| BVerfGE 71, 39 - Ehegattenbezogener Ortszuschlag |
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Zur Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) im Besoldungsrecht (ehegattenbezogener Bestandteil des Ortszuschlags). |
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Beschluß |
| des Zweiten Senats vom 15. Oktober 1985 |
| -- 2 BvL 4/83 -- |
| in dem Verfahren zur Prüfung, ob die §§ 6, 40 Abs. 5 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes vom 18. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3091) insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sind, als sie vorsehen, daß Ehegatten, die beide als Beamte oder Richter im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, zusammen weniger als den vollen ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlag erhalten, -- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1983 (12 A 133/81) --. |
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Entscheidungsformel: |
| Die §§ 6, 40 Absatz 5 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Haushaltsstrukturgesetzes vom 18. Dezember 1975 (Bundesgesetzbl. I S. 3091) sind insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als Ehegatten, die beide als Beamte oder Richter im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, danach zusammen weniger als den vollen ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags erhalten. |
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Gründe: |
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A. |
Die Vorlage betrifft die Frage, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist, daß Ehegatten, die beide als Beamte oder Richter im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, nach den §§ 6, 40 Abs. 5 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes zusammen weniger als den vollen ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags erhalten.
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| I. |
Für verheiratete Beamte und Richter sah das Bundesbesoldungsgesetz i. d. F. des Art. 1 des Zweiten Gesetzes zur Verein heitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) -- BBesG a. F. -- bis zum 31. Dezember 1975 für den Ortszuschlag vor: Bei Vollzeitbeschäftigung eines der Ehegatten im öffentlichen Dienst stand diesem, bei Vollzeitbeschäftigung beider Ehegatten jedem von ihnen der Unterschiedsbetrag zwischen der Stufe l und der Stufe 2 des Ortszuschlags (der sog. ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags) in voller Höhe zu (§§ 39 Abs. 1, 40 Abs. 2 Nr. 1 BBesG a. F.). War ein Ehegatte oder waren beide Ehegatten im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt, so verringerte sich der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags jeweils in dem der Ermäßigung der regelmäßigen Arbeitszeit bzw. des Dienstes entsprechenden Verhältnis (§ 6 BBesG a. F.). |
Die Gewährung des Ortszuschlags wurde durch Art. 1 § 1 Nrn. 4 bis 6 des Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur (Haushaltsstrukturgesetz -- HStruktG --) vom 18. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3091) mit Wirkung vom 1. Januar 1976 neu geregelt. Artikel 1 § 1 Nr. 5 d HStruktG erweiterte den § 40 BBesG a. F. u. a. um einen Absatz 5. Dieser lautet (in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1980 [BGBl. I S. 2081] -- BBesG --, die gegenüber der ursprünglichen Fassung keine für den vorliegenden Fall wesentliche Änderung enthält):
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Steht der Ehegatte eines Beamten, Richters oder Soldaten als Beamter, Richter oder Soldat oder Angestellter im öffentlichen Dienst oder ist er auf Grund einer Tätigkeit im öffentlichen Dienst nach beamtenrechtlichen Grundsätzen versorgungsberechtigt und stünde ihm ebenfalls der Ortszuschlag der Stufe 2 oder einer der folgenden Stufen oder eine entsprechende Leistung in Höhe von mindestens der Hälfte des Unterschiedsbetrages zwischen der Stufe l und der Stufe 2 des Ortszuschlages der höchsten Tarifklasse zu, so erhält der Beamte, Richter oder Soldat den Unterschiedsbetrag zwischen der Stufe l und der Stufe 2 des für ihn maßgebenden Ortszuschlages zur Hälfte; ... § 6 findet auf den Unterschiedsbetrag keine Anwendung, wenn einer der Ehegatten vollbeschäftigt oder nach beamtenrechtlichen Grundsätzen versorgungsberechtigt ist.
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Sind beide Ehegatten im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt, so gilt nach dem Bundesbesoldungsgesetz also: Die Dienstbezüge jedes Ehegatten -- mithin auch die dazugehörigen (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 3 BBesG) ehegattenbezogenen Bestandteile des Ortszuschlags -- werden, wie bereits nach altem Recht, gemäß § 6 BBesG im Verhältnis der Ermäßigung seiner regelmäßigen Arbeitszeit oder seines Dienstes verringert. Den so gekürzten ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags erhält jeder Ehegatte nach § 40 Abs. 5 Satz 1 Halbs. 1 BBesG zur Hälfte. Die doppelte Verringerung bewirkt, daß beiden Ehegatten zusammen in allen denkbaren Fällen weniger als der volle ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags gewährt wird. |
| II. |
1. Die verheiratete Klägerin des Ausgangsverfahrens ist seit dem 1. Oktober 1974 Richterin des Landes Nordrhein-Westfalen. Mit Wirkung vom 1. Oktober 1975 wurde ihr Dienst gemäß § 6 a Abs. 1 Nr. 1 des Richtergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 29. Oktober 1974 (GVBl. S. 1068), zur Zeit gültig in der Fassung vom 18. Dezember 1984 (GVBl. S. 800) -- LRiG NW --, auf die Hälfte des regelmäßigen Dienstes ermäßigt. Ihr Ehemann ist seit dem 1. Juni 1970 Beamter des Landes Nordrhein-Westfalen. Seine regelmäßige Arbeitszeit wurde mit Wirkung vom 1. Februar 1978 gemäß § 85 a Abs. 1 Nr. 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der seinerzeitigen Fassung der Bekanntmachung vom 6. Mai 1970 (GVBl. S. 344) -- LBG NW a. F. -- auf 18/25 ermäßigt.
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Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen forderte die Klägerin des Ausgangsverfahrens mit Bescheid vom 25. September 1978 auf, zuviel gezahlten Ortszuschlag in Höhe von insgesamt 1 392,12 DM zu erstatten. Die Überzahlung sei teilweise, nämlich in Höhe von 226,33 DM, dadurch eingetreten, daß der Klägerin des Ausgangsverfahrens für die Zeit vom 1. Februar 1978 bis zum 31. Oktober 1978 der halbe ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags gezahlt worden sei, obwohl ihr dieser Teil wegen der Teilzeitbeschäftigung ihres Ehemannes nach § 40 Abs. 5 Satz 1 BBesG hätte gekürzt werden müssen. |
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens erhob nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage mit dem Antrag, den Rückforderungsbescheid vom 25. September 1978 sowie den Widerspruchsbescheid vom 13. März 1979 aufzuheben, soweit in ihnen der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags in Höhe von 226,33 DM zurückgefordert werde. Zur Rückzahlung dieses Betrags hält sie sich insbesondere deshalb nicht für verpflichtet, weil die durch die §§ 6, 40 Abs. 5 BBesG bewirkte doppelte Kürzung des ehegattenbezogenen Bestandteils ihres Ortszuschlags mit Sinn und Zweck dieser Vorschriften sowie den Art. 3 und 6 GG nicht vereinbar sei: § 40 Abs. 5 BBesG müsse verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, daß § 6 BBesG über den Wortlaut des § 40 Abs. 5 Satz 2 BBesG hinaus auch dann keine Anwendung finde, wenn -- wie in ihrem Fall -- beide Ehegatten im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt seien. Sollte eine solche verfassungskonforme Auslegung nicht in Betracht kommen, so müsse § 40 Abs. 5 BBesG als verfassungswidrig angesehen werden, da es einen ungerechtfertigten staatlichen Eingriff in das Ehe- und Familienleben bedeute, wenn Eheleute die Arbeitsbereiche Haushaltsführung und Erwerbstätigkeit zwar frei und nach eigenem Ermessen einteilen dürften, eine bestimmte Einteilung dieser Bereiche jedoch mit sachlich nicht gerechtfertigten Nachteilen belegt werde.
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Das beklagte Land Nordrhein-Westfalen und der Vertreter des öffentlichen Interesses bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, der sich am Ausgangsverfahren beteiligt, halten die Klage für unbegründet.
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Das Verwaltungsgericht Düsseldorf wies die Klage unter Nichtzulassung der Berufung als unbegründet ab. Auf die Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin des Ausgangsverfahrens ließ das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die Berufung zu.
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2. Mit Beschluß vom 25. Januar 1983 hat das Oberverwaltungsgericht das Verfahren gemäß Art. 100 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob die §§ 6, 40 Abs. 5 BBesG insoweit mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind, als sie anordnen, daß der Ortszuschlag bei Ehegatten, die beide als Beamte und/oder Richter im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, so gekürzt wird, daß sie zusammen weniger als einen vollen ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags erhalten. Das Gericht führt in seinem Vorlagebeschluß aus: |
a) Die Vorlage an das Bundesverfassungsgericht sei zulässig. Bei Gültigkeit der Regelung, die der Gesetzgeber in den §§ 6, 40 Abs. 5 BBesG für die Fälle der Teilzeitbeschäftigung beider Ehegatten im öffentlichen Dienst getroffen habe, sei die Klägerin des Ausgangsverfahrens gemäß § 12 Abs. 2 BBesG i.V.m. den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung verpflichtet, die ihr nach dem zur Zeit geltenden Besoldungsrecht rechtsgrundlos gewährten Dienstbezüge in Höhe von 266,33 DM (zumindest teilweise) zurückzuzahlen. Eine verfassungskonforme Auslegung der §§ 6, 40 Abs. 5 BBesG, wie sie die Klägerin angeregt habe, komme nicht in Betracht.
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b) Die Regelung in den §§ 6, 40 Abs. 5 BBesG sei wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig:
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Im nicht seltenen und zahlenmäßig in der Zukunft weiter an Bedeutung gewinnenden Fall, daß beide Ehegatten im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt seien, würden diese sowohl gegenüber den Ehegatten, von denen der eine im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt sei, während der andere dort nicht arbeite, als auch gegenüber den Ehegatten, von denen einer im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt und der andere dort teilzeitbeschäftigt sei, willkürlich benachteiligt. Den beiden teilzeitbeschäftigten Ehegatten werde der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags aufgrund der Regelung in den §§ 6, 40 Abs. 5 BBesG in keinem Fall voll gezahlt, obwohl ihre -- nach geltendem Recht jeweils mindestens die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit be tragenden -- Teildienstzeiten zusammengerechnet immer eine volle Dienstzeit oder mehr erreichen würden. Demgegenüber erhielten Ehegatten, von denen der eine im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt sei, während der andere dort nicht arbeite, den ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags in voller Höhe. Gleiches gelte auch, wenn der eine Ehegatte im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt und der andere dort mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit teilzeitbeschäftigt sei, beide Ehegatten zusammen also insgesamt 1 1/2 Dienstzeiten erbrächten; jedem Ehegatten stehe dann die Hälfte des vollen ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags zu. |
Die doppelte Kürzung nach den §§ 6, 40 Abs. 5 BBesG führe bei der Klägerin und ihrer Familie zu einer finanziellen Einbuße, die im Rahmen des Gleichheitssatzes bedeutsam sei und nicht vernachlässigt werden könne. Sie wirke sich bei der Klägerin im streitbefangenen Zeitraum in Höhe von monatlich 25,14 DM brutto und zur Zeit von 31,67 DM brutto aus; bei ihrem Ehemann sei der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags um 7/25 = 17,74 DM gekürzt worden; insgesamt belaufe sich die Kürzung der ehegattenbezogenen Bestandteile der Ortszuschläge also auf 49,41 DM monatlich.
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c) Die nach alledem mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Regelung in den §§ 6, 40 Abs. 5 BBesG stehe mit sonstigem Verfassungsrecht in Einklang:
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Die nach dem Alimentationsgrundsatz (Art. 33 Abs. 5 GG) bestehende Verpflichtung, den Beamten und seine Familie amtsangemessen zu alimentieren, sei nicht verletzt, weil die Gesamtbezüge, die der Klägerin und ihrer Familie nach der nur geringfügigen Kürzung des ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags verblieben, weiterhin eine ausreichende Alimentierung darstellten. Zur fraglichen Zeit habe die Klägerin als Richterin in der Besoldungsgruppe R l für ihre Teilzeittätigkeit (auch ohne Berücksichtigung des Kindergeldes und der kinderbezogenen Bestandteile des Ortszuschlags) monatlich Gesamtbezüge in Höhe von 1 188,87 DM netto erhalten; ihrem Ehemann seien im Monat Bezüge in Höhe von 2 406,14 DM netto gezahlt worden. Ein Verstoß gegen Art. 6 GG liege ebenfalls nicht vor. Da das Alimentationsgebot im Zusammenhang mit den in Art. 6 GG und im Sozialstaatsprinzip enthaltenen Wertentscheidungen der Verfassung zu sehen und die Alimentierung nur dann angemessen sei, wenn sie sich jedenfalls in dem Sinne ehe- und familiengerecht darstelle, daß sich der kinderlose Beamte und der Beamte mit Kindern annähernd das gleiche leisten könnten, werde durch eine Alimentierung, die noch angemessen sei, der Schutzbereich des Art. 6 GG nicht berührt. |
| III. |
Zu dem Vorlagebeschluß haben sich der Bundesminister des Innern namens der Bundesregierung, das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen namens des Beklagten des Ausgangsverfahrens und der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts geäußert.
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1. Der Bundesminister des Innern hält die Vorlage für zulässig, aber unbegründet. Die zur Prüfung gestellte Regelung sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Das vorlegende Gericht gehe aus zutreffenden Erwägungen davon aus, daß sie weder Art. 33 Abs. 5 GG noch Art. 6 GG verletze. Es vertrete jedoch zu Unrecht die Auffassung, daß sie gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße.
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Für die Regelung bestünden sachliche Gründe. Der Gesetzgeber habe Ehegatten den ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags nur dann in voller Höhe zugebilligt, wenn mindestens ein Ehegatte eine volle Dienstleistung erbringe. Dies entspreche dem Wesen des Beamtenverhältnisses. Der die besonderen Rechtsverhältnisse der Beamten und Richter prägende Fall sei die Vollzeitbeschäftigung auf Lebenszeit. Denn zu den Grundsätzen des Art. 33 Abs. 5 GG gehöre das Prinzip des Einsatzes der ganzen Persönlichkeit und der vollen Arbeitskraft für den Dienstherrn. Als "Gegenleistung" fließe dem Beamten und dem Richter für sich und seine Familie im Ergebnis die entsprechende Besoldung zu. Da die Gewährung von Bestandteilen des Ortszuschlags an bestimmte familiäre Voraussetzungen anknüpfe und diese mindestens einmal zu berücksichtigen seien, gehöre es zur "Gegenleistung" des Dienstherrn, den ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags im Ergebnis mindestens einmal in voller Höhe zu zahlen, wenn mindestens ein Ehegatte vollzeitbeschäftigt sei. |
Teilzeitarbeitsverhältnisse könnten dem voll ausgebauten Dienst- und Treueverhältnis unter diesem Gesichtspunkt nicht gleichgestellt werden. Insbesondere sei es nicht möglich, Teildienstleistungen im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses einfach rein rechnerisch zusammenzufassen. Daß das vorlegende Gericht auf die "gemeinsame Dienstleistung" der beiden teilzeitbeschäftigten Ehegatten abstelle und daraus folgere, es sei insgesamt der volle ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags zu gewähren, sei sachwidrig; eine solche Regelung könne deshalb nicht verfassungsrechtlich geboten sein.
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2. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vertritt ebenfalls die Ansicht, daß die zur Prüfung gestellte Regelung mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG scheide aus, da die Bemessung des Ortszuschlags nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zähle. Auch Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt:
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Beim Erlaß der zur Prüfung gestellten Regelung, insbesondere des § 40 Abs. 5 Satz 2 BBesG, habe der Gesetzgeber die Grenzen der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit nicht überschritten. Der Fall, daß beide Ehegatten im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt seien, unterscheide sich wesentlich von den Fällen, daß ein Ehegatte im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt und der andere Ehegatte dort nicht tätig sei, daß ein Ehegatte im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt und der andere Ehegatte dort teilzeitbeschäftigt sei und daß beide Ehegatten im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt seien. Die Verschiedenheiten zwischen den Fallgruppen bildeten einen plausiblen Grund für die unterschiedlichen Regelungen bezüglich des ehegattenbezogenen Be standteils des Ortszuschlags. Insbesondere sei es systemgerecht, wenn der Gesetzgeber den beiden vollzeitbeschäftigten Ehegatten insgesamt den vollen und den beiden teilzeitbeschäftigten Ehegatten zusammen weniger als den vollen ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags gewähre, wobei die Verringerung gemäß § 6 BBesG dem Verhältnis der ermäßigten zur regelmäßigen Arbeitszeit entspreche. Ferner müsse es als vertretbar angesehen werden, daß der Gesetzgeber in den Fällen, in denen der eine Ehegatte im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt und der andere dort teilzeitbeschäftigt sei, keine Regelung derart, wie sie für die Fälle der Teilzeitbeschäftigung beider Ehegatten im öffentlichen Dienst nunmehr bestehe, getroffen, sondern sich von der Erwägung habe leiten lassen, daß Ehegatten, von denen einer seine volle, ungeteilte Arbeitskraft einsetze und sich -- wie es die Beamtenpflicht gemäß § 54 BBG grundsätzlich erfordere -- mit voller Hingabe seinem Beruf widme, auch einen Anspruch auf den vollen ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags haben müßten. |
Die Vollzeitbeschäftigung des Beamten und Richters sei der Regelfall eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses. Daß beide Ehegatten im öffentlichen Dienst einer Teilzeitbeschäftigung nachgingen, bilde einen ganz besonderen Ausnahmefall. Da beiden Ehegatten in solchen Fällen zahlreiche Vorteile zuflössen, müßten sie die -- dem Arbeitsanteil angepaßte -- anteilige Berechnung des ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags sowie dessen nochmalige (hälftige) Kürzung hinnehmen. In den Fällen des § 40 Abs. 5 Satz 2 BBesG finde eine solche doppelte Kürzung demgegenüber nicht statt, sondern werde der volle ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags einmal gezahlt, da insoweit die besonderen Vorteile der Teilzeitbeschäftigung für einen Ehegatten nicht bestünden und der entsprechende finanzielle Ausgleich zur Alimentierung der Familie (z.B. wegen der Bezahlung von Aushilfen und Kindergartenkosten) erforderlich bleibe. Es dürfe nicht übersehen werden, daß der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags lediglich die Alimentierung sicherstellen solle, die durch die Beschäftigung des einen Ehegatten anläßlich von Mehrkosten bei der Haushaltsführung notwendig werde. |
3. Der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat sich wie folgt geäußert:
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Er teile die Ansicht des vorlegenden Gerichts, daß ein Verstoß gegen den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG) sowie gegen die Pflicht zum Schutz von Ehe und Familie (Art 6 GG) schon angesichts des verhältnismäßig geringen Kürzungsbetrags ausscheide. Die Mehrheit des Senats neige dazu, die streitige Regelung als unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG anzusehen. Dabei werde davon ausgegangen, daß verfassungsrechtliche Bedenken weder gegen die in § 40 Abs. 5 BBesG getroffene Regelung, wonach die Tatsache der Verheiratung bei der Höhe des Ortszuschlags im Ergebnis nur einmal berücksichtigt werde, noch dagegen bestünden, daß der Ortszuschlag gemäß § 6 BBesG bei einer Teilzeitbeschäftigung verringert werde. Doch müßten die Fälle, in denen beide eine Verminderung des Ortszuschlags rechtfertigenden Umstände zusammenträfen, unter sich systemgerecht behandelt werden. § 40 Abs. 5 Satz 2 BBesG schließe die zusätzliche Berücksichtigung des Umstands "Teilzeitbeschäftigung" aus, wenn einer der Ehegatten vollzeitbeschäftigt sei. Für eine hiervon abweichende Regelung aller Fälle, in denen beide Ehegatten teilzeitbeschäftigt seien, sei kein sachgerechter Grund ersichtlich. Die soziale Komponente des Ortszuschlags spreche eher gegen die doppelte Verminderung nur in diesem Fall; die von beiden teilzeitbeschäftigten Ehegatten erbrachte Gesamtarbeitszeit könne sogar höher sein als in den von § 40 Abs. 5 Satz 2 BBesG geregelten Fällen. Als systemgerecht und dem Gleichheitssatz entsprechend dürfte demnach nur eine Regelung anzusehen sein, die die Anwendung der Kürzungsvorschrift des § 6 BBesG im Rahmen des § 40 Abs. 5 BBesG dahin einschränke, daß bei insgesamt mindestens voller Arbeitsleistung beider teilzeitbeschäftigter Ehegatten zusammengerechnet der volle ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags gewährt werde. Durchgreifende Gesichtspunkte der Praktikabilität und des Verwaltungsaufwandes, die eine systemwidrige Verschiedenbehandlung vielleicht rechtfertigen könnten, seien nicht erkennbar. |
Die Minderheit des Senats neige zu der Ansicht, daß die streitige Vorschrift sich auch unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes noch innerhalb des Rahmens der dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsfreiheit halte. Dem Gesetzgeber habe es weitgehend freigestanden, Voraussetzungen und Höhe des ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags nach seinen Vorstellungen zu regeln. Dies gelte auch für die Auswirkungen des Zusammentreffens zweier Ortszuschläge bei den Ehegatten einschließlich der Frage, ob im Falle eines solchen Zusammentreffens und zugleich ermäßigter Arbeitszeit beide Kürzungsregelungen nebeneinander eingreifen sollten. Es sei einzuräumen, daß der Gesetzgeber in dieser Frage zwei unterschiedliche Lösungen gewählt habe, je nachdem, ob einer der Ehegatten vollzeitbeschäftigt oder die Arbeitszeit beider Ehegatten ermäßigt sei. Indessen seien auch die generell möglichen finanziellen Auswirkungen verschieden.
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B. |
Die Vorlage ist zulässig.
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Anhand des Vorlagebeschlusses läßt sich mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, daß das Oberverwaltungsgericht aufgrund von Erwägungen zum einfachen Recht, die nicht offenbar unhaltbar sind (vgl. BVerfGE 48, 29 [35]; 210 [220 f.]; 367 [372]; 50, 108 [112]), bei Gültigkeit der vorgelegten Regelung zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit, und wie es dieses Ergebnis begründen würde (vgl. BVerfGE 35, 303 [306]; 36, 258 [263]; 37, 328 [334]). Das Gericht, das die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens angeregte verfassungskonforme Auslegung des § 40 Abs. 5 BBesG zu Recht als ausgeschlossen ansieht (vgl. z.B. BVerfGE 8, 28 [35]), will die Klage nur dann zumindest teilweise abweisen, wenn die zur Prüfung gestellte Regelung mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Sieht das Bundesverfassungsgericht sie hingegen als verfassungswidrig an, so hat das vorlegende Gericht das Ausgangsverfahren auszusetzen und das gebotene Handeln des Gesetzgebers abzuwarten. Das ist eine andere Entscheidung als die im Falle der Gültigkeit des Gesetzes gebotene (vgl. BVerfGE 61, 43 [55 f.]; st. Rspr.). |
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C. |
Die vom vorlegenden Gericht beanstandete Regelung ist mit dem Grundgesetz, insbesondere mit Art. 3 Abs. 1 GG, vereinbar.
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| I. |
Das aus dem allgemeinen Gleichheitssatz abzuleitende Verbot, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich zu behandeln, gilt auch im Bereich des Besoldungsrechts (vgl. BVerfGE 26, 141 [158 f.]; 49, 260 [271]). Ein Verstoß dagegen scheidet nicht schon deshalb aus, weil die finanzielle Einbuße, die die beiden im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigten Ehegatten aufgrund der doppelten Kürzung nach den §§ 6, 40 Abs. 5 Satz 1 BBesG monatlich erleiden, gering ist. Geringfügige Ungleichbehandlungen können dann hingenommen werden, wenn sie sich aus typisierenden Regelungen ergeben. Eine zulässige Typisierung kommt in Betracht, wenn die Anwendung einer gesetzlichen Vorschrift nur im Einzelfall ausnahmsweise zu einer Benachteiligung der Betroffenen führt; die Regelung darf nur in besonders gelagerten Fällen Ungleichheiten entstehen lassen und nicht ganze Gruppen von Betroffenen stärker belasten (vgl. BVerfGE 27, 220 [230]). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.
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| II. |
1. Bei der Beurteilung, in welcher Weise Ehegatten, die beide im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, gegenüber anderen im öffentlichen Dienst beschäftigten Ehegatten ungleich behandelt werden, ist davon auszugehen, daß eine Teilzeitbeschäftigung grundsätzlich nur bis zur Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit bzw. des regelmäßigen Dienstes bewilligt werden kann; dies sehen die §§ 44 a Abs. 1 Nr. 1, 48 a Abs. 1 Nr. 1 des Beamten rechtsrahmengesetzes (BRRG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Februar 1985 (BGBl. I S. 462), §§ 72 a Abs. 1 Nr. 1, 79 a Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Februar 1985 (BGBl. I S. 479) und § 48 a Abs. 1 Nr. 1 des Deutschen Richtergesetzes in der Fassung vom 25. Juli 1984 (GBl. I S. 998) sowie die entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften (vgl. z.B. § 6 a LRiG NW, §§ 78 b Abs. 1, 85 a Abs. 1 LBG NW in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Dezember 1984 [GVBl. S. 800]) übereinstimmend vor. Aus diesen Vorschriften folgt, daß die Teildienstzeiten der Ehegatten, die beide im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, insgesamt immer eine volle Dienstzeit oder mehr ausmachen. Aufgrund der in den §§ 6, 40 Abs. 5 Satz 1 BBesG vorgesehenen doppelten Kürzung erhalten sie zusammen hingegen nie den vollen ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags, sondern in allen Fällen weniger. Insgesamt gesehen stehen ihre Dienstleistungen und der ihnen gewährte ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags zueinander im Verhältnis 2:1, wie folgende Beispiele verdeutlichen: |
Sind beide Ehegatten in Höhe von 3/4 der regelmäßigen Arbeitszeit teilzeitbeschäftigt, so erbringen sie zusammengerechnet 1 1/2 Dienstzeiten; da jeder von ihnen 3/4 des ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags (§ 6 BBesG) um die Hälfte gekürzt (§ 40 Abs. 5 Satz 1 BBesG), also 3/8 des ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags, erhält, wird dieser ihnen insgesamt in Höhe von 3/4 gewährt. Wenn beide Ehegatten je zur Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit teilzeitbeschäftigt sind, leisten sie zusammengerechnet eine volle Dienstzeit; da jedem von ihnen der halbe ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags (§ 6 BBesG) um die Hälfte gekürzt (§ 40 Abs. 5 Satz 1 BBesG), also 1/4 des ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags, zusteht, bekommen sie beide zusammen den halben ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags.
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Beide Ehegatten sind im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt. Der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags wird ihnen zusammen einmal in voller Höhe gezahlt, da jeder Ehegatte ihn gemäß § 40 Abs. 5 Satz 1 BBesG zur Hälfte erhält.
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Der eine Ehegatte ist im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt, während der andere Ehegatte dort einer Teilzeitbeschäftigung nachgeht. Sowohl dem vollzeitbeschäftigten (vgl. § 40 Abs. 5 Satz 1 BBesG) als auch dem teilzeitbeschäftigten (vgl. § 40 Abs. 5 Satz 2 BBesG) Ehegatten wird der halbe ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags gewährt, so daß beide Ehegatten zusammen den vollen ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags bekommen.
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Arbeitet nur einer der Ehegatten im öffentlichen Dienst, und zwar als Vollzeitbeschäftigter, kommen die §§ 6, 40 Abs. 5 BBesG nicht zur Anwendung. Der im öffentlichen Dienst tätige Ehegatte erhält den ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags auf der Grundlage der §§ 39 Abs. 1, 40 Abs. 2 Nr. 1 BBesG einmal in voller Höhe.
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Ist der eine Ehegatte im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt, während der andere Ehegatte dort nicht arbeitet, wird dem im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigten Ehegatten der gemäß § 6 BBesG in dem Verhältnis, in dem seine regelmäßige Arbeitszeit ermäßigt ist, gekürzte ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags gewährt.
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| III. |
1. Ob die Besoldung zweier im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigter Ehegatten im Vergleich zu anderen im öffentlichen Dienst beschäftigten Ehegatten mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang steht, ist anhand der folgenden Kriterien zu beurteilen:
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Bei Regelungen des Besoldungsrechts hat der Gesetzgeber eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit. Mit Rücksicht darauf hat sich das Bundesverfassungsgericht besondere Zurückhaltung aufzuerlegen. Von Willkür im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG kann nur dann gesprochen werden, wenn sich keine sachlichen Gründe für die beanstandete Regelung finden lassen (vgl. BVerfGE 26, 141 [158 f.]; 49, 260 [271]; 56, 87 [95]; 61, 43 [62 f.]). Das Bundesverfassungsgericht kann nicht überprüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Regelung getroffen hat (vgl. BVerfGE 51, 257 [267 f.]; 295 [300]; 52, 277 [281]; 54, 11 [26]; 363 [386]; 59, 287 [300]). So steht es dem Gesetzgeber auch weitgehend frei, Voraussetzungen und Höhe des ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags nach seinen Vorstellungen zu regeln. Im Rahmen der ihm zustehenden Entscheidungsfreiheit kann er darüber befinden, was in concreto als im wesentlichen gleich und was als so verschieden anzusehen ist, daß die Verschiedenheit eine Ungleichbehandlung rechtfertigt (vgl. BVerfGE 50, 177 [186]; 51, 295 [300]; 57, 107 [115]; 65, 141 [148]); er ist befugt, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen (vgl. BVerfGE 25, 371 [400]; 35, 263 [272]). |
2. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollen die Merkmale der Voll- bzw. Teilzeitbeschäftigung und nicht andere Kriterien die in Frage stehende Behandlung der beiden im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigen Ehegatten rechtfertigen und für sie maßgeben sein.
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a) Daraus, daß die Fälle, in denen beide Ehegatten im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, im Gesetzgebungsverfahren nicht ausdrücklich angesprochen wurden (vgl. BTDrucks. 7/4127 = BRDrucks. 575/75, jeweils S. 6, 40, und BTDrucks. 7/4193, S. 2 f.), läßt sich nicht folgern, daß der Gesetzgeber sie übersehen hat. Dagegen spricht vor allem, daß er den Fall der Teilzeitbeschäftigung als solchen ersichtlich vor Augen gehabt hat und sich die Behandlung des Unterfalls der Teilzeitbeschäftigung beider Ehegatten im öffentlichen Dienst -- wie noch zu zeigen sein wird -- im Ergebnis in die gewählte Gesetzessystematik einfügt.
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b) Der Entstehungsgeschichte des § 40 Abs. 5 BBesG und dem Gesamtzusammenhang der darin getroffenen Regelung läßt sich die Absicht des Gesetzgebers entnehmen, die mehrfache Abgeltung desselben Tatbestandes -- nämlich des Verheiratetseins -- aus öffentlichen Mitteln auszuschließen. Durch die Einfügung des § 40 Abs. 5 BBesG soll erreicht werden, daß der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags bei Ehegatten im öffentlichen Dienst im Ergebnis nur einmal geleistet und das Merkmal "verheiratet" damit nur einmal berücksichtigt wird (vgl. Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, § 40 Rdnr. 19). Der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags wird Ehegatten im öffentlichen Dienst immer, aber auch dann nur einmal in voller Höhe gewährt, wenn jedenfalls ein Ehegatte im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt ist. In all den Fällen, in denen lediglich eine Teilzeitbeschäftigung eines der Ehegatten oder beider Ehegatten im öffentlichen Dienst vorliegt, wird weniger als der volle ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags gezahlt. Die gesetzliche Regelung macht die Gewährung des vollen ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags mithin davon abhängig, daß jedenfalls ein Ehegatte im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt ist. Insoweit bildet das Kriterium der Vollzeitbeschäftigung den Anknüpfungspunkt dafür, ob der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags in voller oder in geringerer Höhe gezahlt wird. |
c) Das vorlegende Gericht stützt seine Ansicht, Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt, im wesentlichen darauf, daß sich die Teildienstzeiten der beiden im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigten Ehegatten zusammengerechnet mindestens auf eine volle Dienstzeit beliefen und ihnen deshalb auch der volle ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags gewährt werden müsse. Bei der in den §§ 6, 40 Abs. 5 BBesG getroffenen Regelung steht indessen der Gesichtspunkt der Leistungsbezogenheit ersichtlich nicht im Vordergrund. Der Umfang der erbrachten Dienstleistung und die Höhe des ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags weisen bei den einzelnen Fallgruppen nämlich ein unterschiedliches Verhältnis zueinander auf. Dieses beträgt 2:1, wenn beide Ehegatten im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt oder vollzeitbeschäftigt sind; 1 1/2 (bis unter 2) : l, wenn der eine Ehegatte einer Vollzeitbeschäftigung und der andere Ehegatte einer Teilzeitbeschäftigung im öffentlichen Dienst nachgehen; 1:1, wenn nur ein Ehegatte, entweder mit voller oder mit ermäßigter Arbeitszeit, im öffentlichen Dienst beschäftigt ist. Hinsichtlich des Verhältnisses zwischen erbrachter Dienstleistung und der Höhe des ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags stehen Ehegatten, die beide im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, somit nicht anders da als Ehegatten, die beide im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt sind. Beide Gruppen sind insoweit schlechter gestellt als alle anderen Vergleichsgruppen. |
Daß nach dem Willen des Gesetzgebers bei Ehegatten, die beide im öffentlichen Dienst beschäftigt sind, bezüglich der Gewährung des voll ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags nicht darauf abgestellt werden soll, welche Dienstzeiten sie zusammen erbringen, ergibt sich insbesondere aus der für Ehegatten, die beide im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt sind, in § 40 Abs. 5 Satz 1 BBesG getroffenen Regelung, wonach ihnen der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags nur einmal und gerade nicht -- was der insgesamt erbrachten Dienstzeit entspräche -- zweimal gezahlt wird. Im Vergleich zu dieser Fallgruppe wäre es systemwidrig und unter leistungsbezogenen Kriterien nicht zu rechtfertigen, wenn zwei im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigten Ehegatten ebenfalls der volle ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags zustünde.
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d) Der Gesetzgeber hat sich bei der in § 40 Abs. 5 BBesG getroffenen Regelung auch nicht vom Alimentationsbedürfnis des verheirateten Beamten oder Richters für seine Familie leiten lassen. Im Blick darauf, daß der Bedarf der Familie des verheirateten Beamten oder Richters im Grundsatz unabhängig davon ist, ob er allein oder gemeinsam mit seinem Ehegatten im öffentlichen Dienst voll- oder teilzeitbeschäftigt ist, erschiene am ehesten eine Regelung angemessen, die -- im Gegensatz zur geltenden -- in bezug auf die Höhe des ehegattenbezogenen Bestand teils des Ortszuschlags nicht differenziert. Das grundsätzlich gleiche Alimentationsbedürfnis steigt allerdings nach Maßgabe der Sonderbelastungen, die aufgrund der Tätigkeit des Beamten oder Richters und ggf. seines Ehegatten im öffentlichen Dienst und der damit verbundenen Abwesenheit von zu Hause -- insbesondere in Form von Mehrkosten bei der Haushaltsführung und der Kindererziehung (z.B. für die Bezahlung von Aushilfen und Kindergartenkosten) -- häufig zusätzlich entstehen. Dem hätte eine Regelung Rechnung getragen, derzufolge ein um so höherer ehegattenbezogener Bestandteil des Ortszuschlags gewährt wird, je größer die von dem oder den Ehegatten im öffentlichen Dienst erbrachte Arbeitszeit und damit die regelmäßige Sonderbelastung ist. |
Eine solche, den unterschiedlichen Bedürfnissen anläßlich von Sonderbelastungen Rechnung tragende Regelung hat der Gesetzgeber aber gerade nicht getroffen, wie die folgenden Überlegungen zeigen: Ehegatten, die beide im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt sind, haben aufgrund ihrer Tätigkeit im öffentlichen Dienst in aller Regel höhere Sonderbelastungen als Ehegatten, von denen der eine im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt und der andere dort teilzeitbeschäftigt ist. Für die letztgenannte Gruppe gilt Entsprechendes im Vergleich zu den Ehegatten, von denen der eine im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt und der andere dort nicht tätig ist. Dennoch wird der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags in allen drei Fällen in gleicher Höhe gewährt. Ferner kann nicht davon ausgegangen werden, daß Ehegatten, die beide im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind und zusammen demnach mindestens eine volle Arbeitsleistung erbringen, im Regelfall aufgrund ihrer Tätigkeit im öffentlichen Dienst niedrigere Sonderbelastungen haben als Ehegatten, von denen der eine im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt und der andere dort nicht beschäftigt ist; den beiden im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigten Ehegatten wird jedoch ein vergleichsweise geringerer ehegattenbezogener Bestandteil des Ortszuschlags gewährt.
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e) Aus der Entstehungsgeschichte des § 40 Abs. 5 BBesG ergibt sich auch nicht, daß der Gesetzgeber den Ehegatten, die beide im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, etwa nur aus Gründen der Praktikabilität bzw. zur Vermeidung eines übermäßigen Verwaltungsaufwands weniger als den vollen ehegattenbezogenen Bestandteil des Ortszuschlags zugestanden hat. Schon der ursprüngliche Gesetzentwurf der Bundesregierung (vgl. den Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur, BTDrucks. 7/4127 = BRDrucks. 575/75, jeweils S. 6) -- also zu einem Zeitpunkt, als der vom Bundesrat erstmals vorgetragene Gesichtspunkt des Verwaltungsaufwands (vgl. die Stellungnahme des Bundesrats zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks. 7/4193, S. 3) überhaupt noch nicht angesprochen war -- hätte zur Folge gehabt, daß den beiden im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigten Ehegatten aufgrund des Zusammenwirkens der §§ 6 und 40 Abs. 5 BBesG der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags nicht in voller Höhe zu zahlen gewesen wäre. Dies hat im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens keine wesentliche Änderung erfahren. Das zunächst vorgesehene Wahlrecht bei Ehegatten, die beide im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, unterscheidet sich nur teilweise und dann lediglich graduell von der Gesetz gewordenen Halbierungsregelung. Im übrigen hat der Gesichtspunkt des Verwaltungsaufwands nicht bei der hier interessierenden Fallgruppe, daß beide Ehegatten im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigt sind, sondern lediglich für die Fälle, daß der eine Ehegatte im öffentlichen Dienst vollzeitbeschäftigt und der andere Ehegatte dort teilzeitbeschäftigt ist, eine Rolle gespielt und nur in diesem Zusammenhang zu der (bloß technischen) Änderung geführt, daß § 40 Abs. 5 Satz 2 BBesG an die Stelle des ursprünglich vorgesehenen Wahlrechts getreten ist. |
| IV. |
1. Liegen somit ungleiche Sachverhalte, ein Differenzierungsgrund und ein Differenzierungsmaßstab vor, so folgt daraus noch nicht, daß die zur Prüfung gestellte Regelung mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Denn zur Rechtfertigung einer unterschiedlichen Behandlung von Sachverhalten reicht es nicht aus, daß der Gesetzgeber die eine oder andere Verschiedenheit zwischen ihnen berücksichtigt hat. Vielmehr muß ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung bestehen (vgl BVerfGE 17, 122 [130]; 19, 1 [8]; 29, 402 [411]). Erforderlich ist, daß der Gesetzgeber bei seiner Auswahl nach sachgerechten Kriterien vorgegangen ist. Der Differenzierungsgrund muß sachbezogen und vertretbar erscheinen (vgl. BVerfGE 26, 72 [76]). Ob dies der Fall ist, läßt sich nicht abstrakt und allgemein, sondern stets nur nach Natur und Eigenart des in Frage stehenden Sachverhältnisses und unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der betreffenden gesetzlichen Regelung feststellen (vgl. BVerfGE 17, 122 [130]; 19, 1 [8]; 26, 72 [76]; 40, 296 [317]; 42, 176 [186]; 45, 376 [387]; 51, 222 [234]). Auch die Art der Differenzierung darf nicht sachfremd sein; es muß sich aus dem Sachverhalt, den die differenzierende Regelung zum Gegenstand hat, gerade für sie ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt anführen lassen (vgl. BVerfGE 17,122 [131]; 19, 1 [8]). |
Der Gesetzgeber hat die Grenzen der ihm zustehenden weiten Gestaltungsfreiheit -- mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG -- überschritten, wenn die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, m. a. W., wo ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt (vgl. BVerfGE 54, 11 [26]; 55, 72 [90]; 114 [128]; 261 [269 f.]; 57, 107 [115]; 58, 68 [79]; 64, 158 [168 f.]), es sich also um Regelungen handelt, die unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt gerechtfertigt erscheinen (vgl. BVerfGE 9, 338 [349]; 13, 225 [228]; 14, 221 [238]; 32, 157 [167]; 49, 382 [396]), so daß die Unsachlichkeit der getroffenen Regelung evident ist (vgl. BVerfGE 18, 121 [124]; 23, 50 [60]; 135 [143]; 52, 277 [281]). Ein solcher Fall liegt z.B. vor, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. BVerfGE 55, 72 [88]; 58, 369 [373 f.]; 59, 52 [59]; 60, 123 [133 f.]; 329 [346]; 62, 256 [274]; 63, 255 [261 f.]; 64, 229 [239]; 65, 104 [112 f.]). |
Bei Anwendung dieser Grundsätze auf die hier zu beurteilende Regelung ergibt sich, daß es mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, auf das Merkmal der Voll- oder Teilzeitbeschäftigung abzustellen und die Gewährung des vollen ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags von der Vollzeitbeschäftigung jedenfalls eines Ehegatten im öffentlichen Dienst abhängig zu machen. Zwischen diesem Fall und der Teilzeitbeschäftigung beider Ehegatten im öffentlichen Dienst bestehen Verschiedenheiten, die einen inneren Zusammenhang zu der unterschiedlichen Regelung aufweisen und von solcher Beschaffenheit und solchem Gewicht sind, daß es mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, an sie die gewählten verschiedenartigen Rechtsfolgen zu knüpfen. Der Differenzierungsgrund sowie die Art der Differenzierung sind insbesondere auch nach der Natur und Eigenart des in Frage stehenden Sachverhältnisses, also der Besoldung der Beamten und Richter in Form des ehegattenbezogenen Bestandteils des Ortszuschlags, und unter Berücksichtigung des Sinns und Zwecks der betreffenden Regelung, also des § 40 Abs. 5 BBesG, sachbezogen und vertretbar.
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2. Die Besoldung des Beamten und Richters und seiner Familie hat ihre Wurzel im Beamten- oder Richterverhältnis und muß im Zusammenhang mit der Dienstverpflichtung und Dienstleistung des Beamten oder Richters gesehen werden (vgl. BVerfGE 21, 329 [344]; 61, 43 [56]). Die Dienstverpflichtung und Dienstleistung des Beamten oder Richters einerseits und die dafür gewährte Besoldung andererseits sind wechselseitig aufeinander bezogen (vgl. Schwegmann/Summer, a.a.O., § 6 Rdnr. 2).
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Nicht die Teilzeitbeschäftigung, sondern die Vollzeitbeschäf tigung auf Lebenszeit bildet seit jeher das Leitbild und den wesentlichen Strukturinhalt, der das Beamten- und Richterverhältnis kennzeichnet (vgl. BVerfGE 44, 249 [262f.]; 55, 207 [204]). Dieses nimmt die Beteiligten als ein öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis (vgl. § 2 Abs. 1 BRRG, § 2 Abs. 1 BBG) umfassend rechtlich in Anspruch (vgl. BVerfGE 44, 249 [264]; 55, 207 [238]; 61, 43 [56]; siehe zur einheitlichen, umfassenden Dienstleistungspflicht auch BVerwGE 12, 102 [103 f.] sowie BGHZ 20,15 [23]). Der Beamte oder Richter hat sich ganz seinem Beruf zu widmen (vgl. § 36 Satz 1 BRRG, § 54 Satz 1 BBG); mit seiner Berufung in das Beamten- oder Richterverhältnis wird er verpflichtet, sich voll für den Dienstherrn einzusetzen und diesem seine gesamte Persönlichkeit, Arbeitskraft und Lebensleistung zur Verfügung zu stellen (vgl. BVerfGE 16, 94 [112 f., 115]; 21, 329 [345]; 44, 249 [264]; 55, 207 [236 f., 240 f.]; 61, 43 [56]). Dieser Pflicht steht als Korrelat die Alimentationsverpflichtung des Dienstherrn gegenüber, die sich von ihrer Grundlage her prinzipiell nicht aufteilen läßt und dem seiner Struktur nach als umfassende Einheit zu verstehenden Dienstverhältnis entspricht (vgl. BVerfGE 55, 207 [237, 240]). Sie besagt, daß der Dienstherr dem Beamten oder Richter und seiner Familie u. a. in Form von Dienstbezügen einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren hat (vgl. z.B. BVerfGE 21, 329 [345]). Die Dienstbezüge bilden also einerseits die Voraussetzung dafür, daß sich der Beamte oder Richter ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in rechtlicher und wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum und dem Richtertum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben beitragen kann (vgl. BVerfGE 8, 1 [16]; 11, 203 [216 f.]; 21, 329 [345]; 39, 196 [201]; 44, 249 [265]; 56, 146 [162]; 64, 367 [379]). Sie sind aber auch gleichzeitig die vom Staat festzusetzende öffentlich-rechtliche Gegenleistung des Dienstherrn dafür, daß der Beamte oder Richter sich ihm mit seiner ganzen Persönlichkeit, Arbeitskraft und Lebensleistung zur Verfügung stellt und gemäß den jeweiligen Anforderungen seine Dienstpflicht nach Kräften erfüllt (BVerfGE 21, 329 [345]). Zu dieser Gegenleistung gehört es bei der Vollzeitbeschäftigung jedenfalls eines Ehegatten, daß der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags im Ergebnis mindestens einmal in voller Höhe gewährt wird. |
Die Teilzeitbeschäftigung eines Beamten oder Richters unterscheidet sich von der Vollzeitbeschäftigung erheblich. Die Dienstleistungspflicht des teilzeitbeschäftigten Beamten oder Richters ist zwar nur in zeitlicher Hinsicht eingeschränkt. Dadurch wird aber das dem Beamten- und Richterverhältnis entsprechende Prinzip des Einsatzes der ganzen Arbeitskraft für den Dienstherrn durchbrochen. Wie das Alimentationsprinzip so stellt auch der Grundsatz, daß der Beamte oder Richter seine ganze Arbeitskraft dem Beruf zu widmen hat, einen das Beamten- und Richterverhältnis kennzeichnenden und prägenden Strukturinhalt dar (vgl. BVerfGE 55, 207 [240]). Aus ihm folgt, daß der Beamte oder Richter als ein Träger öffentlicher Gewalt dem Dienstherrn aus der besonderen gegenseitigen Bindung des öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses "qualitativ mehr schuldet als lediglich eine zeitlich begrenzte Führung der Amtsgeschäfte, daß er seine ganze Arbeitskraft in den Dienst des Staates zu stellen und den Anforderungen seines Berufs mit vollem Einsatz zu begegnen hat" (BVerfGE, a.a.O., S. 241).
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Aus alledem ergibt sich, daß die Teilzeitbeschäftigung zweier im Beamten- oder Richterverhältnis stehender Ehegatten, ungeachtet dessen, daß ihre Dienstzeiten zusammengerechnet mindestens eine volle oder -- wie im Fall der Klägerin des Ausgangsverfahrens und ihres Ehemannes -- sogar mehr als eine volle Dienstzeit ergeben, der Vollzeitbeschäftigung eines Beamten oder Richters qualitativ nicht gleichsteht. Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, diesen Unterschied zum Anknüpfungspunkt besoldungsrechtlicher Regelungen zu machen. Wie allgemein den geminderten Pflichten des teilzeitbeschäftigten Beamten oder Richters eine geringere Besoldung entspricht (§ 6 BBesG), bleibt auch der ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags dann hinter dem eines vollzeitbeschäftigten Beamten oder Richters zurück, wenn beide Ehegatten im Beamten- oder Richterverhältnis teilzeitbeschäftigt sind. Das ist nicht sachwidrig. |
3. Gleichwohl vermöchte das Unterscheidungsmerkmal Vollzeit- oder Teilzeitbeschäftigung im Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG die dargestellte Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen, wenn für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise sonstige, entgegenstehende Umstände so bedeutsam wären, daß sie Beachtung erheischten und die Berücksichtigung nur des genannten Kriteriums ausschlössen (vgl. BVerfGE 13, 237 [242]; 23, 229 [240]). Das ist jedoch nicht der Fall, und zwar insbesondere auch nicht im Hinblick auf Sinn und Zweck des Ortszuschlags:
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a) Der Ortszuschlag bildet denjenigen Teil der Besoldung, der vornehmlich von sozialen Komponenten bestimmt wird (vgl. BVerfGE 49, 260 [272]). Der -- ausdrücklich an den Familienstand anknüpfende -- ehegattenbezogene Bestandteil des Ortszuschlags besitzt in erster Linie eine soziale, nämlich familienbezogene Ausgleichsfunktion (vgl. Schwegmann/Summer, a.a.O., § 39 Rdnr. 2). Er soll zur Unabhängigkeit des verheirateten Bediensteten im Interesse der Funktionsfähigkeit des Berufsbeamten- und Richtertums beitragen (vgl. BVerfGE 21, 329 [345 f.]). Dieser Gesichtspunkt hätte dem Gesetzgeber eine Orientierung an dem jeweiligen, insbesondere aus den Sonderbelastungen folgenden konkreten Alimentationsbedürfnis des Beamten oder Richters durchaus erlaubt (vgl. BVerfGE, a.a.O., S. 344 ff.; Schwegmann/Summer, a.a.O., § 39 Rdnr. 3). Er hat ihn hingegen nicht von Verfassungs wegen dazu verpflichtet, eine Regelung der hier zur Prüfung gestellten Art zu unterlassen. Insoweit war der Gesetzgeber lediglich gehalten, eine Alimentation nach Maßgabe der Art. 33 Abs. 5, 6 Abs. 1 GG zu gewähren. Gegen dieses Gebot hat er durch den Erlaß der zur Prüfung gestellten Regelung, die die Besoldung der beiden im öffentlichen Dienst teilzeitbeschäftigten Ehegatten nur verhältnismäßig geringfügig kürzt, nicht verstoßen. Die ihnen insgesamt verbleibenden Dienstbezüge stel len weiterhin eine amtsangemessene Besoldung im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG dar, weil sie dem Dienstrang, d. h. der mit dem Amt verbundenen Verantwortung des Beamten oder Richters entsprechen und als nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums und des Richtertums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards gewährt anzusehen sind (vgl. BVerfGE 8, 1 [14]; 21, 329 [345]; 44, 249 [263, 267]; 49, 260 [271]; 55, 207 [237]). Anhaltspunkte dafür, daß die zur Prüfung gestellte Regelung Auswirkungen oder Zielsetzungen hat, die mit Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar sind (vgl. dazu BVerGE 21, 329 [353]), sind nicht ersichtlich. |
b) Der Gesetzgeber war von Verfassungs wegen auch nicht verpflichtet, die Regelung in § 40 Abs. 5 BBesG unter maßgeblicher Berücksichtigung des Umfangs der von den beiden teilzeitbeschäftigten Ehegatten zusammen erbrachten Dienstleistungen zu treffen und damit auf den Gesichtspunkt der Gegenleistung abzustellen. Dies ergibt sich zum einen daraus, daß die Kürzungsbeträge so gering sind, daß ihnen unter leistungsbezogenen Kriterien ersichtlich keine wesentliche Bedeutung zukommt (vgl. auch BVerfGE 49, 260 [272]); zum anderen aus dem Charakter der Besoldung, deren Zweck es nicht ist, bestimmte Dienstzeiten abzugelten. Die Besoldung ist kein Entgelt im Sinne einer Entlohnung für konkrete Dienste (BVerfGE 21, 329 [344]). Im Beamten- und Richterverhältnis unterscheiden sich danach die wechselseitigen Ansprüche ihrer Art nach vom Anspruch auf Leistung und Gegenleistung im entgeltlichen Arbeits- und Angestelltenverhältnis (vgl. BVerfGE 44, 249 [264]). Daraus folgt: Auch im Falle einer Ermäßigung der Arbeitszeit bei Teilzeitbeschäftigungsverhältnissen wird die Besoldung nicht zur bloßen Gegenleistung für die (während der ermäßigten Arbeitszeit) erbrachten Dienstleistungen; vielmehr behält sie ihren sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Alimentierungscharakter (vgl. BVerfGE 55, 207 [241]).
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| (gez.) Zeidler Rinck Dr. Dr. h. c. Niebler Steinberger Träger Mahrenholz Böckenförde Klein |