Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist, daß den an einer Bundestagswahl be

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BVerfGE 41, 399 (401):

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teiligten Parteien die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes erstattet werden können, eine entsprechende Regelung für die bei einer Bundestagswahl kandidierenden unabhängigen Bewerber dagegen fehlt.

1. a) Nach dem Bundeswahlgesetz vom 7. Mai 1956 (BGBl. I S. 383) - vor der Wahl des 6. Deutschen Bundestages zuletzt geändert durch das Gesetz vom 4. Juni 1969 (BGBl. I S. 473) - im folgenden abgekürzt: BWG - wurden die Abgeordneten des Deutschen Bundestages je zur Hälfte nach Kreiswahlvorschlägen in den Wahlkreisen und nach Landeswahlvorschlägen (Landeslisten) gewählt (§ 1 Abs. 2 BWG). Jeder Wähler hatte zwei Stimmen, eine Erststimme für die Wahl eines Wahlkreisabgeordneten und eine Zweitstimme für die Wahl einer Landesliste (§ 4 BWG). Im Wahlkreis gewählt war der Bewerber, der die meisten Stimmen auf sich vereinigte (§ 5 Satz 2 BWG). Die restlichen Sitze wurden auf die Landeslisten im Verhältnis der Summen der zu berücksichtigenden Zweitstimmen im Höchstzahlverfahren d'Hondt verteilt (vgl. dazu im einzelnen §§ 6 und 7 BWG). Dabei blieben die Zweitstimmen derjenigen Wähler unberücksichtigt, die ihre Erststimme für einen im Wahlkreis erfolgreichen Bewerber abgegeben hatten, der von einer Wählergruppe (im folgenden: unabhängige Bewerber) oder von einer Partei, für die in dem betreffenden Lande keine Landesliste zugelassen war, vorgeschlagen worden war (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BWG).

Landeslisten waren den Parteien vorbehalten (§ 28 Abs. 1 Satz 1 BWG). Kreiswahlvorschläge konnten durch Parteien (§§ 19, 21 Abs. 2 BWG) oder eine Wählergruppe von mindestens 200 Wahlberechtigten (§§ 19 Abs. 1, 21 Abs. 3 BWG) eingereicht werden.

b) § 18 des Gesetzes über die politischen Parteien vom 24. Juli 1967 (BGBl. I S. 773) in der damals geltenden Fassung des Art. 15 des Gesetzes vom 25. Juni 1969 (BGBl. I S. 645) und des

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BVerfGE 41, 399 (402):

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Gesetzes vom 22. Juli 1969 (BGBl. I S. 925) - im folgenden Parteiengesetz; abgekürzt PartG -, der die Voraussetzungen und den Umfang der Erstattung von Wahlkampfkosten regelte, lautete wie folgt:

2. Der Beschwerdeführer nahm an der Wahl zum 6. Deutschen Bundestag am 28. September 1969 im Wahlkreis Bonn als unabhängiger Bewerber teil. Er erhielt 29 895 (= 20,06 vom Hundert) der in diesem Wahlkreis abgegebenen gültigen Erststimmen. Sein Antrag, den auf ihn entfallenden Anteil an dem Wahlkampfkostenpauschale zu bestimmen und zur Zahlung anzuweisen, wurde vom Präsidenten des Deutschen Bundestages mangels gesetzlicher Grundlage abgelehnt. Dagegen erhob er Klage zum Verwaltungsgericht Köln.

a) Das Verwaltungsgericht hob den Ablehnungsbescheid auf

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BVerfGE 41, 399 (403):

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und verpflichtete die Bundesrepublik Deutschland, zugunsten des Beschwerdeführers einen Erstattungsbetrag in Höhe von 74 737,50 DM festzusetzen und auszuzahlen. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus: Sinn und Zweck der Wahlkampfkostenerstattung nach § 18 PartG sei es zwar lediglich, die Parteien in ihrer notwendigen Mitwirkung bei den Parlamentswahlen zu unterstützen. Die Nichtberücksichtigung unabhängiger Bewerber bei der Verteilung der Wahlkampfkostenpauschale stelle jedoch eine Lücke dar, die im Hinblick auf Art. 3 GG durch analoge Einbeziehung der unabhängigen Bewerber zu schließen sei. Hätte der Gesetzgeber bei der Regelung der Wahlkampfkostenerstattung an die unabhängigen Bewerber gedacht, so hätte er zur Wahrung des Grundsatzes der Chancengleichheit auch für sie eine Erstattung entsprechend § 18 Abs. 2 Nr. 2 PartG vorgeschrieben. Die nach dieser Vorschrift maßgeblichen Voraussetzungen für eine Beteiligung an dem Wahlkampfkostenpauschale habe der Beschwerdeführer durch seine erfolgreiche Teilnahme an der Bundestagswahl erfüllt.

b) Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die Sprungrevision der Bundesrepublik Deutschland das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen. Ein Anspruch des unabhängigen Bewerbers auf Erstattung von Wahlkampfkosten lasse sich weder in unmittelbarer noch bei entsprechender Anwendung aus § 18 PartG herleiten. Der Gleichheitssatz sei nicht verletzt.

§ 18 Abs. 1 PartG sehe seinem klaren Wortlaut nach lediglich eine Erstattung von Wahlkampfkosten für Parteien, nicht dagegen für unabhängige Bewerber vor. Auch § 18 Abs. 2 Nr. 2 PartG billige nicht dem Wahlbewerber, der in seinem Wahlkreis mindestens 10 vom Hundert der gültigen Erststimmen erreicht habe, einen Anteil an dem Wahlkampfkostenpauschale zu, sondern der Partei, für die er kandidiert habe. Bei dieser Sachlage fehle es an einer Lücke, die durch eine entsprechende Anwendung geschlossen werden könne. Die entsprechende Anwendung des § 18 PartG scheitere daran, daß es sich um ein Parteiengesetz handle,

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BVerfGE 41, 399 (404):

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welches nur Parteien begünstigen wolle. Das bestätige auch die Entstehungsgeschichte.

Die in § 18 PartG getroffene Regelung verstoße nicht gegen den Grundsatz der formalen Chancengleichheit. Dieser gelte zwar auch im Verhältnis von parteigebundenen zu unabhängigen Wahlkreisbewerbern. Wahlkampfgelder, die parteigebundene Wahlbewerber erhielten, müßten daher auch den unabhängigen Wahlkreisbewerbern gewährt werden. Anders verhalte es sich aber mit Geldern, die den Parteien deshalb zur Verfügung gestellt würden, weil sie bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirkten. Den Parteien sei von Verfassungs wegen eine Vorrangstellung eingeräumt. Die nach Maßgabe des § 18 PartG zu gewährende Erstattung von Wahlkampfkosten solle den Parteien die Erfüllung der - im Vergleich zum unabhängigen Bewerber - durch Art. 21 GG und das Parteiengesetz nur ihnen auferlegten Pflichten ermöglichen. Es handle sich nicht um Beiträge zu den Wahlkampfkosten, die ihnen durch die Werbung für ihre Kandidaten entstünden, sondern um eine Parteifinanzierung aus Anlaß von Wahlkämpfen mit Rücksicht auf die in Art. 21 GG zum Ausdruck gekommene öffentliche Bedeutung der politischen Parteien. Die verschiedene Behandlung von Parteien und unabhängigen Wahlbewerbern sei zwingend geboten. Öffentliche Gelder dürften nur für einen Zweck gewährt werden, der im öffentlichen Interesse liege. Das sei bei den Parteien der Fall. Ohne sie könnten in der modernen Massendemokratie Wahlen nicht durchgeführt werden. Demgegenüber bestehe kein öffentliches Interesse an der Finanzierung von unabhängigen Wahlbewerbern. Ein Parlament könne seine Herrschaftsfunktion als eine Versammlung unabhängiger und von Fall zu Fall zusammenfindender Abgeordneter nicht erfüllen. Wenn der Gesetzgeber berechtigt sei, der Gefahr einer übermäßigen Aufsplitterung der Stimmen und Parteien entgegenzuwirken, müsse er auch befugt sein, eine Unterstützung den Wahlbewerbern zu versagen, die im Falle ihrer Wahl zur Zersplitterung des Bundestages beitragen würden. Aus dem gleichen Grunde sei selbst die etwaige

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BVerfGE 41, 399 (405):

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Verschärfung einer schon bestehenden faktischen Ungleichheit der Wettbewerbschancen zwischen Parteien und unabhängigen Wahlbewerbern durch § 18 PartG gerechtfertigt.

1. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner Rechte aus Art. 3 und Art. 38 GG. Er begehrt die Aufhebung des angefochtenen Urteils, hilfsweise, die Nichtberücksichtigung unabhängiger Bewerber bei der Wahlkampfkostenerstattung gemäß § 18 PartG für verfassungswidrig zu erklären.

Auch wenn der Staat nicht verpflichtet sei, für die Deckung des bei Wahlkämpfen anfallenden Geldbedarfs zu sorgen, müsse der Gesetzgeber doch, falls er eine Wahlkampfkostenerstattung vorsehe, bei deren Ausgestaltung dem Grundrecht der Wahlbewerber auf Chancengleichheit im Wettbewerb um die Wählerstimmen Rechnung tragen. Diesem Erfordernis sei nicht genügt. Denn die Erstattung der Wahlkampfkosten an die Parteien gebe den Parteibewerbern indirekt einen entscheidenden Vorsprung vor den unabhängigen Wahlkreisbewerbern und beeinträchtige deren Chancengleichheit.

Das Grundgesetz hebe in Art. 21 die Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes ausdrücklich hervor, begründe damit jedoch kein Monopol der Parteien, sondern stelle diese nur unter einen besonderen Schutz und lege ihnen dafür auch besondere Pflichten auf. Art. 21 GG lasse also das verfassungskräftige Gebot der Wahlrechtsgleichheit unberührt. Er gestatte nicht, Parteien im Wahlkampf auf Kosten anderer zugelassener Bewerber zu bevorzugen und auf diese Weise die Wahl von Staats wegen zu einem Kampf mit ungleichen Mitteln umzubilden. Zumindest auf die Auslese der Wahlkreisbewerber nehme der Staat aber unzulässig Einfluß, wenn er den Parteien und damit indirekt deren Kandidaten Wettbewerbsvorteile einräume.

Verschiedenheiten zwischen Parteien und Einzelbewerbern in

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BVerfGE 41, 399 (406):

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der Vorbereitung und Durchführung des Wahlkampfes seien nicht geeignet, einen Unterschied in der Kostenerstattung zu begründen, geschweige denn die Erstattung nur den Parteien zuzubilligen. Den Parteien stünden ohnehin erheblich größere Möglichkeiten zur Verfügung. Sie könnten auf eine feste Organisation zurückgreifen, einen eingespielten Stab von Rednern und Mitarbeitern einsetzen sowie Werbemittel rationeller herstellen und verbreiten. Demgegenüber verfange nicht der Hinweis, daß die Parteien mit konkreten Wahlprogrammen in den Wahlkampf gingen und die Aufstellung der Parteibewerber nach Maßgabe des § 22 BWG weitere Kosten verursache. Diesen Mehrkosten stünden ähnliche Kosten des Einzelkandidaten gegenüber, der ebenfalls seinen potentiellen Wählern ein Aktionsprogramm entwickeln und seine Freunde zu Sitzungen und Beratungen zusammenrufen müsse.

Das Schreckbild eines Parlaments von lauter unabhängigen, nur von Fall zu Fall zusammenfindenden Abgeordneten sei irreal, da es sich immer nur um Einzelfälle handeln werde. Andererseits werde durch die bloße Möglichkeit unabhängiger Kandidaturen auch ein heilsamer Druck auf die Parteien ausgeübt, sich bei der Aufstellung der Wahlkreisbewerber nicht allzusehr vom Willen ihrer Wähler zu entfernen, während sie sonst in sicheren Wahlkreisen den Wählern ihren Kandidaten diktieren könnten.

2. Von den Verfassungsorganen des Bundes und der Länder, denen Gelegenheit gegeben worden ist, zu der Verfassungsbeschwerde Stellung zu nehmen, hat sich für die Bundesregierung der Bundesminister des Innern geäußert. Er hält die Verfassungsbeschwerde für zulässig, aber unbegründet.

Das Grundgesetz enthalte weder einen ausdrücklichen noch einen inhaltlich umschriebenen Regelungsauftrag für den Gesetzgeber, bei Bundestagswahlen neben den Parteien allen Wahlbewerbern oder doch zumindest den unabhängigen Kandidaten die angemessenen Kosten ihres Wahlkampfes aus öffentlichen Mitteln zu erstatten.

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BVerfGE 41, 399 (407):

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Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit. Dieser unterscheide sich zwar vom allgemeinen Gleichheitssatz durch eine weit stärkere Formalisierung, lasse aber unbeschadet dessen durch besondere Gründe gerechtfertigte Differenzierungen zu. Wie es sachgerecht sei, die Zuteilung von Sendezeiten für Wahlwerbung an die Parteien nach dem Wahlerfolg und anderen Fakten zu differenzieren, sei es auch zulässig, die Parteien und einzelne Wahlbewerber im Hinblick auf die unterschiedliche Stellung beider im Verfassungsgefüge und in ihrer Funktion für die politische Willensbildung sowie mit Rücksicht auf die verschiedene Art der Wahlkampfführung im Rahmen der Wahlkampfkostenerstattung verschieden zu behandeln.

Während die Parteien zwischen den Wahlen an der politischen Willensbildung des Volkes ständig dadurch mitwirkten, daß sie Interessen und Meinungen sammelten, integrierten, artikulierten und zur Geltung brächten oder politische Zielsetzungen ausarbeiteten und Alternativen anböten, erschöpfe sich der Beitrag unabhängiger Wahlbewerber zur politischen Willensbildung weitgehend im Wahlkampf. Das Parteiengesetz trage lediglich dieser politischen Wirklichkeit Rechnung, wenn es von einer Erstattung der Wahlkampfkosten für unabhängige Bewerber absehe. Die Gelder würden den Parteien nicht nur in ihrer Eigenschaft als "Wahlvorbereitungsorganisation" gewährt. Sie sollten durch die Wahlkampfkostenerstattung auch in Stand gesetzt werden, ihre sonstigen Mittel zur Erfüllung von Aufgaben einzusetzen, die unabhängige Wahlbewerber nicht zu erfüllen brauchten. Die Wahlkampfkostenerstattung sei keine Prämie für die Wahlbeteiligung. Schon deshalb könne sie nicht nur unter dem Blickpunkt der Wahlrechtsgleichheit gesehen und zutreffend gewürdigt werden.

Aber selbst wenn man die in § 18 PartG getroffene Regelung lediglich am Maßstab der formalen Gleichbehandlung aller Wahlbewerber messe, bleibe fraglich, ob überhaupt vergleichbare Sachverhalte vorlägen, die es rechtfertigen könnten, von

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BVerfGE 41, 399 (408):

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einer Verletzung der Chancengleichheit zu sprechen. Die Parteien bereiteten ihre Bewerber auf das Abgeordnetenmandat vor. Sie müßten sich in der Regel zunächst parteiintern bewähren. Sie seien ferner einem gesetzlich und satzungsmäßig vorgeschriebenen, demokratischen Auswahlverfahren unterworfen. Demgegenüber könne der unabhängige Wahlbewerber sich selbst "erwählen". Die von ihm nach § 21 Abs. 3 BWG beizubringenden Unterschriften dienten zum Nachweis der Ernsthaftigkeit seiner Kandidatur, stellten jedoch keine Kandidatenauswahl durch die politische Basis dar. Für welche Interessen ein solcher Wahlbewerber sich zur Wahl stelle und welche er dann im Bundestag vertrete, bleibe seiner persönlichen Entscheidung überlassen, während die Parteibewerber in der Regel als Exponenten einer von ihrer Partei vorgeformten politischen Sachaussage in das Parlament gewählt würden. Nehme man hinzu, daß das Parteiengesetz gerade nicht zwischen zwei Arten von Einzelbewerbern, sondern zwischen Parteien und unabhängigen Einzelbewerbern differenziere, so verliere die geltende Regelung viel von ihrer Einseitigkeit. Als Gemeinsamkeit bleibe zwischen ihnen im wesentlichen nur die Konkurrenzsituation im Kampf um die Wählerstimmen. Da die nur den Parteien auferlegten Pflichten erhebliche Kosten verursachten, würden die unabhängigen Kandidaten im Falle ihrer Einbeziehung in die Wahlkampfkostenerstattung sogar im Vorteil sein. Für Letztere wäre es sachgerechter, wenn sie sich um eine steuerliche Vergünstigung (Wahlkampfkosten als sog. Werbungskosten) bemühten.

Weiter komme als rechtfertigender Grund für eine Differenzierung vor allem der Zweck der Bundestagswahlen, ein funktionsfähiges Parlament hervorzubringen, in Betracht. Wenn es mit Rücksicht auf dieses staatspolitische Ziel zulässig sei, durch Einführung einer 5 vom Hundert-Klausel die Bewertung des Erfolgswertes der Stimmen nach der größeren Eignung der Parteien untereinander für die Erfüllung der Aufgaben der Volksvertretung zu differenzieren, so rechtfertige es die Natur des Sachbereichs "Wahlen der Volksvertretung" auch schon im

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BVerfGE 41, 399 (409):

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Wahlkampf, also vor der Wahl, die Parteien und die unabhängigen Wahlkreisbewerber verschieden zu behandeln. Dies um so mehr, als die Nichtberücksichtigung der unabhängigen Wahlkreisbewerber bei der Wahlkampfkostenerstattung einen wesentlich geringeren Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit enthalte als die gegen die Stimmenzersplitterung gerichtete Sperrklausel des Bundeswahlgesetzes.

Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages würden nach den Grundsätzen einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl gewählt. Die der Verhältniswahl vorgeschaltete Mehrheitswahl in den Wahlkreisen vermöge das Wahlergebnis nur geringfügig zu modifizieren. In einem solchen Wahlsystem träten die Wahlkreisbewerber hinter die von den Parteien aufgestellten Listenbewerber an Bedeutung zurück. Während die Wahlrechtsgleichheit bei einer reinen Mehrheitswahl in Wahlkreisen in erster Linie Chancengleichheit unter den Wahlkreisbewerbern verlange, komme es bei der personalisierten Verhältniswahl entscheidend auf die Chancengleichheit der Parteien an. Nach der Natur dieses Wahlverfahrens könne es eine wirkliche Chancengleichheit zwischen Parteien und unabhängigen Wahlbewerbern von vornherein nicht geben, weil die unabhängigen Bewerber auf die Kandidatur in den Wahlkreisen beschränkt blieben und so auf den Ausgang der Wahl keinen ausschlaggebenden Einfluß erlangen könnten. Auch von daher sei eine unbedingte Gleichordnung zwischen unabhängigen Wahlkreisbewerbern und politischen Parteien nicht geboten.

Die verschiedene Behandlung von politischen Parteien und unabhängigen Wahlkreisbewerbern werde ferner von dem ausdrücklichen Bekenntnis des Grundgesetzes zur parteienstaatlichen Demokratie getragen. Allerdings könnten die Parteien trotz der ihnen in Art. 21 GG zugewiesenen Rolle kein Monopol bei der politischen Willensbildung beanspruchen. Hier setze Art. 38 Abs. 1 GG dem Prinzip des Parteienstaates Grenzen. Art. 38 GG werde aber von Art. 21 GG soweit zurückgedrängt, daß sich aus dieser Vorschrift zumindest keine Wertentscheidung der Ver

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BVerfGE 41, 399 (410):

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fassung zugunsten einer finanziellen Förderung unabhängiger Wahlkreisbewerber herleiten lasse.

Schließlich habe der Gesetzgeber bei der in § 18 Abs. 2 Nr. 2 PartG getroffenen Regelung das von ihm gewählte System der Wahlkampfkostenerstattung nicht unter Verstoß gegen die Wahlrechtsgleichheit durchbrochen. Denn er habe auch für diesen Fall an dem Grundsatz festgehalten, daß nur Parteien und nicht die einzelnen Wahlbewerber Wahlkampfkostenerstattung erhielten. Diese Sonderregelung erscheine auch im Hinblick auf die Parteien nationaler Minderheiten sachgerecht. Sie gebe Parteien mit regionalen Schwerpunkten die Chance, bereits mit 12 000 bis 20 000 Erststimmen in einem Wahlkreis, in den Genuß der Wahlkampfkostenerstattung zu gelangen. Daß ein unabhängiger Wahlkreisbewerber um dieser Möglichkeit willen eine Partei gründe, sei nicht zu erwarten. Dagegen könne eine erweiterte Wahlkampfkostenerstattung theoretisch von Parteimitgliedern in der Weise mißbraucht werden, daß sie als "Unabhängige" kandidierten, um ihrer Partei doppelte Zuwendungen zu verschaffen.

Ob bei dieser Sachlage auch für unabhängige Bewerber eine Erstattung von Wahlkampfkosten oder eine sonstige Subvention vorgesehen werden sollte, stehe im pflichtgemäßen Ermessen des Gesetzgebers.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig und begründet.

Die Verletzung des Beschwerdeführers in seinem Recht auf chancengleiche Teilnahme an der Bundestagswahl beruht nicht auf der falschen Anwendung einfachen Rechts, sondern darauf, daß der Gesetzgeber den unabhängigen Bewerber nicht in die Regelung über die Erstattung der Wahlkampfkosten einbezogen hat.

Ein Anspruch des unabhängigen Wahlkreisbewerbers auf Teilhabe an der Wahlkampfkostenerstattung läßt sich weder unmittelbar noch bei entsprechender Anwendung aus § 18 PartG herleiten.

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BVerfGE 41, 399 (411):

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1. § 18 PartG sieht seinem eindeutigen Wortlaut nach eine Erstattung von Wahlkampfkosten nur für Parteien vor. Weder den von den politischen Parteien als Wahlkreisbewerber oder Listenbewerber aufgestellten Kandidaten noch den unabhängigen Bewerbern wird ein Anspruch auf Kostenerstattung eingeräumt. Das Wahlkampfkostenpauschale wird in der Regel auf die an der Wahl beteiligten Parteien nach dem Verhältnis der im Wahlgebiet erreichten Zweitstimmen verteilt (§ 18 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Nr. 1 PartG). Nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 PartG erhalten ferner Parteien, die sich lediglich mit Wahlkreisbewerbern an der Wahl beteiligt haben, einen Anteil an dem Wahlkampfkostenpauschale, wenn sie mindestens 10 vom Hundert der in einem Wahlkreis abgegebenen gültigen Erststimmen erreicht haben. Auch in diesem Fall werden also nicht den Wahlbewerbern Wahlkampfkosten erstattet, sondern den Parteien, für die sie kandidiert haben. Damit ist für eine unmittelbare Anwendung des § 18 PartG auf den unabhängigen Bewerber kein Raum.

2. Aber auch eine entsprechende Anwendung des § 18 PartG, insbesondere von dessen Absatz 2 Nr. 2, auf unabhängige Wahlkreisbewerber verbietet sich, weil die Regelung der Wahlkampfkostenerstattung von dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers getragen ist, daß nur Parteien, nicht aber einzelne Wahlbewerber an ihr teilhaben sollen. Dieser Wille kommt in dem eindeutigen Wortlaut der einschlägigen Vorschriften wie in deren systematischer Einordnung in ein Gesetz, das sich mit der verfassungsrechtlichen Stellung und den Rechten und Pflichten der Parteien befaßt, klar zum Ausdruck. Er ergibt sich auch aus deren Entstehungsgeschichte.

Bestimmungen über die Erstattung von Wahlkampfkosten fanden sich erstmals in dem von einer interfraktionellen Arbeitsgruppe eingebrachten Entwurf eines Gesetzes über die politischen Parteien vom 26. Januar 1967 (BTDrucks. V/1339). In § 17 dieses Entwurfs war eine Wahlkampfkostenerstattung für die Parteien nach dem Verhältnis der erreichten Zweitstimmen vorgesehen. An die Stelle der Zweitstimmen sollten die erreichten gül

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BVerfGE 41, 399 (412):

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tigen Erststimmen treten, "wenn ein Abgeordneter als Wahlkreisbewerber für eine Wählergruppe oder Partei, für die keine Landesliste zugelassen war, aufgetreten war". Hiernach sollten also auch unabhängige Bewerber an der Wahlkampfkostenerstattung beteiligt sein. In der 45. Sitzung des Innenausschusses am 22. Februar 1967 wurde ins Auge gefaßt, die Kostenerstattung für Wahlkreisbewerber nur bei Erreichen von 10 vom Hundert der gültigen Erststimmen und nur für die von einer Partei nominierten Kandidaten vorzusehen. Die in der 48. Sitzung am 9. März 1967 vom Innenausschuß gebilligte Neufassung entsprach in der Sache dem § 18 PartG, der in der 60. Sitzung des Innenausschusses am 21. Juni 1967 seine Gesetz gewordene Fassung erhielt. Der Ausschluß der unabhängigen Wahlkreisbewerber aus der Erstattungsregelung wurde mit dem Hinweis begründet, der Ausschuß sehe "in einer Nichtberücksichtigung von Wählergruppen bei der Erstattung von Wahlkampfkosten keine Verletzung des Gleichheitssatzes, zumal diese Gruppen auch nicht dem Pflichtenkreis der Parteien unterlägen".

Hat der Gesetzgeber aber bewußt davon abgesehen, die Wahlkampfkostenerstattung auf einzelne Kandidaten zu erstrecken, so scheitert eine entsprechende Anwendung des § 18 PartG auf unabhängige Bewerber schon daran, daß sie der erkennbaren Zielsetzung der Norm zuwiderlaufen würde. Sie enthielte überdies einen unzulässigen Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, da nicht ausgeschlossen werden kann, daß der Gesetzgeber, hätte er die Notwendigkeit der Einbeziehung der unabhängigen Bewerber erkannt, deren Teilhabe an der Wahlkampfkostenerstattung von weiteren sachlichen Voraussetzungen abhängig gemacht hätte (vgl. BVerfGE 14, 308 [312] sowie 8, 28 [34 f.]; 9, 250 [255]; 28, 227 [242 f.]).

Der Beschwerdeführer ist in seinem Recht auf chancengleiche Teilnahme an der Bundestagswahl dadurch verletzt, daß § 18

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BVerfGE 41, 399 (413):

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PartG eine Wahlkampfkostenerstattung nur für politische Parteien, nicht aber für unabhängige Wahlkreisbewerber vorsieht.

1. Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG werden die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.

Der Grundsatz der gleichen Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes, der als Grundrecht des Einzelnen in Art. 3 Abs. 1 GG garantiert ist (BVerfGE 1, 208 [242]; 34, 81 [98]). Er unterscheidet sich vom allgemeinen Gleichheitssatz durch seinen formalen Charakter (BVerfGE 13, 243 [246]; 34, 81 [98]) und besagt, daß jedermann sein Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können (BVerfGE 12, 73 [77]; 29, 154 [163]). Für die freiheitliche demokratische Grundordnung des Grundgesetzes ist die Gleichbewertung aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (BVerfGE 6, 84 [91]; 11, 351 [360]). In diesem Bereich verbleibt dem Gesetzgeber deshalb nur ein eng bemessener Spielraum. Differenzierungen sind nur aus besonderen rechtfertigenden, zwingenden Gründen zulässig (BVerfGE 34, 81 [99]; ständige Rechtsprechung).

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl bezieht sich auch auf das passive Wahlrecht. Neben den Parteien untereinander (vgl. dazu BVerfGE 6, 273 [280]; 24, 300 [340 f.]) haben auch alle Aktivbürger, denen Art. 38 Abs. 2 GG die Wählbarkeit ausdrücklich garantiert, als Wahlbewerber ein Recht auf Chancengleichheit (BVerfGE 7, 63 [70 f.]; 21, 196 [199]), das eine Differenzierung nur aus zwingenden Gründen zuläßt.

Das Recht auf Chancengleichheit ist zunächst für den Wahlvorgang selbst entwickelt worden. Seine Geltung ist ausgedehnt worden auf die Wahlvorbereitung. Es gilt auch im Bereich der Erstattung von Wahlkampfkosten (vgl. BVerfGE 20, 56 [116]; 24, 300 [339 ff.]). Wenn der Gesetzgeber durch finanzielle Zuwendungen in den Prozeß der politischen Willensbildung eingreift, so darf er dabei die Wettbewerbslage nicht verändern. Der Grundsatz der Chancengleichheit fordert, daß die Rechtsordnung

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BVerfGE 41, 399 (414):

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jeder Partei und jedem Wahlbewerber grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und Wahlverfahren und damit die gleiche Chance im Wettbewerb um die Wählerstimmen gewährleistet (BVerfGE 21, 196 [200]). Der Gesetzgeber darf die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen. Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt einerseits nicht, vorgegebene Unterschiede in den Möglichkeiten der Wahlwerbung auszugleichen mit dem Ziel, eine Wettbewerbsgleichheit herzustellen. Er verwehrt es dem Gesetzgeber andererseits, durch finanzielle Zuwendungen bestehende faktische Ungleichheiten der Wettbewerbschancen zu verschärfen (BVerfGE 20, 56 [118] mit Nachweisen).

2. Die Parlamentswahlen stellen den für die Willensbildung im demokratischen Staat entscheidenden Akt dar. In der repräsentativen Demokratie, für die sich der Verfassunggeber entschieden hat, müssen sie periodisch wiederkehrend stattfinden, um dem Volk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG), die Möglichkeit zu geben, seinen Willen kundzutun. Ihre Abhaltung ist eine öffentliche Aufgabe, deren Durchführung den verfaßten Staatsorganen obliegt. Sie haben die Voraussetzungen zu schaffen und die für den Wahlvorgang erforderlichen Einrichtungen und Mittel zur Verfügung zu stellen (BVerfGE 20, 56 [113]).

Zwar ist es - wie das Bundesverfassungsgericht entschieden hat (BVerfGE 20, 56 [97 ff.], 119 [132]) - mit Art. 21 und 20 Abs. 2 GG nicht vereinbar, daß den Parteien laufende Zuschüsse aus Haushaltsmitteln für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungs- und Willensbildung gewährt werden. Da jedoch die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe ist und den Parteien, die an der politischen Willensbildung des Volkes vor allem durch Beteiligung an den Parlamentswahlen mitwirken, bei der Durchführung dieser öffentlichen Aufgabe von Verfassungs wegen eine entscheidende Rolle zukommt, ist es zulässig, politischen Parteien, die sich an einem Bundestagswahlkampf beteiligt haben, die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes aus Mitteln des Bundeshaushalts zu ersetzen (BVerfGE 20, 56 [113 ff.]; 119 [132]; 24, 300 [306]). Ob eine solche Er

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BVerfGE 41, 399 (415):

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stattung von Wahlkampfkosten vorgesehen werden soll, ist eine verfassungspolitische Frage, deren Entscheidung im pflichtgemäßen Ermessen des Gesetzgebers steht (BVerfGE 20, 56 [115]). Entschließt er sich dazu, so hat er dabei den Grundsätzen der Parteienfreiheit und der Chancengleichheit Rechnung zu tragen (BVerfGE 20, 56 [113]).

Der Bundesgesetzgeber hat sich im Parteiengesetz dafür entschieden, von Staats wegen Beteiligten am Wahlkampf öffentliche Mittel zur Verfügung zu stellen. Die im Vierten Abschnitt dieses Gesetzes für die Parteien getroffene Regelung hielt im wesentlichen einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand (vgl. dazu im einzelnen BVerfGE 24, 300 ff.). Insbesondere auch § 18 Abs. 2 Nr. 2 PartG, wonach eine Partei, für die in einem Land keine Landesliste zugelassen war, ihre Wahlkampfkosten erstattet erhält, wenn ein von ihr nominierter Bewerber in einem Wahlkreis dieses Landes mindestens 10 vom Hundert der abgegebenen gültigen Erststimmen erreicht, ist unter dem Blickpunkt des Rechts der politischen Parteien auf Chancengleichheit als verfassungsmäßig bestätigt worden (BVerfGE 24, 300 [343 f.]).

Dagegen ist die Frage, ob die Nichtbeteiligung der unabhängigen Wahlkreisbewerber an der Wahlkampfkostenerstattung mit dem auch für sie geltenden Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar ist, im Urteil vom 3. Dezember 1968 weder geprüft noch entschieden worden. Dazu bestand auch in einem Organstreitverfahren, das lediglich zum Gegenstand hatte, ob der Deutsche Bundestag und der Bundesrat durch den Erlaß des Parteiengesetzes die Antragsteller, mehrere kleinere politische Parteien, in ihren durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt hatten, kein Anlaß. Dies ist also noch offen.

3. Die Frage nach der Chancengleichheit zwischen den politischen Parteien einerseits und dem unabhängigen Wahlbewerber andererseits im Rahmen der Wahlkampfkostenerstattung läßt sich nicht mit dem Hinweis abtun, in dem von Art. 21 GG sanktionierten Parteienstaat sei der unabhängige Bewerber eigentlich

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BVerfGE 41, 399 (416):

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entbehrlich; jedenfalls komme ihm, wie auch die Verfassungswirklichkeit zeige, eine unverzichtbare, verfassungsrechtlich garantierte Funktion nicht mehr zu.

a) Das Grundgesetz erkennt zwar in Art. 21 GG ausdrücklich an, daß die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, bekennt sich jedoch in Art. 38 GG auch zum repräsentativen Status der Abgeordneten. Zwischen diesen beiden Vorschriften besteht ein Spannungsverhältnis, dessen Lösung nur so erfolgen kann, daß ermittelt wird, welches Prinzip bei der Entscheidung einer konkreten verfassungsrechtlichen Frage jeweils das höhere Gewicht hat (BVerfGE 2, 1 [72 f.]; vgl. auch BVerfGE 4, 144 [148 f.]). Das gilt auch für die Frage, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar wäre, auf die Zulassung von unabhängigen Bewerbern zur Wahl überhaupt zu verzichten und das Wahlvorschlagsrecht bei den politischen Parteien zu monopolisieren.

Das Grundgesetz hat die Parteien in Art. 21 GG als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben. Sie sind die politischen Handlungseinheiten, deren heute die Demokratie bedarf, um die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen und ihnen so überhaupt erst einen wirksamen Einfluß auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen (BVerfGE 11, 266 [273]; ständige Rechtsprechung). Es mag in der Konsequenz eines idealtypisch zu Ende gedachten Parteienstaates liegen, daß sich die Willensbildung des Volkes nur durch das Medium der Parteien vollzöge und die gleichberechtigte Teilnahme der Aktivbürger an der Auslese der Wahlbewerber insbesondere nur in dem von den politischen Parteien beherrschten Raum erfolgen könnte. Diese Konsequenz wird jedoch vom Grundgesetz auf Bundesebene durch das Bekenntnis zum repräsentativen Status der Abgeordneten in Art. 38 GG verfassungskräftig abgewehrt (BVerfGE 11, 266 [273]). Die Parteien wirken zwar an der politischen Willensbildung des Volkes mit. Sie haben aber kein Mo

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BVerfGE 41, 399 (417):

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nopol, die Willensbildung des Volkes vorzuformen und zu beeinflussen (BVerfGE 20, 56 [114]).

Die Möglichkeit, Wahlvorschläge zu machen, ist ein Kernstück des Bürgerrechts auf aktive Teilnahme an der Wahl. Deshalb beziehen sich die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl auch auf das Wahlvorschlagsrecht (BVerfGE 11, 266 [272] mit Nachweisen). Mit diesen Wahlrechtsgrundsätzen wäre es nicht vereinbar, das Wahlvorschlagsrecht auf die politischen Parteien zu beschränken. Eine Monopolisierung des Wahlvorschlagsrechts bei den politischen Parteien verstieße überdies gegen den Grundsatz der freien Wahl. Zur Wahlfreiheit gehört auch ein grundsätzlich freies Wahlvorschlagsrecht für alle Wahlberechtigten. Eine gesetzlich erzwungene Verengung des Wahlrechts auf die Auswahl zwischen den von den politischen Parteien aufgestellten Wahlkreiskandidaten liefe auf eine Mediatisierung der keiner Partei angehörenden Bürger hinaus, die der Grundsatz der freien Wahl nicht mehr zuläßt. Das Wahlvorschlagsrecht ist vielmehr dem Aktivbürger - zumindest im Zusammenwirken mit anderen Wahlberechtigten - als integrierender Bestandteil seines Wahlrechts garantiert. Nur im Hinblick darauf, daß es jedem Wahlbewerber freisteht, ob er sich im Vertrauen auf die Zugkraft seiner Persönlichkeit allein zur Wahl stellen oder im Wahlkampf die Hilfestellung einer politischen Partei in Anspruch nehmen will, ist es ferner - wie das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden hat (BVerfGE 7, 63 [70 f.]) - mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der Wahlbewerber vereinbar, daß die Erfolgsaussichten des einzelnen Bewerbers im Rahmen der Verhältniswahl mit gebundenen Listen maßgeblich davon abhängen, welchen Platz seine Partei ihm auf der Liste zuweist.

Dem entspricht auch die Staatspraxis in Bund und Ländern. Das Bundeswahlgesetz hat von Anfang an den Wahlberechtigten, die sich keinem Wahlvorschlag einer Partei anschließen oder nicht für eine Partei kandidieren wollten, die Möglichkeit offengehalten, Kreiswahlvorschläge einzureichen (§ 19 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 3 BWG). Auch in den Ländern, außer Berlin, gab und gibt

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BVerfGE 41, 399 (418):

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es kein Wahlvorschlagsmonopol für politische Parteien. Die Monopolisierung des Wahlvorschlagsrechts bei den politischen Parteien in Berlin ist inzwischen vom Wahlprüfungsgericht wegen Verstoßes gegen die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) für verfassungswidrig erklärt und die Wahl unter Zulassung "parteiloser" Wahlvorschläge in zwei Wahlkreisen wiederholt worden (vgl. dazu das Urteil des Wahlprüfungsgerichts beim Abgeordnetenhaus von Berlin vom 12. November 1975 - WPG 2/75 - NJW 1976, S. 560).

Hat aber die in § 19 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 3 BWG eröffnete Möglichkeit der Aufstellung eines unabhängigen Wahlkreisbewerbers den Sinn und die Funktion, dem von den Grundsätzen der Allgemeinheit, Gleichheit und Freiheit der Wahl geforderten Wahlvorschlagsrecht aller Wahlberechtigten eine Chance offenzuhalten, so steht schon deshalb das in Art. 21 GG anerkannte Mitwirkungsrecht der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes dem grundsätzlichen Anspruch des unabhängigen Bewerbers auf Chancengleichheit nicht entgegen.

b) Die bloße Möglichkeit der chancengleichen Teilnahme eines unabhängigen Bewerbers kann überdies unter Umständen für die zuständigen Parteigremien ein Anlaß sein, sich sorgfältiger um die Auswahl eines Wahlkreiskandidaten zu bemühen, der über den engeren Kreis der Parteimitglieder im Wahlkreis hinaus das Vertrauen der Wählerschaft genießt. Sie vermag also nicht unwesentlich dazu beitragen, daß die Parteien sich bei der Aufstellung der Wahlkreisbewerber nicht allzusehr vom Willen der Wähler entfernen, während sie sonst in sicheren Wahlkreisen den Wählern ihren Wahlkreisbewerber faktisch diktieren könnten.

4. Die dem § 18 PartG zugrunde liegende Differenzierung zwischen den von einer Partei aufgestellten Kandidaten und unabhängigen Bewerbern wäre nur dann mit dem Grundsatz der Chancengleichheit aller Wahlbewerber vereinbar, wenn sich für diese Ungleichbehandlung ein besonderer rechtfertigender, zwingender Grund anführen ließe. Das ist nicht der Fall.

a) Die Ungleichbehandlung läßt sich nicht mit dem Hinweis

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BVerfGE 41, 399 (419):

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rechtfertigen, die Wahlkampfkostenerstattung werde letztlich "den Parteien als Ganze und nicht nur in ihrer Funktion als 'Wahlvorbereitungsorganisationen' gewährt", sondern weil sie mehr als "einzelne Bürger an der gesamten politischen Willensbildung des Volkes in qualifizierter Weise mitwirken". Demgegenüber sei der Beitrag unabhängiger Wahlbewerber zur politischen Willensbildung weitgehend auf den Wahlkampf beschränkt.

Dieser Hinweis geht schon deshalb fehl, weil es nach Art. 21 und Art. 20 Abs. 2 GG unzulässig ist, daß den politischen Parteien von Staats wegen Zuschüsse zu ihrer gesamten Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungs- und Willensbildung gewährt werden (BVerfGE 20, 56 [LS 4, S. 113 ff.]). Verfassungsrechtlich zulässig ist es lediglich, den politischen Parteien die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes zu ersetzen. Erstattungsfähig sind nur die tatsächlichen Ausgaben, die im unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit dem Wahlkampf stehen. Laufende Kosten der Parteien für die Unterhaltung ihrer ständigen Organisation und die Kosten der Tätigkeit, die nicht unmittelbar dem Wahlkampf dient, können nicht erstattet werden (BVerfGE 20, 56 [115]). Diese notwendigen Wahlkampfaufwendungen aber kommen den Wahlbewerbern der Parteien im Wettbewerb um die Wählerstimmen zugute und geben ihnen einen entscheidenden Wettbewerbsvorteil vor den unabhängigen Bewerbern, die die Mittel für den Wahlkampf ohne staatliche Hilfe aufbringen müssen.

b) Daß die Parteien und ihre Bewerber durch die Möglichkeit des Parteiverbots nach Art. 21 Abs. 2 GG besonders in Pflicht genommen, die unabhängigen Bewerber dagegen nur der weniger weitreichenden Sanktion der Verwirkung von Grundrechten (Art. 18 GG) unterliegen, ist in diesem Zusammenhang ebenfalls ohne Belang. Politische Parteien dürfen, weil sie möglicherweise eine politische Gefahr für die Demokratie darstellen (Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG) nicht mit Mitteln der Wahltechnik, sondern nur in dem dafür vorgesehenen Verfahren ausgeschaltet werden (vgl. BVerfGE 1, 208 [255]; 6, 84 [92]; 7, 99 [107] sowie für

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BVerfGE 41, 399 (420):

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den ebenfalls vom Grundsatz der Chancengleichheit beherrschten Bereich der Wahlvorbereitung insbesondere BVerfGE 14, 121 [LS 2, S. 133]). Entsprechendes gilt für den unabhängigen Bewerber.

Zwar trifft es zu, daß die Kandidaten politischer Parteien sich in der Regel zunächst parteiintern zu bewähren haben, von den wahlberechtigten Mitgliedern der Partei im Wahlkreis in unmittelbarer oder mittelbarer geheimer Wahl auszuwählen sind (§ 22 BWG) und häufig als Exponenten einer politischen Sachaussage und als Angehörige einer bestimmten Partei in den Bundestag gewählt werden. Aber auch der unabhängige Bewerber muß, wenn er nur einigermaßen Aussicht auf Erfolg haben will, bereits durch eigene Leistungen ausgewiesen sein, mit einer Sachaussage und einem Programm vor seine potentiellen Wähler treten; er kann sich nicht auf die Vertretung von Einzelinteressen beschränken und muß, um überhaupt einen Wahlkampf führen zu können, einen gewissen Rückhalt in der Aktivbürgerschaft gefunden haben. Da im übrigen eine Parteigründung auch von einer kleinen Anzahl von Wahlberechtigten relativ einfach ins Werk zu setzen ist, verschwimmen die Unterschiede zwischen einer Wählergruppe, die einen unabhängigen Bewerber benennt, und einer kleinen Partei, die sich zunächst auf die Aufstellung von Wahlkreisbewerbern beschränkt, ohnehin so sehr, daß sie im Bereich der Erstattung von Wahlkampfkosten nicht mehr als ernsthaft relevant anerkannt werden können.

Die Tatsache schließlich, daß eine größere Partei sich in der Regel im ganzen Wahlgebiet, der unabhängige Bewerber sich aber nur in einem Wahlkreis um Wählerstimmen bemüht, die Partei also einer umfangreicheren Vorbereitung und Organisation des Wahlkampfes bedarf und ihr zudem bei der von § 22 BWG geforderten demokratischen Auswahl ihrer Kandidaten Kosten erwachsen, vermag eine Differenzierung ebenfalls nicht zu rechtfertigen. Diesen Besonderheiten steht der Vorteil gegenüber, daß ein einheitlich in vielen Wahlkreisen geführter Wahlkampf "rationeller" organisiert und geführt werden kann und bei, bezogen auf den einzelnen Wahlkreis, gleichen Mitteln den Wahlkreisbe

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BVerfGE 41, 399 (421):

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werber einer Partei von manchen Schwierigkeiten entlastet, deren der unabhängige Wahlkreisbewerber allein Herr werden muß.

Auch diese vorgegebenen Unterschiede sind also weder für sich noch zusammengenommen geeignet, den Ausschluß des unabhängigen Bewerbers von der Wahlkampfkostenerstattung zu begründen.

c) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts rechtfertigt es zwar die Sicherung des Charakters der Wahl als eines entscheidenden Integrationsvorgangs, in einem bestimmten Ausmaß bei der Verhältniswahl den Erfolgswert der Wählerstimmen zu differenzieren. Diesem Zweck dient die 5 vom Hundert-Klausel, die ein arbeitsfähiges Parlament gewährleisten soll, das auch in der Lage ist, eine funktionsfähige Regierung zu bilden (BVerfGE 1, 208 [247 ff., 256]; 24, 300 [341]). Aber auch unter diesem Blickpunkt ist es verfassungsrechtlich nicht uneingeschränkt erlaubt, schon im Vorfeld der Wahl Splitterparteien oder unabhängige Bewerber durch den Ausschluß von der Wahlkampfkostenerstattung entscheidend zu benachteiligen.

Wohl kann der Gesetzgeber schon bei der Wahl einer Zersplitterung der Stimmen und der Bildung von Zwergparteien vorbeugen (BVerfGE 20, 56 [117]). Deshalb sind zum Beispiel Unterschriftenquoren für die Einreichung von Wahlvorschlägen zulässig. Sie begründen die Vermutung, daß hinter dem Wahlvorschlag eine politisch ernst zu nehmende Gruppe steht (vgl. BVerfGE 12, 135 [137]; 14, 121 [135]). Sie müssen sich jedoch in einem engen Rahmen halten, um der Wählerentscheidung möglichst wenig vorzugreifen (BVerfGE 6, 84 [98]).

Entsprechendes gilt für die Wahlkampfkostenerstattung. Auch hier kann der Gesetzgeber der Stimmenzersplitterung schon im Vorfeld der Wahl durch eine angemessene Beschränkung der Erstattung von Wahlkampfkosten entgegentreten. Sie darf aber - was Parteien anbetrifft - nicht davon abhängig gemacht werden, daß diese 5 vom Hundert der abgegebenen Stimmen erhalten haben. Denn eine solche Maßnahme würde den Effekt verdoppeln, den die 5 vom Hundert-Sperrklausel hat, und einer neuen Partei den Einzug in das Parlament praktisch unmöglich

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BVerfGE 41, 399 (422):

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machen (BVerfGE 20, 56 [117]). Die mögliche Beschränkung der Wahlkampfkostenerstattung findet vielmehr ihre verfassungsrechtliche Grenze in dem legitimen Ziel sicherzustellen, daß die Beteiligung am Wahlkampf ernst gemeint, d. h. allein auf den Wahlerfolg und nicht lediglich auf eine Beteiligung an der Wahlkampfkostenerstattung gerichtet ist. Bei der Wahlkampfkostenerstattung besteht in besonderem Maße die Gefahr, daß sich kleine Splittergruppen nur deshalb am Wahlkampf beteiligen, weil er vom Staat finanziert wird. Deshalb können an den Nachweis der Ernsthaftigkeit der Wahlkampfbemühungen erheblich höhere Anforderungen gestellt werden, als an den Nachweis der Ernsthaftigkeit von Wahlvorschlägen. Unbeschadet dessen müssen aber alle Parteien und Wählergruppen, die mit einem gewissen Erfolg am Wahlkampf teilgenommen haben, berücksichtigt werden und kann insbesondere ein Mindeststimmenanteil nicht mit dem Hinweis, Wahlen sollten funktionsfähige Parlamente schaffen, begründet werden (BVerfGE 24, 300 [341 f.]). Das gilt erst recht für einen Ausschluß von der Wahlkampfkostenerstattung überhaupt.

Im übrigen ist - wie die Entwicklung seit 1945 gezeigt hat - die Gefahr, daß die Arbeitsfähigkeit eines Parlaments in der Verfassungswirklichkeit eines funktionierenden Parteienstaates durch die chancengleiche Zulassung unabhängiger Bewerber ernsthaft gefährdet werden könnte, mehr als unwahrscheinlich. Unabhängige Bewerber haben nur ganz ausnahmsweise Sitze in den Parlamenten des Bundes und der Länder zu erringen vermocht.

Auch mit der Notwendigkeit, die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern, läßt sich mithin der Ausschluß der unabhängigen Bewerber von der Wahlkampfkostenerstattung nicht rechtfertigen.

d) Der Ausschluß der unabhängigen Bewerber von der Wahlkampfkostenerstattung ist schließlich nicht - wie die Bundesregierung meint - deshalb zulässig, weil in dem geltenden Wahlsystem die Parteien und die von ihnen aufgestellten Landeslisten im Vordergrund stünden und der relativen Mehrheitswahl in den

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BVerfGE 41, 399 (423):

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Wahlkreisen für den Ausgang der Wahl eine ausschlaggebende Bedeutung nicht zukomme.

Das Bundeswahlgesetz hat vor den Verhältnisausgleich eine Personenwahl nach relativer Mehrheit in den Wahlkreisen gesetzt. Durch die Vorschaltung der Mehrheitswahl soll erreicht werden, daß zumindest die Hälfte der Abgeordneten eine engere persönliche Beziehung zu dem Wahlkreis hat, in dem sie gewählt worden sind (BVerfGE 7, 63 [74]; 16, 130 [140]). Mit diesem besonderen Anliegen der personalisierten Verhältniswahl wäre es nicht vereinbar, den unabhängigen Wahlkreisbewerber gegenüber den Parteikandidaten zu diskriminieren. Auch aus den Besonderheiten der personalisierten Verhältniswahl läßt sich deshalb ein rechtfertigender Grund für den Ausschluß des unabhängigen Bewerbers von der Wahlkampfkostenerstattung nicht herleiten.

e) Nach alledem sind besondere rechtfertigende, zwingende Gründe für die Beschränkung der Wahlkampfkostenerstattung auf die politischen Parteien unter Ausschluß der unabhängigen Bewerber weder dargetan noch ersichtlich.

Die den Parteien für Zwecke des Wahlkampfes von Staats wegen zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel kommen deren Kandidaten mittelbar oder unmittelbar im Wahlkampf zugute. Dadurch wird der Wettbewerb um die relative Mehrheit der Wählerstimmen zwischen Parteibewerbern und unabhängigen Bewerbern im Wahlkreis über die vorgegebenen Unterschiede hinaus zum Nachteil der unabhängigen Bewerber verschärft und die vom Staat vorgefundene Wettbewerbslage verfälscht.

Dieser Verstoß gegen die Chancengleichheit der Wahlbewerber wird bei dem Vergleich zwischen dem von einer politischen Partei, für die keine Landesliste zugelassen ist (§ 18 Abs. 2 Nr. 2 PartG), aufgestellten Wahlkreisbewerber und dem unabhängigen Bewerber besonders deutlich. Hat eine solche Partei lediglich einen Wahlkreisbewerber aufgestellt, so erhält sie einen Anteil an dem Wahlkampfkostenpauschale selbst dann, wenn der mit ihr konkurrierende unabhängige Bewerber eine weit größere Zahl von Erststimmen auf sich hat vereinigen können.

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BVerfGE 41, 399 (424):

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5. Da der Gesetzgeber durch den Ausschluß der unabhängigen Bewerber von der Wahlkampfkostenerstattung gegen den in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltenen Grundsatz der Chancengleichheit aller Wahlbewerber verstoßen hat, ist er gehalten, diesem verfassungswidrigen Zustand abzuhelfen. Wie dies im einzelnen geschehen soll, muß seiner Entscheidung überlassen bleiben. Sind verschiedene Regelungen denkbar, die dem Grundsatz der Chancengleichheit hinreichend Rechnung tragen, so bleibt es Sache des Gesetzgebers, die ihm am zweckmäßigsten und besten erscheinende Lösung zu treffen (vgl. BVerfGE 24, 300 [346]). So liegt es hier. Die Beseitigung des Verstoßes gegen den Grundsatz der Chancengleichheit kann, was die Modalitäten im einzelnen anbetrifft, in verschiedener Weise erfolgen.

Dabei wird zu bedenken sein, daß mit einer steuerlichen Anerkennung der Wahlkampfkosten unabhängiger Bewerber als "Werbungskosten", die die Bundesregierung für möglich hält, der bestehenden Ungleichheit sicherlich nicht in ausreichendem Maße beizukommen wäre. Sie würde die Chancenungleichheit nur unvollkommen ausräumen und überdies eine neue Ungleichheit zwischen einkommensstarken und einkommensschwachen Bewerbern zur Folge haben.

a) Wie hoch der Gesetzgeber den Mindeststimmenanteil für die Teilhabe des unabhängigen Bewerbers an der Wahlkampfkostenerstattung festsetzen will, steht in gewissen Grenzen in seinem Ermessen. Einerseits ist es zwingend geboten, dafür Sorge zu tragen, daß die Beteiligung am Wahlkampf ernst gemeint, d. h. auf den Wahlerfolg gerichtet ist, und unabhängige Bewerber sich nicht nur deshalb am Wahlkampf beteiligen, um in den Genuß eines pauschalierten Ersatzes der Wahlkampfkosten zu gelangen. Dabei wird nicht außer Betracht bleiben können, daß die verhältnismäßig enge Begrenzung eines Wahlkreises lokalen Splittergruppen, die sich nur deshalb am Wahlkampf beteiligen, um Wahlkampfkostenzuschüsse zu erhalten, eine größere Chance bietet, als das Wahlgebiet im ganzen. Andererseits wäre es mit den Grundsätzen der gleichen und freien Wahl nicht vereinbar,

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BVerfGE 41, 399 (425):

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den Mindeststimmenanteil so hoch heraufzusetzen, daß der unabhängige Bewerber auch bei einem beachtlichen Wahlerfolg leer ausginge. Jedenfalls ist kein besonderer zwingender Grund ersichtlich, unter diesen Blickpunkten zwischen den von politischen Parteien aufgestellten Wahlkreisbewerbern und unabhängigen Bewerbern zu differenzieren.

Unter den obwaltenden Umständen ist - wie der Senat im Hinblick auf den von einer Partei, für die keine Landesliste zugelassen ist, aufgestellten Wahlkreisbewerber bereits dargelegt hat - ein Mindeststimmenanteil von 10 vom Hundert nicht unverhältnismäßig (BVerfGE 24, 300 [343 f.]). Eine Erhöhung dieses Prozentsatzes käme nur dann in Betracht, wenn sich zeigen würde, daß einem Mißbrauch der Wahlkampfkostenerstattung nicht auf andere Weise wirksam begegnet werden kann.

b) Nach § 23 Abs. 3 PartG darf der Präsident des Deutschen Bundestages Zahlungen zur Erstattung von Wahlkampfkosten nicht leisten, bevor ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechender Rechenschaftsbericht eingereicht worden ist. Da die unabhängigen Bewerber bisher an der Wahlkampfkostenerstattung nicht beteiligt sind, ist eine entsprechende Verpflichtung für sie nicht statuiert. Dem Gesetzgeber steht es daher frei zu erwägen, ob und gegebenenfalls in welcher Weise der unabhängige Bewerber einer Rechenschaftspflicht über die Mittel, die ihm im Zusammenhang mit seiner Kandidatur für einen Wahlkreissitz zufließen und die er aufwendet, unterworfen werden soll.

c) Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers zur Regelung einer erweiterten Wahlkampfkostenerstattung und zur Regelung der Voraussetzungen, unter denen sie gewährt werden soll, ergibt sich aus Art. 21 Abs. 3 und 38 Abs. 3 GG.

Kommt - wie hier - die Nichtigerklärung einer mittelbar angegriffenen gesetzlichen Regelung nicht in Betracht, weil sie ge

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BVerfGE 41, 399 (426):

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setzestechnisch nicht möglich ist, dem Anliegen des Beschwerdeführers nicht entsprechen würde, und weil dem Gesetzgeber überlassen bleiben muß, unter welchen Modalitäten der Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit geheilt werden soll, so ist lediglich festzustellen, daß die bestehende Regelung den Beschwerdeführer in seinem Recht auf Chancengleichheit aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt (vgl. BVerfGE 22, 349 [LS 2, S. 359 ff.]).

Das angefochtene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, das die Klage des Beschwerdeführers abgewiesen hat, beruht darauf, daß der Gesetzgeber eine von Art. 38 Abs. 1 GG zwingend erforderte Ergänzung der Wahlkampfkostenerstattung unterlassen hat. Es muß aufgehoben und die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen werden, weil sonst die Gefahr besteht, daß dem Beschwerdeführer die Rechtskraft des klageabweisenden Urteils auch dann entgegengehalten wird, wenn der Gesetzgeber die sich aus der Feststellung der Grundrechtsverletzung durch das Bundesverfassungsgericht ergebende verfassungsrechtliche Pflicht erfüllt und die gesetzliche Regelung mit rückwirkender Kraft ergänzt hat. Der Ausgang des Rechtsstreits ist solange ungewiß, als der Gesetzgeber nicht entschieden hat, in welcher Weise er dem Gebot der Chancengleichheit Rechnung tragen will (vgl. BVerfGE 25, 236 [255 f.] mit Nachweisen). Das Bundesverwaltungsgericht kann seine neue Entscheidung erst nach Ergänzung der Regelung der Wahlkampfkostenerstattung treffen (vgl. BVerfGE 23, 1 [11 f.]).

Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG. Erstattungspflichtig ist die Bundesrepublik Deutschland, der der erfolgreich gerügte Verfassungsverstoß zuzurechnen ist.