlaube es dem WDR, eine Programmzeitschrift herauszugeben, und verstoße deshalb gegen das Grundrecht der Pressefreiheit, das die Presse zwar nicht vor Konkurrenz schlechthin, wohl aber davor schütze, daß der öffentlichrechtliche Rundfunk seinen Aufgabenrahmen überschreite.

Der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ) hält die nach seiner Ansicht uneingeschränkte Befugnis des WDR zur Nutzung der Neuen Dienste durch § 3 Abs. 3 WDR-G für verfassungswidrig. Bei diesen Diensten (Videotext, Bildschirmtext) handele es sich nicht um Rundfunk. Zumindest dürfe ihre Nutzung dem WDR nur in einem vom Gesetzgeber genau bezeichneten Rahmen eröffnet werden; daran fehle es. § 3 Abs. 8 und 9 WDR-G sei verfassungswidrig, weil der WDR hierdurch eine Unternehmensverfassung erhalte, die die Existenz der übrigen Medienwirtschaft gefährde. Art. 2, 5, 12 und 14 GG untersagten es dem Gesetzgeber, die Vorteile der Anstaltsstruktur mit denjenigen der Unternehmensverfassung zu kombinieren. Daß der Gesetzgeber in § 6 Abs. 2 LRG eine Beteiligung öffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten an Veranstaltergemeinschaften habe vorsehen dürfen, sei zu bezweifeln. Hierfür fehle ihm die kartellrechtliche Zuständigkeit. Soweit § 3 Abs. 7 WDR-G es dem WDR gestatte, Druckschriften herauszugeben, die mehr als nur unmittelbar programmbezogene Informationen enthielten, sei auch diese Vorschrift verfassungswidrig. Jede Form der Programmpresse sei nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG der privatwirtschaftlichen Presse vorbehalten. Der WDR könne die Gewährleistung der Pressefreiheit für sich nicht in Anspruch nehmen.

2. In der Regelung der Verteilung von Übertragungskapazitäten sieht der Bundesminister eine Verletzung des Gebots der Staatsferne des Rundfunks. Das gelte insbesondere im Hinblick auf die Aufteilung von Frequenzen zwischen den privaten und öffentlichrechtlichen Anbietern. Der Landtag werde an der Entscheidung unzureichend beteiligt.

Nach Auffassung der Landesregierung entsprechen die den Privaten auferlegten Programmanforderungen den neueren verfassungsgerichtlichen Vorgaben. Die Verschärfung des Vielfaltsstandards bewege sich im Rahmen des dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsfreiraums und beeinträchtige die Funktionsfähigkeit der Privaten nicht. An abweichende Regelungen anderer Bundesländer sei Nordrhein-Westfalen nicht gebunden, weil keine Verpflichtung zur Schaffung eines bundeseinheitlichen Rundfunkmodells bestehe. Die Redakteursbeteiligung an der Programmgestaltung sei ein Element zur Sicherung der Vielfalt. Rechte privater Rundfunkunternehmer würden hierdurch nicht verletzt, weil ihnen kein Tendenzschutz zustehe. Eine Umverteilung der publizistischen Verantwortlichkeit finde durch die Redakteursbeteiligung jedenfalls nicht statt. Die Verteilung der Sendekapazitäten sei wesensmäßig eine staatliche Aufgabe. Die Exekutive sei verfassungsrechtlich nicht von der Mitwirkung ausgeschlossen. Die gesetzlichen Vorgaben in § 3 LRG seien ausreichend. Eine Zustimmung des Parlaments in Gesetzesform sei nicht erforderlich.

Die Landesanstalt für Rundfunk meint, hinsichtlich der Programmanforderungen sei der Gesetzgeber nicht auf die Festlegung eines Mindeststandards beschränkt. Ein Widerspruch zwischen dem wirtschaftlichen Erfordernis, massenattraktive Programme anzubieten, und der gesetzlichen Pflicht zu lokalorientierter Meinungs- und Nachrichtenvielfalt sei nicht erkennbar. Besondere Kosten entstünden aufgrund der Programmanforderungen nicht, weil auch die Einhaltung des in jedem Fall verfassungsrechtlich geforderten Grundstandards eine qualifizierte und ausgestattete Redaktion voraussetze.

Die ARD hält die Frequenzvergaberegelungen, auf die sich ihre Stellungnahme insoweit beschränkt, für verfassungsrechtlich unbedenklich. § 3 Abs. 1 LRG sei hinreichend bestimmt und verstoße nicht gegen den Grundsatz der Staatsferne: Die Frequenzverteilung sei typisches Verwaltungshandeln, da eine Vielzahl von gesetzlich nicht zu erfassenden Einzelfällen zu entscheiden sei. Das Landesrundfunkgesetz enthalte hierfür in § 3 Abs. 2, § 7 Abs. 5 und § 31 ausreichende rechtliche Vorgaben. Der Landtag werde hinreichend beteiligt.

Nach Ansicht des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger und des Verbandes Deutscher Zeitschriftenverleger verstößt das Zulassungskriterium des § 7 Abs. 2 Satz 3 LRG gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und den Parlamentsvorbehalt.

3. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Bundesministers gegen die Regelung des lokalen Rundfunks richten sich in erster Linie gegen die Gemeindebeteiligung an Betriebsgesellschaft und Veranstaltergemeinschaft. Dies widerspreche dem Gebot der Staatsferne des Rundfunks. Das - äußerst instabile - Zwei-Säulen-Modell greife im übrigen in einer Weise in die Organisationsstruktur der Privaten ein, die deren Existenz in Frage stelle.

Demgegenüber verteidigt die Landesregierung die Verfassungsmäßigkeit des Zwei-Säulen-Modells, das gerade der Erfüllung des verfassungsrechtlichen Gebots der Vielfalts- und Pluralitätssicherung diene. Ein jedermann zustehendes Grundrecht auf "rundfunkmäßige Tätigkeit" existiere nicht. Der Vorwurf der Modellinkonsistenz treffe auch hier nicht zu. Ein privatrechtlich verfaßter Binnenpluralismus widerspreche nicht der Verfassung und führe auch nicht zur Funktionsunfähigkeit des privaten Rundfunks: Der unternehmerische Einfluß der Betriebsgesellschaft werde sichergestellt; das Gesetz schaffe im übrigen durch Einigungserfordernisse und hinreichenden Einigungsdruck eine wirksame Verklammerung von Betriebsgesellschaft und Veranstaltergemeinschaft. Dem Gesetzgeber komme insoweit ein Prognosespielraum zu. Die Beteiligung der Gemeinden widerspreche dem Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks nicht: Sie sei wegen deren besonderer Kenntnis lokaler Gegebenheiten im Interesse der Rundfunkfreiheit -letztlich durch Art. 28 Abs. 2 GG - gerechtfertigt und beschränke sich auf eine deutliche und daher unbedenkliche Minderheitsposition.

Die Einschätzung der Landesregierung wird vom Landtag sowie von der Landesrundfunkanstalt geteilt, die betont, daß sich der Gesetzgeber bei der Schaffung von Vorkehrungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt nicht mit einem Minimalstandard zufriedengeben und sich nicht auf inhaltliche Pluralitätsvorgaben beschränken müsse, sondern auch die Organisationsstruktur der privaten Veranstalter einbeziehen dürfe. Mangels öffentlichrechtlicher Grundversorgung bestehe beim Lokalrundfunk ohnehin eine höhere Vielfaltssensibilität. Eine Identität der Anforderungen für öffentlichrechtliche und private Veranstalter bestehe jedenfalls nicht. Den Besonderheiten der privaten Anbieter trage das Gesetz hinreichend Rechnung. Die Funktionsfähigkeit des Zwei-Säulen-Modells sei aufgrund des gesetzlichen und faktischen Kooperationszwangs zwischen Betriebsgesellschaft und Veranstaltergemeinschaft und durch die beratende Tätigkeit der Landesrundfunkanstalt (§ 52 Abs. 2 Nr. 1 LRG) gesichert. Die verfassungsgerichtliche Überprüfung der insoweit zugrunde liegenden gesetzgeberischen Einschätzung müsse sich auf eine Vertretbarkeitskontrolle beschränken. Auch § 26 LRG sei verfassungsmäßig, weil das Grundgesetz jedenfalls keinen unbegrenzten Anspruch für jeden auf Zugang zum Rundfunk eröffne. In der Beteiligung der Gemeinden an Betriebsgesellschaft und Veranstaltergemeinschaft sieht auch die Landesrundfunkanstalt keinen Verstoß gegen das Gebot der Staatsferne des Rundfunks. Von einem "Bürgermeisterrundfunk" könne aufgrund der Erfahrungen mit den bisher entstandenen Veranstaltergemeinschaften keine Rede sein.

Die ARD beschränkt sich in ihrer Stellungnahme in diesem Zusammenhang auf § 30 Abs. 1 LRG, der verfassungsrechtlich unbedenklich sei, weil er Kooperationen zwischen Veranstaltergemeinschaften und dem WDR auf das Rahmenprogramm begrenze und den Kernbereich lokaler Berichterstattung nicht tangiere. Die Vorschrift diene dem publizistischen Wettbewerb, weil sie die Veranstaltung von lokalem Rundfunk wirtschaftlich erst ermögliche.

Nach Ansicht des Bundesverbandes Kabel und Satellit, des Verbandes Deutscher Zeitschriftenverleger und des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger verstößt die vom Landesrundfunkgesetz geforderte Trennung zwischen rundfunkrechtlicher und wirtschaftlicher Verantwortlichkeit gegen Verfassungsrecht, weil die Betriebsgesellschaft das finanzielle Risiko trage, ohne auf das Programm Einfluß nehmen zu können. Es seien andere Gestaltungsmöglichkeiten denkbar, mit denen der Gesetzgeber den Schutz der lokalen Presse und ihres Werbeaufkommens hätte bewirken können, ohne auf wesentliche privatwirtschaftliche Elemente zu verzichten. § 30 LRG verstärke die ohnehin schon bestehende Vormachtstellung des WDR noch weiter und verhindere die Entwicklung privaten Rundfunks. § 26 LRG schränke den Zugang zum privaten Rundfunk, der jedermann zustehe, in unzulässiger Weise ein. Bedenken unterlägen auch die weitreichenden Programmanforderungen für private Veranstalter. Darüber hinaus beanstandet der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger die Beteiligung der kommunalen Gebietskörperschaften an Veranstaltergemeinschaft und Betriebsgesellschaft. Im Unterschied zu den Bundesverbänden der Zeitungs- und Zeitschriftenverleger hat der Verband Rheinisch-Westfälischer Zeitungsverleger erklärt, daß die Verleger im Geltungsbereich des Landesrundfunkgesetzes das Modell für funktionsfähig hielten und sich überall an Betriebsgesellschaften beteiligt hätten oder beteiligen wollten.

4. Die Regelungen über die Zusammensetzung von Rundfunkrat und Rundfunkkommission halten sich nach Auffassung der Landesregierung innerhalb des - weit zu ziehenden - Gestaltungsraums des Gesetzgebers. Staatsunabhängigkeit und Pluralismus seien gewahrt. Der in § 15 Abs. 4 WDR-G und § 55 Abs. 5 LRG vorgesehene "Kulturblock" sei wegen der Sachnähe seiner Mitglieder zum Rundfunk nicht zu beanstanden. Eine hinreichende Repräsentation von Frauen im Rundfunkrat werde durch § 15 Abs. 1 WDR-G sichergestellt. Die Vertriebenenverbände könnten im Hinblick auf Mitgliederzahl und Öffentlichkeitswirkung einen Sitz in den Kontrollgremien nicht beanspruchen, zumal ihre Repräsentation von anderen Gruppen wahrgenommen werde. Auch der Presse stehe ein Beteiligungsanspruch nicht - auch nicht aufgrund von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG - zu. Ihre Nichtberücksichtigung im Rundfunkrat rechtfertige sich aus dem Gesichtspunkt der Funktionsteilung der Medien und sei jedenfalls nicht willkürlich. Von einer verfassungswidrigen Ungleichgewichtigkeit zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern könne keine Rede sein. Zur Herstellung völliger Parität zwischen den Sozialpartnern sei der Gesetzgeber ohnehin nicht verpflichtet, weil Art. 9 Abs. 3 GG für den Rundfunk, der nicht der Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen diene, keine Geltung beanspruchen könne. Beamte und Schriftsteller könnten nicht ohne weiteres der Gruppe der Arbeitnehmer zugerechnet werden. Anderenfalls müßten auf Seiten der Arbeitgeber auch weitere Gruppen mit Arbeitgeberfunktion Berücksichtigung finden. Ein eklatantes Mißverhältnis zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern sei jedenfalls nicht zu erkennen.

Auch die Landesrundfunkanstalt hält die Regelungen von der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers für gedeckt.

Der Bundesverband Kabel und Satellit beanstandet, daß ihm im Gegensatz zu den in § 55 Abs. 5 Nr. 11 LRG genannten Verbänden, denen deutlich geringere Bedeutung zukomme, kein Recht zur Entsendung eines Vertreters in die Rundfunkkommission eingeräumt werde.

Der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger hält es mit den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätzen zur Besetzung der Rundfunkaufsichtsgremien für unvereinbar, den Verlegern einen Sitz im Rundfunkrat des WDR vorzuenthalten. Das gelte zumindest deswegen, weil die Deutsche Journalistenunion und der Deutsche Journalistenverband Vertreter entsenden dürften. Im übrigen teilt der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger die Bedenken der Antragsteller hinsichtlich der Zusammensetzung der Rundfunkkommission.

Auch der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger erachtet die Nichtberücksichtigung der Verleger im Rundfunkrat des WDR für verfassungswidrig. Dasselbe gelte für das Übergewicht gewerkschaftlicher oder gewerkschaftsnaher Gruppen gegenüber den Arbeitgeberverbänden in der Rundfunkkommission.

5. Die Landesregierung hält die Regelung des Schulrundfunks für verfassungsgemäß. Die Rundfunkfreiheit werde durch Art. 7 GG begrenzt. Die staatlichen Mitwirkungsrechte bedürften eines entsprechenden Kontrollinstrumentariums. Die Gesamtverantwortung des Rundfunkrats bleibe in jedem Fall unberührt. Das Gesetz enthalte im übrigen hinreichende Vorkehrungen gegen einen Mißbrauch des Staatseinflusses.

Die ARD teilt die Bedenken der Antragsteller gegen die Verfassungsmäßigkeit der Schulfunkregelungen, durch die sie den Grundsatz der Staatsferne des Rundfunks beeinträchtigt sieht. Es seien andere, die Freiheit des Rundfunks weniger beeinträchtigende Formen staatlicher Einflußnahme möglich.

In der mündlichen Verhandlung haben sich Vertreter der Antragsteller, der Bundesregierung, der Landesregierung, der Landesanstalt für Rundfunk, der Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland, der Kommunalen Spitzenverbände Nordrhein-Westfalen, des Verbandes Privater Rundfunk und Telekommunikation, des Verbandes Deutscher Zeitschriftenverleger, des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger und dessen Rheinisch-Westfälischen Landesverbandes geäußert.

Die angegriffenen Vorschriften des Gesetzes über den "Westdeutschen Rundfunk Köln" (WDR-G) und des Rundfunkgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LRG) sind im wesentlichen - einige bei verfassungskonformer Auslegung - mit dem Grundgesetz vereinbar. Lediglich § 3 Abs. 1 LRG verstößt gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

Wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung ausgeführt hat, ist die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eine dienende Freiheit. Sie dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, und zwar in einem umfassenden, nicht auf bloße Berichterstattung oder die Vermittlung politischer Meinungen beschränkten Sinn. Freie Meinungsbildung vollzieht sich in einem Prozeß der Kommunikation. Sie setzt auf der einen Seite die Freiheit voraus, Meinungen zu äußern und zu verbreiten, auf der anderen Seite die Freiheit, geäußerte Meinungen zur Kenntnis zu nehmen, sich zu informieren. Indem Art. 5 Abs. 1 GG Meinungsäußerungs-, Meinungsverbreitungs- und Informationsfreiheit als Grundrechte gewährleistet, sucht er zugleich diesen Prozeß verfassungsrechtlich zu schützen (vgl. BVerfGE 57, 295 [319 f.]). Der Rundfunk ist "Medium und Faktor" des verfassungsrechtlich geschützten Prozesses, in dem sich die Meinungsbildung vollzieht (vgl. BVerfGE 12, 205 [260]). Angesichts seiner herausragenden kommunikativen Bedeutung wird freie Meinungsbildung nur in dem Maß gelingen, wie der Rundfunk seinerseits frei, umfassend und wahrheitsgemäß informiert. Unter den Bedingungen der modernen Massenkommunikation bildet daher der grundrechtliche Schutz der Vermittlungsfunktion des Rundfunks eine unerläßliche Voraussetzung der Erreichung des Normziels von Art. 5 Abs. 1 GG.

Dem dienenden Charakter der Rundfunkfreiheit würde ein Verständnis von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, das sich in der Abwehr staatlicher Einflußnahme erschöpfte und den Rundfunk im übrigen den gesellschaftlichen Kräften überließe, nicht gerecht. Zwar entfaltet das Grundrecht der Rundfunkfreiheit seinen Schutz auch und zuerst gegenüber dem Staat. Daneben bedarf es jedoch einer positiven Ordnung, die sicherstellt, daß der Rundfunk ebensowenig wie dem Staat einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, sondern die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft insgesamt eine Rolle spielen. Zu diesem Zweck sind materielle, organisatorische und prozedurale Regelungen notwendig, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleisten will (vgl. BVerfGE 57, 295 [320]). Wie diese Ordnung im einzelnen ausgestaltet wird, ist Sache der gesetzgeberischen Entscheidung. Das Grundgesetz schreibt weder ein bestimmtes Modell vor noch zwingt es zu konsistenter Verwirklichung des einmal gewählten Modells. Von Verfassungs wegen kommt es vielmehr allein auf die Gewährleistung freier und umfassender Berichterstattung an.

Entscheidet sich der Gesetzgeber für eine duale Rundfunkordnung, in der öffentlichrechtliche und private Veranstalter nebeneinander bestehen, muß er folglich dafür sorgen, daß die verfassungsrechtlichen Anforderungen gleichgewichtiger Vielfalt in der Berichterstattung im Ergebnis durch das Gesamtangebot aller Veranstalter erfüllt werden. Auch im dualen System ist es verfassungsrechtlich nicht zulässig, die privaten Veranstalter unter Hinweis auf die zur Ausgewogenheit verpflichteten öffentlichrechtlichen Anstalten von diesem Erfordernis zu entbinden. Denn angesichts der von den öffentlichrechtlichen Veranstaltern verlangten Ausgewogenheit müßte jede Verengung oder Einseitigkeit des privaten Sektors zu einer Unausgewogenheit des Gesamtangebots führen und würde so das Ziel von Art. 5 Abs. 1 GG verfehlen (vgl. BVerfGE 57, 295 [324]).

Der Gesetzgeber darf die Zulassung privaten Rundfunks, die verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, allerdings nicht von Voraussetzungen abhängig machen, die eine Veranstaltung privater Rundfunkprogramme in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden (vgl. BVerfGE 73, 118 [157]). In diesem Zusammenhang ist es ihm auch erlaubt, den Folgen für die Programmgestaltung Rechnung zu tragen, die sich aus der Werbefinanzierung des privaten Rundfunks ergeben und es ihm erschweren, die Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in demselben Umfang zu erfüllen wie die primär gebührenfinanzierten öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten. Dieser Unterschied rechtfertigt es, an die Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen wie im öffentlichrechtlichen Rundfunk. Erleichterungen dieser Art sind aber ohne nachhaltige Gefährdung des Normziels von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nur hinnehmbar, solange und soweit wirksam sichergestellt ist, daß die unerläßliche Grundversorgung der Bevölkerung vom öffentlichrechtlichen Rundfunk ohne Einbuße erfüllt wird (vgl. BVerfGE 73, 118 [157 ff.]).

Der Begriff der Grundversorgung bezeichnet dabei weder eine Mindestversorgung, auf die der öffentlichrechtliche Rundfunk beschränkt ist oder ohne Folgen für die Anforderungen an den privaten Rundfunk beschränkt werden könnte, noch nimmt er eine Grenzziehung oder Aufgabenteilung zwischen öffentlichrechtlichen und privaten Veranstaltern etwa in dem Sinne vor, daß jene für den informierenden und bildenden, diese für den unterhaltenden Teil des Programmangebots zuständig wären. Es muß vielmehr sichergestellt sein, daß die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten für die Gesamtheit der Bevölkerung Programme anbieten, die umfassend und in der vollen Breite des klassischen Rundfunkauftrags informieren, und daß im Rahmen dieses Programmangebots Meinungsvielfalt in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise hergestellt wird (vgl. BVerfGE 74, 297 [325 f.]).

Entscheidet sich der Gesetzgeber für eine duale Rundfunkordnung, so ist er daher angesichts der noch immer beschränkten Reichweite, programmlichen Vielfalt und Breite des privaten Rundfunks verpflichtet, die Grundversorgung der Bevölkerung durch die Gewährleistung der erforderlichen technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Voraussetzungen für den öffentlichrechtlichen Rundfunk zu sichern (vgl. BVerfGE 73, 118 [158]). Mit dieser Gewährleistungspflicht wäre es unvereinbar, den öffentlichrechtlichen Rundfunk auf den gegenwärtigen Entwicklungsstand in programmlicher, finanzieller und technischer Hinsicht zu beschränken. Der Grundversorgungsauftrag läßt sich im dualen System unter den bestehenden Bedingungen vielmehr nur erfüllen, wenn der öffentlichrechtliche Rundfunk nicht allein in seinem gegenwärtigen Bestand, sondern auch in seiner zukünftigen Entwicklung gesichert ist (vgl. BVerfGE 74, 297 [350 f.]).

Die Regelungen des WDR-Gesetzes über die Bestands- und Entwicklungsgarantie für den WDR (§ 3 Abs. 3 und Abs. 7 bis 9 in Verbindung mit § 33 Abs. 2, § 47 WDR-G) sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Bei restriktiver Auslegung ist auch § 6 Abs. 2 L,RG mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. a) Die Generalklausel des § 3 Abs. 3 Satz 1 WDR-G begegnet bei dem gebotenen engen Verständnis keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Dabei kann offen bleiben, ob die gesetzgeberische Befugnis zur Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit auch das Recht umschließt, dem WDR wirtschaftliche Betätigungsmöglichkeiten aller Art einzuräumen. Denn eine solche Gestattung enthält das Gesetz nicht. Die Vorschrift bildet vielmehr die gesetzliche Grundlage einer allgemeinen Bestands- und Entwicklungsgarantie für den WDR, die in verschiedenen anderen Regelungen des Gesetzes ausgeformt und konkretisiert wird. Gegen eine solche Garantie, wie sie mittlerweile auch in der Präambel des Staatsvertrages zur Neuordnung des Rundfunkwesens (Rundfunkstaatsvertrag) vom 1./3. April 1987 ausgesprochen wird, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie ist im Gegenteil im dualen Rundfunksystem verfassungsrechtlich geboten, solange die privaten Veranstalter den klassischen Rundfunkauftrag, von dem Art. 5 Abs. 1 Satz 2 G(, ausgeht, nicht in vollem Umfang erfüllen [vgl. BVerfGE 73, 118 [155 ff.]]. Unter dieser Bedingung, die auch die Antragsteller nicht in Abrede stellen, obliegt die - umfassend zu verstehende - Grundversorgung der Bevölkerung den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten. Die Bestands- und Entwicklungsgarantie bedeutet dabei nichts anderes als die Sicherung der Voraussetzungen, die die Grundversorgung der Bevölkerung möglich machen.

Angesichts der schnellen Entwicklung des Rundfunkwesens, namentlich der Rundfunktechnik, würde eine auf den gegenwärtigen Zustand bezogene Garantie nicht ausreichen, die Wahrnehmung der Grundversorgungsaufgabe sicherzustellen. Die Garantie kann sich daher nicht auf die herkömmliche Technik der terrestrischen Übertragung beschränken. Wenn neben diese andere Übertragungsformen treten oder sie verdrängen, wird auch die Nutzung der neuen Übertragungsformen von der Gewährleistung der Grundversorgung umfaßt. Dasselbe gilt für das Programmangebot der öffentlichrechtlichen Anstalten, das für neue Publikumsinteressen oder neue Formen und Inhalte offen bleiben muß. Gegenständlich und zeitlich offen und dynamisch ist der Begriff der Grundversorgung allein an die Funktion gebunden, die der Rundfunk im Rahmen des von Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Kommunikationsprozesses zu erfüllen hat. Daher ergeben sich auch die Grenzen der auf die Grundversorgung bezogenen Bestands- und Entwicklungsgarantie allein aus der Funktion des Rundfunks. Jedenfalls soweit die gesetzliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlichrechtlichen Rundfunks von seiner Aufgabe im dualen System getragen wird, besitzt sie auch eine verfassungsrechtliche Grundlage.

In diesem Rahmen hält sich die angegriffene Regelung. Die Generalklausel des § 3 Abs. 3 Satz 1 WDR-G legt fest, daß die dort genannten Betätigungsmöglichkeiten dem WDR nur "bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben" zustehen. Diese werden bei der Bestands- und Entwicklungsgarantie also vorausgesetzt und grenzen sie ein.

Die Aufgaben, die der WDR zu erfüllen hat, sind in dem Gesetz auch hinreichend deutlich und bestimmt benannt. Der Aufgabenbegriff des § 3 Abs. 3 WDR-G verweist zunächst auf § 3 Abs. 1 WDR-G. Darin wird dem WDR die Veranstaltung von Rundfunk im Sinn der herkömmlichen formalen Rundfunkdefinition des Gebührenrechts übertragen. Dieser Auftrag erfährt sodann aber in § 4 und § 5 Abs. 4 und 5 WDR-G eine inhaltliche Ausgestaltung. Maßgeblich ist hier vor allem § 4 Abs. 1 Satz 1 WDR-G. Er enthält diejenigen normativen Vorgaben, die den Programmauftrag zusammenfassen und prägen und die deshalb bei jeder Maßnahme oder Entscheidung des WDR zu beachten sind.

Der WDR veranstaltet und verbreitet danach Rundfunk als Medium und Faktor des Prozesses der freien Meinungsbildung und als Sache der Allgemeinheit. Mit dieser Formulierung, die der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entlehnt ist, hat der Gesetzgeber die besonderen Bindungen hervorgehoben, denen die Rundfunkfreiheit als eine der Meinungsbildung dienende Freiheit unterliegt. Damit ist auf der gesetzlichen Ebene klargestellt, daß jede Inanspruchnahme der Rundfunkfreiheit der Aufgabe dienen muß, freie und umfassende Meinungsbildung zu gewährleisten. Sie wird in eine Verantwortungsbeziehung gegenüber der Allgemeinheit gerückt. Das läßt den eigenen Interessen des öffentlichrechtlichen Veranstalters, auch soweit sie auf Bestandssicherung und Entwicklung gerichtet sind, nur dann Raum, wenn diese Interessen als zugunsten der Allgemeinheit treuhänderisch gebunden erscheinen und gerechtfertigt werden können.

Die Verpflichtung auf das Interesse der Allgemeinheit kommt ferner in der Vorschrift des § 4 Abs. 1 Satz 2 WDR-G zum Ausdruck, der die Gewährleistung der Aufgabenerfüllung den im Sendegebiet bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräften und Gruppen überträgt. Zugleich stellt sie aber auch sicher, daß die Wahrnehmung des Rundfunkauftrags selbst in den Händen der Anstalt bleibt und nicht etwa auf die gesellschaftlich relevanten Kräfte und Gruppen übergeht. Die gesellschaftliche Kontrolle hat vielmehr gerade umgekehrt den Sinn, den eigenständigen Rundfunk im Interesse der Meinungsbildungsfreiheit zu einer verantwortungsvollen Wahrnehmung seiner Aufgaben zu befähigen.

Diese Verpflichtung wird gegenständlich durch § 4 Abs. 2 WDR-G näher bestimmt. Dabei steht die Informationsaufgabe des WDR im Vordergrund: Er muß in seinen Sendungen einen umfassenden Überblick über das internationale und nationale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen geben. Das Programm wird darauf aber nicht beschränkt, sondern hat neben der Information auch der Bildung und Unterhaltung zu dienen. Es muß Beiträge zur Kultur, Kunst und Beratung anbieten. Schließlich soll der WDR gemäß § 4 Abs. 3 WDR-G der regionalen Gliederung und der kulturellen Vielfalt des Sendegebiets Rechnung tragen. Ein Rückzug des WDR aus bestimmten Programmsektoren oder eine Vernachlässigung oder Bevorzugung einzelner Sektoren, etwa im Blick auf die Einnahmesteigerung oder die Konkurrenz privater Veranstalter, wäre damit unvereinbar.

Dieser umfassend angelegte Programmauftrag wird in § 5 Abs. 4 und 5 WDR-G um den Gesichtspunkt inhaltlich-meinungsmäßiger Vielfalt ergänzt. Diese wiederum an Aussagen des Bundesverfassungsgerichts angelehnten Formulierungen sollen sicherstellen, daß der Rundfunk nicht durch einseitige oder Minderheitsinteressen vernachlässigende Programme den Prozeß der Meinungsbildung verzerrt.

Zusammengenommen bringen die Regelungen der §§ 4 und 5 Abs. 4 und 5 WDR-G diejenigen Anforderungen zum Ausdruck, denen der öffentlichrechtliche Rundfunk unter dem Gesichtspunkt der Grundversorgung im dualen System von Verfassungs wegen genügen muß. Diese Vorschriften legen die funktionalen Bindungen fest, denen der WDR bei der Wahrnehmung seiner durch § 3 Abs. 3 WDR-G eröffneten Befugnisse unterworfen ist. Die Bestands- und Entwicklungsgarantie des § 3 Abs. 3 WDR-G wird auf diese Weise an die Grundversorgungsaufgabe gebunden und von ihr legitimiert und begrenzt. Dadurch wird der von den Antragstellern geltend gemachten Gefahr entgegengewirkt, daß sich der WDR, gestützt auf § 3 Abs. 3 WDR-G, zu einem quasi-privaten Großunternehmen wandeln könnte, das im Kern allein wirtschaftliche Ziele verfolgen und damit die duale Rundfunkordnung unterlaufen könnte.

b) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist auch § 3 Abs. 3 Satz 2 WDR-G, wonach der WDR insbesondere neue Dienste mittels neuer Techniken anbieten darf. Der verfassungsrechtliche Begriff des Rundfunks läßt sich nicht abschließend definieren. Sein Gehalt kann sich vielmehr bei tatsächlichen Veränderungen in dem von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Sozialbereich wandeln. Soll die Rundfunkfreiheit unter den Bedingungen raschen technischen Wandels ihre normative Kraft bewahren, dann darf bei der Bestimmung von Rundfunk nicht nur an eine bereits eingeführte Technik angeknüpft werden. Andernfalls könnte sich die grundrechtliche Gewährleistung nicht auf jene Bereiche erstrecken, in denen gleichfalls die Funktion des Rundfunks, wenn auch mit neuen Mitteln, erfüllt würde. Zur Gewährleistung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung bedarf es deshalb der Schutzwirkungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auch bei den neuen Diensten des § 3 Abs. 3 Satz 2 WDR-G (vgl. BVerfGE 74, 297 [350 f.]).

Die Bedeutung der neuen Dienste für die Meinungsbildung ist derzeit allerdings vergleichsweise gering. Es fehlt auch an Anhaltspunkten dafür, daß sie in naher Zukunft neben den herkömmlichen Rundfunk treten könnten. Die Notwendigkeit einer Grundversorgung auch im Bereich der neuen Dienste scheidet daher vorerst aus (vgl. BVerfGE 74, 297 [353]). Deswegen wird der Begriff der Grundversorgung für die neuen Dienste aber nicht bedeutungslos. Angesichts des beschleunigten medientechnischen Fortschritts kann nicht ausgeschlossen werden, daß rundfunkähnliche Kommunikationsdienste der in § 3 Abs. 3 Satz 2 WDR-G genannten Art künftig Funktionen des herkömmlichen Rundfunks übernehmen werden. Dieser Situation muß sich der öffentlichrechtliche Rundfunk gegebenenfalls anpassen können. Andernfalls bestünde die Gefahr, daß er seine Aufgaben eines Tages nicht mehr in vollem Umfang erfüllen könnte und so den klassischen Rundfunkauftrag verfehlen würde.

Auch für die Regelung des § 3 Abs. 3 Satz 2 WDR-G gilt freilich, daß der WDR von den hier eröffneten Betätigungsmöglichkeiten nur im Rahmen der ihm gesetzlich übertragenen Aufgaben Gebrauch machen darf. Die Bestands- und Entwicklungsgarantie des § 3 Abs. 3 WDR-G vermag der öffentlichrechtlichen Anstalt keinerlei Befugnisse zu vermitteln, die über die Grenzen dieses Aufgabenkreises hinausgehen. Das hat der Gesetzgeber durch den Verweis auf die Anstaltsaufgaben auch hinreichend deutlich gemacht. Insbesondere setzt jede Inanspruchnahme der neuen Techniken durch den WDR voraus, daß gerade auch durch sie die Funktion des Rundfunks als Medium und Faktor des Prozesses freier Meinungsbildung gefördert wird.

2. Die Kooperationsmöglichkeiten mit Dritten, die der Gesetzgeber dem WDR in § 3 Abs. 8 in Verbindung mit § 47, § 3 Abs. 9 in Verbindung mit § 47 WDR-G und in § 6 Abs. 2 LRG eröffnet hat, sind ebenfalls mit dem Grundgesetz vereinbar.

a) Die Vorschrift des § 3 Abs. 8 WDR-G betrifft die Herstellung und Verwertung von Rundfunkproduktionen. Die Programmherstellung fällt als notwendige Voraussetzung der Inanspruchnahme der Rundfunkfreiheit in den Schutzbereich von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Das gilt nicht nur für die Eigenproduktionen des WDR, sondern auch für Auftragsproduktionen, Koproduktionen und Beteiligungen an programmherstellenden Unternehmen. Vom Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist aber auch die weitere Verwertung eigener Rundfunkproduktionen sowie die darauf gerichtete Zusammenarbeit mit und Beteiligung an dritten Unternehmen umfaßt. Sie betrifft zwar nicht unmittelbar die Berichterstattung durch Rundfunk im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Als eine neben die anderen Einnahmequellen der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten tretende Finanzierungsform gehört sie jedoch zu den finanziellen Rahmenbedingungen, von denen es abhängt, ob die Rundfunkfreiheit in ihrer verfassungsrechtlich vorausgesetzten Funktion tatsächlich ausgeübt werden kann. Zur Ausgestaltung dieser Rahmenbedingungen ist der Gesetzgeber verpflichtet (vgl. BVerfGE 74, 297 [324 f., 342, 347]).

Die Ausgestaltung, die der Gesetzgeber in § 3 Abs. 8 in Verbindung mit § 47 WDR-G vorgenommen hat, genügt den Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Vorschriften sind hinreichend klar und bestimmt auf die dem öffentlichrechtlichen Rundfunk im dualen System obliegenden Aufgaben ausgerichtet. Insoweit ist zunächst von Bedeutung, daß § 3 Abs. 8 Satz 2 WDR-G jede Programmherstellung verbietet, mit der allein oder auch nur vorrangig das Ziel wirtschaftlicher Verwertung verfolgt wird. Von den in dieser Vorschrift eingeräumten Befugnissen darf also nur Gebrauch gemacht werden, wenn es den Anstaltsaufgaben dient. Die wirtschaftliche Betätigung kann unter diesen Umständen nicht zum Selbstzweck werden, sondern ist durch den Rundfunkauftrag bedingt.

Die Verpflichtung auf den Programmauftrag wird durch den Verweis auf § 47 WDR-G für die Beteiligung des WDR an Wirtschaftsunternehmen nochmals gesondert hervorgehoben. Eine solche Beteiligung ist ihm danach nur gestattet, wenn dies zu seinen gesetzlichen Aufgaben gehört. Die Annahme der Antragsteller, § 47 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WDR-G verweise lediglich auf die nach § 3 Abs. 3, 8 und 9 WDR-G eröffneten Beteiligungsmöglichkeiten zurück und könne deswegen von vornherein keine begrenzende Wirkung entfalten, trifft nicht zu. Zwar fallen diese Befugnisse in den Funktionsbereich der öffentlichrechtlichen Anstalt. Sie tragen dazu bei, daß die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorausgesetzten und im WDR-Gesetz näher ausformulierten Anstaltsaufgaben erfüllt werden können. Dies ändert jedoch nichts daran, daß es sich bei diesen Betätigungsmöglichkeiten nicht um selbständig neben den Programmauftrag tretende weitere Aufgaben handelt. Für § 47 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WDR-G kann daher nur der Programmauftrag maßgeblich sein.

Bei dieser Auslegung ist auch die Besorgnis unbegründet, daß § 3 Abs. 8 in Verbindung mit § 47 WDR-G die Entstehung gewaltiger Unternehmenskonglomerate zulasse und multimedialen Zusammenballungen und Verflechtungen keinen Einhalt gebiete. Die dem WDR eingeräumten Befugnisse bleiben durchgängig der Verpflichtung zugeordnet, für ein den Anforderungen der Grundversorgung genügendes Programmangebot zu sorgen. Eine Lösung des WDR aus den öffentlichrechtlichen Zweckbindungen kann sie nicht bewirken. Da das Rundfunkrecht insoweit keine Lücke läßt, kann die Frage nach etwaiger Abhilfe durch das Kartellrecht auf sich beruhen.

b) Die Vorschrift des § 3 Abs. 9 WDR-G betrifft die Zusammenarbeit des WDR mit oder die Beteiligung an anderen Unternehmen im Bereich der Programmveranstaltung und -verbreitung. Im Unterschied zu der Regelung des § 3 Abs. 8 WDR-G, die die Vorbereitung und Verwertung von Programmen zum Gegenstand hat, bezieht sich die Ermächtigung des § 3 Abs. 9 WDR-G geradewegs auf den Kernbereich der Rundfunkveranstaltung.

Das Grundgesetz schließt Kooperationen in diesem Bereich nicht aus. Der Gesetzgeber steht verfassungsrechtlich weder vor der Alternative, nur öffentlichrechtlichen oder nur privaten Rundfunk zuzulassen, noch muß er, wenn er sich für ein duales Rundfunksystem entscheidet, die beiden Sektoren strikt voneinander trennen. Aus dem Grundgesetz folgt keine Verpflichtung des Gesetzgebers zur Modellkonsistenz. Ebensowenig läßt sich dem Grundgesetz ein Gebot strikter Trennung von Rundfunk und Presse entnehmen. Der Grundsatz "publizistischer Gewaltenteilung" hat keinen Verfassungsrang (vgl. BVerfGE 73, 118 [175]). Von Verfassungs wegen kommt es auch hier allein darauf an, daß der Rundfunk instand gesetzt wird, seine dienende Funktion für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu erfüllen.

Damit ist nicht gesagt, daß die durch § 3 Abs. 9 WDR-G ermöglichte Kooperation verfassungsrechtlich unproblematisch wäre. Die Träger eines etwaigen Gemeinschaftsprogramms unterscheiden sich nicht nur in ihrer Organisations-, Finanzierungs- und Wirtschaftsform. Sie sind vielmehr auch unterschiedlichen und teilweise sogar gegenläufigen Zielvorgaben verpflichtet. Deswegen läßt sich die Gefahr nicht ausschließen, daß die jeweiligen Bindungen und Pflichten durch die Kooperation umgangen oder abgeschwächt werden. Das könnte im Ergebnis zu einem Rundfunksystem führen, das den Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht mehr ausreichend entspricht. Die freie Meinungsbildung, die Art. 5 Abs. 1 GG im Blick hat, hängt bei dem derzeitigen Entwicklungsstand des dualen Rundfunksystems davon ab, daß der öffentlichrechtliche Rundfunk seine Grundversorgungsaufgabe ungeschmälert erfüllt (vgl. BVerfGE 73, 118 [157 ff.]; 74, 297 [323 ff.]). Soweit der Gesetzgeber daher die Möglichkeit einer Veranstalterkooperation oder einer sonstigen gemeinschaftlichen Programmträgerschaft eröffnet, muß er zugleich dafür Sorge tragen, daß der Programmauftrag des öffentlichrechtlichen Rundfunks nicht auf diesem Weg von anderen, insbesondere tendenziösen oder kommerziellen, Orientierungen überlagert und schließlich ausgehöhlt wird.

Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber ist dieser Gefahr jedoch ausreichend entgegengetreten. Er hat in § 3 Abs. 9 Satz 1 WDR-G erneut auf § 47 WDR-G verwiesen. Überdies hat er in § 3 Abs. 9 Satz 2 auf § 5 WDR-G Bezug genommen. Dadurch werden die Kooperations- und Beteiligungsmöglichkeiten unter einen eingrenzenden Vorbehalt gestellt. Der WDR darf von den gesetzlichen Befugnissen nur Gebrauch machen, wenn sichergestellt ist, daß die für ihn geltenden Programmgrundsätze unberührt bleiben. Als Bezugsrahmen kommt dabei, wie der Verweis auf § 5 WDR-G klarstellt, allein das in § 5 Abs. 4 Nr. 1 WDR-G erwähnte eigene Gesamtprogramm der Anstalt in Betracht. Die vom WDR verantworteten Bestandteile eines etwaigen Gemeinschaftsprogramms müssen sich also in diesen Bezugsrahmen so einordnen, daß das Gesamtprogramm des WDR den inhaltlichen Anforderungen des § 5 WDR-G nach wie vor in vollem Umfang entspricht.

Die Einhaltung dieses Erfordernisses kann allerdings nur gesichert und überprüft werden, wenn die Mitwirkung des WDR in einem abgrenzbaren und ihm zurechenbaren Anteil an dem Gemeinschaftsprogramm besteht. Nur in einem derart fest umrissenen Segment des Gemeinschaftsprogramms können Auftrag und Verantwortlichkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks gewahrt und gesichert werden. Eine dementsprechende Segmentierung des Gemeinschaftsprogramms ist daher von Verfassungs wegen gefordert, wenn der WDR von der Möglichkeit des § 3 Abs. 9 WDR-G Gebrauch macht. Das heißt aber nicht, daß das vom WDR zu verantwortende Programmsegment selbst dem aus § 5 WDR-G folgenden Gebot gleichgewichtiger Vielfalt in vollem Umfang genügen müßte. Es stellt kein verkleinertes Abbild des Gesamtprogramms der Anstalt dar. Vielmehr muß das Gesamtprogramm, auch unter Berücksichtigung der ihm gegebenenfalls zuzurechnenden kooperativen Bestandteile, als Bezugsrahmen des Programmauftrags und der Programmgrundsätze bestehen bleiben und Vielfalt in gegenständlicher und meinungsmäßiger Hinsicht gewährleisten.

Die Pressefreiheit wird durch die Kooperationsbefugnis des § 3 Abs. 9 in Verbindung mit § 47 WDR-G nicht berührt. Es kann hier offen bleiben, in welchem Umfang der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Rundfunkwesens auf die Interessen der Presse Rücksicht nehmen muß. Soweit die Vorschriften programmrechtliche Bindungen inhaltlicher Art festlegen, ist diesen allein der WDR unterworfen. Zwar müssen die Bindungen bei der Konzeption und Durchführung eines etwaigen Gemeinschaftsprogramms beachtet werden. Insofern haben sie Rückwirkungen auf Presseunternehmen, die sich an einem solchen Gemeinschaftsprogramm beteiligen wollen. Diese behalten aber nicht nur die Freiheit, Kooperationen mit dem öffentlichrechtlichen Rundfunk aufzunehmen oder abzulehnen. Sie werden vielmehr auch bei einer freiwillig eingegangenen Kooperation nicht den öffentlichrechtlichen Bindungen unterworfen. Eine Beeinträchtigung der Pressefreiheit könnte unter diesen Umständen allenfalls dann in Betracht gezogen werden, wenn die Presse darauf angewiesen wäre, zur Erhaltung ihrer wirtschaftlichen Existenzgrundlage und publizistischen Entfaltungsmöglichkeiten mit dem WDR zusammenzuarbeiten. In einer solchen faktischen Zwangslage befindet sich die Presse derzeit indessen nicht.

c) Die Vorschrift des § 6 Abs. 2 LRG begegnet in der gebotenen restriktiven Auslegung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG hindert den Gesetzgeber nicht, auch Mischformen von öffentlichrechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern vorzusehen. Seine Gestaltungsbefugnis beschränkt sich nicht darauf, zwischen verschiedenen Rundfunkmodellen zu wählen. Er kann sie vielmehr auch kombinieren oder einzelne Elemente eines Modells in ein anderes übernehmen, sofern er dabei die Anforderungen der Meinungsbildungsfreiheit beachtet.

Aus der fünften Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 74, 297) kann nichts anderes entnommen werden. Eine Kooperation, wie sie § 6 Abs. 2 LRG ermöglicht, stand dort nicht zur Debatte. Das Bundesverfassungsgericht hat vielmehr dem baden-württembergischen Gesetzgeber bescheinigt, daß er das Ziel weitgehender Trennung von öffentlichrechtlichem und privatem Rundfunk verfolgen durfte, also von Verfassungs wegen nicht gehalten war, den beiden Sektoren des dualen Systems weite Kooperationsmöglichkeiten zu eröffnen (vgl. BVerfGE 74, 297 [349]). Daraus kann aber nicht der Umkehrschluß gezogen werden, daß die Kooperation zwischen beiden verfassungswidrig sei. Der Gesetzgeber genießt vielmehr auch in dieser Hinsicht Gestaltungsfreiheit.

Eine Auslieferung des Rundfunks an den Staat tritt durch die WDR-Beteiligung an privaten Veranstaltergemeinschaften nicht ein, weil der WDR selber staatsfrei organisiert sein muß und sich von dieser Organisationsform auch in einer Veranstaltergemeinschaft nicht lösen kann. Aber auch ein einseitiger gesellschaftlicher Einfluß wird durch seine Beteiligung nicht heraufbeschworen, denn der WDR ist binnenpluralistisch ausgestaltet und kann sich dieser Ausgestaltung auch in der Kooperation nicht entledigen.

Die in § 6 Abs. 2 LRG eröffnete Kooperationsmöglichkeit unterwirft den privaten Rundfunk auch nicht Bedingungen, die ihn in hohem Maße erschweren oder gar unmöglich machen. Die Einrichtung einer Veranstaltergemeinschaft aus öffentlichrechtlichen und privaten Mitgliedern bedarf einer freiwilligen Vereinbarung beider Seiten. Ein rechtlicher Zwang zur Einigung besteht nicht. Aber auch faktische Zwangslagen sind nicht erkennbar. Insbesondere hängt die Aufnahme des Sendebetriebs der privaten Veranstaltergemeinschaft nicht von der öffentlichrechtlichen Beteiligung ab. Die privaten Veranstalter, an deren Gemeinschaft sich der WDR beteiligen kann, müssen vielmehr auch ohne ihn wirtschaftlich und organisatorisch in der Lage sein, eine Rundfunkveranstaltung durchzuführen, die anerkannten journalistischen Grundsätzen genügt (§ 5 Abs. 1 LRG). An private Veranstalter, die erst durch den Hinzutritt des öffentlichrechtlichen Partners die Zulassungsvoraussetzungen erfüllen, ist offensichtlich nicht gedacht.

In der laufenden Zusammenarbeit weist § 6 Abs. 2 LRG dem WDR eine Minderheitsrolle zu. Damit wird die Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 2 LRG, die vorherrschenden Einfluß eines Mitglieds auf das Programm verbietet, für ihn weiter verschärft. Die generelle Regel des § 47 Abs. 2 WDR-G, die den WDR bei Beteiligungen an anderen Unternehmen verpflichtet, sich den nötigen Einfluß auf die Geschäftsführung zu sichern, wird für die Beteiligung an privaten Veranstaltergemeinschaften durch die Spezialnorm des § 6 Abs. 2 LRG verdrängt. Der möglicherweise verbleibende faktische Vorsprung des WDR vermag angesichts dieser Vorkehrungen nicht zu einer Erdrückung des privaten Rundfunks zu führen.

Der Gefahr, daß sich der WDR durch die Kooperation mit privaten Veranstaltergemeinschaften aus seiner Verpflichtung zur Grundversorgung der Bevölkerung lösen könnte, hat der Gesetzgeber in § 6 Abs. 2 LRG durch den Verweis auf die für den WDR geltenden gesetzlichen Bestimmungen ausreichend entgegengewirkt. Allerdings läßt sich die Einhaltung der gesetzlichen Bindungen des öffentlichrechtlichen Rundfunks nur dann wahren und kontrollieren, wenn die Programmanteile der beiden Sektoren voneinander abgegrenzt und einem der beiden Träger zurechenbar sind. Eine solche Abgrenzung ist daher, genau wie im Fall des § 3 Abs. 9 WDR-G, von Verfassungs wegen gefordert, wenn von der Möglichkeit des § 6 Abs. 2 LRG Gebrauch gemacht wird.

Die Ermächtigung des § 6 Abs. 2 LRG reicht allerdings nicht so weit, daß öffentlichrechtliche Rundfunkanstalten und private Veranstaltergemeinschaften einen Übergang vom dualistischen zum kooperativen Modell vereinbaren dürften, in dem beide zwar unterscheidbar wären, Rundfunk aber nur noch in Gestalt eines gemeinschaftlichen Programms veranstalteten. Die Entscheidung über das Rundfunkmodell ist eine für die Grundrechtsverwirklichung wesentliche Frage, die der Gesetzgeber nicht aus der Hand geben und einer Vereinbarung der Rundfunkveranstalter überlassen darf (vgl. BVerfGE 57, 295 [324]). Daran findet die Kooperationsmöglichkeit des § 6 Abs. 2 LRG ihre Grenze.

3. Die Vorschrift des § 33 Abs. 2 WDR-G, die es dem WDR gestattet, sich unter anderem aus Werbeeinnahmen zu finanzieren, verstößt nicht gegen das Grundgesetz.

Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Rundfunkfreiheit erstreckt sich auch auf die finanziellen Bedingungen, von denen es abhängt, ob der öffentlichrechtliche Rundfunk den Aufgaben nachkommen kann, die ihm von Verfassungs wegen obliegen (vgl. BVerfGE 74, 297 [324 f., 342]). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet den Gesetzgeber, für eine ausreichende Finanzierung des verfassungsrechtlich geschützten Programmangebots zu sorgen. Andernfalls könnte die Rundfunkfreiheit, die staatliche Einflußnahmen auf das Programm verbietet, durch finanzielle Maßnahmen umgangen werden. Dagegen erstreckt sich der grundrechtliche Schutz nicht auf einzelne Finanzierungsarten. Entscheidend ist allein, daß der Rundfunk auch finanziell in die Lage versetzt wird, seinen verfassungsrechtlichen Auftrag zu erfüllen. Wie weit diese Finanzierungspflicht im einzelnen geht, insbesondere ob und in welchem Umfang der Gesetzgeber auch für die Finanzierung von Programmen Sorge tragen muß, die nicht zur Grundversorgung gehören (vgl. dazu BVerfGE 74, 297 [344]), bedarf hier keiner Entscheidung.

Welche Finanzierungsart der Gesetzgeber wählt, ist grundsätzlich Sache seiner politischen Entscheidung. Wie bei der Festlegung der Rundfunkordnung endet seine Gestaltungsfreiheit erst dort, wo die Funktion des Rundfunks, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung zu dienen, gefährdet wird. Die einzelnen Finanzierungsarten sind allerdings von solchen Gefahren nicht frei. Während die Finanzierung durch Gebühren oder Haushaltsmittel Möglichkeiten der politischen Einflußnahme auf die Programmgestaltung eröffnet, verschafft die Werbefinanzierung kommerziellen Interessen Einfluß auf das Programm. Die Mischfinanzierung ist demgegenüber geeignet, einseitige Abhängigkeiten zu lockern und die Programmgestaltungsfreiheit der Rundfunkveranstalter zu stärken. Das Grundgesetz steht ihr deswegen jedenfalls nicht entgegen.

Das gilt auch, wenn sich der Gesetzgeber für eine duale Rundfunkordnung entscheidet. Im dualen System liegen die Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit bezüglich der Rundfunkfinanzierung erst dort, wo entweder der öffentlichrechtliche Rundfunk an der Erfüllung seiner Grundversorgungsaufgabe gehindert oder der private Rundfunk Bedingungen unterworfen wäre, die ihn erheblich erschwerten oder gar unmöglich machten.

Mit der Grundversorgungsaufgabe, die der öffentlichrechtliche Rundfunk, jedenfalls unter den gegenwärtigen Bedingungen, im dualen System hat, wäre es unvereinbar, ihn insoweit überwiegend auf Werbeeinnahmen zu verweisen. Das ergibt sich aus den Rückwirkungen, die die Finanzierungsart auf die Programmgestaltung hat. Aus der Sicht der Werbung treibenden Wirtschaft stellt sich das Rundfunkprogramm in erster Linie als Umfeld von Werbesendungen dar. Ob und in welchem Maß Rundfunkwerbung ihre Adressaten erreicht, hängt für die werbende Wirtschaft von der Attraktivität des Programmumfeldes ab. Diese bemißt sich nach der Einschaltquote. Ein von Werbeeinnahmen abhängiger Rundfunkveranstalter muß darauf Rücksicht nehmen und seine Programmplanung in starkem Maß an Einschaltquoten ausrichten. Damit sind aber gerade jene Anforderungen an die Programmgestaltung gefährdet, die sich für den öffentlichrechtlichen Rundfunk aus der Grundversorgungsaufgabe ergeben (vgl. BVerfGE 73, 118 [155 f.]) und dem System der Gebührenfinanzierung zugrunde liegen.

Wo die Grenze im einzelnen verläuft, hinter der Werbefinanzierung mit dem Auftrag des öffentlichrechtlichen Rundfunks im dualen System nicht mehr vereinbar wäre, bedarf hier keiner Entscheidung. Die Regelung des § 33 Abs. 2 WDR-G hat jedenfalls den kritischen Punkt nicht erreicht. Nach § 33 Abs. 2 Satz 1 WDR-G hat sich der WDR vorrangig aus Gebühren und erst in zweiter Linie aus den drei anderen in der Vorschrift genannten Quellen zu finanzieren. In seiner jetzt geltenden Fassung enthält § 33 Abs. 2 WDR-G in Satz 2 auch Höchstgrenzen für die Hörfunkwerbung. Die Vorschrift verweist insoweit auf den Rundfunkstaatsvertrag, dessen Regelungen auch im übrigen für den WDR gelten. Nähere Bestimmungen über die Modalitäten der Rundfunkwerbung sind mittlerweile in Übereinstimmung mit dem Rundfunkstaatsvertrag in § 6 a WDR-G festgesetzt worden.

Schließlich bleibt nach § 33 Abs. 2 Satz 1 WDR-G die Erschließung von Werbequellen an die gesetzliche Aufgabe des WDR gebunden. Der Verweis auf die in § 3 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 4 und 5 WDR-G konkretisierten Anstaltsaufgaben legt den äußeren Rahmen fest, den der WDR bei der Beschaffung von Werbeeinnahmen einzuhalten hat. Insbesondere wird hier erneut die funktionale Bindung hervorgehoben, der die Anstalt in allen Tätigkeitsbereichen unterworfen ist. Schon diese Bindung stünde einer wirtschaftlich-unternehmerisch motivierten grenzenlosen Ausweitung der Rundfunkwerbung im WDR entgegen.

Daß die begrenzte Beteiligung des öffentlichrechtlichen Rundfunks am Werbeaufkommen die Veranstaltung privaten Rundfunks erheblich erschwerte oder gar unmöglich machte, ist nicht ersichtlich. Im Gegenteil können, wie die mündliche Verhandlung ergeben hat, private Veranstalter bereits nach vergleichsweise kurzer Zeit Gewinne erzielen oder doch in naher Zukunft erwarten. Auch die Rückwirkungen, die die Werbung im öffentlichrechtlichen Rundfunk auf die wirtschaftliche Situation der Presse hat, begründen keinen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 74, 297 [335]). Wenn gewährleistet ist, daß die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten von ihren finanziellen Mitteln ausschließlich zur Erfüllung der Anstaltsaufgaben Gebrauch machen, verlangt das Grundgesetz keine weiteren Einschränkungen zum Schutz anderer Medienträger.

4. Auch die Vorschrift des § 3 Abs. 7 WDR-G, die dem WDR die Veröffentlichung von Druckwerken mit vorwiegend programmbezogenem Inhalt erlaubt, ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Zwar kann sich eine öffentlichrechtliche Rundfunkanstalt nicht auf das Grundrecht der Pressefreiheit stützen (vgl. BVerfGE 59, 231 [255]; 78, 101 [102 f.]). Die Befugnis des WDR zur Veröffentlichung vorwiegend programmbezogener Druckwerke findet ihre verfassungsrechtliche Grundlage aber in der Rundfunkfreiheit. Dem steht nicht entgegen, daß sich der WDR bei der Publikation von Druckwerken nicht des Mediums Rundfunk, sondern des Mediums Presse bedient. Allerdings hängt die Abgrenzung der verschiedenen Freiheitsbereiche des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG von dem gewählten Verbreitungsmittel ab. Das bedeutet jedoch nicht, daß die Nutzung eines bestimmten Mediums stets nur in den Schutzbereich einer einzigen der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Garantien fallen könnte. Ebensowenig hat die Zuordnung dieses Mediums zu einem bestimmten Grundrechtstatbestand zur Folge, daß damit die Zuordnung eines anderen Mediums zu demselben Grundrechtstatbestand ein für allemal ausgeschlossen wäre. Der Grundsatz "publizistischer Gewaltenteilung", aus dem ein solches Ausschließungsverhältnis allenfalls abgeleitet werden könnte, hat - wie dargelegt - keinen Verfassungsrang.

Für die verfassungsrechtliche Beurteilung der durch § 3 Abs. 7 WDR-G eingeräumten Befugnis kommt es vielmehr maßgeblich darauf an, ob und in welchem Umfang sie dazu beiträgt, die Erfüllung der Aufgaben des WDR sicherzustellen, die in der dienenden Funktion der Rundfunkfreiheit begründet sind. Wenn und soweit die Veröffentlichung von Druckwerken mit vorwiegend programmbezogenem Inhalt diesem Aufgabenkreis als eine lediglich unterstützende Randbetätigung zugeordnet werden kann, ist sie von der Rundfunkfreiheit gedeckt.

Eine solche Rechtfertigung kommt nicht erst dann in Betracht, wenn die von Presseverlagen vertriebenen Programmzeitschriften entweder überhaupt nicht oder nur in unzureichender Weise über das Programmangebot des öffentlichrechtlichen Rundfunks informieren würden. Es kann vielmehr nicht ausgeschlossen werden, daß bereits vor dem Eintritt derart schwerwiegender Mangellagen ein Informationsbedarf entsteht, dem erst durch eine anstaltseigene Programmzeitschrift Rechnung getragen werden kann. Soweit Informationen erforderlich erscheinen, um den Rezipienten hinreichende Kenntnis von der Tätigkeit und dem Programmangebot der Anstalten zu verschaffen, kann es diesen schließlich auch nicht verwehrt sein, durch eine geeignete Aufmachung und Präsentation der Informationen darauf hinzuwirken, daß diese die Aufmerksamkeit des Publikums finden. Bei alledem muß freilich stets der Programmbezug die Gestaltung der Programmzeitschrift durchgängig prägen. Ein redaktioneller Teil, der nicht mehr auf das Gesamtprogramm der Anstalt bezogen wäre, sondern eine hiervon losgelöste pressemäßige Berichterstattung oder allgemein unterhaltende Beiträge enthielte, könnte in der Rundfunkfreiheit keine verfassungsrechtliche Grundlage mehr finden.

Die Notwendigkeit einer Beschränkung auf programmbezogene Informationen schließt ferner eine wirtschaftliche Zielsetzung der Druckwerke aus. Würden sie vorrangig oder gar allein Finanzierungszwecken dienen, wäre ihre Herausgabe gleichfalls nicht mehr von der Informationsaufgabe der Anstalt und damit von der Rundfunkfreiheit gedeckt. Es ist nicht erkennbar, daß eine Programmzeitschrift des öffentlichrechtlichen Rundfunks, die diesen Anforderungen genügte, zu einer Gefährdung der wirtschaftlichen Existenzgrundlagen der Presse führen könnte. Sonstige Anhaltspunkte für eine mögliche Beeinträchtigung der Pressefreiheit sind nicht ersichtlich. Insbesondere steht den Presseverlagen kein gegen die Rundfunkanstalten gerichteter verfassungsrechtlicher Anspruch auf die alleinige Verbreitung von Programminformationen zu.

Die Vorschrift des § 3 Abs. 7 WDR-G ist jedenfalls dann, wenn bei ihrer Auslegung den dargelegten Anforderungen Rechnung getragen wird, von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Aus der in § 3 Abs. 7 Halbs. 2 WDR-G enthaltenen Erforderlichkeitsklausel ergeben sich zunächst in hinreichender Deutlichkeit die Grenzen der dem WDR eingeräumten Befugnis. Zum einen darf er von dieser Befugnis nur Gebrauch machen, wenn andernfalls die Erfüllung des gesetzlichen Programmauftrags nicht mehr sichergestellt wäre. Zum anderen wird durch die Erforderlichkeitsklausel klargestellt, daß die den Programmauftrag ausfüllenden Maßgaben und Verpflichtungen auch für die inhaltliche Gestaltung einer Programmzeitschrift des WDR verbindlich sind. Die Befugnis zur Veröffentlichung einer solchen Zeitschrift bleibt damit in den Programmauftrag eingebunden. Sie setzt voraus, daß durch diese Zeitschrift umfassende und qualifizierte Information über das Programmangebot des WDR geboten wird.

Diese Anforderungen werden durch die Formulierung in § 3 Abs. 7 Halbs. 2 WDR-G, derzufolge die Druckschriften einen "vorwiegend" programmbezogenen Inhalt haben müssen, jedenfalls dann nicht gelockert, wenn diese Formulierung verfassungskonform ausgelegt und präzisiert wird. So verstanden, gestattet sie dem WDR nicht, den erforderlichen Programmbezug zu vernachlässigen. Sie läßt es lediglich zu, daß auch über die Programmvorschau im engeren Sinne hinausgehende Informationen zu den Grundlagen und Rahmenbedingungen der Programmtätigkeit, zur Programmplanung, zur Struktur, zum Betrieb oder zu Personalien der Anstalt geboten und in einer hinlänglich attraktiven Aufmachung präsentiert werden.

Die Anforderungen, die das Landesrundfunkgesetz für die Zulassung und Veranstaltung privaten Rundfunks in den §§ 11 und 12 Abs. 3 sowie § 7 Abs. 2 Satz 3 aufstellt, sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Dagegen verstößt die Regelung der Frequenzzuteilung in § 3 LRG gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

1. Die Programmanforderungen für den privaten Rundfunk in §§ 11 und 12 Abs. 3 LRG sind von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ermächtigt ihren Träger nicht zu beliebigem Gebrauch. Als dienende Freiheit wird sie nicht primär im Interesse der Rundfunkveranstalter, sondern im Interesse freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung gewährleistet. Der Gesetzgeber ist deswegen verpflichtet, die Rundfunkordnung in einer Weise auszugestalten, die die Erreichung dieses Zieles sicherstellt. In programmrechtlicher Hinsicht folgt daraus, daß im Gesamtprogramm sowohl die Vielfalt der Gegenstände als auch die Vielfalt der Meinungen angemessen zum Ausdruck kommen muß. Diese Anforderung an das Gesamtprogramm gilt unabhängig davon, ob der Gesetzgeber sich für ein öffentlichrechtliches oder ein privates Rundfunksystem entscheidet.

Etwas anderes läßt sich auch nicht aus dem von den Antragstellern geltend gemachten Grundsatz der "Modellkonsistenz" herleiten. Das Grundgesetz gibt keine Modelle für die Rundfunkordnung vor, sondern nur ein Ziel: die Freiheitlichkeit des Rundfunkwesens. Der Rundfunk muß seine Aufgabe, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung zu dienen, erfüllen können. Diese Aufgabe ist modellunabhängig. Jede Organisationsform des Rundfunks, die ihr Rechnung trägt, ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers erschöpft sich nicht in der Modellwahl mit anschließendem Zwang zur Modellkonsistenz. Der Gesetzgeber kann vielmehr die Modelle beliebig kombinieren, solange er dabei das Ziel des Art. 5 Abs. 1 GG nicht aus den Augen verliert. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht keinen Zweifel daran gelassen, daß auch für private Anbieter binnenpluralistische Maßstäbe vorgeschrieben werden dürfen (vgl. BVerfGE 57, 295 [325]; 73, 118 [171]).

Das Ziel kann jedoch in den verschiedenen Systemen auf unterschiedlichen Wegen erreicht werden. In einem dualen System, in dem öffentlichrechtliche und private Anbieter miteinander konkurrieren, erscheint es verfassungsrechtlich gerechtfertigt, an die Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen wie im öffentlichrechtlichen Rundfunk, solange und soweit wirksam sichergestellt ist, daß der Rundfunkauftrag jedenfalls von diesem ohne Einbußen erfüllt wird. Auch dann lassen sich aber nur Ungleichgewichtigkeiten hinnehmen, die nicht gravierend sind (vgl. BVerfGE 73, 118 [158 f.]).

Diese Grundsätze erlauben indessen nicht den Schluß, daß der Gesetzgeber die Vielfaltsanforderungen in gegenständlicher und meinungsmäßiger Hinsicht an private Rundfunkveranstalter senken müsse. Insbesondere kann dem Niedersachsen-Urteil nicht entnommen werden, daß privaten Veranstaltern nur ein "Grundstandard" gleichgewichtiger Vielfalt auferlegt werden dürfe. Ein solcher Grundstandard genügt danach vielmehr nur für die laufende Kontrolle, nicht für die Zulassung privater Veranstalter (vgl. BVerfGE 73, 118 [159 f.]). Angesichts des für den öffentlichrechtlichen Rundfunk uneingeschränkt geltenden Gebots gleichgewichtiger Vielfalt kann vielmehr eine Lockerung auf seiten der privaten Anbieter zu einer Verzerrung des Gleichgewichts im Gesamtprogramm führen, die unter dem Normziel von Art. 5 Abs. 1 GG nur in engen Grenzen hinnehmbar erscheint. Sie findet ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung, aber auch Grenze, an dem Grundsatz, daß privater Rundfunk vom Gesetzgeber nicht unter Anforderungen gestellt werden darf, die seine Veranstaltung in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden (vgl. BVerfGE 73, 118 [157]). Der Gesetzgeber ist in der Bestimmung der Programmanforderungen für private Veranstalter frei, solange er diese Grenze nicht überschreitet.

Es ist nicht ersichtlich, daß der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die Grenze überschritten hätte. Die Programmanforderungen, die er an Privatveranstalter richtet, sind zwar höher als in manchen anderen Bundesländern, aber nicht so hoch wie für den WDR. Der Gesetzgeber geht sowohl in § 4 WDR-G als auch in § 11 LRG davon aus, daß Rundfunk ungeachtet der Rechtsform und Trägerschaft, in der er veranstaltet wird, Medium und Faktor des Prozesses freier Meinungsbildung und Sache der Allgemeinheit ist (§ 4 Abs. 1 Satz 1 WDR-G und § 11 Satz 1 LRG). Daran knüpft sich für den WDR die Aufgabe an, einen umfassenden Überblick über das internationale und nationale Geschehen in allen Lebensbereichen zu geben, mit seinem Programm der Information, Bildung und Unterhaltung zu dienen und Beiträge zur Kultur, Kunst und Beratung anzubieten (§ 4 Abs. 2 WDR-G). Demgegenüber haben die privaten Veranstaltergemeinschaften lediglich entsprechend der jeweiligen Programmkategorie zu einer umfassenden Information und freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung beizutragen, der Bildung, Beratung und Unterhaltung zu dienen und dem kulturellen Auftrag des Rundfunks zu entsprechen (§ 11 Satz 2 LRG). Darüber hinaus soll der WDR der regionalen Gliederung und der kulturellen Vielfalt des Sendegebiets Rechnung tragen, während die privaten Veranstalter nur verpflichtet sind, in allen Vollprogrammen auch das öffentliche Geschehen in Nordrhein-Westfalen darzustellen (§ 4 Abs. 3 WDR-G, § 11 Satz 3 LRG).

Dasselbe gilt für die Programmgrundsätze des § 5 WDR-G und des § 12 LRG. Während der WDR die Vielfalt der bestehenden Meinungen und der weltanschaulichen, wissenschaftlichen und künstlerischen Richtungen in möglichster Breite und Vollständigkeit zum Ausdruck bringen muß, beschränkt sich die entsprechende Pflicht für private Vollprogramme darauf, die Vielfalt der Meinungen wiederzugeben (§ 5 Abs. 4 WDR-G und § 12 Abs. 3 LRG). Der WDR hat sicherzustellen, daß die bedeutsamen gesellschaftlichen Kräfte im Sendegebiet zu Wort kommen; das Landesrundfunkgesetz erstreckt dies auf die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen (§ 5 Abs. 4 Nr. 2 WDR-G, § 12 Abs. 3 Satz 2 LRG). Beide Veranstalter sind verpflichtet, angemessene Zeit für die Behandlung kontroverser Themen von allgemeiner Bedeutung vorzusehen (§ 5 Abs. 4 Satz 2 WDR-G, § 12 Abs. 3 Satz 3 LRG).

Es ist nicht ersichtlich, daß den privaten Anbietern damit Bedingungen auferlegt würden, die es ihnen erheblich erschwerten oder gar unmöglich machten, Rundfunk zu veranstalten und zu verbreiten. Zwar verlangt die Erfüllung der Anforderungen der §§ 11 und 12 Abs. 3 LRG von ihnen in gewissem Maß den Verzicht auf massenattraktive Sendungen. Wegen der Abhängigkeit der Werbeeinnahmen von Einschaltquoten läßt sich nicht ausschließen, daß dies ihren Gewinn mindern wird. Die Restriktionen gehen aber nicht so weit, daß sie die Veranstaltung privaten Rundfunks gänzlich unrentabel zu machen drohten. Das Gesetz läßt den Veranstaltern weitgehende Freiheit bei der Entscheidung, wie sie die Programmvorgaben erfüllen wollen. Es schreibt weder ein Programmschema noch Programmanteile vor. Es steht den Veranstaltern vielmehr frei, wie sie massenattraktive und andere Sendungen quantitativ und zeitlich verteilen. Das Gesetz zwingt die Veranstalter von Vollprogrammen daher lediglich zum Verzicht auf ein reines Unterhaltungsprogramm und auf einseitige Informations- und Bildungssendungen. Es bleibt ihnen aber überlassen, Preise und Kosten so zu kalkulieren, daß sich das Unternehmen finanziell gleichwohl trägt.

2. Die Zulassungsregelung des § 7 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 LRG verstößt nicht gegen das Grundgesetz. Der Gesetzgeber durfte die Auswahl unter mehreren Bewerbern unter anderem auch vom Grad der Redakteursbeteiligung ("innere Rundfunkfreiheit") abhängig machen.

Die Vorschrift des § 7 LRG enthält die Maßstäbe, nach denen die LfR ihre Zulassungsentscheidung in den Fällen zu treffen hat, in denen die Zahl der Antragsteller, welche die Zulassungsvoraussetzungen erfüllen, die verfügbaren Übertragungskapazitäten übersteigt. Die Regelung dieser Frage gehört nach der Verfassungsrechtsprechung zu der positiven Ordnung des Rundfunkwesens, die der Gesetzgeber selbst zu treffen hat. Nach den im dritten Fernsehurteil entwickelten Grundsätzen darf der Zugang zum privaten Rundfunk weder dem Zufall oder dem freien Spiel der Kräfte anheimgegeben noch dem ungebundenen Ermessen der Exekutive überlassen werden. Dem Gleichheitsgrundsatz läßt sich dabei durch ein System Rechnung tragen, das eine Verteilung der Sendezeiten, notfalls eine anteilige Kürzung, ermöglicht. Reicht das nicht aus oder hat sich der Gesetzgeber für ein System entschieden, in dem nur Lizenzen für Vollprogramme an jeweils einen Veranstalter vergeben werden, hat er Auswahlgrundsätze festzulegen, die eine gleiche Chance der Bewerber gewährleisten. Der Realisierungsgrad der Chance muß durch objektiv sachgerechte und individuell zumutbare Kriterien bestimmt werden (vgl. BVerfGE 57, 295 [327]).

Diesen Anforderungen genügt die nordrhein-westfälische Regelung. Das ergibt sich allerdings nicht schon daraus, daß die Norm keine Rechtspflicht für die Veranstalter von privatem Rundfunk begründet. Zwar bleiben die Antragsteller in ihrer Verhaltenswahl rechtlich unbeschränkt und können privatautonom entscheiden, ob und wie sie ihre Redakteure an der Programmgestaltung beteiligen wollen. Die Vorschrift bindet aber die Landesrundfunkanstalt bei der Auswahlentscheidung und ist insofern durchaus geeignet, verhaltensbestimmend auf die Anbieter privaten Rundfunks zu wirken. Sie muß sich folglich am Maßstab von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG messen lassen.

Dieser ist indessen hinreichend beachtet worden. Das Auswahlkriterium der "inneren Rundfunkfreiheit", das die Antragsteller als einziges für verfassungswidrig halten, ist das letzte einer Stufenfolge. Es kommt erst zum Zuge, wenn auf den vorangegangenen Stufen eine Entscheidung noch nicht getroffen werden konnte. In Übereinstimmung mit den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Auswahlgrundsätzen wirkt das Gesetz zunächst auf eine Einigung unter den Antragstellern hin (§ 7 Abs. 1 LRG). Nur wenn eine solche Einigung mit Hilfe der LfR nicht zustande kommt, greift die Vorrangregelung des §7 Abs. 2 LRG ein. Gesetzgeberischer Leitgesichtspunkt ist dabei die Meinungsvielfalt: Vollprogramme haben Vorrang vor Spartenprogrammen (Satz 1); unter mehreren Anbietern von Vollprogrammen ist derjenige vorrangig zuzulassen, der die größere Meinungsvielfalt im Programm erwarten läßt (Satz 2). Als Anhaltspunkte dafür nennt das Gesetz das Programmschema, die Zusammensetzung der Veranstaltergemeinschaft und sonst der Meinungsvielfalt dienende organisatorische Regelungen (Satz 3 1. Halbs.). Erst in diesem Zusammenhang ist auch das Maß der Redakteursbeteiligung zu berücksichtigen (Satz 3 2. Halbs.).

Die Meinungsvielfalt ist ein sachgerechtes Auswahlkriterium im Sinne der Verfassungsrechtsprechung. Die Rundfunkfreiheit dient der freien und umfassenden Meinungsbildung. Diese kann nur gelingen, wenn der Rundfunk als eine der wichtigsten Informationsquellen und als wesentlicher meinungsbildender Faktor die Pluralität der Meinungen in möglichster Breite und Vollständigkeit berücksichtigt. Macht der Gesetzgeber die Auswahl zwischen mehreren Bewerbern um eine Lizenz von dem Grad der Meinungsvielfalt abhängig, den ihr Programm erwarten läßt, so unterstützt er damit die Annäherung an das Normziel gleichgewichtiger Vielfalt auch im privaten Rundfunk.

Der Gesetzgeber durfte die Beteiligung der redaktionell Beschäftigten an der Programmgestaltung und Programmverantwortung auch als geeignetes Mittel zur Sicherung der Vielfaltsanforderungen ansehen. Die Beteiligung steht schon nach dem gesetzgeberischen Konzept weder im Dienst partizipatorischer oder demokratisierender Strategien noch soll sie einer gesellschaftlichen Gruppe gesteigerten Einfluß auf das Rundfunkprogramm verschaffen. Das verkennen die Antragsteller. Der Gesetzgeber hat sich zulässigerweise auch beim privaten Rundfunk für ein binnenpluralistisches Modell entschieden. In diesem gesetzgeberischen Konzept ist anders als bei der Presse für einen Tendenzrundfunk kein Raum. Der Veranstalter muß vielmehr grundsätzlich alle bestehenden Tendenzen von Gewicht in seinem Programm gleichermaßen zu Wort bringen. Organisationsrechtlich findet diese Forderung eine Entsprechung darin, daß nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LRG die Zulassung nur Veranstaltergemeinschaften erteilt wird. Innerhalb der Veranstaltergemeinschaften muß ein vorherrschender Einfluß eines Mitglieds ausgeschlossen sein (§ 6 Abs. 1 Satz 2 LRG). Die Veranstaltergemeinschaften müssen nach § 5 Abs. 1 Satz 3 LRG in der Lage sein, eine Rundfunkveranstaltung durchzuführen, die anerkannten journalistischen Grundsätzen genügt. Den redaktionell Beschäftigten sichert § 13 LRG die Erfüllung ihrer Aufgaben im Rahmen der Gesamtverantwortung des Veranstalters und ihrer Arbeitsverträge in eigener journalistischer Verantwortung zu.

Durch eine darüber hinausgehende Redakteursbeteiligung an der Programmgestaltung und -verantwortung soll innerhalb des arbeitsteiligen Unternehmens Rundfunk diejenige Berufsgruppe gestärkt werden, die den Auftrag des Rundfunks, Medium und Faktor der Meinungsbildung zu sein, unmittelbar erfüllt. Deswegen handelt es sich bei der Redakteursbeteiligung nicht um die Einräumung externen Einflusses, sondern um interne Mitsprache bei der Wahrnehmung der von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Funktion. Als solche wird sie den Redakteuren nicht im Interesse ihrer Selbstverwirklichung im Beruf oder zur Durchsetzung ihrer subjektiven Auffassungen eingeräumt, sondern zur Erfüllung ihrer Vermittlungsfunktion.

Bei diesem Verständnis läßt sich gegen die Vorschrift auch nicht einwenden, daß sie wegen der in ihr angelegten Ausweitungstendenz die Rundfunkfreiheit im Endeffekt eher gefährde als begünstige. Die Redakteursbeteiligung bleibt an das Vielfaltsgebot rückgebunden. Sie darf deswegen nicht zu einer die Rundfunkfreiheit gefährdenden Maximierung, sondern nur zu einer sie fördernden Optimierung führen. Beteiligungsformen, die nicht mehr der objektiven Rundfunkfreiheit, sondern nur der subjektiven Redakteursfreiheit dienten, könnten keine Vorrangentscheidung der LfR begründen und folglich auch die Zulassungschancen eines Bewerbers nicht verbessern. Aus diesem Grund läßt sich auch der Wettbewerb mehrerer Bewerber um eine Rundfunklizenz nicht in unbegrenzte Höhen schrauben. In einem binnenpluralistischen Modell privaten Rundfunks, in dem der Rundfunkveranstalter nicht die Freiheit beliebiger Programmgestaltung besitzt, ist die Berücksichtigung derartiger Mitsprachemöglichkeiten als Auswahlkriterium auch zumutbar, soweit sie der Vielfaltssicherung und nicht dem Eigeninteresse der Redakteure dienen.

Wegen ihres nicht zwingenden Charakters sowie der inneren Begrenzung der Redakteursbeteiligung fehlt es der Norm auch nicht an der rechtsstaatlich geforderten Bestimmtheit. Zwar läßt sie den Bewerber um eine Lizenz im Unklaren, welches Maß an Redakteursbeteiligung er in Aussicht stellen muß, um seine Zulassungschancen zu verbessern. Dies ergibt sich jedoch aus der Konkurrenzsituation, in der er sich befindet. Die Ungewißheit ist hinnehmbar, weil § 7 Abs. 2 Satz 3 LRG jedenfalls eine Obergrenze zu entnehmen ist, jenseits derer die Redakteursbeteiligung nicht mehr dem Gebot gleichgewichtiger Vielfalt dienen könnte.

3. Die Regelung der Zuordnung von Übertragungskapazitäten in § 3 Abs. 1 Satz 1 LRG ist mit dem Grundgesetz unvereinbar. Sie verletzt das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rundfunkrechtsprechung von Anfang an hervorgehoben, daß die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in erster Linie Staatsfreiheit der Berichterstattung bedeutet (vgl. BVerfGE 12, 205 [262 f.]). Das Erfordernis bezieht sich auf die Funktion des Rundfunks als Medium und Faktor bei der Meinungsbildung. Diese soll unbeeinflußt vom Staat ausgeübt werden. Dagegen hindert Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den Staat nicht, die Rahmenbedingungen für die Erfüllung dieser Funktion festzusetzen. Das Grundgesetz verpflichtet ihn im Gegenteil, die Rundfunkfreiheit in geeigneter Weise auszugestalten und zu sichern (vgl. BVerfGE 57, 295 [320]). Das setzt unter anderem Regelungen über die Zulassung zur Rundfunkveranstaltung und die Auswahlkriterien für private Bewerber voraus (vgl. BVerfGE 57, 295 [326 f.]; 73, 118 [153 f.]). Dabei darf der Gesetzgeber dem Staat aber keinen Einfluß auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung der Programme einräumen (vgl. BVerfGE 73, 118 [182 f.]). Gegen diese Anforderungen verstößt die gesetzliche Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 1 LRG.

Mit der Zuordnung der Übertragungskapazitäten sind zwar keine unmittelbaren Einflüsse auf die Programmgestaltung verbunden. Sie entscheidet vielmehr über den Anteil, mit dem öffentlichrechtliche und private Veranstalter im Gesamtprogramm zum Zuge kommen. Die Rundfunkfreiheit schützt jedoch nicht nur vor unmittelbaren staatlichen Einflußnahmen auf das Programm, sondern steht auch mittelbaren Programmeinflüssen entgegen (vgl. BVerfGE 73, 118 [183]). Die Gefahr derartiger Einflüsse läßt sich aufgrund der Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 1 LRG nicht ausschließen. Sie ergibt sich aus der fortbestehenden Knappheit der Übertragungskapazitäten. Diese hat zur Folge, daß die Landesregierung bei Zuordnungsentscheidungen nicht über eine große Zahl von Frequenzen verfügt. In der Regel wird es vielmehr um die Zuteilung einer einzelnen frei werdenden Frequenz gehen. Unter diesen Umständen befindet die Landesregierung aber nicht allein abstrakt über die öffentlichrechtliche oder private Nutzung einer Frequenz oder eines Kanals, sondern trifft zugleich eine Auswahl zwischen konkreten Bewerbern um die frei werdende Übertragungsmöglichkeit sowie deren Programmangebot. Der Sache nach handelt es sich dabei regelmäßig um die Auswahl zwischen einem zusätzlichen Programmangebot des WDR und einem privaten Programm. Bei dieser Entscheidung ist die Landesregierung lediglich durch § 3 Abs. 2 LRG gebunden, der eine Mindestzuteilung an private Veranstalter vorsieht. Im übrigen hat sie freie Hand. Das genügt nicht, um die Gefahr staatlicher Einflußnahmen auf das Programm wirksam auszuschließen.

Das Erfordernis der Zustimmung des Hauptausschusses des Landtages ist nicht geeignet, die verfassungsrechtlichen Bedenken auszuräumen. Der aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleitete Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks bezieht sich nicht nur auf die Exekutive, sondern auch auf die Legislative (vgl. BVerfGE 73, 118 [182]). Auch der Gesetzgeber ist Teil der Staatsgewalt und unterliegt als solcher der öffentlichen Kritik und Kontrolle. Da diese wiederum wesentlich von der Freiheit der Medien abhängt, darf auch dem Parlament und seinen Unterorganen kein Einfluß auf die Programme der Rundfunkveranstalter eingeräumt werden. Auf die Frage, ob § 3 LRG auch gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts verstößt, kommt es danach nicht mehr an.

Das bedeutet allerdings nicht, daß der Landtag in diesem Bereich gar nicht tätig werden dürfte. Eine dem Vorbehalt des Gesetzes genügende, allgemeine Festlegung der Kriterien, nach denen die konkreten Zuordnungsentscheidungen durch die Landesregierung oder die Landesrundfunkanstalt zu treffen sind, wäre ihm vielmehr von Verfassungs wegen nicht untersagt, sondern sogar geboten.

Die nordrhein-westfälische Regelung für den lokalen Rundfunk (§§ 23 bis 30 LRG) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Grundsätzlich gilt für lokalen Rundfunk verfassungsrechtlich nichts anderes als für landesweiten Rundfunk: Er muß rechtlich so ausgestaltet werden, daß er imstande ist, dem verfassungsrechtlichen Ziel freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu dienen. Dieses Ziel verlangt auch im lokalen Bereich gleichgewichtige Vielfalt der Meinungen im Gesamtangebot des Sendegebiets. Dafür hat der Gesetzgeber Sorge zu tragen (vgl. BVerfGE 74, 297 [327]). Bei der Regelung muß er jedoch den Besonderheiten des lokalen Bereichs Rechnung tragen. Zu diesen gehört namentlich die häufig anzutreffende Monopolstellung der örtlichen Zeitungsverlage. Diese erfordert besondere Vorkehrungen gegen die Entstehung vorherrschender multimedialer Meinungsmacht (vgl. BVerfGE 73, 118 [177]). Wie der Gesetzgeber diese Aufgabe im einzelnen erfüllt, ist Sache seiner politischen Entscheidung. Bei der gesetzlichen Ausformung seiner Grundentscheidungen genießt er weitgehende Gestaltungsfreiheit. Diese endet erst dort, wo die gesetzliche Regelung zwingende Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG außer acht läßt oder nicht geeignet ist, die dienende Funktion des Rundfunks wirksam zu sichern. In einem dualen System darf der Gesetzgeber den privaten Rundfunk überdies nicht an Voraussetzungen knüpfen, die seine Veranstaltung erheblich erschweren oder gar unmöglich machen.

2. Mit diesen Anforderungen ist das nordrhein-westfälische "Zwei-Säulen-Modell" des lokalen Rundfunks grundsätzlich vereinbar.

Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann nicht entnommen werden, daß der Landesgesetzgeber den lokalen Rundfunk nach dem Muster von § 22 des baden-württembergischen Landesmediengesetzes hätte regeln müssen, wie die Antragsteller meinen. Wenn das Gericht im Baden-Württemberg-Beschluß ausgeführt hat, die Lösung des § 22 LMedienG BW dürfte für regionalen und lokalen Rundfunk der einzig gangbare Weg sein und deshalb zur Regel werden (vgl. BVerfGE 74, 297 [328 f.]), so bezieht sich diese Feststellung ersichtlich auf die vom baden-württembergischen Gesetzgeber zur Verfügung gestellten zwei Wege der Zulassung privaten Lokalrundfunks (§ 20 Abs. 1 und § 22 LMedienG BW). Er engt indessen nicht die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers auf diese Lösung überhaupt ein.

Ferner kann aus dem Beschluß nicht gefolgert werden, daß im lokalen Bereich stets öffentlichrechtliche und private Veranstalter miteinander konkurrieren müßten. Auch hier gilt, daß das Gebot gleichgewichtiger Vielfalt auf verschiedene Weise erfüllt werden kann. Dazu zählt, zumindest bei der Knappheit örtlicher Frequenzen und bei begrenzten lokalen Werbemärkten, auch eine binnenpluralistische Organisation des lokalen Rundfunks. Das Grundgesetz verlangt, wie dargelegt, keine "Modellkonsistenz". Private Rechtsträgerschaft und binnenpluralistische Organisation sind vielmehr, wie schon früher festgestellt, durchaus vereinbar (vgl. BVerfGE 57, 295 [325]).

Die dem "Zwei-Säulen-Modell", das der nordrhein-westfälische Gesetzgeber gewählt hat, zugrunde liegenden Ziele sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Modell dient dem dreifachen Zweck, die Zulassung privaten Rundfunks im lokalen Bereich mit ähnlichen Vielfalts- und Programmanforderungen zu verbinden wie beim öffentlichrechtlichen Rundfunk, die im lokalen Bereich erhöhte Gefahr vorherrschender Meinungsmacht der örtlichen Zeitungsverlage zu verhindern und die wirtschaftliche Grundlage der Lokalpresse durch die Zulassung von werbefinanziertem Lokalrundfunk nicht zu gefährden. Das Ergebnis dieses Versuchs ist die Aufteilung der Rundfunkveranstaltung auf zwei Träger, die Veranstaltergemeinschaft, die für die publizistische, und die Betriebsgesellschaft, die für die wirtschaftlich-technische Seite zuständig ist.

Das nordrhein-westfälische "Zwei-Säulen-Modell", das den Kreis der Rundfunkberechtigten abschließend festlegt und diesen wiederum bestimmte Teilfunktionen zuweist, ist auch grundsätzlich geeignet, die Rundfunkfreiheit im lokalen Bereich wirksam zu sichern. Durch die Zusammensetzung der Veranstaltergemeinschaft wird einerseits dafür Sorge getragen, daß die im Sendegebiet bestehende Meinungsvielfalt im Programm gleichgewichtig zum Ausdruck kommt, andererseits vorherrschende Meinungsmacht durch ein Doppelmonopol von Presse und Rundfunk vermieden wird. Durch die Zusammensetzung der Betriebsgesellschaft werden die Interessen der Lokalpresse an der Erhaltung ihrer wirtschaftlichen Existenzgrundlage berücksichtigt, indem die Zeitungsverleger ein vorrangiges Zugangsrecht zum Rundfunkbetrieb haben, dessen Werbefinanzierung kontrollieren und an dem Gewinn partizipieren.

In der Funktionenteilung zwischen Veranstaltergemeinschaft und Betriebsgesellschaft und in der Zusammensetzung der Veranstaltergemeinschaft liegt auch keine unverhältnismäßige Beschränkung der Rundfunkfreiheit. Die Entscheidung für den Ordnungsrahmen, in dem Rundfunk veranstaltet werden kann, ist als Ausgestaltung und nicht als Einschränkung der Rundfunkfreiheit anzusehen. Bei der Ausgestaltung genießt der Gesetzgeber weitgehende Entscheidungsfreiheit.

Bei einer binnenpluralistischen Organisation des Rundfunks muß der Gesetzgeber festlegen, welche gesellschaftlichen Kräfte oder Personengruppen sich an der Veranstaltung von Rundfunk beteiligen dürfen. Stellt er einen Katalog lokal relevanter gesellschaftlicher Kräfte und Gruppen auf, so ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, solange die Auswahl sachgerecht im Sinne der Gewährleistung gleichgewichtiger Vielfalt ist. Dem trägt § 26 LRG in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Rechnung. Der Gesetzgeber hat einerseits die gesellschaftlich relevanten Kräfte des örtlichen Bereichs berücksichtigt und diese um weitere Mitglieder ergänzt, die bestimmte nicht verbandlich organisierte Bevölkerungsgruppen oder bestimmte gesellschaftliche Sachbereiche repräsentieren oder nur aufgrund ihrer persönlichen Kompetenz in die Veranstaltergemeinschaft aufgenommen werden. Dabei kann offen bleiben, ob der Gesetzgeber bei der Zusammensetzung der Veranstaltergemeinschaft die örtlichen Zeitungsverleger hätte übergehen dürfen, denn sie können gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 12 LRG einen Vertreter benennen. Ein weitergehendes Entsendungsrecht oder gar ein freies Zugriffsrecht auf die Veranstaltung von Lokalfunk läßt sich aus Ar-t. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht herleiten.

Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, der Betriebsgesellschaft größeren Einfluß auf den Programminhalt des lokalen Rundfunks zu verschaffen. Die Funktionenteilung zwischen der für die publizistische Seite verantwortlichen Veranstaltergemeinschaft und der für die wirtschaftlich-technische Seite zuständigen Betriebsgesellschaft hat gerade den Sinn, durch Errichtung eines publizistisch von der Presse unabhängigen Rundfunks die Bildung multimedialer Meinungsmacht und gleichzeitig die Verdrängung der Presse von den begrenzten lokalen Werbemärkten zu verhindern. Dieser verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Zweck würde durch einen vermehrten Einfluß der Zeitungsverleger auf das Rundfunkprogramm aber vereitelt. Soweit die Finanzierungspflicht der Betriebsgesellschaft dieser ein berechtigtes Interesse an der Programmgestaltung verleiht, ist dem in §§ 28, 29 LRG ausreichend Rechnung getragen.

Zu einer Senkung der Programmanforderungen an den lokalen Rundfunk war der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht verpflichtet. Zwar ist im lokalen Bereich eine Grundversorgung nach der für landesweiten Rundfunk geltenden Art weder nötig noch möglich (vgl. BVerfGE 74, 297 [327]). Auch der lokale Rundfunk dient aber der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Das setzt ein Programm voraus, in dem jedenfalls das lokale Meinungsspektrum in möglichster Breite und Vielfalt wiederkehrt (vgl. BVerfG, a.a.O.). In einer dualen Rundfunkordnung kann der Gesetzgeber diese Anforderungen für den privaten Rundfunk geringfügig lockern, soweit und solange der Rundfunkauftrag von den öffentlichrechtlichen Anstalten ungeschmälert erfüllt wird. Da der Gesetzgeber im lokalen Bereich aber keinen Veranstalterdualismus, sondern ein Integrationsmodell vorgesehen hat, fehlt es hier an der Voraussetzung für eine derartige Lockerung. Der Gesetzgeber durfte auch vorschreiben, daß die Programme das öffentliche Geschehen im Verbreitungsgebiet darstellen und wesentliche Anteile an Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung enthalten sollen (§ 24 Abs. 1 Satz 2 LRG). Eine Senkung der Anforderungen käme allenfalls in Betracht, wenn sonst die Veranstaltung von privatem Lokalrundfunk erheblich erschwert oder gänzlich verhindert würde. Dafür sind aber keine Anhaltspunkte erkennbar, zumal die Anforderungen des § 24 Abs. 1 Satz 2 2. Alternative LRG auch mittels eines von Dritten bezogenen Rahmenprogramms (§ 30 LRG) erfüllt werden können.

Auch die Pflicht der Veranstaltergemeinschaft aus § 24 Abs. 4 LRG, für Fremdbeiträge örtlicher Gruppen einen bestimmten Anteil der Sendezeit zur Verfügung zu stellen, verstößt nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Gesetzgeber hat mit dieser Möglichkeit lokalen Gruppen, die keine Vertreter in die Veranstaltergemeinschaft entsenden können, namentlich solchen mit kultureller Zielsetzung, eine begrenzte Teilhabe am Lokalfunk einräumen wollen. Damit kann grundsätzlich die thematische Breite und meinungsmäßige Vielfalt des Programmangebots erhöht werden. Einer dadurch etwa bewirkten Unausgewogenheit des Programmangebots beugt § 24 Abs. 5 LRG hinlänglich vor. Im übrigen sieht das Gesetz eine Verrechnung der Gruppensendungen bei der Ausgewogenheitskontrolle, die die Veranstaltergemeinschaft zu einer ständigen Anpassung ihres Programms zwingen könnte, nicht vor. Daß die Fremdbeiträge derzeit in journalistischer Hinsicht noch vielfach zu wünschen übrig lassen, beeinträchtigt nicht ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit. Angesichts des begrenzten Umfangs dieser Beiträge konnte der Gesetzgeber auch davon ausgehen, daß derartige Mängel die Veranstaltung privaten Rundfunks durch die Veranstaltergemeinschaft nicht erheblich erschweren oder gar unmöglich machen. Auch unter Gleichheitsgesichtspunkten ist die Regelung nicht zu beanstanden, denn sie unterwirft nicht den privaten Rundfunk strengeren Anforderungen als den öffentlichrechtlichen, sondern den lokalen anderen als den landesweiten. Für diese Unterscheidung fehlt es aber wegen der unterschiedlichen Bürgernähe nicht an einem sachlichen Grund.

Der Gesetzgeber durfte die Betriebsgesellschaft zur Veranstaltung lokalen Rundfunks ohne Verfassungsverstoß auf Werbeeinnahmen verweisen. Eine zu den landesweiten Programmen hinzutretende spezielle Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunk im lokalen Bereich, die eine staatliche Finanzierungspflicht auslösen könnte, ist weder eindeutig geboten noch erreichbar (vgl. BVerfGE 74, 297 [327]). Eine Koppelung von Programmgrundsätzen und Finanzierungsweise der Art, daß qualifizierte Programmanforderungen, wie § 24 LRG sie aufstellt, eine zumindest anteilige Gebührenfinanzierung bedingten, läßt sich dem Grundgesetz nicht entnehmen. Die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber privat veranstalteten Rundfunk am Gebührenaufkommen beteiligen dürfte, ist hier nicht zu entscheiden.

Es ist schließlich nicht erkennbar, daß die gesetzliche Ausgestaltung des Verhältnisses von Veranstaltergemeinschaft und Betriebsgesellschaft den privaten lokalen Rundfunk unter Bedingungen stellte, die ihn erheblich erschwerten oder sogar faktisch unmöglich machten. Allerdings wäre die von den Antragstellern behauptete Funktionsunfähigkeit des Modells geeignet, seine Verfassungsmäßigkeit in Frage zu stellen. Ebenso könnte es gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen, wenn der Betrieb von privatem Rundfunk allein aufgrund der rechtlichen Konstruktion zur Unwirtschaftlichkeit verurteilt wäre, so daß die Berechtigten nur bei Hinnahme von Verlusten ihr Recht ausüben könnten.

Die bisherigen Erfahrungen mit dem "Zwei-Säulen-Modell" lassen nicht den Schluß zu, daß es funktionsunfähig wäre oder aufgrund seiner rechtlichen Konstruktion unzumutbare wirtschaftliche Risiken schaffte. Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung waren - bei einem zwischen Juni und September 1989 abgeschlossenen Ausschreibungsverfahren - in 21 von insgesamt 46 Sendegebieten Lizenzen erteilt und in 15 die Sendungen aufgenommen worden. In weiteren zehn waren Verträge zwischen Veranstaltergemeinschaften und Betriebsgesellschaften geschlossen worden. Die Verleger im Geltungsbereich des Gesetzes wollen sich, wie ihr Verband in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, auch in den restlichen Sendegebieten an Betriebsgesellschaften beteiligen. Eine abschließende Beurteilung ist angesichts der präzedenzlosen Konstruktion und der vergleichsweise kurzen Erprobungsdauer des Modells noch nicht möglich. Sollte sich im Lauf der Zeit erweisen, daß lokaler Rundfunk unter den gegebenen rechtlichen Bedingungen nicht funktionieren oder wirtschaftlich aufrecht erhalten werden kann, so wäre der Gesetzgeber insoweit zu einer Nachbesserung des Landesrundfunkgesetzes verpflichtet.

3. Das Recht der Gemeinden, nach § 26 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 Nr. 4 Satz 2 LRG zwei nicht weisungsgebundene Personen für die Mitgliederversammlung der Veranstaltergemeinschaft zu benennen und sich nach § 29 Abs. 6 LRG mit höchstens 25 vom Hundert der Kapital- und Stimmrechtsanteile an der Betriebsgesellschaft zu beteiligen, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

Staatsfreiheit des Rundfunks bedeutet, daß der Staat weder selbst Rundfunkveranstalter sein noch bestimmenden Einfluß auf das Programm der von ihm unabhängigen Veranstalter gewinnen darf. Zur Staatsgewalt zählen dabei auch die Gemeinden (vgl. BVerfGE 73, 118 [191]). Dagegen hat es das Bundesverfassungsgericht für zulässig erachtet, wenn in den Kontrollgremien der Rundfunkanstalten in begrenzter Zahl auch Staatsvertreter mitwirken (vgl. BVerfGE 12, 205 [263]).

Gemessen daran ist das Entsendungsrecht der Kreistage oder Räte der kreisfreien Städte oder Vertreterversammlungen nach § 26 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 LRG in die Veranstaltergemeinschaft verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Veranstaltergemeinschaft ist nach § 25 Abs. 1 LRG Veranstalter des Programms und trägt dafür die alleinige Verantwortung. Das heißt aber nicht, daß sie selber das Programm publizistisch zu gestalten habe. Die Programmgestaltung erfolgt vielmehr durch den Chefredakteur und die redaktionell Beschäftigten. Die Veranstaltergemeinschaft bildet demgegenüber die Mitgliederversammlung des Vereins, deren Aufgabe gemäß § 27 LRG unter anderem darin besteht, die Satzung zu beschließen, über die Einstellung und Entlassung der redaktionell Beschäftigten zu befinden, den Wirtschafts- und Stellenplan aufzustellen, Grundsatzfragen der Programmplanung zu entscheiden, die Erfüllung des Programmauftrags zu überwachen und das Programmschema festzulegen. Die Funktionen der Mitgliederversammlung ähneln also weitgehend denjenigen der Rundfunkräte im öffentlichrechtlichen Rundfunk sowie der Rundfunkkommission der Landesrundfunkanstalt. Wegen der weitgehenden Aufgabenkongruenz erscheint es gerechtfertigt, die Gemeindequote in der Veranstaltergemeinschaft für den privaten Lokalrundfunk ebenso zu behandeln wie die Staatsquote in den Rundfunkräten. Die Begrenzung der Gemeindevertreter auf zwei Mitglieder läßt einen bestimmenden Einfluß in der Veranstaltergemeinschaft nicht befürchten.

Erst recht ist die kommunale Beteiligung an der Betriebsgesellschaft unter dem Gesichtspunkt der Staatsfreiheit des Rundfunks unbedenklich. Das Gesetz schließt die Betriebsgesellschaft von der Gestaltung des Programms aus. Sie kann nur über die technische und finanzielle Ausstattung und die Mitbestimmung über die Person des Chefredakteurs Einfluß auf das Programm nehmen. Die Gefahr, daß die kommunale Minderheitsbeteiligung unter diesen Umständen zu politischem Druck auf die Veranstalter genutzt wird, erscheint daher gering. Die Minderheitsbeteiligung der Gemeinden findet ihre sachliche Rechtfertigung darin, daß sie ein Gegengewicht gegen die Gefahr eines vorwiegend kommerziellen Interesses an der Rundfunkveranstaltung schafft und dazu beitragen kann, die lokalen Belange im Rundfunk angemessen zur Geltung zu bringen.

Auch im übrigen verstößt § 29 Abs. 6 LRG nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Entscheidet sich der Gesetzgeber für eine binnenpluralistische Organisation des lokalen Rundfunks, so hat er die bei der Veranstaltung zusammenwirkenden gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen zu bestimmen. Dabei sind die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zusammensetzung der Betriebsgesellschaft, die keinen unmittelbaren Einfluß auf das Programm nehmen kann, sondern nur die wirtschaftlich-technischen Voraussetzungen der Rundfunkveranstaltung bereitstellt, geringer als die für die Veranstaltergemeinschaft geltenden. Sie dürfen lediglich die Freiheit des Rundfunks nicht gefährden und müssen im übrigen sachgerecht erscheinen. Diese Kriterien verpflichten den Gesetzgeber weder dazu, die Betriebsgesellschaft allein den örtlichen Zeitungsverlegern vorzubehalten, noch hindern sie ihn, den Kommunen die Möglichkeit der Mitgliedschaft zu eröffnen.

4. Die in § 30 Abs. 1 LRG dem WDR eingeräumte Möglichkeit, ein Rahmenprogramm für den Lokalrundfunk zu veranstalten, verstößt nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Mit der Möglichkeit eines Rahmenprogramms wollte es der Gesetzgeber den lokalen Rundfunkveranstaltern erleichtern, ein den Anforderungen des § 24 Abs. 1 und 2 LRG entsprechendes Programm zu verbreiten und damit seine Akzeptanz beim Publikum zu erhöhen und seine finanzielle Basis zu verbreitern. Für die Berechtigung des WDR, ein solches Rahmenprogramm anzubieten oder sich daran zu beteiligen, gelten die bereits im Zusammenhang mit § 6 Abs. 2 LRG angestellten Überlegungen.

Die Vorschriften über die Zusammensetzung der Kontrollgremien des WDR und der privaten Veranstaltergemeinschaften (§ 15 WDR-G, § 55 LRG) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Die Anforderungen, die Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG an die Zusammensetzung der Kontrollgremien stellt, sind gewahrt.

Zu der positiven Ordnung des Rundfunkwesens, die dem Gesetzgeber durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG aufgegeben ist, gehören auch geeignete organisatorische Vorkehrungen, die im Rahmen des zugrunde gelegten Ordnungsmodells sicherstellen, daß der Rundfunk nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird und daß die in Betracht kommenden Kräfte im Gesamtangebot zu Wort kommen können (vgl. BVerfGE 57, 295 [325]). Das Bundesverfassungsgericht ist seit Beginn seiner Rundfunkrechtsprechung davon ausgegangen, daß die aus Vertretern der gesellschaftlich relevanten Gruppen zusammengesetzten anstaltsinternen Kontrollgremien des öffentlichrechtlichen Rundfunks eine verfassungsmäßige Möglichkeit bilden, die Rundfunkfreiheit organisatorisch zu sichern (vgl. BVerfGE 12, 205 [261 ff.]). Dasselbe gilt für die ähnlich zusammengesetzten externen Kontrollgremien der privaten Rundfunkanbieter (vgl. BVerfGE 73, 118 [171]).

Die Bildung der Aufsichtsgremien aus den vorwiegend verbandlich organisierten gesellschaftlich relevanten Gruppen hat aber nicht den Sinn, diesen die Programmgestaltung zu übertragen oder sie gar zum Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit zu machen (so aber BVerfGE 31, 314 [337] - abw. M.). Die gesellschaftlich zusammengesetzten Kontrollgremien sind vielmehr Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit. Sie sollen die für die Programmgestaltung maßgeblichen Personen und Gremien darauf kontrollieren, daß alle bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen im Gesamtprogramm angemessen zu Wort kommen können, das Programm nicht einseitig einer Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem Bekenntnis oder einer Weltanschauung dient und in der Berichterstattung die Auffassungen der betroffenen Personen, Gruppen oder Stellen angemessen und fair berücksichtigt werden (vgl. BVerfGE 60, 53 [65 f.]).

Die Aufgabe der Kontrollgremien besteht also - ungeachtet des Umstandes, daß die meisten Mitglieder ihrer Herkunft nach Interessenvertreter sind - nicht in der Interessenvertretung oder gar der Verlautbarung der Interessen ihrer Organisationen im Programm. Die Anknüpfung bei den verbandlich organisierten Interessen dient vielmehr nur als Mittel, Sachwalter der Allgemeinheit zu gewinnen, die unabhängig von den Staatsorganen sind und Erfahrungen aus den unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereichen einbringen. Die Mitglieder der Kontrollgremien sind daher nicht dazu berufen, das Programm an den besonderen Auffassungen und Zielsetzungen der sie entsendenden Organisationen auszurichten und auf diese Weise deren Bestrebungen zu fördern. Die pluralistische Zusammensetzung der Gremien soll vielmehr gerade der Gefahr einseitiger Einflußnahme und Programmgestaltung entgegenwirken und gewährleisten, daß die Vielfalt der Anschauungen und Aktivitäten in allen Lebensbereichen im Programm Ausdruck findet (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 66).

Diese Funktion verlangt eine sachgerechte, der bestehenden Vielfalt prinzipiell Rechnung tragende Bestimmung und Gewichtung der maßgeblichen gesellschaftlichen Kräfte sowie die Sicherstellung des effektiven Einflusses desjenigen Organs, in dem diese vertreten sind (vgl. BVerfGE 57, 295 [325]). Wer im einzelnen zu den gesellschaftlich relevanten Kräften gehört, läßt sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht entnehmen. Es ist daher grundsätzlich Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, wie die Kontrollgremien gebildet werden. Dabei genießt er einen weiten Gestaltungsraum. Dieser umfaßt die Befugnis, das Kriterium der gesellschaftlichen Relevanz zu konkretisieren, die danach in Betracht kommenden Kräfte zu ermitteln, die ihnen zuzurechnenden Gruppen festzustellen und unter diesen die entsendungsberechtigten auszuwählen und zu gewichten. Dabei erschöpft sich der Regelungsgehalt von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG darin, daß die vom Gesetzgeber festgelegte Zusammensetzung der Gremien geeignet sein muß, die Rundfunkfreiheit zu wahren. Innerhalb dieser Grenzen wird der Gesetzgeber in seiner Entscheidung durch die Rundfunkfreiheit nicht weiter beschränkt.

Die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers endet allerdings nicht erst an der Willkürgrenze des Art. 3 Abs. 1 GG, wie die Landesregierung vorträgt. Wenn sich der Gesetzgeber zur Rundfunkkontrolle der gesellschaftlich relevanten Kräfte bedient, läßt er sich damit auf die Bedingungen verbandlicher Interessenrepräsentation ein, die er nicht dadurch beseitigen kann, daß er die Mitglieder der Kontrollgremien auf das Allgemeininteresse verpflichtet. Das gewählte Rekrutierungsprinzip und die auferlegten Amtspflichten stehen tendenziell in Widerspruch. Von den Personen, die als Vertreter ihrer Interessenverbände in die Kontrollgremien entsandt werden, dort aber gerade keine partikularen Interessen zur Geltung bringen sollen, wird eine schwierige Rollendifferenzierung verlangt, die sich rechtlich allenfalls begünstigen, nicht aber garantieren läßt.

Die im Gesetz vorgesehene Weisungs- und Auftragsunabhängigkeit der Rundfunkrats- und Rundfunkausschußmitglieder verleiht zwar demjenigen, der interessenunabhängig entscheiden will, eine temporär unangreifbare Position. Sie kann aber keine freiwillige Interessenbindung und erst recht nicht die Betrachtung des Gesamtinteresses unter partikularen Gesichtspunkten verhindern. Weil unter diesen Umständen das Verhalten in den Rundfunkräten zumindest teilweise interessebestimmt bleiben wird, eignet sich ein grob einseitig zusammengesetztes Kontrollgremium nicht zur Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunk und erfüllt daher auch nicht die Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Über- und Unterrepräsentationen vergleichbarer Gruppen, die unterhalb der Schwelle grober Verzerrung liegen, lassen sich dagegen unter Gesichtspunkten der Rundfunkfreiheit nicht beanstanden.

Zu den Bedingungen verbandlicher Interessenrepräsentation gehört es ferner, daß die Interessen der Allgemeinheit nicht mit der Summe der verbandlich organisierten Interessen identisch sind. Es gibt vielmehr Interessen, die verbandlich gar nicht oder nur schwer organisierbar sind. Verbänderepräsentation ist aus diesem Grund immer nur ein unvollkommenes Mittel zur Sicherung allgemeiner Interessen. Wenn sich der Gesetzgeber für eine Rundfunkkontrolle mit Hilfe der gesellschaftlich relevanten Kräfte entscheidet, so ist er deswegen von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht gezwungen, auf weniger relevante Kräfte oder auf Interessen, die sich gegen eine verbandliche Organisation sperren, zu verzichten. Es kann im Gegenteil der in der Verbandsrepräsentation liegenden Vielfaltverengung und der Ausrichtung der Kontrollgremien an Parteilinien entgegenwirken, wenn in ihnen auch Personen mitwirken, die entweder keine oder gerade durchsetzungsschwache organisierte Interessen vertreten.

Diesen Anforderungen genügen § 15 WDR-G und § 55 LRG.

Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat das Prinzip der Rekrutierung des Rundfunkrats und der Rundfunkkommission aus Vertretern der relevanten gesellschaftlichen Gruppen nicht in reiner Form verwirklicht. Diese besetzen vielmehr nur die größte von insgesamt vier Bänken ("Verbändebank"). Eine Reihe von Mitgliedern wird vom Landtag gewählt ("Staatsbank"), andere kommen aus verschiedenen kulturellen Sachbereichen ("Kulturbank"), weitere sollen die organisationsschwachen Gruppen der Älteren, der Behinderten und der Ausländer vertreten ("Bürgerbank"). Der Gesetzgeber will durch dieses Mischprinzip gerade den Gefahren, die in der ausschließlichen Repräsentation verbandlich organisierter Interessen liegen, entgegenwirken. Die Einrichtung einer besonderen "Kulturbank" ist in der Gesetzesvorlage mit der Sachnähe der berücksichtigten Bereiche zur Aufgabe des Rundfunks begründet worden. Im Unterschied zu den Mitgliedern der "Verbändebank" gelangen die Mitglieder der "Kulturbank" nicht als Vertreter ihrer Gruppen oder Institutionen in den Rundfunkrat, sondern als Angehörige eines bestimmten Sachbereichs. Allerdings sind es auch hier Gruppen oder Institutionen, die das Benennungsrecht haben.

Die Nichtberücksichtigung der Zeitungsverleger-, Vertriebenen- und Frauenverbände verstößt ebensowenig gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG wie die Gewichtung der Vertreter der Sozialpartner. Eine Gefahr, daß der Rundfunk dadurch einseitig einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert werden könnte, besteht nicht. Desgleichen ist keine grobe Verzerrung des Interessenspektrums erkennbar. Das gilt auch bezüglich der Frauenverbände. Zwar hat der Gesetzgeber die Frauenverbände nicht berücksichtigt, jedoch verlangt, daß Frauen bei der Wahl oder Entsendung von Mitgliedern der Kontrollgremien angemessen berücksichtigt werden. Mehr kann unter dem Gesichtspunkt des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verlangt werden. Ob andere Repräsentationsformen das gesetzgeberische Ziel effektiver verwirklichen würden, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden.

2. Art. 3 GG ist ebenfalls nicht verletzt.

Allerdings unterliegt der Gesetzgeber wie stets, so auch bei der Rundfunkgesetzgebung, den Bindungen des allgemeinen Gleichheitssatzes. Dieser engt zwar nicht die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gelassene Freiheit der Wahl eines bestimmten Kontrollsystems ein. Er liefert auch, wenn der Gesetzgeber sich zugunsten der Kontrolle mit Hilfe der gesellschaftlich relevanten Gruppen entschieden hat, kein Relevanzkriterium. Er verlangt aber, daß der Gesetzgeber das von ihm gewählte Kriterium gleichmäßig anwendet und nicht ohne sachlichen Grund verläßt. Da es bei der Bildung der Rundfunkräte um die in Frage kommenden Personengruppen geht, gilt, daß Art. 3 Abs. 1 GG dann verletzt ist, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 55, 72 [88]).

Der Gesetzgeber hat also zwar einen weiten Gestaltungs raum, aber kein Belieben. Insbesondere knüpft er mit dem Begriff der gesellschaftlichen Relevanz an einen sozialen Tatbestand an, den er vorfindet und nicht verleiht. Deswegen liegt ein starkes Indiz für einen Gleichheitsverstoß vor, wenn der Gesetzgeber eine relevante Kraft oder eine dafür offensichtlich repräsentative Gruppe bei der Zusammensetzung der Kontrollgremien des Rundfunks übergangen hat. Freilich muß dann immer noch geprüft werden, ob sich aus der Sache der Rundfunkkontrolle eine Rechtfertigung für die Übergehung ergibt.

Die Nichtberücksichtigung der Zeitungsverleger im Rundfunkrat des WDR verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar betätigen sie sich im selben Bereich wie die in § 15 Abs. 4 WDR-G berücksichtigten Journalisten. Auch trifft es zu, daß sie von der Tätigkeit des Rundfunks in besonderer Weise betroffen sind. Diese Betroffenheit wird aber gerade durch die Konkurrenzsituation zwischen Presse und Rundfunk und die Beteiligung zahlreicher Zeitungsverleger an privaten Rundfunkunternehmen begründet. Dies unterscheidet die Zeitungsverleger von den berücksichtigten Gruppen. Daher ist es unter dem Gesichtspunkt der Rundfunkfreiheit nicht sachwidrig, sie nicht an der Programmkontrolle des WDR zu beteiligen.

Auch in der Nichtberücksichtigung der Vertriebenenverbände liegt kein Gleichheitsverstoß. Der Gesetzgeber durfte vielmehr davon ausgehen, daß die Vertriebenen 45 Jahre nach Kriegsende in die Gesellschaft der Bundesrepublik integriert sind. Die Vertriebenen stellen heute überwiegend keine durch ihre materielle Lage identifizierbare Bevölkerungsgruppe mehr dar, sondern unterscheiden sich von anderen Bevölkerungsgruppen nur noch durch ihre geographische Herkunft und die damit verbundenen kulturellen Eigenheiten. Die Vertreibung und der Heimatverlust treten für die zweite und dritte Generation der Vertriebenen regelmäßig so weit in den Hintergrund, daß es nicht an einem sachlichen Grund für die Differenzierung fehlt.

Auch die Gewichtung der den Sozialpartnern zuzurechnenden Vertreter verstößt nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Dabei kann offen bleiben, welche Gremienmitglieder im einzelnen der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite zuzurechnen sind. Denn selbst wenn eine gewisse zahlenmäßige Benachteiligung der Arbeitgeberseite vorläge, wäre diese nicht sachwidrig. Die Sache, vor der Ungleichbehandlungen gerechtfertigt werden müssen, ist hier der Rundfunk, nicht etwa das Arbeitsleben. Das verleiht dem Gesetzgeber größere Gestaltungsfreiheit. Nicht zu rechtfertigen wäre es lediglich, wenn bei widerstreitenden Interessen die einen berücksichtigt, die anderen übergangen würden.

Die Mitglieder der "Kulturbank" können nicht ohne weiteres als Arbeitnehmervertreter begriffen werden. Das würde voraussetzen, daß die vertretenen Bereiche der Beschäftigtenseite zuzurechnen wären. Indessen geht es bei der "Kulturbank" nicht um eine Vertretung der gesellschaftlichen Gruppe der Beschäftigten, auch nicht der in den kulturellen Sachbereichen Beschäftigten, sondern um die kulturelle Sachkompetenz selbst, die allerdings unter Einschaltung von Organisationen und Gruppen gewonnen wird. Auch durch diese Organisationen wird aber nicht ein Beschäftigteninteresse in den Vordergrund gerückt. Unter den neun entsendungsberechtigten Organisationen sind lediglich vier gewerkschaftlich ausgerichtet, eine gehört der Unternehmerseite an, die restlichen sind Berufsvereinigungen von Freiberuflern oder Institutionen, deren Zweck nicht die Vertretung von Beschäftigteninteressen ist.

Art. 3 Abs. 2 GG ist nicht verletzt. Dabei kann offen bleiben, ob diese Vorschrift eine gesonderte Berücksichtigung von Fraueninteressen in den Kontrollgremien des Rundfunks gebietet. Denn selbst wenn ein solches Gebot aus Art. 3 Abs. 2 GG abgeleitet werden könnte, wäre es Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, wie er es erfüllen will. Hier hat sich der Gesetzgeber der Fraueninteressen durch die Vorschriften von § 15 Abs. 1 WDR-G und § 55 Abs. 1 Satz 2 LRG angenommen, nach denen Frauen bei der Zusammensetzung der Gremien insgesamt angemessen zu berücksichtigen sind. Es ist nicht ersichtlich, daß diese Regelung von vornherein ungeeignet wäre, das angestrebte Ziel zu erreichen.

3. Eine Verletzung von Art. 9 GG kommt nicht in Betracht. Der Schutzbereich von Art. 9 Abs. 1 GG ist durch die Zusammensetzung der Kontrollgremien des Rundfunks nicht berührt. Gleichgültig, ob man in diesem Grundrecht nur eine Gewährleistung des freien Zusammenschlusses zu einer Vereinigung und der freien Bestimmung ihres Zwecks und ihrer Organisationsform sieht oder ob man es überdies als eine Garantie der freien Betätigung zur Verfolgung des Vereinigungszwecks betrachtet, umschließt das Grundrecht jedenfalls nicht die Tätigkeit in den Aufsichtsgremien des Rundfunks. Da es sich bei diesen, wie seit dem zweiten Fernsehurteil immer wieder betont worden ist, nicht um Interessenvertretungen handelt, die Interessengruppen vielmehr nur als Rekrutierungsbasis für ein Organ dienen, das gerade die Unabhängigkeit des Rundfunks sichern soll, kann in diesen Gremien der Vereinigungszweck von vornherein nicht verfolgt werden.

Das gleiche gilt für Art. 9 Abs. 3 GG. Dieses spezielle Vereinigungsrecht wird zum Zweck der Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen gewährleistet. Diese sind aber nicht Gegenstand der Tätigkeit der Rundfunkräte. Ihre Aufgabe besteht vielmehr in der Überwachung der Rundfunkveranstalter, insbesondere hinsichtlich des Programms. Wenn dazu auch die nach Art. 9 Abs. 3 GG gebildeten Vereinigungen herangezogen werden, so ändert das doch nichts daran, daß ihre Vertreter im Rundfunkrat nicht die Interessen der Vereinigung, sondern die Interessen der Allgemeinheit zu vertreten haben.

Die Vorschriften über den Schulrundfunkausschuß des WDR (§ 3 Abs. 4, § 13 Abs. 1 Nr. 4, §§ 27 bis 29 WDR-G) sind bei verfassungskonformer Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.

Bildungssendungen mit Schulcharakter im Sinn von § 3 Abs. 4 WDR-G sind einerseits Rundfunksendungen und nehmen insofern an der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG teil. Sie unterliegen daher grundsätzlich nicht der staatlichen Kontrolle. Andererseits teilen sie wesentliche Merkmale mit der Schule, die von Art. 7 Abs. 1 GG unter die Aufsicht des Staates gestellt wird. Zwar fehlt es bei den Bildungssendungen an der gemeinschaftlichen Unterweisung in räumlicher Hinsicht, die herkömmlich zum Begriff der Schule gehört. Doch besteht die Möglichkeit, aufgrund der Bildungssendungen und der sie begleitenden Leistungs- und Erfolgskontrollen schulische Abschlüsse und staatlich anerkannte Zeugnisse zu erlangen. Der Staat hat daher ein legitimes Interesse an der Kontrolle der Bildungsqualität der Sendungen sowie der Gleichwertigkeit der Prüfungsanforderungen. Staatsfreiheit des Rundfunks und Schulaufsicht des Staates müssen deswegen insoweit zu einem angemessenen Ausgleich gebracht werden.

Es kann offen bleiben, ob zur Erreichung dieses Ziels nur die durchgängige Bindung der Bildungssendungen an die staatlichen Unterrichtsrichtlinien gemäß § 3 Abs. 4 Satz 2 WDR-G sowie ein eigenes Anstaltsorgan, das nach § 28 Abs. 1 Satz 2 WDR-G alle Bildungssendungen genehmigen muß und dabei nach § 29 Abs. 2 Satz 2 WDR-G der Zustimmung der Vertreter der Landesregierung bedarf, in Frage kam. Bei verfassungskonformer Auslegung lassen sich die Vorschriften jedenfalls mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbaren. Das von Art. 7 Abs. 1 GG legitimierte staatliche Interesse an einer Mitsprache bei Bildungssendungen im Sinn von § 3 Abs. 4 WDR-G gründet sich auf die Tatsache, daß die Teilnahme am Bildungsprogramm des WDR zu anerkannten schulischen Abschlüssen führt. Die Bindung an die Unterrichtslinien, der Genehmigungsvorbehalt für die Sendungen sowie das insoweit bestehende Vetorecht der Regierungsvertreter müssen daher ihre verfassungsrechtliche Grenze dort finden, wo es nicht mehr um die Sicherung der Gleichwertigkeit der Bildungsveranstaltung und der durch sie vermittelten Prüfungen und Abschlüsse mit denen des staatlichen Schulwesens geht.