1. Das Land Baden-Württemberg hat am 6. Februar 1956 ein Feuerwehrgesetz erlassen. Die Feuerwehr ist danach "eine gemeinnützige, der Nächstenhilfe dienende Einrichtung der Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit". Jede Gemeinde hat auf ihre Kosten eine leistungsfähige Feuerwehr aufzustellen, auszurüsten und zu unterhalten. Die Gemeindefeuerwehr ist eine freiwillige Feuerwehr oder eine Berufsfeuerwehr; besonders brand- oder explosionsgefährdete Betriebe und Verwaltungen können zur Aufstellung einer Werkfeuerwehr auf eigene Kosten verpflichtet werden.

In die freiwillige Feuerwehr können auf Grund freiwilliger Meldung Gemeindeeinwohner vom 18. Lebensjahr an aufgenommen werden, die körperlich tauglich und im Vollbesitz der bürgerlichen Rechte sind. Wenn die freiwilligen Meldungen nicht ausreichen, können die Gemeinden alle "feuerwehrdienstfähigen" Männer der Gemeinde als "Pflichtfeuerwehrmänner" heranziehen; Personen, denen wegen ihrer persönlichen oder beruflichen Verhältnisse der Dienst in der Feuerwehr nicht zugemutet werden kann, sind befreit. Der Feuerwehrdienst endet grundsätzlich mit der Vollendung des 60. Lebensjahres.

Im Abschnitt VII des Gesetzes ("Aufbringung der Mittel") regelt § 38 die Erhebung eines "Feuerwehrbeitrags"; er lautet:

2. Vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart und dem Verwaltungsgerichtshof Bebenhausen sind Verwaltungsstreitverfahren anhängig, in denen Schwerkriegsbeschädigte sich gegen gemeindliche Bescheide wenden, durch die sie zum Feuerwehrbeitrag veranlagt wurden. Beide Gerichte haben das Verfahren auf Grund des Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber erbeten, ob § 38 Abs. 2 Satz 1 FG mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Sie selbst verneinen diese Frage, da die Bestimmung nach ihrer Auffassung gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.

3. Die Landesregierung hat in beiden Verfahren die verfassungsrechtliche Gültigkeit des § 38 Abs. 2 des Feuerwehrgesetzes bejaht; sie ist den Verfahren nicht beigetreten.

Der Präsident des Verwaltungsgerichtshofs Stuttgart hat berichtet, daß der Gerichtshof die Feuerwehrabgabe des früheren

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BVerfGE 9, 291 (294):

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württembergischen Landesrechts als mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen habe; dafür sei aber die gesetzliche Verknüpfung von Feuerwehrdienstpflicht und Feuerwehrabgabepflicht von Bedeutung gewesen, die im Feuerwehrgesetz gelöst sei; die Beurteilungsgrundlage für das heutige Recht sei deshalb von der der früheren Entscheidungen grundsätzlich verschieden.

4. Da niemand den Verfahren beigetreten ist, kann ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

Die Vorlagen sind zulässig. Die vorlegenden Gerichte erbitten die verfassungsrechtliche Prüfung des § 38 Abs. 2 Satz 1 des Feuerwehrgesetzes. Das gilt, wie sich aus der Begründung ergibt, auch für die Vorlage des Verwaltungsgerichts Stuttgart, die allgemein "§ 38 Abs. 2" des Gesetzes zur Prüfung stellt. Die Vorschrift ist für die Entscheidung der Gerichte erheblich, weil im Falle ihrer Nichtigkeit den gemeindlichen Beitragsbescheiden die rechtliche Grundlage fehlt.

§ 38 Abs. 2 Satz 1 des Feuerwehrgesetzes ist mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.

1. Wenn fraglich ist, ob eine gesetzliche Vorschrift den Gleichheitssatz verletzt, muß Klarheit darüber bestehen, welche Aufgabe dem Gesetze gestellt war und welcher rechtlichen Mittel es sich bei ihrer Lösung bedient hat; nur so läßt sich beurteilen, ob die Merkmale erkannt und "richtig", d. h. unter Beachtung der Forderungen der Gerechtigkeit, bewertet sind, die bestimmte Sachverhalte als "gleich" oder "ungleich" im Sinne dieser konkreten rechtlichen Regelung erscheinen lassen, und ob darnach diese Sachverhalte zu Recht oder zu Unrecht in die gesetzlichen Tatbestände einbezogen oder aus ihnen ausgeschieden sind.

Im vorliegenden Fall gehen die Meinungen der Verfahrensbeteiligten bereits in dieser Frage auseinander.

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BVerfGE 9, 291 (295):

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Das Verwaltungsgericht Stuttgart führt aus, der früheren Feuerwehrabgabe habe "der Gedanke eines Ersatzgeldes für nicht geleistete Feuerwehrdienste" zugrunde gelegen; das Feuerwehrgesetz habe dagegen die Abgabe als Feuerwehrbeitrag "deutlich von der inneren Begründung einer Ersatzabgabe gelöst". Das Gericht läßt dann dahingestellt, ob es sich bei dem Feuerwehrbeitrag um eine "zweckbedingte Steuer (mit der -- rein tatsächlichen -- Nichtleistung von Feuerwehrdienst als Besteuerungsgegenstand)" oder um einen "Beitrag im Rechtssinne" handle, da es im einen wie im anderen Falle einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz annimmt. Die am Verfahren beteiligte Stadt sieht den Beitrag als eine "durch Alter und Geschlecht beschränkte Personalsteuer" an.

Der Verwaltungsgerichtshof Bebenhausen ist der Auffassung, daß der Feuerwehrbeitrag "nicht etwa ein Ersatzgeld für nicht geleisteten Feuerwehrdienst sein kann oder soll"; es handle sich wohl um einen Beitrag im Rechtssinne, nicht um eine zweckgebundene Personalsteuer; in jedem Falle liege ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor.

Die Landesregierung spricht zu Beginn ihrer Äußerung eindeutig aus, das Gesetz sehe in dem Feuerwehrbeitrag "einen echten Beitrag der Beitragspflichtigen zu den Kosten der Gemeindefeuerwehr". In den späteren Ausführungen wird die Bestimmung des Kreises der Beitragspflichtigen damit gerechtfertigt, daß es sich "bei dem Feuerwehrbeitrag um eine Ersatzleistung für nichtgeleisteten Feuerwehrdienst" handle; für die gesetzliche Regelung wird Klarheit und Folgerichtigkeit in Anspruch genommen, "da sie davon ausgeht, daß der Feuerwehrbeitrag ein Korrelat zu dem Opfer ist, das die Angehörigen der Feuerwehr durch ihre persönliche Dienstleistung erbringen". Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz wird schließlich verneint, "gleichgültig wie der Feuerwehrbeitrag rechtlich zu qualifizieren ist".

2. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift ergibt deine Klarheit.

In der Begründung des Regierungsentwurfs (Landtag von

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BVerfGE 9, 291 (296):

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Baden-Württemberg, 1. Wahlperiode 1952 bis 1956, Verzeichnis der Beilagen Bd. 111 Beil. 1055), dessen § 38 in dem hier entscheidenden Absatz 2 bereits den später Gesetz gewordenen Wortlaut hat, heißt es zu dieser Bestimmung (S. 1321):

Bei der zweiten Beratung des Gesetzentwurfs in der 87. Sitzung des Landtags (Protokollband 5 S. 4235 ff.) war eine andere Fassung der Bestimmung angenommen worden, die nach dein Willen der Antragsteller (aaO S. 4242) den Sinn haben sollte, "eine Regelung zu schaffen, die auch mit dem kommunalen und sonstigen Abgaberecht einigermaßen in Einklang gebracht werden kann und die eine gleichmäßige Belastung aller derjenigen bringt, die nicht bei der Feuerwehr sind, aber von ihr im Brandfall Nutzen haben". Nach Ansicht der Antragsteller handelte es sich bei der Regierungsvorlage "nicht mehr um einen echten Beitrag im Sinne des Abgaberechts, sondern um eine Ablösung der Feuerlöschdienstpflicht, die in den meisten Gemeinden heute nicht mehr besteht". Diese Regelung führe zu großen Ungerechtigkeiten; es müsse "eine gleichmäßige Belastung je nach der Höhe des Feuer

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BVerfGE 9, 291 (297):

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schutzinteresses" herbeigeführt werden. Bei der dritten Beratung in der 89. Sitzung des Landtags wies der Regierungsvertreter darauf hin (aaO S. 4326 f.), der Regierungsentwurf gehe "entsprechend der bisherigen Rechtslage" davon aus, daß die "Feuerwehrabgabe" ein Entgelt für nicht geleistete Feuerwehrdienstpflicht sein solle. Durch die Fassung der zweiten Beratung werde aus einem (zulässigen) Beitrag eine (unzulässige) weil der ausschließlichen Bundeskompetenz unterliegende) Personalsteuer. Die Antragsteller der zweiten Beratung betonten demgegenüber (aaO S. 4383), gerade bei der von ihnen vorgeschlagenen Fassung handele es sich um einen echten Beitrag im Sinne des kommunalen Abgaberechts, der rechtlich völlig einwandfrei sei und den Forderungen der sozialen Gerechtigkeit entspreche. Bei der Abstimmung wurde die Fassung des Regierungsentwurfs wiederhergestellt.

3. Bleibt somit die rechtliche Konzeption, von der das Gesetz ausgeht, unklar, so ist für jede der mehreren Deutungsmöglichkeiten die Frage der Verfassungsmäßigkeit zu prüfen.

a) Es liegt zunächst nahe, den Feuerwehrbeitrag als einen Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne anzusehen; dafür spricht die -- in bewußter Abweichung vom früheren Recht gewählte -- Bezeichnung, die Hervorhebung des "Interesses am Brandschutz" als Veranlagungsmaßstab, sowie die Zweckbindung des Aufkommens. Nach der Ansicht der Landesregierung wollte das Gesetz einen "echten Beitrag" schaffen.

Sieht man den Feuerwehrbeitrag so, dann ist der Verstoß gegen den Gleichheitssatz augenfällig.

Als Beitrag wird nach der üblichen, auch in § 1 Abs. 1 AO verwendeten Begriffsbestimmung die Beteiligung der Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung ("Veranstaltung") bezeichnet (BVerfGE 7, 244 [254 f.]). Maßgebend ist der Gesichtspunkt der Gegenleistung: das Gemeinwesen stellt eine besondere Einrichtung zur Verfügung; wer davon besonderen wirtschaftlichen Nutzen hat, soll zu den Kosten ihrer Errichtung und Unterhaltung beitragen. In der Literatur wird oft auf die

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BVerfGE 9, 291 (298):

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"klassische" Definition des preußischen Kommunalabgabengesetzes vom 14. Juli 1893 (§ 9) hingewiesen:

Der Gedanke der Gegenleistung, des Ausgleichs von Vorteilen und Lasten ist also der den Beitrag im abgabenrechtlichen Sinn legitimierende Gesichtspunkt; er muß deshalb auch die rechtliche Gestaltung, vor allem die Abgrenzung des Kreises der Beitragspflichtigen und den Veranlagungsmaßstab bestimmen. Beitragspflichtig können nur diejenigen sein, die besondere Vorteile von der gemeindlichen Einrichtung haben; im Falle der Feuerwehr sind das in erster Linie die Gebäudeeigentümer dann etwa auch die Mieter und Pächter bebauter Grundstücke. Für die Beschränkung der Beitragspflicht auf Männer vom 18. bis zum 60. Lebensjahr gibt es unter diesem Gesichtspunkt keinen vernünftigen Grund; sie ist "willkürlich". Niemand wird verstehen, warum Frauen oder juristische Personen mit wertvollem Gebäudebesitz nicht beitragspflichtig sind, während Familien ohne Grundbesitz unter Umständen für mehrere männliche Angehörige Beiträge zu entrichten haben. Die Landesregierung verkennt das nicht; sie will deshalb den Vorteil, der durch den Beitrag ausgeglichen werden soll, darin sehen, daß die Gemeinde auf eine persönliche Heranziehung des an sich Dienstpflichtigen verzichtet und die Aufgabe des Brand- und Katastrophenschutzes durch eine von ihr unterhaltene Feuerwehr wahrnimmt. Auf diesen Vorteil läßt sich aber die Erhebung eines Beitrags im abgabenrechtlichen Sinne nicht stützen. Hier kann es nur auf den Vorteil ankommen, der einem bestimmten Personenkreis aus der sachlichen Zweckbestimmung der öffentlichen Einrichtung erwächst (BVerfG aaO. S. 255 f.). Wenn die Gesetzesbegründung davon spricht, daß die im feuerwehrdienstpflichtigen Alter stehenden männlichen Ge

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BVerfGE 9, 291 (299):

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meindeeinwohner durch das Bestehen einer Feuerwehr Vorteile hatten und daß der Beitrag "ihrem Interesse am Brandschutz" entsprechen solle, so zeigt sich deutlich, daß hier der Vorteil aus der Befreiung von der persönlichen Dienstleistung bei der Feuerwehr und der Vorteil der Sicherung vor Brandgefahr durch das Bestehen einer Feuerwehr vermengt werden. Es ist offensichtlich, daß nicht gerade die feuerwehrdienstpflichtigen Männer ein irgendwie geartetes besonderes Interesse am Brandschutz haben; die Feuerwehr ist nicht um der Feuerwehrdienstpflichtigen willen da, sie soll die brandgefährdeten Objekte schützen und nur deren Eigentümer oder Besitzer haben deshalb einen Vorteil, der es rechtfertigen kann, sie zur Deckung der Kosten dieser Einrichtung heranzuziehen.

b) Der Feuerwehrbeitrag wird vielfach mit dem -- rechtlich nicht klaren -- Ausdruck "Ersatzgeld" belegt und damit als eine Abgabe eigener Art bezeichnet, deren Kennzeichen es ist, daß sie an die Stelle einer eigentlich und in erster Linie geschuldeten persönlichen Dienstleistung bei der Feuerwehr tritt. So soll nach der Darstellung der Landesregierung der Feuerwehrbeitrag ein Ausgleich dafür sein, daß die Gemeinde auf eine persönliche Heranziehung des an sich Feuerwehrdienstpflichtigen verzichtet. Der Gedanke ist also, daß beitragspflichtig ist, wer in der freiwilligen Feuerwehr keinen Dienst leistet, aber als "Pflichtfeuerwehrmann" herangezogen werden könnte. Damit soll den Dienstpflichtigen zugleich ein Anreiz gegeben werden, sich zum Dienst in der freiwilligen Feuerwehr zu melden.

Wie die vorlegenden Gerichte mit Recht ausführen, kann aber von einem "Ersatzgeld" nur gesprochen werden, wenn es wirklich zur "Ablösung" einer Dienstpflicht dient. Es ist dann zwar berechtigt, nur die Männer von 18 bis zu 60 Jahren zum Feuerwehrbeitrag heranzuziehen, denn nur sie sind grundsätzlich zum aktiven Feuerwehrdienst verpflichtet (§ 12 Abs. 1 Satz 2 § 11 Abs. 1 und 2, § 14 Abs. 1 Buchst. a des Feuerwehrgesetzes). Es widerspricht aber dem Gebot der Steuergerechtigkeit -- und damit dem Gleichheitssatz --, daß auch solche Angehörige dieser Perso

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BVerfGE 9, 291 (300):

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nengruppe beitragspflichtig sein sollen, die in einer Pflichtfeuerwehr nicht dienstpflichtig wären, insbesondere die wegen körperlicher Gebrechen oder aus ähnlichen Gründen dauernd Dienstunfähigen (§ 11 Abs. 2, § 14 Abs. 1 Buchst. b). Hier mag darauf hingewiesen werden, daß die Terminologie des Gesetzes die Bestimmung dieses Personenkreises erschwert; denn in § 11 Abs. 3 werden auch Personen als "dienstunfähig" bezeichnet, die eigentlich nur "dienstunwürdig" sind, zu deren Befreiung von der Beitragspflicht also kein Grund vorliegt.

Der Versuch der Landesregierung, zwischen den Dienstuntauglichen und denen, die "altersmäßig und biologisch" für den Feuerwehrdienst nicht in Betracht kommen, einen für die Beitragspflicht relevanten "grundsätzlichen Unterschied" aufzuzeigen, überzeugt nicht; wenn schon die Personen von der Beitragspflicht befreit sein sollen, die nach den "natürlichen Gegebenheiten" allgemein, d.h. präsumptiv und ohne Rücksicht auf ihre tatsächliche Unfähigkeit im Einzelfall, zum aktiven Einsatz bei der Brandbekämpfung nicht in Betracht kommen, muß das auch und erst recht für die gelten, bei denen die Unfähigkeit zu solcher Dienstleistung sogar positiv feststeht. Die vorlegenden Gerichte haben daher zu Recht die Auffassung vertreten, daß jedenfalls Schwerkriegsbeschädigte von der Beitragspflicht befreit sein müßten, wie dies übrigens auch nach früherem Recht im ganzen jetzigen Lande Baden-Württemberg der Fall gewesen ist.

c) Der Feuerwehrbeitrag läßt sich schließlich auch als allgemeine Personalsteuer auffassen. Er wird dann als eine Abgabe verstanden, die mit der Dienstpflicht bei der Feuerwehr nicht in einem unmittelbaren rechtlichen Zusammenhang steht; die Dienstpflicht ist, wie die Landesregierung sagt, "lediglich die innere Begründung" der Abgabe. Die Benennung und die Zweckbindung des Aufkommens stehen dem Steuercharakter nicht entgegen (BVerfGE 7, 244 [254 f.]); die Grenze zwischen Zwecksteuern und laufenden Beiträgen ist anerkanntermaßen schwer zu ziehen.

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BVerfGE 9, 291 (301):

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Die Feuerwehrabgabe des früheren Rechts, an deren Stelle der Feuerwehrbeitrag getreten ist (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs unter [1]), war in gerichtlichen Entscheidungen als "Personalsteuer" behandelt worden (so vor allem in der nicht veröffentlichten Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Stuttgart vom 15. Dezember 1954 Nr. 2 S. 73/54); der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die ähnlich gestaltete "Feuerschutzabgabe" einer bayerischen Gemeinde ebenfalls als Personalsteuer angesehen (VGHE Bd. 69 S. 75).

Die Landesregierung will allerdings den Feuerwehrbeitrag nicht als Steuer betrachtet wissen. Der Regierungsvertreter hat bei der dritten Beratung des Gesetzentwurfs geradezu davor gewarnt, aus dem Feuerwehrbeitrag eine Steuer zu machen, da in diesem Fall dem Lande die Zuständigkeit zur Gesetzgebung fehle. Ob diese Ansicht zutrifft, ist freilich zweifelhaft, da der Beitrag wohl nicht eine Steuer vom Einkommen oder Vermögen im Sinne des Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG ist, wenn auch bei der Veranlagung nach § 38 Abs. 4 des Gesetzes die Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Pflichtigen zu "berücksichtigen" sind (vgl. die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aaO S. 80 f.). Das braucht jedoch nicht abschließend entschieden zu werden, da der Feuerwehrbeitrag auch als Steuer den Gleichheitssatz verletzt. Denn es ist offensichtlich, daß bei Erhebung einer allgemeinen Personalsteuer für Zwecke der Feuerwehr die Beschränkung der Beitragspflicht auf Männer zwischen dem 18. und 60. Lebensjahr dem Gebot der Steuergerechtigkeit widerspräche. Werden Personen, die nicht feuerwehrdienstpflichtig sind, zum Feuerwehrbeitrag herangezogen, so kann allein das Interesse am Brandschutz die Erhebung der Abgabe rechtfertigen. Dieses Interesse besteht aber grundsätzlich für alle Einwohner. Zu einer Personalsteuer für Zwecke der Feuerwehr müßten deshalb grundsätzlich auch alle Gemeindeeinwohner herangezogen werden -- anders als beim (abgabenrechtlichen) Beitrag, bei dem die Beitragspflicht auf diejenigen beschränkt werden kann, die aus dem Bestehen der Feuerwehr besondere Vorteile haben (vgl.

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BVerfGE 9, 291 (302):

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die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aaO. S. 82).

4. Die Bestimmung des Kreises der Beitragspflichtigen in § 38 Abs. 2 Satz 1 des Feuerwehrgesetzes widerspricht somit bei jeder möglichen Deutung des Feuerwehrbeitrags dein Gleichheitssatz: als abgabenrechtlicher Beitrag müßte er auf die beschränkt bleiben, die einen besonderen Vorteil von der Feuerwehr haben; als "Ersatzgeld" könnte er nur die Feuerwehrdienstpflichtigen treffen; als allgemeine Personalsteuer dürfte er nicht nur von den Männern zwischen dem 18. und dem 60. Lebensjahr erhoben werden.

Die Bestimmung muß im ganzen für nichtig erklärt werden. Das Bundesverfassungsgericht kann nicht dadurch eine dem Gleichheitssatz gerecht werdende Fassung herstellen, daß es -- unter Beschränkung auf den Gegenstand der Ausgangsverfahren -- feststellt, die Heranziehung der Schwerkriegsbeschädigten sei verfassungswidrig. Denn es muß mindestens auch entschieden werden, wie die übrigen nicht dienstpflichtigen Personen behandelt werden sollen, ferner etwa die Dienstpflichtigen, die zum Dienst in der freiwilligen Feuerwehr bereit sind, aber nicht herangezogen werden, weil die Sollstärke der Feuerwehr erreicht ist. Über alle diese Fragen kann aber erst entschieden werden, wenn volle Klarheit über die rechtliche Natur des Feuerwehrbeitrags besteht. Der Gesetzgeber wird sich deshalb zunächst darüber klar werden müssen, welche der verschiedenen rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten er verwirklichen und wie er dabei dem Gleichheitssatz gerecht werden will. Von dieser Entscheidung wird es auch abhängen, ob und inwieweit die übrigen Bestimmungen des § 38 aufrecht erhalten werden können. Diesen Erwägungen kann das Bundesverfassungsgericht nicht vorgreifen, da bei einer auf Art. 3 Abs. 1 GG gestützten Entscheidung die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nach Möglichkeit gewahrt werden muß (BVerfGE 8, 28 [37]).