Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfahren ist die Frage, ob die Vorschriften des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983, durch die § 10 b des Einkommensteuergesetzes und § 9 Nr. 3 des Körperschaftsteuergesetzes dahingehend geändert worden sind, daß Mitgliedsbeiträge und Spenden an politische Parteien nunmehr bis zur Höhe von insgesamt 5 v. H. des Gesamtbetrags der Einkünfte bzw. des Einkommens oder 2 v. T. der

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BVerfGE 73, 40 (43):

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Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter steuerlich abzugsfähig sind, die Zahlung eines "Chancenausgleichs" (§ 22 a PartG) an politische Parteien eingeführt und die Wahlkampfkostenerstattung auf die Hälfte der Gesamteinnahmen einer Partei beschränkt worden ist (§ 18 Abs. 6 PartG), die Antragstellerin und den Beschwerdeführer in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzen.

Am 1. Januar 1984 ist das am 28. Dezember 1983 verkündete Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1577 - im folgenden: Änderungsgesetz) in Kraft getreten.

1. In diesem Gesetz ist - unter anderem - die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien im Einkommensteuer- und Körperschaftsteuerrecht neu geregelt worden.

a) Art. 4 Nr. 3 Änderungsgesetz hat den § 10 b EStG wie folgt neu gefaßt (Fassung der Bekanntmachung vom 15. April 1986 - BGBl. I S. 441):

b) Art. 4 Nr. 4 Änderungsgesetz hat in das Einkommensteuergesetz den § 34 g eingefügt; er bestimmt:

c) Durch Art. 5 Nr. 2 Änderungsgesetz ist § 9 Nr. 3 KStG, der die Abzugsfähigkeit von Ausgaben für steuerbegünstigte Zwecke betrifft, geändert worden; er lautet nunmehr (Fassung der Bekanntmachung vom 10. Februar 1984 - BGBl. I S. 217):

2. Art. 1 Änderungsgesetz hat ferner das Parteiengesetz vom 24. Juli 1967 (BGBl. I S. 773) in der Fassung des Gesetzes vom 21. Dezember 1979 (BGBl. I S. 2358 - im folgenden PartG) geändert.

a) Durch Art. 1 Nr. 3 b Änderungsgesetz ist dem § 18 PartG ein Absatz 6 angefügt worden, der bestimmt, daß künftig die Erstattung von Wahlkampfkosten die sonstigen Einnahmen einer Partei nicht mehr übersteigen darf. § 18 PartG (Fassung der Bekanntmachung vom 15. Februar 1984, BGBl. I S. 242) lautet nunmehr im Zusammenhang:

b) Art. 1 Nr. 7 Änderungsgesetz hat in den Fünften Abschnitt des Parteiengesetzes den § 22 a eingefügt, der den neu eingeführten Chancenausgleich wie folgt regelt:

Antragstellerin ist die Bundespartei DIE GRÜNEN. Mit ihrem am 10. April 1984 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenen Schriftsatz hat sie beantragt:

Zur Begründung trägt die Antragstellerin im wesentlichen vor:

Der Erlaß der angegriffenen Vorschriften beeinträchtige den ihr durch Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG gewährleisteten verfassungsrechtlichen Status als politische Partei und verletze ihre verfassungsmäßigen Rechte auf Chancengleichheit und Staatsfreiheit.

1. a) Die durch die Neufassung des § 10 b EStG und des § 9 Nr. 3 KStG wieder eingeführte prozentuale steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden an politische Parteien verletze ihr Recht auf Chancengleichheit. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müsse eine Steuerbegünstigung von Parteispenden strikt den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien wahren. Bereits in seinem Urteil vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51 [65 ff.]) habe das Bundesverfassungsgericht hierzu ausgeführt, daß die Möglichkeit, Spenden an politische Parteien bei der Ermittlung des steuerpflichtigen Einkommens abzuziehen, in erster Linie als Anreiz zum Spenden auf Einkommensteuerpflichtige mit großem Einkommen und auf die Körperschaftsteuerpflichtigen wirke. Das habe zur Folge, daß diejenigen Parteien, deren Programm und Tätigkeit kapitalkräftige Kreise ansprächen, stärker begünstigt würden. Gewiß sei der Gesetzgeber nicht verpflichtet, bestehende faktische, auf der unterschiedlichen soziologischen Struktur der Parteien beruhende Verschiedenheiten in den Wettbewerbschancen auszugleichen. Er dürfe aber nicht ohne zwingenden Grund eine Regelung treffen, die eine schon bestehende faktische Ungleichheit der Wettbewerbschancen der Parteien verschärfe.

Wie sich aus Tätigkeit und Programm der Antragstellerin ergebe, spreche sie die kapitalkräftigen Kreise nicht an. Sie erhalte

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BVerfGE 73, 40 (49):

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keinerlei Spenden der Großindustrie und könne daran von ihrem Programm her auch nicht interessiert sein. Sie werde daher durch die angegriffenen steuerlichen Vorschriften gegenüber anderen Parteien erheblich benachteiligt.

Der Chancenausgleich des § 22 a PartG könne den Verfassungsverstoß nicht heilen, weil er zu niedrig bemessen sei. Bei den einkommensteuerpflichtigen Großspendern sei regelmäßig von einem Spitzensteuersatz von 56% auszugehen. Im Körperschaftsteuerrecht belaufe sich der Steuerbelastungsanteil für thesaurierte Einkommen auf 56%. Für die Annahme einer Steuersubvention in Höhe von 40%, die dem Chancenausgleich zugrunde liege, fänden sich keine auch nur einigermaßen ausreichenden Berechnungsgrundlagen. Da der Chancenausgleich hauptsächlich auf Großspenden zu beziehen sei, hätte bei realistischer Betrachtung von einem Steuersubventionsvolumen von 50%, wahrscheinlich sogar von 56%, ausgegangen werden müssen. Ein Unterschied von bis zu 16% sei nicht mehr irrelevant. Eine Chancenausgleichszahlung, die auf der Grundlage einer Steuersubvention von 40% berechnet werde, vermöge die Chancengleichheit nicht zu wahren.

b) Die Neuregelung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an politische Parteien verletze darüber hinaus den aus Art. 3 Abs. 1 i. V. m. Art. 28 und 38 GG herzuleitenden Grundsatz der gleichen Teilhabe der Bürger am politischen Willensbildungsprozeß. Die dafür gegebene Begründung deckt sich mit der des Beschwerdeführers in dem Verfahren 2 BvR 442/84 (siehe III).

2. § 22 a PartG verstoße ferner gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit der politischen Parteien. Zwar seien die politischen Parteien nach Art. 21 Abs. 1 GG zur Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes berufen. Unbeschadet dessen ordne das Grundgesetz sie nicht der staatlichen sondern der staatsfreien gesellschaftlichen Sphäre zu. Aus diesem Grunde habe das Bundesverfassungsgericht die Gewährung direkter Zuschüsse aus Haushaltsmitteln an politische Parteien auf die Wahl

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BVerfGE 73, 40 (50):

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kampfkostenerstattung beschränkt und festgestellt, daß auch der mittelbaren staatlichen Finanzierung der Parteien durch steuerliche Berücksichtigung von Beiträgen und Spenden vom Grundgesetz Schranken gesetzt seien. Damit die Offenheit des politischen Prozesses nicht beeinträchtigt und die Rückbindung der Parteiführungen an ihre gesellschaftliche Basis erhalten bleibe, dürfe der Finanzbedarf der politischen Parteien nicht überwiegend aus öffentlichen Mitteln gedeckt werden (BVerfGE 20, 56 [102]; 52, 63 [85]). Es bestehe weitgehende Übereinstimmung darin, daß eine staatliche Parteienfinanzierung die Hälfte der Gesamteinnahmen einer Partei nicht überschreiten dürfe.

Der Chancenausgleich löse direkte Zahlungen aus der Staatskasse an die politischen Parteien aus; es handele sich also um eine unmittelbare staatliche Parteienfinanzierung, die mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, daß den politischen Parteien von Staats wegen nur die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes ersetzt werden dürften, nicht in Einklang zu bringen sei. Die direkten Zuschüsse ließen sich nicht damit rechtfertigen, daß durch sie die Chancengleichheit der Parteien wiederhergestellt werde. Die Erweiterung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an die Parteien sei verfassungswidrig; dieser Verfassungsverstoß könne nicht durch einen weiteren Verfassungsverstoß rückgängig gemacht werden.

Die Neuregelung habe eine überwiegende staatliche Parteienfinanzierung zur Folge. Dies sei zumindest bei einigen Parteien schon wegen der Erhöhung der Wahlkampfkostenpauschale auf 5 DM zu befürchten. Wahlkampfkostenerstattung und Chancenausgleich könnten nicht nur bei der Antragstellerin, sondern auch bei anderen Parteien eine Überfinanzierung aus öffentlichen Mitteln bewirken. Hinzu kämen die Einnahmen der Parteien aus den Diäten der Fraktionsmitglieder. Mit Sicherheit führten jedenfalls die unmittelbaren Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln und die mittelbare Parteienfinanzierung durch die steuerliche Begünstigung von Spenden und Beiträgen zusammengenommen zu

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BVerfGE 73, 40 (51):

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einer verfassungswidrigen überwiegenden staatlichen Vorsorge für die politischen Parteien.

Überdies biete § 24 Abs. 2 Nr. 8 PartG den Parteien die Möglichkeit, aufgenommene Kredite als eigene "sonstige Einnahmen" in den Rechenschaftsbericht einzustellen, auf diese Weise ihre eigenen Einnahmen bis zur Höhe der Wahlkampfkostenerstattung zu steigern und so die von § 18 Abs. 6 PartG intendierte Begrenzung der staatlichen Parteienfinanzierung zu umgehen.

3. Die Begrenzung der Wahlkampfkostenerstattung auf die Hälfte der Gesamteinnahmen einer Partei durch § 18 Abs. 6 PartG verletze die Antragstellerin als eine Partei im Aufbau in ihrem Recht auf Chancengleichheit. Bei Wegfall des Chancenausgleichs bestehe die Gefahr, daß sie schon mit der Wahlkampfkostenerstattung die 50%-Grenze erreiche. Dies führe zu einer Diskriminierung gegenüber den etablierten Parteien, die auf bedeutend gefestigtere Finanzierungsmöglichkeiten durch Mitgliedsbeiträge und Spenden zurückgreifen könnten. Parteien im Aufbau hätten zunächst wenig Mitglieder und würden kaum durch Spender unterstützt. Erzielten sie einen beachtlichen Wahlerfolg, so werde die Wahlkampfkostenerstattung zur Haupteinnahmequelle einer solchen Partei. Das könne durchaus erwünscht sein, da die Grundsätze der Chancengleichheit und Parteienfreiheit unter anderem die Etatisierung der Parteien verhindern und das Aufkommen neuer Parteien ermöglichen sollten.

4. Nach alledem hätten der Deutsche Bundestag und der Bundesrat durch die Einführung der erhöhten steuerlichen Abzugsmöglichkeiten für Zuwendungen an politische Parteien in § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG gegen die grundgesetzlichen Prinzipien der Chancengleichheit der Parteien, der Staatsfreiheit der Parteien und der Bürgergleichheit verstoßen. Eine Heilung dieser Verfassungsverletzung durch den Chancenausgleich gemäß § 22 a PartG komme nicht in Betracht, da § 22 a PartG seinerseits gegen die Grundsätze der Staatsfreiheit und der Chancengleichheit der Parteien verstoße. Zumindest bei Wegfall des Chancenausgleichs

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BVerfGE 73, 40 (52):

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verletze auch § 18 Abs. 6 PartG das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit mit den anderen Parteien.

Mit der am 10. April 1984 erhobenen Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer unmittelbar gegen § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG in der Fassung von Art. 4 Nr. 3 und Art. 5 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983. Er rügt die Verletzung seiner Rechte aus Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 28 und 38 GG.

Aus dem Gleichheitsgrundsatz ergebe sich das Grundrecht des Bürgers auf gleiche Teilhabe am politischen Willensbildungsprozeß. In diesem Recht werde er durch die Erweiterung der Steuerbegünstigung von Spenden nach Maßgabe der neugefaßten § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG verletzt. Da er bei seinen Einkommens- und Familienverhältnissen nur zu Spenden im Rahmen des § 34 g EStG in der Lage sei, könne er an der Steuervergünstigung nicht in annähernd gleichem Umfange teilnehmen wie finanzstarke Bürger. Der Staat sei nicht berechtigt, die Einflußnahme des Bürgers auf die politische Willensbildung in derart extrem unterschiedlicher Höhe zu unterstützen, wie dies § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG zuließen. Das verschieden hohe Einkommen der Staatsbürger sei kein hinreichender Grund für eine solche Differenzierung.

Das Änderungsgesetz habe im wesentlichen dieselben Vorschriften wieder eingeführt, die das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Urteil vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51) an den Prinzipien der Chancengleichheit der Parteien und der Bürgergleichheit gemessen und unter beiden Gesichtspunkten für verfassungswidrig erklärt habe. Hierzu habe es ausgeführt: Da bei Spenden an politische Parteien der Bezieher eines großen Einkommens einen absolut und relativ höheren Betrag an Steuern erspare als der Bezieher eines kleinen Einkommens, werde die politische Meinung des ersten sozusagen prämiiert. Eine solche, durch ein Gesetz geschaffene unterschiedliche steuerliche Behand

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BVerfGE 73, 40 (53):

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lung der Einflußnahme auf die politische Willensbildung je nach der Höhe des Einkommens vertrage sich aber nicht mit dem Grundsatz der formalen Gleichheit, der die Ausübung politischer Rechte in der freien Demokratie beherrsche. In der Entscheidung vom 24. Juli 1979 (BVerfGE 52, 63) habe das Bundesverfassungsgericht nochmals hervorgehoben, daß der Gesetzgeber, wenn er Beiträge und Spenden an politische Parteien steuerlich begünstige, das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe am politischen Willensbildungsprozeß sowie die Grundsätze der Chancengleichheit und der Parteienfreiheit beachten müsse.

Das Prinzip der Bürgergleichheit verlange, daß der Staat die aufgrund der finanziellen Lage unterschiedlichen Spendenmöglichkeiten der einzelnen Bürger nicht noch durch Steuervorteile verschärfe. Dies sei nach den neuen Vorschriften jedoch in einem ungeheuren Ausmaß der Fall. So könne ein Großspender, der 1 Mio. DM spende, 560 000 DM an Steuern sparen und müsse selbst tatsächlich nur 440 000 DM aufwenden. Die Mehrzahl der Bürger werde jedoch kaum in der Lage sein, mehr als 1 200 DM jährlich zu spenden, was nach § 34 g EStG eine Steuerersparnis von 600 DM mit sich bringe. Daß der Staat Steuersubventionen für Parteispenden in derart unterschiedlicher Höhe gewähre, sei mit dem Prinzip der Bürgergleichheit nicht vereinbar.

Die steuerliche Berücksichtigung von Spenden bis zur Höhe von 2 v. T. der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter begünstige im Körperschaftsteuerrecht Spenden in unglaublicher Höhe. Es sei selbstverständlich, daß einem Großspender, der Geld in Millionenhöhe zur Verfügung stelle, ein erheblicher Einfluß eingeräumt werde. Wenn die Partei, der dieses Geld zufließe, auch noch Regierungspartei sei, so werde dadurch - mittels erheblicher Steuergelder - ein direkter Einfluß auf die Regierungspolitik eröffnet. Daß diese Einflußmöglichkeit gegen das Grundrecht der gleichen Teilhabe des Bürgers am politischen Willensbildungsprozeß verstoße, könne nicht zweifelhaft sein.

Hieran ändere auch der - bereits aus anderen Gründen ver

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BVerfGE 73, 40 (54):

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fassungswidrige - Chancenausgleich nichts. Zwar löse dieser Ausgleichszahlungen in Höhe von bis zu 40 v. H. der Spende an die gegnerischen Parteien aus. Jedoch könne die Partei, der die Spende zufließe, diese in vollem Umfang behalten; sie werde deshalb entsprechende Rücksicht auf den Großspender nehmen. Dessen Möglichkeit zur Einflußnahme bleibe daher voll erhalten. Das Prinzip der Bürgergleichheit gebiete, auch die Spender, die dieselbe Partei unterstützen wollten, streng formal gleich zu behandeln. Dies werde durch den Chancenausgleich keinesfalls erreicht.

Daß gemäß § 10 b Abs. 2 EStG Spenden über 20 000 DM steuerlich nur berücksichtigt werden, wenn sie in den Rechenschaftsberichten verzeichnet sind, hebe die Verfassungswidrigkeit dieser Regelung nicht auf. Diese Publizitätspflicht bestehe ohnehin und folge direkt aus Art. 21 Abs. 1 GG. Sie schränke das Grundrecht des Bürgers auf gleiche Teilhabe am politischen Willensbildungsprozeß nicht ein.

Schließlich verstoße die Nichtberücksichtigung von Spenden an Wählergruppen und Rathausparteien sowie an parteilose Mandatsbewerber ebenfalls gegen den Grundsatz der Bürgergleichheit. Aus Art. 21 GG lasse sich ein auf die politischen Parteien beschränktes steuerliches Privileg nicht herleiten.

§ 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 22. Dezember 1983 seien mithin, soweit sie die Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden regeln, verfassungswidrig und nichtig.

Gemäß § 65 Abs. 2 und § 94 Abs. 4 i. V. m. § 77 BVerfGG ist dem Bundespräsidenten, dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Regierungen der Länder Gelegenheit gegeben worden, sich zu dem Organstreitverfahren und der Verfassungsbeschwerde zu äußern. Von dieser Möglichkeit hat der Deutsche Bundestag im Organstreitverfahren Gebrauch gemacht und ausgeführt:

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BVerfGE 73, 40 (55):

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Die Antragstellerin greife jeweils einzelne Teile der vom Änderungsgesetz getroffenen Regelung heraus und bemühe sich, deren Verfassungswidrigkeit darzulegen. Eine derartige isolierende Betrachtungsweise vernachlässige den inneren Zusammenhang der von der Antragstellerin angegriffenen Teilregelungen mit anderen Regelungen desselben Gesetzes. Nur die stetige Bedachtnahme auf den Gesamtzusammenhang der einzelnen Regelungen, ihre Wechselbezüglichkeit und sich daraus ergebende Relativität vermittelten ein hinreichend vollständiges Bild der verfassungsrechtlichen Beschaffenheit der angegriffenen Neuregelung.

1. Die Antragstellerin behaupte, die Vorschriften über die steuerliche Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien benachteiligten sie erheblich gegenüber den anderen Parteien, da ihre Tätigkeit und ihr Programm die kapitalkräftigen Kreise nicht ansprächen, und verletzten sie deshalb in ihrem Recht auf Chancengleichheit. Dabei lasse die Antragstellerin den Gesamtzusammenhang außer acht. Schon bei den gesetzgeberischen Beratungen habe im wesentlichen Übereinstimmung darüber bestanden, daß die erweiterte Sonderausgabenregelung durch Vorkehrungen gegen eine Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit ergänzt werden müsse. Es frage sich lediglich, ob die im Hinblick darauf getroffenen ergänzenden Regelungen, insbesondere der neu eingeführte Chancenausgleich, die ohne sie eintretende Verfassungswidrigkeit zu beheben geeignet und imstande seien. Das sei zu bejahen.

Das vom Gesetzgeber gewählte Modell eines Chancenausgleichs bestehe zum einen aus der Kleinbetragsregelung des § 34 g EStG und zum anderen aus dem in § 22 a PartG normierten Chancenausgleich im engeren Sinne. Schon die Kleinbetragsregelung habe insoweit einen chancenausgleichenden Effekt, als im Rahmen des § 34 g EStG jeder Bürger durch den vorgesehenen Steuerabzug von 50%, der bereits in der Nähe des Spitzensteuersatzes von 56% liege, in vergleichbarer Weise an der Steuerermäßigung teilhaben könne. Diese Komponente des Chancen

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BVerfGE 73, 40 (56):

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ausgleichs sei gerade für eine Partei, die kapitalkräftige Kreise nicht anspreche, von nicht unwesentlicher Bedeutung. Sie werde durch die Argumentation der Antragstellerin, die ihren Blick ausschließlich auf § 22 a PartG richte, zu Unrecht beiseite geschoben.

Die Kritik der Antragstellerin, der in § 22 a PartG vorgesehene Ausgleich in Höhe von 40% der Zuwendungen reiche angesichts eines Spitzensteuersatzes von 56% nicht aus, verkenne, daß sich § 22 a PartG nicht nur auf den Spendenertrag, sondern auf den Gesamtbetrag der Mitgliedsbeiträge und Spenden beziehe. Die isolierte Blickrichtung der Antragstellerin allein auf Großspenden sei daher bereits im Ansatz verfehlt. Der Gesetzgeber habe sich auch nicht ausschließlich am Durchschnittssteuersatz von ca. 35% orientiert, sondern den Anteil des Steuerverzichts an den Zuwendungen entsprechend dem Vorschlag der Sachverständigen-Kommission auf 40% bemessen. Diese Entscheidung halte sich im Rahmen der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, dem, wie regelmäßig bei Normierungen vergleichbarer Art, zudem eine begrenzte Typisierungsmacht zur Verfügung stehe.

Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe sich nicht, wie die Antragstellerin meine, daß der Effekt von Großspenden im Wege des Chancenausgleichsmechanismus vollständig neutralisiert werden müsse. Die vom Bundesverfassungsgericht im Blick auf das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit gewählte Formulierung "ernsthaft ins Gewicht fallend" (BVerfGE 52, 63 [91]) beziehe sich nicht auf jegliche relative Differenz in der finanziellen Position der Parteien, sondern ausschließlich auf die Veränderung der vorgegebenen Wettbewerbslage zwischen ihnen. Diese vorgegebene Wettbewerbslage werde aber dadurch mit charakterisiert, daß das Grundgesetz die Zuwendung von Spenden, also auch von Großspenden, grundsätzlich als eine geläufige Form zulässiger Interessenwahrnehmung hinnehme. Der Gesetzgeber sei daher weder verpflichtet noch berechtigt, etwa vorhandene, auf der unterschiedlichen

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BVerfGE 73, 40 (57):

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soziologischen Struktur der politischen Parteien beruhende Verschiedenheiten der Wettbewerbschancen in diesem Bereich auszugleichen. Zudem begegne das Grundgesetz den durch anonyme Großspenden möglicherweise entstehenden Gefahren dadurch, daß die Parteien über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu geben hätten, und überlasse es im übrigen ihrer Verantwortung, einem auf sie eindringenden sachwidrigen Druck durch Großspenden zu widerstehen. Unter allen diesen Aspekten könne die vom Gesetzgeber gewählte Regelung der steuerlichen Absetzbarkeit von Zuwendungen an politische Parteien in Verbindung mit dem durch § 34 g EStG und § 22 a PartG herbeigeführten Ausgleich nicht als unzulässige Benachteiligung der Antragstellerin beurteilt werden.

2. Die Rüge eines Verstoßes gegen die Bürgergleichheit sei unzulässig, weil die Antragstellerin im Organstreit nur die Verletzung eigener Rechte geltend machen könne. Sie sei im übrigen auch nicht begründet.

Der These der Antragstellerin, die geänderten steuerrechtlichen Vorschriften ermöglichten und förderten Großspenden, die zu erheblichen Einflüssen führen könnten, sei entgegenzuhalten, daß spendenfördernde Regelungen keineswegs per se verfassungswidrig seien (BVerfGE 8, 51 [65]; 52, 63 [86, 89 f.]). Dies gelte grundsätzlich auch für größere Spenden. Art. 21 GG gewährleiste den Parteien keinen absoluten Schutz vor dem Einfluß finanzkräftiger Einzelpersonen, Unternehmen und Verbände. Den Versuch, mit Großspenden auf die längerfristige Zielsetzung der begünstigten Partei oder innerparteiliche Entscheidungen von Einzelfragen einzuwirken, wehrten Publizitätspflichten ab, die durch die Neufassung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG sowie der einschlägigen Bestimmungen des Parteiengesetzes noch wesentlich erweitert und verschärft worden seien. Das könne auch im Blick auf die Bürgerlichkeit nicht außer Betracht bleiben.

Die Antragstellerin behaupte, § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG verstießen gegen den Grundsatz der Bürgergleichheit, die Kleinbetragsregelung des § 34 g EStG hingegen trage diesem Prinzip

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BVerfGE 73, 40 (58):

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Rechnung. Damit vernachlässige sie wiederum die Einheit des Gesetzes und verkenne die offenbare Wechselbezüglichkeit der Gesamtregelung. Zwar schließe die Kleinbetragsregelung für sich genommen noch nicht die Möglichkeit aus, daß im Verein mit der progressiven Besteuerung die politische Meinung von Großspendern sozusagen "prämiiert" werde. Dies verhindere indes der in § 22 a PartG normierte Chancenausgleich. Sinn und Effekt dieser Regelung sei es auch, eine derartige Differenzierung im Bürgereinfluß zu neutralisieren, ohne zugleich den Anreiz für größere Spenden schlechthin zu beseitigen. Ebenso wie bei der Beurteilung der Parteiengleichheit die Kleinbetragsregelung des § 34 g EStG nicht übergangen werden dürfe, müsse bei der Beurteilung der Bürgergleichheit der Chancenausgleich nach § 22 a PartG mit in den Blick genommen werden. Die Gesamtregelung biete nach alledem auch unter dem Aspekt der Bürgergleichheit keine verfassungsrechtlichen Angriffsflächen.

3. Der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien schließe eine Steuervergünstigung für Beiträge und Spenden an politische Parteien nicht aus. Allerdings dürften staatliche Finanzhilfen nur so gewährt werden, daß der politische Prozeß offen und insbesondere der Parteienwettbewerb erhalten bleibe.

Auch in diesem Zusammenhang könnten die steuerrechtlichen Regelungen des § 10 b EStG und des § 9 Nr. 3 KStG sowie der Chancenausgleich des § 22 a PartG nur in ihrem übergreifenden Wirkungszusammenhang zutreffend gewürdigt werden. Selbst wenn man die steuerliche Berücksichtigung von Beiträgen und Spenden als mittelbare staatliche Finanzierung der Tätigkeit der politischen Parteien und den Chancenausgleich als direkte Zuwendung staatlicher Leistungen an die Parteien ansehe, wären sie als solche nicht verfassungswidrig. Staatliche Leistungen an die Parteien seien grundsätzlich auch außerhalb der Wahlkampfkostenerstattung zulässig, sofern hierbei die Grundsätze der Staatsfreiheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien und das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe am politischen Willensbildungsprozeß gewahrt blieben.

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BVerfGE 73, 40 (59):

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Aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit folge, daß steuerrechtliche Vorschriften die Parteien nicht der staatlichen Vorsorge überantworten und den offenen freiheitlichen demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozeß nicht beeinträchtigen dürften. Die vorliegenden Regelungen entsprächen diesen beiden vom Bundesverfassungsgericht als maßgeblich herausgestellten Gesichtspunkten. Die Sonderausgabenregelung und die ihr zugeordnete Chancenausgleichsregelung eröffneten staatlichen Organen nicht die Möglichkeit, darauf Einfluß zu nehmen, welche Parteien von welchen Personen Spenden erhielten. Der Chancenausgleich könne vom Staat nicht beliebig gewährt oder entzogen werden, sondern sei Bestandteil und verfassungsrechtlich notwendige Folge einer steuerrechtlichen Gesamtregelung. Weder der Parteienwettbewerb noch der offene Willensbildungsprozeß würden beeinträchtigt.

Der Chancenausgleich könne allenfalls einzelne Personen davon abhalten, größere Spenden zu leisten, weil mit dem Chancenausgleich Vorteile für ihnen etwa unerwünschte Parteien verbunden seien. Der Großspender müsse diese Nebenwirkung des Chancenausgleichs indes hinnehmen, weil sonst die von ihm in Anspruch genommene Steuervergünstigung verfassungsrechtlich bedenklich wäre.

4. Durch die Gesamtregelung würden einzelne Personen nicht in die Lage versetzt, auf den politischen Willensbildungsprozeß bestimmend einzuwirken. Selbst wenn man annehme, daß die steuerrechtlichen Vorschriften eine derartige Einwirkungsmöglichkeit eröffneten, werde diese jedenfalls durch den Chancenausgleich neutralisiert.

5. Die 0,5%-Klausel des § 22 a Abs. 1 PartG und die 5%-Klausel des § 22 a Abs. 2 Satz 2 PartG seien - ebenso wie bei der Wahlkampfkostenerstattung - sachgemäß und erforderlich. Zwar könne der Chancenausgleich ausnahmsweise, etwa bei Parteien im Aufbau, zu einer überwiegenden staatlichen Finanzierung führen. Dies lasse sich jedoch mit der verfassungsrechtlich gebotenen Gleichbehandlung der Parteien rechtfertigen.

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BVerfGE 73, 40 (60):

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6. Der Angriff der Antragstellerin gegen die Begrenzung der Wahlkampfkostenerstattung durch § 18 Abs. 6 PartG übersehe, daß durch die nähere Ausgestaltung dieser Vorschrift den Besonderheiten von Parteien im Aufbau sehr wohl Rechnung getragen sei. Im übrigen werde dem Gesetzgeber auch hier eine gewisse Typisierungskompetenz nicht abgesprochen werden können.

Der Hinweis der Antragstellerin, im Rahmen des § 18 Abs. 6 PartG könne die Höhe der Einnahmen durch Kreditaufnahmen manipuliert werden, gehe fehl; die gegenwärtige Gesetzeslage lasse das gerade nicht zu.

Die in diesem Zusammenhang geäußerte Auffassung, die Einnahmen aus dem Chancenausgleich würden in § 18 Abs. 6 PartG zu Unrecht als eigene Einnahmen der Parteien berücksichtigt, vernachlässige, daß auslösender Faktor für den Steuerverzicht wie für die Einnahmen aus dem Chancenausgleich private Spenden seien. Weder der Steuerverzicht noch der Chancenausgleich ermöglichten eine unzulässige Staatseinwirkung auf die Parteien. Die Abhängigkeit der Parteien von der Gesellschaft sei hier wie dort gegeben.

Die Gesamtregelung solle nach ihrem Ziel und Zweck vor allem durch die steuerliche Förderung von Spenden zu einer Verbesserung der finanziellen Situation der Parteien führen. Dies sei für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Tatsache, daß der Gesetzgeber die finanzielle Situation der Parteien als unbefriedigend beurteilt und deshalb ein Instrumentarium zur Verbesserung dieser Situation ins Leben gerufen habe, könne allenfalls rechtspolitisch unterschiedlich beurteilt werden, sei aber verfassungsrechtlich nicht angreifbar.

1. Der Senat hat eine Auskunft des Präsidenten des Deutschen Bundestages über die Höhe der für das Rechnungsjahr 1984 an die Parteien auszuzahlenden Chancenausgleichsbeträge eingeholt und die Schatzmeister der im Deutschen Bundestag vertretenen politischen Parteien als Auskunftspersonen angehört.

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BVerfGE 73, 40 (61):

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2. In der mündlichen Verhandlung ist für die Antragstellerin und den Beschwerdeführer weiter vorgetragen worden: Die Möglichkeit, Kleinspenden gemäß § 34 g EStG zur Hälfte von der Steuerschuld abzuziehen, könne die Verfassungswidrigkeit des § 10 b EStG und des § 9 Nr. 3 KStG nicht heilen. Es reiche nicht aus, daß jeder Spender ungefähr 50 v. H. der gespendeten Summe an Steuern spare. Vielmehr sei sowohl in bezug auf die Bürgergleichheit als auch in bezug auf die Chancengleichheit der Parteien ferner die absolute Höhe der jeweiligen Steuerersparnis ins Auge zu fassen. Durch die steuerliche Berücksichtigung von Spenden bis zu 2 v. T. der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter würden Spenden in einer Höhe begünstigt, mit denen man ganze Parteien kaufen oder sich gar eigene Parteien halten könne. Die Anknüpfung an 5% des Einkommens in § 10 b EStG führe dazu, daß ein Großverdiener mit einem Einkommen von 20 Mio. DM im Jahr einen Betrag von 1 Mio. DM steuerwirksam spenden könne, während ein Bürger mit einem Einkommen von 100 000 DM nur 5 000 DM als Spende steuerlich absetzen könne. Selbst wenn dieser Bürger sehr opferbereit wäre und mehr als 5 000 DM jährlich an die von ihm favorisierte Partei spenden wolle, könne er nicht mehr als diese 5 000 DM steuerlich geltend machen. Durch die Begrenzung auf 5% des Einkommens werde mithin die Spendenfreudigkeit der Bezieher kleiner und mittlerer Einkommen gedrosselt, die Spendenfreudigkeit der Bezieher sehr großer Einkommen hingegen gefördert. Diese Ungleichbehandlung komme vor allem den Parteien zugute, die die Interessen der Großverdiener wahrten.

Durch die Einbeziehung der Mitgliedsbeiträge in den Chancenausgleich würden ohne einen besonderen zwingenden Grund die Parteien begünstigt, die Adressaten von Großspenden seien, Parteien mit relativ vielen Mitgliedern und entsprechend hohem Beitragsaufkommen dagegen benachteiligt. Da § 22 a PartG nach der erklärten Zielsetzung des Gesetzgebers den durch die Steuerprogression bedingten ungerechtfertigten Vorteil der Empfänger

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BVerfGE 73, 40 (62):

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von Großspenden ausgleichen solle, sei nicht ersichtlich, weshalb die Mitgliedsbeiträge in den Chancenausgleich einbezogen seien. Darauf, daß sie ebenfalls einen hohen Anteil an den Gesamteinkünften der Parteien ausmachten, komme es nicht an. In diesem Zusammenhang sei vielmehr ausschließlich auf den einzelnen Spender oder Beitragszahler und dessen Steuervorteil sowie auf die Gesamtsumme dieser einzelnen Steuervorteile und die dadurch bedingte Bevorzugung der Parteien, die Großspenden erhielten, abzustellen.

Die Gleichbehandlung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden sei auch deshalb verfassungsrechtlich unhaltbar, weil ein Parteimitglied, das seinen Beitrag zahle, durch den Chancenausgleich gezwungen werde, sich zugleich an der finanziellen Unterstützung anderer Parteien zu beteiligen. Dieser Effekt der Einbeziehung der Mitgliedsbeiträge in die Berechnung des Chancenausgleichs sei mit Art. 21 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Er erschwere es einer Partei, Mitglieder zu werben und Mitgliedsbeiträge einzunehmen, weil sich mit der Aufnahme neuer Mitglieder oder der Erhöhung der Mitgliedsbeiträge die Ansprüche der Partei auf einen Chancenausgleich automatisch verminderten; die Partei werde faktisch dafür bestraft, daß sie ihre Mitgliederzahl und ihr Aufkommen an Mitgliedsbeiträgen erhöhe.

Gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien verstoße ferner, daß Parteien mit einem Stimmenanteil von weniger als 0,5 v. H. vom Chancenausgleich ausgeschlossen seien.

Die Beschränkung der Wahlkampfkostenerstattung durch § 18 Abs. 6 PartG benachteilige Parteien, die im Verhältnis zu der Zahl ihrer Wähler nur wenige Mitglieder hätten. Die Regelung sei auf das Bild der etablierten Parteien mit hoher Mitgliederzahl und ausgebauter Organisation zugeschnitten. Die Antragstellerin wolle ihr politisches Wirken nicht auf einen solchen Apparat stützen, was ihr nach dem Grundgesetz freistehe; die Verfassung schreibe kein bestimmtes Parteimodell fest.

3. Für den Antragsgegner zu 1) haben dessen Bevollmächtigter

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BVerfGE 73, 40 (63):

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und der Vorsitzende des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages noch vorgetragen:

Sinn und Zweck der in dem Änderungsgesetz getroffenen, aufeinander abgestimmten Regelungen sei es, die Finanzlage der Parteien zu verbessern und aufgetretene Mißbräuche auszuschließen. Die Bereitschaft der Bürger zur finanziellen Unterstützung der Parteien solle durch steuerliche Vergünstigungen angeregt und verstärkt werden. Die angestrebte Verbesserung der Finanzlage sei erforderlich, weil sich Stellung und Funktion der Parteien gewandelt hätten. Die Parteien hätten sich von reinen Wahlkampforganisationen zu Volksparteien mit einer großen Mitgliederzahl entwickelt und einen hohen Organisationsgrad erreicht. Erst dadurch seien die Voraussetzungen für eine verstärkte Mitwirkung der Mitglieder am Prozeß der politischen Willensbildung geschaffen worden.

Andererseits nähmen zunehmend andere - als gemeinnützig anerkannte - Organisationen und Vereinigungen auf die politische Willensbildung Einfluß, denen nach der bisherigen Gesetzeslage die steuerliche Begünstigung von Zuwendungen in einem sehr viel größeren Ausmaß zugute gekommen sei als den politischen Parteien. Auch deshalb sei es geboten, die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an die politischen Parteien zu erweitern.

Die Erhöhung der Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Es stehe grundsätzlich im gesetzgeberischen Ermessen, steuerliche Anreize für Zuwendungen an politische Parteien zu schaffen, sofern dabei die Grundsätze der Chancengleichheit und der Staatsfreiheit der politischen Parteien sowie das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung beachtet würden. Das Grundgesetz lasse auch große Spenden zu. Dem befürchteten Einfluß von Großspendern auf die von ihnen begünstigten Parteien stehe entgegen, daß größere Spenden nach § 25 Abs. 2 PartG in den Rechenschaftsberichten der Parteien auszuweisen seien. Ein Verstoß hiergegen habe zur Folge, daß die Spende

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BVerfGE 73, 40 (64):

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steuerlich nicht abzugsfähig sei und der betroffenen Partei ein Betrag von doppelter Höhe der nicht ausgewiesenen Spende von der Wahlkampfkostenerstattung abgezogen werde. Damit sei die Publizität großer Spenden geradezu zu einem Element der Willensbildung bei der Wahlentscheidung des Bürgers geworden. Zugleich werde die Transparenz der Rechenschaftsberichte der politischen Parteien erhöht. Im übrigen machten Großspenden ohnehin nur einen geringen Anteil an den Einnahmen der Parteien aus. Sie seien hinzunehmen, um der Umwegfinanzierung zu begegnen; die Zwischenschaltung von Berufsverbänden werde so entbehrlich.

In die Berechnung des Chancenausgleichs seien Spenden und Mitgliedsbeiträge gleichermaßen einzubeziehen, weil beide steuerlich begünstigt würden; ein überzeugender Grund, die Mitgliedsbeiträge außer Betracht zu lassen, sei nicht ersichtlich. Die Gleichbehandlung von Spenden und Mitgliedsbeiträgen sei auch geboten, um Manipulationen auszuschalten. Die Abgrenzung der Beiträge von den Spenden sei den Parteien weitgehend überlassen und könne von ihnen sehr unterschiedlich geregelt werden.

§ 18 Abs. 6 PartG trage den spezifischen Belangen von im Aufbau begriffenen politischen Parteien dadurch Rechnung, daß ein Bemessungszeitraum von vier Jahren zugrunde gelegt werde. Dies begünstige gerade Parteien mit einer am Anfang noch geringen Mitgliederzahl. Überdies kämen solchen Parteien die Einnahmen aus dem Chancenausgleich, die im Rahmen des § 18 Abs. 6 PartG als eigene Einnahmen der Parteien zu berücksichtigen seien, in besonderem Maße zugute.

Ein zu Beginn der mündlichen Verhandlung gestellter Ablehnungsantrag der Antragstellerin gegen den Richter Klein wegen Besorgnis der Befangenheit wurde in der mündlichen Verhandlung durch einstimmigen Senatsbeschluß zurückgewiesen.

Die Anträge im Organstreitverfahren sind zulässig.

1. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist gegeben (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG).

2. Die Antragstellerin ist eine politische Partei, die sich seit ihrer Gründung im Januar 1980 regelmäßig an Landtags- und Bundestagswahlen beteiligt. Als solche ist sie im Organstreit parteifähig, wenn und soweit sie um Rechte kämpft, die sich aus ihrem besonderen, in Art. 21 GG umschriebenen verfassungsrechtlichen Status ergeben (BVerfGE 4, 27 [31]; 60, 53 [61]; ständige Rechtsprechung). Der Deutsche Bundestag und der Bundesrat sind gemäß § 63 BVerfGG mögliche Antragsgegner.

3. Die Antragstellerin macht geltend, durch die im Antrag bezeichneten Bestimmungen des Änderungsgesetzes in ihren ihr durch das Grundgesetz übertragenen Rechten auf Wahrung der Chancengleichheit und der Staatsfreiheit der politischen Parteien verletzt zu sein. Der Erlaß dieses Gesetzes ist eine Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 20, 119 [129]; 24, 300 [329]).

4. Die Antragstellerin ist prozeßführungsbefugt; allerdings sind nicht alle von ihr vorgebrachten Rügen statthaft.

Politische Parteien können nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die behauptete Verletzung ihres - in Art. 21 Abs. 1 GG umschriebenen - verfassungsrechtlichen Status durch ein Verfassungsorgan im Organstreit geltend machen (BVerfGE 4, 27 [30 f.]; 44, 125 [137]; 60, 53 [61 f.]).

a) Zu diesem verfassungsrechtlichen Status gehört das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit, dessen Verletzung die Antragstellerin rügt. Dieses Recht ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich gewährleistet, ergibt sich aber aus der Bedeutung, die der in Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgten Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt (BVerfGE 6, 273 [280]; 47, 198 [225]; 52, 63 [88]). In diesem Recht auf Gleichbehandlung kann die Antragstellerin verletzt sein, wenn die beanstandeten

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BVerfGE 73, 40 (66):

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Vorschriften - wie sie behauptet und darlegt - sie gegenüber anderen Parteien benachteiligen. Sie ist daher befugt, die durch das Änderungsgesetz möglicherweise bewirkte Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit im Organstreit zu rügen (vgl. BVerfGE 20, 119 [130]).

b) Art. 21 GG gewährleistet den Parteien Freiheit vom Staat. Das Prinzip der Parteienfreiheit verwehrt eine staatlich-institutionelle Verfestigung der Parteien und ihre Einfügung in den Bereich der organisierten Staatlichkeit. Eine völlige oder vorwiegende Deckung des Finanzbedarfs der Parteien aus öffentlichen Mitteln für ihre gesamte Tätigkeit würde sie zwar dem staatsorganschaftlichen Bereich nicht einfügen, sie jedoch der staatlichen Vorsorge überantworten. Das wäre mit der Funktion und der Stellung der politischen Parteien, wie Art. 21 GG sie umschreibt, nicht vereinbar (BVerfGE 20, 56 [102]; 52, 63 [85, 92]).

Die Antragstellerin behauptet, die den Parteien aus der Wahlkampfkostenerstattung und dem Chancenausgleich zufließenden Haushaltsmittel überstiegen bei ihr - wie bei anderen Parteien - die sonstigen eigenen Einnahmen erheblich. Sie habe daher nur die Wahl, in verfassungswidrigem Ausmaß öffentliche Mittel zu beanspruchen oder bei Verzicht auf einen Teil der staatlichen Zuwendungen die Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit in Kauf zu nehmen. Dieser in § 22 a PartG möglicherweise angelegte Verfassungsverstoß berührt den verfassungsrechtlichen Status der Antragstellerin, dessen Beeinträchtigung sie im Organstreit rügen kann.

c) Die weiteren von der Antragstellerin erhobenen Rügen sind hingegen nicht statthaft. Soweit sie geltend macht, § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG verletzten das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung, und beanstandet, daß Zuwendungen an parteilose Mandatsbewerber und Wählervereinigungen oder Rathausparteien nicht in die steuerliche Begünstigung einbezogen sind, verteidigt die Antragstellerin nicht eigene, ihr durch das Grundgesetz übertragene Rechte, sondern

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BVerfGE 73, 40 (67):

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rügt die angebliche Verletzung der Rechte Dritter. Dazu ist sie nach § 64 Abs. 1 BVerfGG nicht befugt.

5. Der Deutsche Bundestag und der Bundesrat sind als Antragsgegner passiv prozeßführungsbefugt. Der Deutsche Bundestag hat das die beanstandeten Regelungen enthaltende Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze beschlossen. Der Bundesrat hat im Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Kompetenzen an dem Erlaß des Änderungsgesetzes mitgewirkt (vgl. BVerfGE 20, 119 [131]; 20, 134 [142]) und die nach Art. 105 Abs. 3 GG erforderliche Zustimmung erteilt. Dem Deutschen Bundestag und dem Bundesrat gegenüber darf mithin zur Sache erkannt werden.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Die rechtzeitig erhobene Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG in der Fassung von Art. 4 Nr. 3 und Art. 5 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983. Der Erlaß eines Gesetzes ist ein Akt "öffentlicher Gewalt" im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG und deshalb grundsätzlich mit der Verfassungsbeschwerde angreifbar (vgl. BVerfGE 12, 354 [361]; ständige Rechtsprechung).

2. Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung eines in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechts. Er macht im wesentlichen geltend, die angegriffenen gesetzlichen Bestimmungen verletzten ihn in seinem durch Art. 3 Abs. 1 GG gewährleisteten Recht auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung. Eine Verletzung dieses Rechts erscheint - den Sachvortrag des Beschwerdeführers als richtig unterstellt - möglich.

3. Zur Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz gehört, daß der Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch die angegriffene Rechtsnorm in seinen Grundrechten betroffen sein kann.

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BVerfGE 73, 40 (68):

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a) Der Beschwerdeführer ist selbst betroffen. § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG in der Fassung des Änderungsgesetzes regeln unter anderem die steuerliche Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien. Sie gelten für alle Steuerpflichtigen, die solche Zuwendungen erbringen. Zu ihnen gehört der Beschwerdeführer, der durch diese Regelung in seinem Recht auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung beeinträchtigt sein kann.

Soweit der Beschwerdeführer ferner einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sowie Art. 28 und 38 GG darin sieht, daß die Steuervergünstigung weder parteilosen Mandatsbewerbern noch Wählervereinigungen oder Rathausparteien mittelbar zugute kommt, sind seine Rügen hingegen unzulässig. Dem Vorbringen des Beschwerdeführers läßt sich nicht entnehmen, daß er hierdurch selbst in eigenen Rechten verletzt sein könnte.

b) Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffenen steuerrechtlichen Vorschriften - seit deren Inkrafttreten - gegenwärtig und unmittelbar in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung betroffen.

Zwar kann eine Verfassungsbeschwerde, wenn ein Gesetz zu seiner Durchführung rechtsnotwendig oder auch nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis einen besonderen Vollziehungsakt voraussetzt, in aller Regel nur gegen diesen Vollziehungsakt als den unmittelbaren Eingriff in die Rechte des Betroffenen erhoben werden (BVerfGE 1, 97 [102 ff.]). Als derartige Vollziehungsakte kommen hier die Steuerbescheide in Betracht, durch die die jeweils entstandene Einkommen- oder Körperschaftsteuer festgesetzt wird. Indessen fehlt die Befugnis, Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen die zugrundeliegende Rechtsnorm zu erheben, nicht schon immer dann, wenn nach einfachem Recht ein ausführender Akt ergehen kann oder muß.

Der Begriff der unmittelbaren Grundrechtsbetroffenheit ist ein Begriff des Verfassungsprozeßrechts und im Lichte der Funktion dieser Verfahrensordnung zu erfassen. Daß nach einfachem Recht ein Vollzugsakt erforderlich ist, um für einzelne Adressaten der

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BVerfGE 73, 40 (69):

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Norm individuell bestimmte Rechtsfolgen eintreten zu lassen, ist lediglich Anzeichen für ein denkbares Fehlen der unmittelbaren Grundrechtsbetroffenheit durch die Norm. Ob es ausschlaggebend ist, bedarf in jedem Fall der Überprüfung anhand des Verfassungsprozeßrechts (BVerfGE 70, 35 [51]; Beschluß vom 18. Dezember 1985 - 2 BvR 1167/84 u. a. - Umdruck S. 39 f.).

Im vorliegenden Verfahren ist eine unmittelbare Grundrechtsbetroffenheit des Beschwerdeführers gegeben. Der Beschwerdeführer rügt, daß durch § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG Steuerpflichtigen mit hohen Einkünften sehr viel größere Einflußmöglichkeiten eröffnet würden als Steuerpflichtigen, die - wie er - nur ein relativ niedriges Einkommen erzielten. Diese Wirkung entfalten die angegriffenen Vorschriften, ohne daß es dazu noch eines weiteren Vollzugsaktes bedürfte.

§ 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG zielen darauf ab, die finanzielle Unterstützung der politischen Parteien durch Beiträge und Spenden zu fördern. Zu diesem Zwecke werden Zuwendungen an die politischen Parteien steuerlich begünstigt. Die in Aussicht gestellten steuerlichen Vorteile sollen das Verhalten der Steuerpflichtigen schon vor der Steuerveranlagung beeinflussen (vgl. BVerfGE 6, 273 [279]). Werden Steuerpflichtige mit hohem Einkommen durch die Erweiterung der Abzugsgrenzen von Ausgaben für staatspolitische Zwecke zu großen Spenden veranlaßt, so erlangen sie den möglicherweise damit verbundenen, ins Gewicht fallenden Einfluß auf die begünstigte Partei bereits mit der Hingabe der Spende; die von dem Beschwerdeführer gerügte Grundrechtsverletzung tritt nicht erst mit der Steuerfestsetzung durch die Finanzbehörden nach Ablauf des jeweiligen Veranlagungszeitraums ein, sondern wird unmittelbar durch die gesetzlichen Bestimmungen bewirkt, gegen die sich die Verfassungsbeschwerde richtet.

4. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht der Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegen; der Beschwerde

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BVerfGE 73, 40 (70):

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führer hat keine Möglichkeit, zur Abwehr der behaupteten Grundrechtsverletzung zunächst die Fachgerichte anzurufen.

Im Rahmen der Veranlagung des Beschwerdeführers zur Einkommensteuer oder des Lohnsteuer-Jahresausgleichs ergeht der an ihn gerichtete Steuerbescheid nicht nach Maßgabe von § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG, sondern in Anwendung des § 34 g EStG. Hinsichtlich des § 9 Nr. 3 KStG ergibt sich dies schon daraus, daß der Beschwerdeführer gemäß §§ 1, 2 KStG nicht körperschaftsteuerpflichtig ist. Soweit § 10 b EStG die Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien regelt, ist er nicht anzuwenden, weil der Beschwerdeführer nach seinem Vorbringen lediglich in der Lage ist, Spenden und Beiträge an politische Parteien bis zu den in § 34 g EStG bestimmten Höchstbeträgen zu leisten. § 10 b EStG erfaßt nach seinem Absatz 1 Satz 2 Spenden und Beiträge an politische Parteien erst, wenn sie die nach § 34 g EStG berücksichtigungsfähigen Beträge übersteigen. Auf die Gültigkeit der angegriffenen Vorschriften käme es mithin in einem vom Beschwerdeführer zur Überprüfung eines gegen ihn ergangenen Steuerbescheids betriebenen finanzgerichtlichen Verfahren nicht an.

Die vom Beschwerdeführer als verfassungswidrig beanstandeten Bestimmungen des § 10 b EStG und des § 9 Nr. 3 KStG sind gegenüber Steuerpflichtigen anwendbar, die in größerem Umfang als der Beschwerdeführer Beiträge und Spenden an politische Parteien leisten. Eine zumutbare Möglichkeit, diese Steuerbescheide im Finanzrechtswege anzugreifen oder anderweitigen fachgerichtlichen Rechtsschutz gegen die gerügte Ungleichbehandlung zu erlangen, hat der Beschwerdeführer aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen nicht.

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet.

§ 10 b Abs. 1 Satz 1 EStG und § 9 Nr. 3 Satz 1 KStG in den Fassungen von Art. 4 Nr. 3 und Art. 5 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22.

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BVerfGE 73, 40 (71):

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Dezember 1983 (BGBl. I S. 1577) sind mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, soweit sie die steuerliche Abzugsfähigkeit von Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke nach einem bestimmten Vomhundertsatz des Gesamtbetrages der Einkünfte, des Einkommens oder der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter bemessen und nicht auf einen für alle Steuerpflichtigen gleichen Höchstbetrag begrenzen, der 100 000 DM nicht überschreiten darf. Sie verletzen den Beschwerdeführer in seinem Recht auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung.

1. Das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung des Volkes äußert sich in einer lebendigen Demokratie nicht nur in der Stimmabgabe bei den Wahlen, sondern auch in der Einflußnahme auf den Prozeß der politischen Meinungsbildung. Dieses Gleichheitsrecht ist zu beachten, wenn die finanzielle Unterstützung politischer Parteien steuerlich begünstigt wird. Erläßt der Gesetzgeber solche Bestimmungen und wird dadurch dem Bürger die Einflußnahme auf das politische Geschehen erleichtert, so darf er das Recht des Einzelnen auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung grundsätzlich nicht in der Weise beeinträchtigen, daß er bestimmten Bürgern eine größere Einflußnahme auf den Willensbildungsprozeß ermöglicht als anderen. Der Gesetzgeber ist zwar nicht gehalten, die auf der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit beruhenden unterschiedlichen Möglichkeiten der Bürger zur finanziellen Unterstützung von politischen Parteien auszugleichen; er darf indes die vorgegebenen Unterschiede auch nicht durch eine steuerliche Regelung verschärfen, die einen Teil der Bürger in gleichheitswidriger Weise bevorzugt (BVerfGE 8, 51 [68 f.]; 24, 300 [360]; 52, 63 [88]).

2. Nach § 10 b EStG in der Fassung des Änderungsgesetzes sind Ausgaben zur Förderung mildtätiger, kirchlicher, religiöser, wissenschaftlicher, der als besonders förderungswürdig anerkannten gemeinnützigen, aber auch staatspolitischer Zwecke bis zur Höhe

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BVerfGE 73, 40 (72):

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von insgesamt 5 v. H. des Gesamtbetrags der Einkünfte oder 2 v. T. der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter als Sonderausgaben abzugsfähig. Die Höhe des abzugsfähigen Betrages knüpft mithin in der 1. Alternative an die Höhe des Gesamtbetrags der Einkünfte im Sinne des § 2 Abs. 3 EStG an. Auch nach § 9 Nr. 3 KStG sind abziehbare Aufwendungen Ausgaben zur Förderung der gleichen Zwecke bis zur Höhe von insgesamt 5 v. H. des Einkommens oder 2 v. T. der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter.

Eine § 10 b EStG weitgehend ähnliche Regelung war bereits Gegenstand des Urteils vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51 [53]). Auch § 10 b EStG 1955 sah die Abzugsfähigkeit von Ausgaben für steuerbegünstigte Zwecke bis zur Höhe von insgesamt 5 v. H. des Gesamtbetrages der Einkünfte oder 2 v. T. der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter als Sonderausgaben vor; bei Ausgaben für staatspolitische Zwecke erhöhte sich der Vomhundertsatz von 5 um weitere 5 v. H. Diese Vorschrift hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts als mit dem Grundrecht des Bürgers auf Gleichheit nicht vereinbar angesehen und hierzu ausgeführt (BVerfGE 8, 51 [69]):

An diesen Erwägungen hat der Senat in den Entscheidungen vom 3. Dezember 1968 (BVerfGE 24, 300 [358 f.]) und vom 24. Juli 1979 (BVerfGE 52, 63 [88 f.]) festgehalten und noch einmal hervorgehoben (BVerfGE 52, 63 [91]):

Das Änderungsgesetz hat die Vorschriften über die steuerliche Begünstigung von Parteispenden (§ 10 b EStG, § 9 Nr. 3 KStG) jedoch in einen neuen Regelungszusammenhang eingeordnet, von dem die verfassungsrechtliche Würdigung nicht unbeeinflußt bleibt. Dabei verfolgt das Änderungsgesetz das verfassungsrechtlich grundsätzlich nicht zu beanstandete Ziel, die Finanzierung der politischen Parteien durch die steuerliche Begünstigung von Beiträgen und Spenden zu stärken. Dem liegt die Absicht des Gesetzgebers zugrunde, angesichts von Schranken, die die Verfassung einer unmittelbaren staatlichen Parteienfinanzierung vorgibt, die Finanzierung durch Mittel aus privaten Quellen zu erleichtern. Für eine solche Neuregelung sprach auch, daß zunehmend Vereinigungen, denen die steuerliche Begünstigung von finanziellen Zuwendungen durch die Steuerpflichtigen nach dem früher geltenden Recht in sehr viel größerem Ausmaß zugute kam, auf das politische Geschehen einzuwirken suchen und inso

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BVerfGE 73, 40 (74):

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weit zu den politischen Parteien in Wettbewerb treten. Dabei hielt es der Gesetzgeber zugleich für geboten, die Parteienfinanzierung für die Zukunft durch eine klare gesetzliche Regelung durchschaubarer zu gestalten und zweifelhafte Umwegfinanzierungen auszuschließen.

Der neue normative Zusammenhang, in den die steuerrechtlichen Vorschriften des § 10 b EStG und des § 9 Nr. 3 KStG nunmehr gestellt worden sind, sucht der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, die verfassungsrechtlich gebotene Chancengleichheit der politischen Parteien zu gewährleisten und das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung zu wahren. Der Gesetzgeber hat diese Vorschriften um zwei Regelungen ergänzt, die die gewährten steuerlichen Erleichterungen auch verfassungsrechtlich in ein neues Licht zu rücken geeignet sind: Zum einen trifft § 34 g EStG eine Sonderregelung für die steuerliche Begünstigung von verhältnismäßig geringen Zuwendungen an politische Parteien; damit soll erreicht werden, daß jeder Bürger innerhalb eines gewissen Rahmens in vergleichbarer Weise an der für Parteispenden gewährten Steuerermäßigung teilhat (dazu im folgenden II. 1. und 2.). Zum anderen findet gemäß § 22 a PartG ein Chancenausgleich statt, der den Vorteil ausgleichen soll, der Parteien mit relativ hohem Spenden- und Beitragsaufkommen aus dem staatlichen Steuerverzicht gegenüber Parteien mit geringerem Spenden- und Beitragsaufkommen erwächst (dazu im folgenden II. 3.).

Überdies hat das Änderungsgesetz, um die Parteienfinanzierung durchschaubarer zu machen, die Pflicht der politischen Parteien, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG), in den neugefaßten §§ 23 ff. PartG präzisiert und deren Verletzung erschwert. So dürfen Wahlkampfkosten nicht erstattet und Chancenausgleichszahlungen nicht geleistet werden, solange ein den genannten Vorschriften entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden ist (§ 23 Abs. 4 PartG). Hat eine Partei Spenden, deren Gesamtwert in einem

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BVerfGE 73, 40 (75):

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Kalenderjahr 20 000 DM übersteigt, entgegen § 25 Abs. 2 PartG nicht unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht veröffentlicht, so verliert sie gemäß § 23 a Abs. 1 Satz 1 PartG den Anspruch auf Erstattung der Wahlkampfkosten in Höhe des Zweifachen des nicht veröffentlichten Betrages. Auch können Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert 20 000 DM übersteigt, nur dann steuerlich geltend gemacht werden, wenn sie nach § 25 Abs. 2 PartG im Rechenschaftsbericht verzeichnet worden sind (§ 10 b Abs. 2 Satz 2 EStG, § 9 Nr. 3 Satz 4 KStG).

1. a) Nach § 34 g EStG ermäßigt sich bei Steuerpflichtigen, die Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke leisten, die tarifliche Einkommensteuer, vermindert um die sonstigen Steuerermäßigungen mit Ausnahme des § 35 EStG, um 50 v. H. der Ausgaben, höchstens um 600 DM, im Falle der Zusammenveranlagung von Ehegatten höchstens um 1 200 DM. Zuwendungen an politische Parteien führen mithin bei ledigen Steuerpflichtigen bis zu einem Höchstbetrag von 1 200 DM und bei Verheirateten bis zu einem Betrag von 2 400 DM zu einer Verminderung der Einkommensteuerschuld in Höhe von jeweils der Hälfte der geleisteten Ausgaben. Erst die über diese Höchstbeträge hinausgehenden Zuwendungen an politische Parteien sind als Sonderausgaben abzugsfähig (§ 10 b Abs. 1 Satz 2 EStG). Ein Wahlrecht zwischen dem Abzug der Zuwendungen von der Steuer nach § 34 g EStG und dem Sonderausgabenabzug nach § 10 b Abs. 1 EStG besteht nicht (vgl. Abschnitt 112 Abs. 1 Satz 2 der Einkommensteuer-Richtlinien).

Durch die Regelung des § 34 g EStG, von der der Großteil der Mitgliedsbeiträge erfaßt wird, werden alle Einkommensteuerpflichtigen in gleichem Maße begünstigt. Der Höchstbetrag von 1 200 DM bzw. 2 400 DM gestattet es der weit überwiegenden Mehrzahl der Bürger mit niedrigem oder mittlerem Einkommen,

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BVerfGE 73, 40 (76):

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im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten in gleicher Weise an der Steuerermäßigung teilzuhaben.

b) Soweit Spenden die nach § 34 g EStG berücksichtigungsfähigen Beträge übersteigen und nach § 10 b EStG als Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke geltend gemacht werden können, führen sie zu einer Verringerung des zu versteuernden Einkommens, nach dessen Höhe sich die zu entrichtende Steuer bemißt. Da der Einkommensteuertarif progressiv ausgestaltet ist und der Sonderausgabenabzug nach § 10 b EStG sich mit dem Grenzsteuersatz auswirkt, kann der staatliche Steuerverzicht je nach der Höhe des zu versteuernden Einkommens bis zu 56 v. H. der steuerbegünstigten Zuwendungen ausmachen (§ 32 a Abs. 1 EStG); bei der Körperschaftsteuer beträgt er 56 v. H. (§ 23 Abs. 1 KStG); weitere Steuervorteile bei der Bemessung anderer einkommensabhängiger Steuern können hinzutreten. Die Steuerpflichtigen ersparen also jeweils den Betrag, den sie mehr an Steuern hätten abführen müssen, wenn sie die Zuwendung nicht geleistet hätten.

c) Die dargestellten Regelungen führen - auch in ihrem Zusammenspiel - zu erheblichen Unterschieden bei den für Zuwendungen an Parteien gewährten Steuervergünstigungen im Einkommensteuerrecht. Dies zeigen die folgenden Berechnungsbeispiele:

Ein lediger Steuerpflichtiger, dessen Gesamtbetrag der Einkünfte sich auf 18 000 DM beläuft, hat zunächst die Möglichkeit, von der Steuerermäßigung des § 34 g EStG Gebrauch zu machen. Um diesen Steuervorteil voll auszuschöpfen, muß er politischen Parteien 1 200 DM zuwenden, wodurch sich seine Einkommensteuerschuld um 600 DM verringert. Darüber hinausgehende Spenden kann er bis zu 900 DM (5 v. H. des Gesamtbetrags seiner Einkünfte) als Sonderausgaben absetzen. Ob und gegebenenfalls wie sich dieser Betrag letztlich auf die Steuerschuld des Einzelnen auswirkt, richtet sich nach der Höhe der sonstigen Sonderausgaben und der außergewöhnlichen Belastungen im Sinne des § 2 Abs. 4 EStG sowie der vom Einkommen abzuziehenden Be

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BVerfGE 73, 40 (77):

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träge im Sinne des § 2 Abs. 5 EStG. Auf jeden Fall sind vom Gesamtbetrag der Einkünfte der Sonderausgaben-Pauschbetrag von 270 DM (§ 10 c Abs. 1 EStG) und der Vorsorge-Pauschbetrag von 300 DM (§ 10 c Abs. 2 EStG) abzuziehen. Ein lediger Steuerpflichtiger mit einem Gesamtbetrag der Einkünfte von 18 000 DM kann danach höchstens ein zu versteuerndes Einkommen in Höhe von 17 430 DM haben. Hierfür beträgt die tarifliche Einkommensteuer nach der Einkommensteuer-Grundtabelle für 1986 und 1987 (Anlage 3 zu Art. 1 Nr. 30 des Steuersenkungsgesetzes 1986/1988 vom 26. Juni 1985 - BGBl. I S. 1153 [1203]) 2 827 DM. Die gemäß § 10 b EStG abzugsfähige Zuwendung von 900 DM führt zu einem zu versteuernden Einkommen von 16 800 DM und damit zu einer tariflichen Einkommensteuer von 2 696 DM. Die als Sonderausgabe abzugsfähige Spende von 900 DM erbringt somit dem Steuerpflichtigen höchstens einen Steuervorteil in Höhe von 131 DM. Zusammen mit der sich auf 600 DM belaufenden Steuerermäßigung nach § 34 g EStG erlangt der Steuerpflichtige eine Steuervergünstigung in Höhe von 731 DM.

Legt man dieser Berechnung einen Gesamtbetrag der Einkünfte von 50000 DM, 100000 DM oder 1 Mio. DM zugrunde, so ergibt sich folgendes Bild:

Diese Beispiele gehen davon aus, daß sich die Höhe der gemäß § 10 b EStG abzugsfähigen Aufwendungen für staatspolitische

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BVerfGE 73, 40 (78):

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Zwecke nach der Begrenzung auf 5 v. H. des Gesamtbetrags der Einkünfte (§ 10 b Abs. 1 Satz 1 EStG) bemißt. Anstelle dieses Vomhundertsatzes des Gesamtbetrags der Einkünfte kann der Steuerpflichtige den Anteil von 2 v. T. der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter wählen (vgl. Abschnitt 113 Abs. 2 Satz 1 der Einkommensteuer -Richtlinien). In welcher Höhe Zuwendungen an politische Parteien hiernach abzugsfähig sind, und welche Steuervorteile sich für einen Steuerpflichtigen ergeben, wenn er von dieser Wahlmöglichkeit Gebrauch macht, richtet sich nach der Höhe der Umsätze, Löhne und Gehälter.

d) Für den thesaurierten Gewinn einer Körperschaft beträgt die Körperschaftsteuer gemäß § 23 Abs. 1 KStG 56 v. H. des zu versteuernden Einkommens. Die gemäß § 9 Nr. 3 KStG bis zur Höhe von insgesamt 5 v. H. des Einkommens oder 2 v. T. der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter abzugsfähigen Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke führen damit zu einem Steuervorteil in Höhe von 56 v. H. der abzugsfähigen Zuwendung.

2. a) Dieses Ausmaß unterschiedlicher steuerlicher Begünstigung steht mit dem Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung nicht in Einklang. Indem § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG an einen bestimmten Vomhundertsatz des Gesamtbetrags der Einkünfte bzw. des Einkommens anknüpfen, hindern sie Steuerpflichtige auch dann, wenn sie einer Partei einen diesen Vomhundertsatz übersteigenden Betrag zu spenden in der Lage und willens sind, an dessen steuerlicher Geltendmachung. Damit werden - wie die dargestellten Beispiele zeigen - von Gesetzes wegen verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbare Differenzierungen zwischen den Beziehern großer und kleiner Einkünfte geschaffen.

b) Die Ungleichbehandlung wird noch dadurch verstärkt, daß sowohl § 10 b EStG als auch § 9 Nr. 3 KStG die Möglichkeit eröffnen, statt bis zu einer Höhe von 5 v. H. des Gesamtbetrags der Einkünfte oder des Einkommens Ausgaben zur Förderung

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BVerfGE 73, 40 (79):

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staatspolitischer Zwecke bis zu insgesamt 2 v. T. der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter steuerlich geltend zu machen. Den unternehmerisch tätigen Steuerpflichtigen wird also eine Wahlmöglichkeit eingeräumt, von der andere Steuerpflichtige, die keine Umsätze erzielen und keine Löhne und Gehälter aufwenden, nicht Gebrauch machen können. Damit werden Einkommensteuerpflichtige, deren Gesamtbetrag der Einkünfte gleich hoch ist, unterschiedlich behandelt; einem Teil von ihnen wird, falls sie sich für die Berechnung nach der Höhe ihres erzielten Umsatzes und der Lohn- und Gehaltssumme entscheiden, ermöglicht, sehr viel höhere Zuwendungen an politische Parteien steuerbegünstigt zu leisten als den übrigen Steuerpflichtigen mit einem der Höhe nach gleichen Gesamtbetrag der Einkünfte. Für ein derartiges, nur einem bestimmten Kreis von Steuerpflichtigen eingeräumtes Wahlrecht ist jedenfalls im Bereich der Bürgerteilhabe an der politischen Willensbildung kein Raum.

c) Die Begrenzung der Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an politische Parteien auf 5 v. H. des Gesamtbetrags der Einkünfte bzw. des Einkommens oder wahlweise auf 2 v. T. der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter führt mithin zu einer krassen Ungleichbehandlung der Steuerpflichtigen. Bürger mit einem hohen Einkommen werden in die Lage gesetzt, an politische Parteien ungleich höhere Zuwendungen steuerwirksam zu leisten als Bürger mit geringeren Einkünften. Das ist mit dem Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung nicht vereinbar; der Grundsatz der Bürgergleichheit verlangt jedenfalls, daß allen Bürgern in gleicher Weise die Möglichkeit offensteht, die steuerliche Begünstigung der von ihnen erbrachten Zuwendungen und den damit für sie verbundenen Steuervorteil in Anspruch zu nehmen.

d) Die politischen Parteien werden herkömmlich nicht nur von Einzelpersonen, sondern auch von Personenvereinigungen und juristischen Personen finanziell unterstützt, die insoweit für die

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BVerfGE 73, 40 (80):

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in ihnen zusammengeschlossenen und durch gemeinsame Interessen verbundenen Bürger handeln. Dies nimmt das Grundgesetz als eine geläufige Form tatsächlicher politischer Interessenwahrnehmung hin (BVerfGE 20, 56 [105]). Im Hinblick darauf bezieht § 9 Nr. 3 KStG - wie bisher - auch die Körperschaften und Personenvereinigungen in die steuerliche Begünstigung von Zuwendungen an politische Parteien ein. Daran war der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht gehindert. Zwar können Mitglieder einer Partei nur natürliche Personen sein (§ 2 Abs. 1 Satz 2 PartG). Darauf kommt es aber in diesem Zusammenhang ebensowenig an wie darauf, ob der einzelne Steuerpflichtige, der sich zu einer Spende an eine Partei entschließt, Mitglied dieser Partei ist (BVerfGE 24, 300 [360]). Die rechtliche Möglichkeit, eine politische Partei finanziell zu unterstützen, ist auch nicht an das Wahlrecht geknüpft; sie steht auch natürlichen Personen offen, die gemäß §§ 12, 13 BWahlG nicht wahlberechtigt sind.

Für die Einbeziehung der Körperschaftsteuerpflichtigen in die steuerliche Begünstigung von Zuwendungen an politische Parteien sprach auch, daß ein Ausschluß der Körperschaftsteuerpflichtigen von den Steuerabzugsmöglichkeiten einen Anreiz zu Umgehungen und Umwegfinanzierungen gesetzt hätte, denen der Gesetzgeber mit der Neuregelung um der Durchschaubarkeit der Parteienfinanzierung willen gerade entgegenwirken wollte; das Ziel, durch eine größere Transparenz der Rechenschaftsberichte der politischen Parteien dem Bürger offenzulegen, welche Gruppen, Unternehmen, Verbände oder Einzelpersonen welche Parteien durch größere Zuwendungen unterstützen, würde weitgehend verfehlt.

3. Der durch die unterschiedlichen Abzugsgrenzen für finanzielle Zuwendungen an die politischen Parteien bewirkte Verstoß gegen das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung wird durch den in § 22 a PartG geregelten Chancenausgleich gemildert, aber nicht aufgehoben.

a) Gemäß § 22 a Abs. 1 PartG erhalten Parteien, die nach dem endgültigen Wahlergebnis der letzten vor dem 31. Dezember

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BVerfGE 73, 40 (81):

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(Stichtag) liegenden Bundestagswahl mindestens 0,5 v. H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erreicht haben, jährlich einen Betrag als Chancenausgleich. Der Chancenausgleich wird den Parteien gewährt, deren im Rechenschaftsbericht des vorausgegangenen Kalenderjahres ausgewiesenes Spenden- und Beitragsaufkommen im Verhältnis zu der Zahl der von ihnen gewonnenen Zweitstimmen hinter dem der Partei mit dem höchsten Spenden- und Beitragsaufkommen je Zweitstimme zurückbleibt (§ 22 a Abs. 2 PartG). Auf diese Weise soll der Vorteil, der den Parteien mit relativ hohem Spenden- und Beitragsaufkommen aus der Steuerbegünstigung erwächst, nach dem Verhältnis des Wähleranteils der Parteien bei der letzten Bundestagswahl in Höhe von 40 v. H. der Zuwendungen ausgeglichen werden (vgl. Bericht des Innenausschusses vom 29. November 1983 - BTDrucks. 10/697, S. 8).

b) Der so ausgestaltete Chancenausgleich hat allerdings zur Folge, daß die von dem Spender oder Beitragszahler erbrachte Zuwendung, soweit sie Chancenausgleichszahlungen auslöst, nicht nur der Partei, der sie zugedacht ist, sondern indirekt auch anderen Parteien zugute kommt, an deren finanzieller Förderung dem Spender oder Beitragszahler möglicherweise gerade nicht gelegen ist. Dadurch wird indes das Recht des Bürgers, im Rahmen seiner Teilhabe an der politischen Willensbildung frei zu entscheiden, welche Partei er finanziell unterstützen will, nicht in verfassungswidriger Weise beeinträchtigt.

Das Grundgesetz hat in Art. 21 GG die politischen Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt; es setzt politische Parteien voraus, die dieser Aufgabe, getragen von der Bereitschaft der Bürger, sie auch finanziell zu unterstützen, gerecht werden können. Wenn der Gesetzgeber sich entschließt, Zuwendungen an politische Parteien durch steuerliche Vergünstigungen zu erleichtern, und dabei ergänzend eine Regelung trifft, die eine ins Gewicht fallende Veränderung der vorgefundenen Wettbewerbslage der politischen Parteien vermeiden soll, so ist das verfassungs

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BVerfGE 73, 40 (82):

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rechtlich nicht zu beanstanden. Die Freiheit der politischen Betätigung der Bürger, die durch die vom Grundgesetz verfaßte Demokratie konstituiert und gewährleistet wird, erleidet dadurch keine Einschränkung. Diese Freiheit umfaßt nicht einen Anspruch darauf, daß vom Staat gewährte Steuervergünstigungen für Beiträge und Spenden an politische Parteien unter Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit nur der Partei - mittelbar - zugute kommen, die der Bürger unterstützt.

c) Der Chancenausgleich mildert die mit der unterschiedlichen Bemessung der Abzugsgrenzen für Zuwendungen an die politischen Parteien verbundene Beeinträchtigung des Rechts der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung, hebt sie aber nicht auf. Soweit größere Spenden an eine Partei zu Ausgleichszahlungen an andere Parteien führen, kann der Spender nicht mehr mit dem unmittelbar ihm zufließenden Steuervorteil gerade seiner politischen Meinung bei der Willensbildung des Volkes zu einer größeren Werbekraft verhelfen; insoweit wird also die politische Meinung des Beziehers eines großen Einkommens nicht mehr "prämiiert" im Sinne der Entscheidung vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51 [69]).

Die mit der Gewährung von großen Spenden verbundene Einflußmöglichkeit auf die politische Willensbildung erschöpft sich jedoch nicht darin, daß ein Spender, der die - gleichsam als vorgegeben gedachten - politischen Auffassungen einer Partei teilt, mit der Spende zugleich seiner persönlichen politischen Meinung zu einer größeren Werbekraft verhilft. Eine solche Spende kann auch dazu führen, daß der Spender einen mehr oder minder großen Einfluß auf politische Entscheidungen der von ihm bedachten Partei erlangt (vgl. BVerfGE 24, 300 [360 f.]).

Die erweiterte Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an politische Parteien erleichtert es Steuerpflichtigen mit hohem Einkommen, ihre Spende erheblich zu erhöhen. Die Möglichkeit einer Einflußnahme wächst tendenziell mit der Höhe der gewährten Steuervergünstigung. Die die Steuerlast mindernde Spende verbleibt in voller Höhe der Partei, der sie zugedacht ist. Der Staat

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BVerfGE 73, 40 (83):

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trägt also durch die von ihm gewährte Steuerermäßigung je nach dem Ausmaß, das sie erreicht, möglicherweise dazu bei, daß einzelne Steuerpflichtige mit Hilfe des in ihrer Zuwendung enthaltenen Steuervorteils die Empfängerpartei in ihrem Sinne beeinflussen können. Zwar gewährleistet Art. 21 GG den Parteien keinen absoluten Schutz vor dem Versuch politischer Einflußnahme durch große Spenden. Das Grundgesetz begegnet den mit solchen Spenden möglicherweise verbundenen Gefahren durch das in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG an die Parteien gerichtete Gebot, über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu geben. Damit stellt das Grundgesetz sicher, daß große Spenden an die politischen Parteien nicht anonym bleiben und daß auf diese Weise nicht unerkannt Einfluß auf die politische Willensbildung genommen wird. Im übrigen überläßt es das Grundgesetz der Verantwortung der Parteien, einem auf sie eindringenden sachwidrigen Druck zu widerstehen (vgl. BVerfGE 20, 56 [105]; 52, 63 [86 f.]; sowie jetzt § 25 Abs. 1 Nr. 6 PartG). Indessen folgt daraus nicht, daß der Staat durch die steuerliche Begünstigung von Spenden die Entstehung solcher Gefahrenlagen fördern dürfte. Vielmehr ist eine steuerliche Regelung, die Steuerpflichtige durch den ihnen zugute kommenden staatlichen Steuerverzicht in die Lage versetzt, einen bestimmenden Einfluß auf politische Entscheidungen einer Partei auszuüben, mit dem Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung nicht vereinbar.

Zieht man all dies in Betracht, so war der Gesetzgeber im Rahmen der durch das Änderungsgesetz geschaffenen Rechtslage nicht gehindert, die Steuerbegünstigung von Zuwendungen an politische Parteien erheblich auszuweiten. Jedoch genügt - wie sich ergeben hat - die in § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG getroffene Regelung auch im Blick auf die sie abschirmenden Vorschriften des § 34 g EStG und des § 22 a PartG nicht in jeder Hinsicht den Anforderungen des Rechts des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung. Dieses verlangt vielmehr eine

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BVerfGE 73, 40 (84):

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Begrenzung der Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an die politischen Parteien auf einen für alle Steuerpflichtigen gleichen Höchstbetrag, da nur so ausgeschlossen werden kann, daß einzelne Bürger kraft staatlicher Förderung einen bestimmenden Einfluß auf die von ihnen unterstützte Partei erlangen. Dadurch verlieren zugleich im Hinblick auf eine progressionsabhängig unterschiedliche Förderung durch staatlichen Steuerverzicht noch verbleibende Ungleichheiten zwischen den Bürgern ihre verfassungsrechtliche Relevanz.

Der Höchstbetrag ist im Hinblick auf die im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien zu bestimmen, die durch ihre Repräsentanten in Parlament und Regierung wie als Opposition unmittelbar an der für alle Bürger verbindlichen staatlichen Willensbildung beteiligt sind. Unter diesem Blickpunkt hält der Senat eine steuerliche Begünstigung von Spenden bis zu 100 000 DM noch für verfassungsrechtlich zulässig, eine darüber hinausgehende Förderung jedoch mit dem Grundsatz der gleichen Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung nicht mehr für vereinbar.

Die Anträge im Organstreit sind unbegründet.

Die Antragstellerin wird durch die Erweiterung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke und die Einführung des Chancenausgleichs weder in ihren aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit der politischen Parteien fließenden Rechten und Pflichten noch in ihrem Recht auf Chancengleichheit beeinträchtigt.

Gegen die direkten Zahlungen aus dem Staatshaushalt an die ausgleichsberechtigten Parteien im Rahmen des Chancenausgleichs lassen sich aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit der politischen Parteien durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken nicht herleiten.

1. In der freiheitlichen Demokratie, die das Grundgesetz für

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BVerfGE 73, 40 (85):

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die Bundesrepublik Deutschland verfaßt hat, geht alle Staatsgewalt vom Volke aus und wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG). Wahlen vermögen demokratische Legitimation im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG nur zu verleihen, wenn sie frei sind. Dies erfordert nicht nur einen von Zwang und unzulässigem Druck freibleibenden Akt der Stimmabgabe, sondern ebensosehr, daß die Wähler ihr Urteil in einem freien, offenen Prozeß der Meinungsbildung gewinnen und fällen können (vgl. BVerfGE 20, 56 [97]). Dieser setzt in der modernen parlamentarischen Demokratie die Existenz politischer Parteien voraus. Sie sind vornehmlich berufen, die Aktivbürger freiwillig zu politischen Handlungseinheiten mit dem Ziel der Beteiligung an der Willensbildung in den Staatsorganen organisatorisch zusammenzuschließen und ihnen so einen wirksamen Einfluß auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen (BVerfGE 44, 125 [145]; 52, 63 [82]). Aus diesem Grunde hat das Grundgesetz in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 ausdrücklich anerkannt, daß die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, und sie damit in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben (BVerfGE 1, 208 [225]; ständige Rechtsprechung).

Unbeschadet dieser im Grundgesetz normierten und in § 1 PartG im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umschriebenen verfassungsrechtlichen Stellung der politischen Parteien sind diese jedoch keine Staatsorgane, sondern Gruppierungen, die sich im offenen Mehrparteiensystem frei bilden, aus eigener Kraft entwickeln und im Rahmen der freiheitlichen Grundordnung an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken (vgl. BVerfGE 20, 56 [101 f.]; 52, 63 [85]). Als frei gebildete Gruppen von Bürgern, die sich zusammengeschlossen haben, um auf die politische Willensbildung mit eigenen Zielvorstellungen und Programmen Einfluß zu nehmen und in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinzuwirken, gehören sie selbst nicht zu diesem Bereich. Eine

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BVerfGE 73, 40 (86):

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völlige oder auch nur vorwiegende Deckung des Finanzbedarfs der Parteien aus öffentlichen Mitteln für ihre gesamte Tätigkeit würde sie zwar dem organschaftlichen Bereich nicht einfügen, sie jedoch der staatlichen Vorsorge überantworten. Das wäre mit der Funktion und der Stellung der politischen Parteien, wie sie Art. 21 GG umschreibt, nicht vereinbar. Das Grundgesetz hat den Parteien das Risiko des Fehlschlagens eigener Bemühungen um ihre Finanzierung nicht abgenommen. Es nimmt prinzipiell die Risiken in Kauf, die darin liegen, daß es die politische Willensbildung der Urteilskraft und Aktivität der Bürger anvertraut (BVerfGE 20, 56 [102 f.]; 52, 63 [85 f.].

Ist nach alledem der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, daß den politischen Parteien die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen finanziellen Mittel zur Verfügung stehen, so ist er andererseits an deren finanzieller Förderung auch nicht gehindert, sofern hierdurch die politischen Parteien nicht der staatlichen Vorsorge überantwortet werden, und die vom Grundgesetz gewährleistete Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung des Volkes nicht beeinträchtigt wird (vgl. BVerfGE 20, 56 [99, 102]).

2. a) Die durch § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG erweiterte steuerliche Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien und der in § 22 a PartG statuierte Chancenausgleich sind wechselseitig aufeinander bezogen. Die den Beitragszahlern und Spendern gewährte Steuervergünstigung, die mittelbar den Empfängerparteien zugute kommt, kann sich in einer gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien verstoßenden Weise auswirken. Dem begegnet der Chancenausgleich dadurch, daß er die unterschiedliche Auswirkung des staatlichen Steuerverzichts zwischen den Parteien nach ihrem Anteil an den Zweitstimmen ausgleicht. Die Gewährung der Steuervergünstigung und der Chancenausgleich stehen also in einem Wirkungszusammenhang, aus dem sie nicht herausgelöst werden können; deshalb dürfen sie auch nicht getrennt gewürdigt werden. Sie sind zwei wesentliche Bestandteile einer aufeinander

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BVerfGE 73, 40 (87):

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abgestimmten Gesamtregelung und als eine "geschlossene konzeptionelle Einheit" gedacht (vgl. Bericht des Innenausschusses vom 29. November 1983 - BTDrucks. 10/697, S. 9). So gesehen erweist sich der Chancenausgleich als eine verfassungsrechtlich gebotene Ergänzung der angegriffenen steuerrechtlichen Regelung.

b) Durch die aufeinander abgestimmten Regelungen der Steuerbegünstigung von Zuwendungen an die politischen Parteien (§§ 10 b, 34 g EStG, § 9 Nr. 3 KStG) und des Chancenausgleichs (§ 22 a PartG) wird die Offenheit des demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozesses nicht beeinträchtigt.

aa) Die genannten Vorschriften eröffnen dem Staat keine Möglichkeit, auf den Prozeß der politischen Willensbildung insgesamt oder die Willensbildung in den Parteien einzuwirken:

Ob, in welcher Höhe und welcher Partei finanzielle Leistungen von privater Seite zugewendet werden, entscheiden allein die Beitragszahler und Spender. Soweit der Staat diese Zuwendungen durch seinen Steuerverzicht erleichtert und damit mittelbar an der Finanzierung der Empfängerpartei teilnimmt, wird der ihr daraus erwachsende Vorteil durch den Chancenausgleich weitgehend neutralisiert.

Die Gewährung des Chancenausgleichs steht nicht im Ermessen des Präsidiums des Deutschen Bundestages. In welcher Höhe eine politische Partei Zahlungen aus dem Chancenausgleich erhält, bemißt sich rein rechnerisch nach dem Verhältnis ihres eigenen Spenden- und Beitragsaufkommens zu dem der anderen politischen Parteien und nach dem Zweitstimmenergebnis der letzten Bundestagswahl. Alle Faktoren, die in diese Berechnung eingehen, sind am Bürgerwillen orientiert. Sowohl das Ausmaß dessen, was den politischen Parteien als Förderung aus öffentlichen Mitteln zugute kommt, als auch der Verteilungsmaßstab werden von den Bürgern und Steuerpflichtigen bestimmt, ohne daß darauf aus dem Bereich der organisierten Staatlichkeit Einfluß genommen werden könnte.

bb) Durch die Gewährung der Steuervergünstigung für Bei

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BVerfGE 73, 40 (88):

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träge und Spenden und den damit verknüpften Chancenausgleich fallen die politischen Parteien auch nicht der staatlichen Vorsorge anheim. Der Chancenausgleich enthebt die politischen Parteien nicht der Notwendigkeit, sich um die Finanzierung ihrer Aktivitäten durch ihre Mitglieder und ihnen nahestehende Bürger zu bemühen. Er ist eingebettet in eine Regelung, die gerade die vom Grundgesetz vorausgesetzte freiwillige finanzielle Unterstützung der politischen Parteien durch die Bürger fördern soll. Sinn und Zweck des Chancenausgleichs ist nicht die finanzielle Fürsorge für die politischen Parteien durch die Zuweisung öffentlicher Mittel, sondern die Wahrung der Chancengleichheit der Parteien im Rahmen einer steuerlichen Regelung, die den Bürgern die finanzielle Unterstützung der Parteien erleichtert. Dadurch werden die Parteien nicht der staatlichen Vorsorge überantwortet. Sie bleiben vielmehr auch in finanzieller Hinsicht auf die Überzeugungskraft und den Widerhall ihrer politischen Bestrebungen bei ihren Anhängern und Wählern angewiesen und geraten nicht in die Gefahr, sich aus ihrer Verwurzelung in der Aktivbürgerschaft zu lösen.

Die Antragstellerin rügt ferner eine Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit. Sie spreche die kapitalkräftigen Kreise nicht an und werde daher durch die in § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG getroffenen Regelungen gegenüber anderen Parteien, die von Großspendern unterstützt würden, erheblich benachteiligt. Der in § 22 a PartG vorgesehene Chancenausgleich auf der Grundlage einer angenommenen Steuersubvention von 40 v. H. vermöge die Chancengleichheit der Parteien nicht zu wahren.

1. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich statuiert, ergibt sich aber aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt (BVerfGE 47, 198 [225]; ständige Rechtsprechung). Wenn die öffentliche Gewalt in den Bereich der politischen Will

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BVerfGE 73, 40 (89):

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lensbildung in einer Weise eingreift, daß dadurch die Chancengleichheit der politischen Parteien betroffen wird, sind ihrem Ermessen besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE 8, 51 [64 f.]; 24, 300 [341]; 44, 125 [146]). Insbesondere darf der Gesetzgeber die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen. Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt einerseits nicht, vorgegebene Unterschiede auszugleichen mit dem Ziel, eine Wettbewerbsgleichheit herzustellen. Er verwehrt es dem Gesetzgeber andererseits, durch finanzielle Zuwendungen bestehende faktische Ungleichheiten der Wettbewerbschancen zu verschärfen (BVerfGE 52, 63 [89]).

Der Grundsatz der Chancengleichheit beherrscht nicht nur den Wahlvorgang selbst; er gilt auch für den Wettbewerb der politischen Parteien um die Erlangung von Spenden (BVerfGE 52, 63 [89]). Wenn der Gesetzgeber sich dazu entschließt, Beiträge und Spenden an politische Parteien als steuermindernd anzuerkennen, so darf diese Regelung weder zu einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Begünstigung oder Benachteiligung einer bestimmten Partei oder Parteiengruppe noch zu einer Verschärfung bestehender faktischer Ungleichheiten der Wettbewerbschancen bei der Erlangung von Zuwendungen führen. Beides ist hier nicht der Fall.

2. a) Stünde sie isoliert, würde die in § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG enthaltene Regelung der Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an politische Parteien bevorzugt Parteien zugute kommen, die eine größere Anziehungskraft auf Steuerpflichtige mit hohen Einkünften ausüben als andere Parteien; sie verstieße dann gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien (vgl. BVerfGE 8, 51 [65 ff.]; 24, 300 [358]; 52, 63 [91]). Hiervon ist auch der Gesetzgeber ausgegangen (vgl. Bericht des Innenausschusses vom 29. November 1983 - BTDrucks. 10/697, S. 8). Durch den in § 22 a PartG geregelten Chancenausgleich wird ein solcher Verfassungsverstoß vermieden. Bei der Berechnung des Chancenausgleichs werden zunächst die Mitgliedsbeiträge und Spenden jeder Partei anhand ihrer jährlichen

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BVerfGE 73, 40 (90):

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Rechenschaftsberichte zusammengezählt und aus den Gesamtsummen mit einem angenommenen Anteil von 40 v. H. die jeweils unterschiedlich hohen Beträge errechnet, die ihren Beitragszahlern und Spendern als staatliche Steuervergünstigung gewährt worden sind. Die Partei, der im Verhältnis zu ihren Wählerstimmen bei der letzten Bundestagswahl die relativ höchste Steuerbegünstigung durch die ihr zugeflossenen Beiträge und Spenden mittelbar zugute gekommen ist, wird zur sogenannten Maßstabspartei. Der für sie ermittelte Begünstigungsquotient wird sodann auf die anderen Parteien übertragen. Sie erhalten den Differenzbetrag aus öffentlichen Mitteln.

Diese Regelung ist unter dem Blickwinkel der Chancengleichheit der politischen Parteien nicht zu beanstanden. Der so ausgestaltete Chancenausgleich verfälscht die vorgefundene Wettbewerbslage nicht, da er das unterschiedlich hohe Beitrags- und Spendenaufkommen der Parteien nicht antastet. § 22 a PartG begünstigt oder benachteiligt weder eine bestimmte Partei oder Parteiengruppe noch verschärft er die vorgegebenen Ungleichheiten der Wettbewerbschancen; er gleicht lediglich zwischen den Parteien die unterschiedliche Auswirkung der steuerlichen Begünstigung der Mitgliedsbeiträge und Spenden aus, die beide in gleicher Weise steuerlich berücksichtigt werden.

b) § 22 a Abs. 2 PartG geht davon aus, daß ein Anteil von 40 v. H. der den Parteien zufließenden Beiträge und Spenden dem Betrag entspricht, der infolge der Steuerbegünstigung den Parteien mittelbar zugute kommt. Die Antragstellerin hält diese Annahme für unzutreffend. Bei den Großspendern, die der Chancenausgleich in erster Linie im Auge habe, sei regelmäßig von einem Spitzensteuersatz von 56 v. H. auszugehen; im Körperschaftsteuerrecht müsse ebenfalls ein Steuerbelastungsanteil von 56 v. H. für thesaurierte Einkommen zugrunde gelegt werden. Ferner seien die Auswirkungen auf die Kirchensteuer zu berücksichtigen. In Anbetracht dessen sei der Anteil des Steuerverzichts an dem Beitrags- und Spendenaufkommen mit 40 v. H. viel zu niedrig bemessen und schon deshalb nicht geeignet, die

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BVerfGE 73, 40 (91):

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Wettbewerbsgleichheit wieder herzustellen. Diese Argumentation verkennt die Wirkungsweise des Chancenausgleichs.

Zwar trifft es zu, daß die Steuervergünstigung, die ein Einkommensteuerpflichtiger für eine gemäß § 10 b EStG abzugsfähige Zuwendung an eine politische Partei erhält, sich wegen der progressiven Gestaltung des Einkommensteuertarifs nach seinem Grenz- oder Spitzensteuersatz bemißt, und daß sie im Körperschaftsteuerrecht 56 v. H. beträgt (§ 23 Abs. 1 KStG). § 22 a PartG knüpft jedoch nicht unmittelbar an diese steuerrechtlichen Tatbestände an. Berechnungsgrundlage ist vielmehr die Summe der den politischen Parteien in einem Kalenderjahr tatsächlich zugeflossenen Beiträge und Spenden. § 22 a Abs. 2 PartG geht bei der Berechnung der Chancenausgleichszahlungen nicht von dem von den steuerpflichtigen Spendern jeweils erzielten Steuervorteil, sondern von dem Gesamtaufkommen an Beiträgen und Spenden aus und läßt dabei außer Betracht, ob und in welcher Weise sich diese Zuwendungen bei den einzelnen Spendern und Beitragszahlern steuermindernd ausgewirkt haben. Dies ließe sich den Rechenschaftsberichten der Parteien auch gar nicht entnehmen.

In welchem Ausmaß die §§ 10 b, 34 g EStG, § 9 Nr. 3 KStG künftig zu einer mittelbaren Förderung der politischen Parteien führen würden und welchen Anteil der Steuerverzicht am gesamten Beitrags- und Spendenaufkommen der Parteien ausmachen werde, ließ sich bei Erlaß des Änderungsgesetzes nicht exakt voraussehen. Wie sich das Verhältnis des Steuerverzichts zum gesamten Beitrags- und Spendenaufkommen der politischen Parteien entwickeln werde, war ungewiß und ließ sich nur abschätzen. Das hinderte den Gesetzgeber indes nicht, die beanstandete Regelung zu treffen.

Die Ungewißheit über die Auswirkungen eines Gesetzes schließt die Befugnis des Gesetzgebers, ein Gesetz zu erlassen, nicht aus, auch wenn dieses von großer Tragweite ist. Andererseits begründet eine solche Ungewißheit nicht schon als solche einen verfassungsgerichtlicher Kontrolle nicht zugänglichen Pro

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BVerfGE 73, 40 (92):

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gnosespielraum des Gesetzgebers (BVerfGE 50, 290 [332 f.]). Prognosen enthalten ein Wahrscheinlichkeitsurteil, dessen Grundlagen ausgewiesen werden können und müssen; diese sind einer Beurteilung nicht entzogen. Im einzelnen hängt die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers von Faktoren verschiedener Art ab, im besonderen von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der Bedeutung der auf dem Spiele stehenden Rechtsgüter. Im vorliegenden Zusammenhang hat der Gesetzgeber angenommen, daß die steuerrechtlichen Regelungen der §§ 10 b, 34 g EStG, § 9 Nr. 3 KStG bei den begünstigten Parteien zu einer mittelbaren staatlichen Förderung durch Steuerverzicht in Höhe von etwa 40 v. H. aller Zuwendungen führen würden. Dies wäre nur dann verfassungsrechtlich zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber mit dieser Annahme den von Verfassungs wegen an seine Prognose zu stellenden Anforderungen nicht gerecht geworden wäre. Das ist zu verneinen.

Der Anteil des den politischen Parteien mittelbar zugute kommenden Steuerverzichts an dem Beitrags- und Spendenaufkommen insgesamt hängt davon ab, inwieweit die Beiträge und Spenden überhaupt und in welchem Ausmaß sie steuerlich wirksam geworden sind. Zwar sind Beiträge und Spenden als Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke steuerlich berücksichtigungsfähig. Steuerlich auswirken können sich diese Zuwendungen jedoch nur bei Personen, die zur Einkommen- oder Lohnsteuer herangezogen werden. Das ist nicht oder nur sehr beschränkt der Fall bei denjenigen, die ganz oder überwiegend steuerfreie Einnahmen im Sinne des § 3 EStG erzielen. Ähnliches gilt für Rentenbezieher der gesetzlichen Rentenversicherung, die diese Einkünfte gemäß § 22 Nr. 1 EStG nur mit dem sogenannten Ertragsanteil versteuern. Inwieweit Mitgliedsbeiträge und Kleinspenden von diesem Personenkreis stammen, ist offen. Nicht zur Einkommensteuer zu veranlagende Lohnsteuerpflichtige (§ 46 EStG) erhalten eine Steuervergünstigung gemäß § 34 g EStG nur dann, wenn sie einen Lohnsteuer-Jahresausgleich beantragen. Dies ge

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BVerfGE 73, 40 (93):

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schieht erfahrungsgemäß nicht in allen in Betracht kommenden Fällen.

Aber auch bei zur Einkommensteuer zu veranlagenden Steuerpflichtigen mag sich eine gemäß § 10 b EStG abzugsfähige Spende nicht oder nur mit einem geringen Steuervorteil auswirken. So wird eine über die Grenzen des § 34 g EStG hinausgehende und deshalb nach § 10 b EStG abzugsfähige Zuwendung steuerlich nur dann wirksam, wenn sie - zumindest mit anderen Sonderausgaben - den Sonderausgaben-Pauschbetrag von 270 DM (§ 10 c Abs. 1 EStG) übersteigt. Steuerpflichtigen, deren Gesamtbetrag der Einkünfte in hohem Maße um Sonderausgaben oder außergewöhnliche Belastungen (vgl. § 2 Abs. 4 EStG) oder um abzugsfähige Beträge im Sinne des § 2 Abs. 5 EStG zu mindern ist, und deren zu versteuerndes Einkommen dadurch in den Bereich oder in die Nähe der unteren Proportionalzone (§ 32 a Abs. 1 Nr. 2 EStG) gerät, kommt die durch § 10 b EStG gewährte Steuervergünstigung nur auf der Grundlage eines niedrigen Grenzsteuersatzes zugute, so daß sie auch unter Einbeziehung der Steuerermäßigung nach § 34 g EStG - bezogen auf die Gesamtaufwendungen - nur einen geringen Steuervorteil erlangen.

Soweit Zuwendungen die Abzugsgrenze für Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke übersteigen, werden sie ebenfalls steuerlich nicht wirksam, so daß auch hierdurch der Anteil des Steuerverzichts an dem Spenden- und Beitragsaufkommen sinkt. Es war auch ungewiß, in welchem Ausmaß Einkommensteuerpflichtige aus den verschiedenen Einkommensgruppen von der Möglichkeit des § 10 b EStG Gebrauch machen und inwieweit hierzu Steuerpflichtige mit hohen Einkünften zählen würden.

Im Körperschaftsteuerrecht gilt nicht für alle Körperschaftsteuerpflichtigen ein Steuersatz von 56 v. H. (§ 23 Abs. 1 KStG). Gemäß § 23 Abs. 2 KStG ermäßigt sich bei Steuerpflichtigen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 3 bis 6 KStG die Körperschaftsteuer auf 50 v. H. Im übrigen hat sich auch den Rechenschaftsberichten der politischen Parteien nicht entnehmen lassen, ob Körperschaft

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BVerfGE 73, 40 (94):

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steuerpflichtige mit einem beachtenswerten Anteil am Spendenaufkommen der politischen Parteien beteiligt waren.

Nach alledem war nicht genau abzuschätzen, welchen Anteil der staatliche Steuerverzicht an dem gesamten Beitrags- und Spendenaufkommen ausmachen werde. Dies hing von einer Reihe schwer übersehbarer Umstände und dem nicht mit Gewißheit vorhersehbaren Verhalten der Spender ab. Der Gesetzgeber hat angenommen, daß der Anteil des Steuerverzichts an dem Beitrags- und Spendenaufkommen sich auf 40 v. H. belaufen werde. Dabei ist er dem Vorschlag der vom Bundespräsidenten eingesetzten Sachverständigenkommission gefolgt (vgl. Bericht des Innenausschusses vom 29. November 1983 - BTDrucks. 10/697, S. 8), die der Auffassung war, daß ein fiktiver Steuersatz von 40 v. H. der Realität nahekomme (s. hierzu den Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung - Beilage Nr. 25 zum Bundesanzeiger Nr. 97 vom 26. Mai 1983, S. 204). Für diese Annahme sprachen gute Gründe, die durch den Vortrag der Antragstellerin nicht entkräftet werden. Dafür, daß die getroffene Regelung zu einer ins Gewicht fallenden Verzerrung der Wettbewerbschancen der politischen Parteien führen werde, bestand kein Anhalt. Eine Verletzung des Rechts der Antragstellerin auf Chancengleichheit ist auch unter diesem Blickpunkt nicht ersichtlich.

Diese Feststellung enthebt den Gesetzgeber allerdings nicht der Pflicht, die Richtigkeit seiner Prognose an den tatsächlichen Auswirkungen des Änderungsgesetzes zu messen, sich die dafür notwendigen statistischen Daten zu verschaffen und den in § 22 a Abs. 2 PartG festgelegten Prozentsatz, falls erforderlich, zu korrigieren (vgl. BVerfGE 49, 89 [130 ff.]; 56, 54 [79]; 57, 139 [162]). Dabei wird er zu beachten haben, daß sein Gestaltungsspielraum in diesem Bereich besonders eng bemessen ist.

c) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist es schließlich, daß Parteien, die nach dem endgültigen Wahlergebnis der letzten vor dem Stichtag liegenden Bundestagswahl weniger als 0,5 v. H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erreicht haben, nicht in den Chancenausgleich einbezogen werden (§ 22 a

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BVerfGE 73, 40 (95):

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Abs. 1 PartG); von jeder Partei, die auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der parlamentarischen Vertretung des Volkes mitwirken will, kann der Nachweis jedenfalls einer gewissen Resonanz in der Aktivbürgerschaft verlangt werden. Andernfalls bestünde die Gefahr, daß sich kleine Splittergruppen nur deshalb am Wahlkampf beteiligen, weil eine Teilnahme zu Chancenausgleichszahlungen und zur Wahlkampfkostenerstattung führt. Wenn der Gesetzgeber diese Gefahr bekämpft, wirkt er zugleich der Gefahr einer übermäßigen Aufsplitterung der Stimmen und der Parteien entgegen (vgl. BVerfGE 20, 56 [117]; 24, 300 [341 ff.]). Das ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.

Art. 1 Nr. 3 b Änderungsgesetz hat dem § 18 PartG einen neuen Absatz 6 angefügt, wonach die Summe der Erstattungen der Kosten angemessener Wahlkämpfe aus öffentlichen Mitteln gegenüber den Gesamteinnahmen einer Partei nach § 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und 8 PartG im zweiten Kalenderjahr nach der Erstattung der Kosten des Bundestagswahlkampfes und in den diesem Jahre vorangegangenen drei Kalenderjahren nicht überwiegen darf. Über diese Grenze hinausgehende Erstattungsbeträge sind von der nächstfälligen Erstattungszahlung in Abzug zu bringen. Diese Regelung verletzt die Antragstellerin nicht in ihrem Recht auf Chancengleichheit.

1. Es ist verfassungsrechtlich unbedenklich, den Parteien die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes von Staats wegen zu erstatten (BVerfGE 20, 56 [113 ff.]; 24, 300 [306]; 41, 399 [414]). Sieht der Gesetzgeber eine Erstattung von Wahlkampfkosten vor, so muß er bei seiner Regelung sowohl den Grundsatz der Chancengleichheit wie den Grundsatz der Staatsfreiheit der politischen Parteien beachten (BVerfGE 20, 56 [116]; 52, 63 [88]).

Allerdings ist die Wahlkampfkostenerstattung nicht dazu bestimmt, die laufenden Kosten der Parteien für die Unterhaltung

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BVerfGE 73, 40 (96):

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ihrer ständigen Organisation und die Kosten der Tätigkeiten zu decken, die nicht unmittelbar dem Wahlkampf dienen. Erstattungsfähig sind nur die Aufwendungen, die unter den jeweiligen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen zur Durchführung eines Wahlkampfes erforderlich sind. Es kommt nicht darauf an, was jede Partei für sich als einen angemessenen Aufwand für ihren Wahlkampf ansieht. Der Gesetzgeber muß sich um einen objektiven Maßstab bemühen (BVerfGE 20, 56 [115 f.]; ständige Rechtsprechung). Die gegenwärtige Regelung überschreitet die dadurch der Wahlkampfkostenerstattung gezogene Grenze noch nicht.

Die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes werden nicht auf der Grundlage der den Parteien tatsächlich entstandenen Kosten ermittelt, sondern mit einem Betrag von 5 DM je Wahlberechtigten pauschaliert und dann nach Maßgabe des Wahlergebnisses auf die erstattungsberechtigten Parteien verteilt (§ 18 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 PartG). Die Pauschalierung begegnet für sich genommen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, weil sie das Erstattungsverfahren vereinfacht, eine rein rechnerische Verteilung der Erstattungsbeträge erlaubt und Ermessensentscheidungen ausschließt (BVerfGE 24, 300 [335]). In der Regel werden zwar die tatsächlichen Wahlkampfaufwendungen der Parteien nicht hinter den Erstattungsbeträgen zurückbleiben. Die Pauschalierung kann indes auch dazu führen, daß Parteien höhere Beträge für den Wahlkampf erstattet werden, als sie tatsächlich aufgewendet haben.

Der Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien verbietet eine völlige oder vorwiegende Deckung des Finanzbedarfs der Parteien aus öffentlichen Mitteln (vgl. BVerfGE 20, 56 [102]; 52, 63 [85]). Andererseits verlangt der Grundsatz der Chancengleichheit, daß alle Parteien, die am Wahlkampf teilgenommen haben, in grundsätzlich gleicher Weise bei der Erstattung der Wahlkampfkosten berücksichtigt werden; eine unterschiedliche Behandlung der Parteien ist dabei nur aus einem besonderen zwingenden Grund verfassungsrechtlich hinnehmbar (vgl. BVerf

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BVerfGE 73, 40 (97):

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GE 20, 56 [116 ff.]; 24, 300 [339 f., 344 f.]; st. Rspr.). Zwischen beiden Grundsätzen kann sich dann ein Konflikt ergeben, wenn die volle Wahlkampfkostenerstattung, die nach der gesetzlichen Regelung zusteht, bei einer Partei dazu führt, daß sie überwiegend aus staatlichen Mitteln finanziert wird. Dieser Konfliktfall läßt sich nur lösen, indem ermittelt wird, welcher Verfassungsgrundsatz in dem konkreten Zusammenhang das höhere Gewicht hat. Ihm ist in erster Linie Rechnung zu tragen. Der daneben zu beachtende Verfassungsgrundsatz tritt zurück. Er darf indes nur soweit zurückgedrängt werden, wie das zwingend geboten erscheint; sein sachlicher Gehalt muß soweit als möglich respektiert werden (vgl. BVerfGE 2, 1 [72 f.]; 28, 243 [261]).

In dem hier gegebenen Zusammenhang kommt dem Grundsatz der Staatsfreiheit ein Vorrang zu. Art. 21 GG hat an der überkommenen Struktur der Parteien als frei konkurrierender und aus eigener Kraft wirkender Gruppen nichts ändern wollen (vgl. dazu im einzelnen BVerfGE 20, 56 [107 ff.]); er verwehrt eine völlige oder vorwiegende Deckung des Finanzbedarfs der politischen Parteien durch Haushaltsmittel. Würde dieses Gebot für die Erstattung von Wahlkampfkosten durchbrochen, wäre es praktisch preisgegeben. Wird es hier beachtet, so wird dadurch das aus dem Grundsatz der Chancengleichheit fließende Gebot, grundsätzlich alle Parteien, die am Wahlkampf teilgenommen haben, an der Wahlkampfkostenerstattung zu beteiligen, nicht verdrängt, aber modifiziert. Das ist verfassungsrechtlich deshalb nicht zu beanstanden, weil der Grundsatz der Chancengleichheit eine unterschiedliche Behandlung aus besonderen zwingenden Gründen zuläßt. Solch ein besonderer Grund ist die Wahrung des vorrangigen Grundsatzes der Staatsfreiheit der politischen Parteien, die durch § 18 Abs. 6 PartG bewirkt werden soll. Indem diese Vorschrift die Wahlkampfkostenerstattung auf die Höhe der eigenen Einnahmen der Partei begrenzt, geht sie auch nicht über das unerläßliche Maß hinaus, um dem Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien Rechnung zu tragen.

2. Von einer Verletzung des Grundsatzes der Chancengleich

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BVerfGE 73, 40 (98):

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heit der Parteien kann um so weniger die Rede sein, als § 18 Abs. 6 PartG den Belangen im Aufbau befindlicher Parteien in besonderer Weise Rechnung trägt. Zunächst ist festzuhalten, daß der Grundsatz der Staatsfreiheit der politischen Parteien unabhängig davon gilt, ob sich eine Partei nach ihrem Selbstverständnis als im Aufbau befindlich begreift. Auch solchen Parteien hat das Grundgesetz das Risiko der Eigenfinanzierung nicht abgenommen. Insbesondere ist es nicht Zweck der Wahlkampfkostenerstattung, Ausgaben einer politischen Partei, die nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Wahlkampf stehen, zu finanzieren. Dies ist vielmehr Aufgabe der frei aus eigener Kraft sich entwickelnden und wirkenden politischen Parteien, wie das Grundgesetz sie versteht.

Unabhängig davon jedoch kommt im Aufbau begriffenen Parteien entgegen, daß der vierjährige Vergleichszeitraum, den § 18 Abs. 6 PartG für die Gegenüberstellung der Wahlkampfkostenerstattung zu den Gesamteinnahmen einer Partei nach § 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und 8 PartG vorsieht, erst mit dem zweiten Kalenderjahr nach der Erstattung der Kosten des Bundestagswahlkampfes endet. Damit bleibt einer neu entstandenen Partei, die einen hinreichend großen Wahlerfolg errungen hat, die Möglichkeit, im Jahr der Wahl und in den beiden folgenden Jahren ihre Eigenfinanzierung zu verstärken. Hierzu wird sie gerade im Hinblick auf den erzielten Wahlerfolg in der Lage sein. Der in § 18 Abs. 6 PartG vorgesehene Vergleichszeitraum schließt praktisch auch aus, daß bei einer neu gegründeten Partei hiervon Zeiträume erfaßt werden, in denen sie noch nicht bestanden hat und noch keine eigenen Einnahmen erzielen konnte.

Hinzu kommt folgendes: Neu entstandene oder noch im Aufbau befindliche Parteien können erfahrungsgemäß in besonderem Maße mit dem ehrenamtlichen Engagement ihrer Mitglieder rechnen und dies in ihre Einnahmerechnung einbringen. Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG gilt als Einnahme grundsätzlich jede der Partei von außen zufließende Geld- oder geldwerte Leistung. Wirtschaftsgüter, die nicht in Geld bestehen, sind mit den im gewöhnlichen

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BVerfGE 73, 40 (99):

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Geschäftsverkehr für gleiche oder vergleichbare Leistungen üblicherweise zu zahlenden Preisen anzusetzen (§ 26 Abs. 3 PartG). In der Einnahmerechnung können zwar nach § 27 Abs. 3 Satz 1 PartG Sach-, Werk- und Dienstleistungen, die die Mitglieder der Partei außerhalb eines Geschäftsbetriebes üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung stellen oder die einen Wert von 1 000 DM im Einzelfall nicht übersteigen, unberücksichtigt bleiben. Für die Übernahme von Veranstaltungen und Maßnahmen der Parteiwerbung gilt Satz 1 entsprechend. Von dieser Möglichkeit machen die politischen Parteien regelmäßig Gebrauch (vgl. die Rechenschaftsberichte für 1984 - BTDrucks. 10/ 4104 [neu], 10/4626). Politische Parteien sind andererseits jedoch nicht gehindert, derartige Sach-, Werk- und Dienstleistungen sowie Maßnahmen der Parteiwerbung, die die Mitglieder der Partei unentgeltlich erbringen, als Einnahmen auszuweisen. Damit wird den Belangen von politischen Parteien, die mangels eines größeren Beitrags- oder Spendenaufkommens weitgehend auf die unentgeltliche Mitarbeit ihrer Mitglieder angewiesen sind, auch im Rahmen des § 18 Abs. 6 PartG Rechnung getragen.

3. Anders, als die Antragstellerin meint, ermöglicht § 18 Abs. 6 i. V. m. § 24 Abs. 2 PartG den Parteien nicht, durch die Aufnahme von Krediten ihre in den Rechenschaftsberichten ausgewiesenen Einnahmen zu erhöhen, um auf diese Weise der in § 18 Abs. 6 PartG vorgesehenen Begrenzung der Wahlkampfkostenerstattung auszuweichen. Geldzuflüsse aus der Aufnahme von Krediten sind keine "Einnahmen" im Sinne des § 24 Abs. 2 PartG, weil der Darlehensbetrag lediglich für eine begrenzte Zeit zur Verfügung gestellt wird und dann wieder zurückzuzahlen ist. § 24 Abs. 3 Nr. 6 PartG bezieht deshalb nur die Zinsen, nicht aber die Aufwendungen zur Tilgung von Darlehen in die rechenschaftspflichtigen Ausgaben ein.

Daß § 24 Abs. 2 Nr. 8 PartG den Geldzufluß aus Kreditaufnahmen nicht als "sonstige Einnahmen" erfaßt, bestätigt die Entstehungsgeschichte. Nach dem Bericht vom 29. November 1983 (BTDrucks. 10/697, S. 5) hat der Innenausschuß, um die in der

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BVerfGE 73, 40 (100):

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Sachverständigen-Anhörung am 9. November 1983 geäußerte Besorgnis auszuräumen, Parteien könnten durch die Aufnahme von Krediten die in § 18 Abs. 6 PartG vorgesehene Begrenzung der Wahlkampfkostenerstattung umgehen, § 24 Abs. 2 Nr. 8 PartG so gefaßt, daß Kredite nicht mehr als Einnahmen ausgewiesen werden können. Den jeweiligen Zuflüssen aus Kreditaufnahmen stünden Rückzahlungsverpflichtungen gegenüber, so daß eine Verbesserung der Einnahmesituation durch solche Zuflüsse nicht erfolge. Die befürchtete Manipulation des Einnahmevolumens werde durch die vom Ausschuß vorgeschlagene Änderung bereits im Ansatz unzulässig.

4. Der Grundsatz der Staatsfreiheit wird auch nicht dadurch verletzt, daß im Rahmen des § 18 Abs. 6 PartG - durch die Inbezugnahme von § 24 Abs. 2 Nr. 5 PartG - die Einnahmen aus dem Chancenausgleich als eigene Einnahmen der politischen Parteien behandelt werden. Dies folgt aus der Systematik, die der in den §§ 10 b, 34 g EStG, § 9 Nr. 3 KStG und § 22 a PartG enthaltenen Gesamtregelung zugrundeliegt. Da Zahlungen aus dem Chancenausgleich dazu bestimmt sind, die Vorteile auszugleichen, die den Parteien aus durch staatlichen Steuerverzicht ausgelösten oder mindestens begünstigten privaten Zuwendungen erwachsen, ist es nur folgerichtig, die einen wie die anderen als eigene Einnahmen der Parteien anzusehen.

5. Weshalb die "Einnahmen der Parteien aus den Diäten der Fraktionsmitglieder" als staatliche Parteienfinanzierung zu qualifizieren seien, wird in der Antragsschrift nicht begründet und ist auch nicht ersichtlich. Zwar stammen die Abgeordnetendiäten aus öffentlichen Mitteln. Dies ändert jedoch nichts daran, daß es sich bei den Beiträgen der Fraktionsmitglieder um Zuwendungen eben dieser Abgeordneten an die Parteien handelt. Sie werden daher zu Recht in die Gesamteinnahmen einer Partei im Sinne des § 18 Abs. 6 PartG einbezogen.

1. § 10 b Abs. 1 Satz 1 EStG und § 9 Nr. 3 Satz 1 KStG in

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BVerfGE 73, 40 (101):

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den Fassungen von Art. 4 Nr. 3 und Art. 5 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 sind, soweit sie die steuerliche Abzugsfähigkeit von Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke nach dem Gesamtbetrag der Einkünfte, des Einkommens oder der Summe der gesamten Umsätze und der im Kalenderjahr aufgewendeten Löhne und Gehälter bemessen und nicht auf einen für alle Steuerpflichtigen gleichen Höchstbetrag von 100 000 DM begrenzen, mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar; sie verletzen den Beschwerdeführer in seinem Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG.

Eine (Teil-) Nichtigerklärung scheidet mit Rücksicht auf die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers aus, weil mehrere Möglichkeiten zur Beseitigung des Verfassungsverstoßes bestehen (vgl. BVerfGE 61, 43 [68] mit w. N.). Es muß dem Gesetzgeber überlassen bleiben, in welcher Weise der Verstoß gegen den Grundsatz der gleichen Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung geheilt werden soll. Innerhalb der ihm vorgegebenen Grenzen wird der Gesetzgeber zu bestimmen haben, in welcher Höhe Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke abzugsfähig sein sollen. Ob dieser für jeden Steuerpflichtigen gleiche Höchstbetrag künftighin gesondert neben Ausgaben zur Förderung der anderen durch § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG steuerbegünstigten Zwecke abzugsfähig sein soll, steht im Ermessen des Gesetzgebers. Im Hinblick auf diesen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers scheidet hier eine Nichtigerklärung der angegriffenen Normen aus (vgl. BVerfGE 28, 227 [242 f.]; 61, 43 [68]; 62, 374 [391]; ständige Rechtsprechung). Die Entscheidung ist daher auf die Feststellung der Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu beschränken.

Werden Normen mit dem Grundgesetz für unvereinbar erklärt, hat dies grundsätzlich zur Folge, daß sie in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang von Gerichten und Verwaltungsbehörden nicht mehr angewendet werden dürfen (BVerfGE 37, 217 [261]; 55, 100 [110]; 61 319 [356]). Im vorliegenden Fall ist es geboten, für die Zeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung

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BVerfGE 73, 40 (102):

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eine Übergangsregelung zu treffen. Dadurch wird verhindert, daß ein rechtliches Vakuum entsteht und bei den betroffenen Steuerpflichtigen wie bei den Behörden Unsicherheit über die Rechtslage herrscht (vgl. BVerfGE 37, 217 [261]).

§ 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG sind im Wege vorläufiger Steuerfestsetzung (§ 165 AO; BVerfGE 61, 319 [357]) mit der Maßgabe anzuwenden, daß Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke für jeden Steuerpflichtigen - unter Wegfall der Begrenzungen auf die bisher vorgesehenen Vomhundertsätze - bis zu einem Höchstbetrag von 100 000 DM abzugsfähig sind.

Hiermit wird zum einen der Gefahr vorgebeugt, daß Steuerpflichtige, die politischen Parteien mehr als 100 000 DM spenden, hierfür bereits endgültig und in voller Höhe eine Steuervergünstigung erhalten. Zum anderen wird vermieden, daß Steuerpflichtigen, die Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke von mehr als 5 v. H. des Gesamtbetrags der Einkünfte leisten und denen in Anwendung des § 10 b EStG die steuerliche Berücksichtigung ihrer Zuwendungen teilweise zu versagen wäre, später die Bestandskraft von Veranlagungsbescheiden entgegengehalten werden kann.

2. Die Finanzverwaltung wird - sofern nicht § 176 Abs. 1 AO eingreift - zu prüfen haben, ob den Steuerpflichtigen, die bis zur Verkündung dieses Urteils im Vertrauen auf die uneingeschränkte Gültigkeit des § 10 b EStG und des § 9 Nr. 3 KStG in der Fassung des Änderungsgesetzes Spenden an politische Parteien geleistet haben, der in diesen Vorschriften vorgesehene Steuervorteil gewährt werden kann (vgl. BVerfGE 8, 51 [71]).

3. Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen des Beschwerdeführers beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG. Erstattungspflichtig ist die Bundesrepublik Deutschland, der der erfolgreich gerügte Verfassungsverstoß zuzurechnen ist.

Ich kann dem Urteil im wesentlichen in zwei Punkten nicht zustimmen. Das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung verlangt, daß Zuwendungen an politische Parteien nur dann steuerlich begünstigt werden dürfen, wenn sie von natürlichen Personen geleistet werden; es läßt ferner nicht zu, die Grenze der für alle gleichen steuerlichen Abzugsfähigkeit bei Zuwendungen an politische Parteien erst bei 100 000 DM anzusetzen.

Es entspricht der grundsätzlichen Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung, wie ihn die Verfassung gewährleistet, und einer freiheitlichen Ordnung des gesellschaftlichen Lebens, daß es den Einzelnen grundsätzlich überlassen ist, ob und in welchem Umfang sie ihre eigenen finanziellen Mittel zur Unterstützung an sich zulässiger Zwecke - wozu auch die Einflußnahme auf die politische Willensbildung gehört - einsetzen. Demgemäß unterliegen finanzielle Zuwendungen an politische Parteien in der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland keinem Verbot. Sie können von jedermann, natürlichen wie juristischen Personen, geleistet werden. Ihre Zulässigkeit hängt auch nicht davon ab, ob sie aus ideellen Gründen um eigenen politischen Überzeugungen stärkeren Einfluß im politischen Wettbewerb zu verschaffen, oder aus materiellen Gründen, zur Verfolgung eigener wirtschaftlicher oder sonstiger Interessen, gewährt werden. Möglichen Gefahren für den Prozeß der politischen Willensbildung, die sich aus dem massierten Einsatz finanzieller Mittel zugunsten bestimmter politischer Gruppen oder Ziele ergeben können, begegnet das Grundgesetz durch das in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG enthaltene Gebot, daß die politischen Parteien über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben. Das Parteiengesetz (§ 25 Abs. 2) hat diese Pflicht unter anderem dahingehend konkretisiert, daß

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BVerfGE 73, 40 (104):

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Spenden, deren Wert in einem Kalenderjahr 20 000 DM übersteigt, unter namentlicher Angabe der Spender aufgeführt werden müssen.

Das verfassungsrechtliche Problem der Parteienfinanzierung, um das es im vorstehenden Urteil geht, beginnt somit nicht bei finanziellen Zuwendungen an politische Parteien an sich, sondern erst dort, wo deren steuerliche Begünstigung durch den Staat in Frage steht. Wie weit darf der Staat solche Zuwendungen fördern und unterstützen, indem er sie steuerlich begünstigt und insoweit auf Steuereinnahmen, die ihm an sich zustehen, verzichtet? Indem der Staat für solche Zuwendungen Steuerbefreiung oder Steuerminderung gewährt, sind zugleich alle Steuerzahler betroffen; er macht die anderen Steuerzahler ebenfalls indirekt zu "Spendern", weil die hier ausbleibenden Steuereinnahmen von ihnen insgesamt mitaufgebracht werden müssen (vgl. U.S. Supreme Court, Bob Jones et. al. v. U.S., No. 81-3, 24 May 1983 = EuGRZ 1983, S. 349 [350]).

1. Das Urteil geht - wie die bisherige Rechtsprechung - davon aus, daß der Staat von Verfassungs wegen zu einer steuerlichen Vergünstigung der Zuwendungen an politische Parteien nicht verpflichtet, sie ihm aber auch nicht untersagt ist. Gewährt er aber steuerliche Vergünstigungen, ist er dabei an das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung gebunden, das im Gleichheitssatz in Verbindung mit dem demokratischen Prinzip wurzelt. Dieses Recht erstreckt sich nicht nur auf die Wahlen selbst, sondern auch auf die politische Willensbildung in ihrem Vorfeld, die auch die Unterstützung politischer Parteien umfaßt. Das Gleichheitsgebot ist dabei nicht im Sinne einer nur verhältnismäßigen Gleichheit, sondern - wegen des Zusammenhangs mit dem egalitären demokratischen Prinzip - im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen. Das ist die Grundlinie der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seit der ersten Entscheidung zur Parteienfinanzierung (vgl. BVerfGE 8, 51 [68 f.]; 24, 300 [360 f.]; 52, 63 [88]). Der Senat

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BVerfGE 73, 40 (105):

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nimmt diese Rechtsprechung auf und stellt sich im Ausgangspunkt auf ihren Boden. Er entwickelt sie im jetzigen Urteil dahin weiter, daß die steuerliche Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an Parteien, wenn sie gewährt wird, ihre Begrenzung nicht in einem Vomhundertsatz des Einkommens oder der Einkünfte finden darf - was einer verhältnismäßigen Gleichheit entsprechen würde -, sondern nur nach einem für alle gleichen Höchstbetrag. Dies ist vom Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung her konsequent und findet meine Zustimmung.

2. Ist der Staat aber in dieser Weise bei der Gewährung von Steuervorteilen für Zuwendungen an politische Parteien an das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung gebunden, so führt das entgegen dem Urteil (C II, 2 d), notwendig zu dem Schluß, daß solche Vorteile nur für Zuwendungen von natürlichen Personen gewährt werden dürfen, nicht aber für solche von juristischen Personen (Körperschaften), Personenvereinigungen und Vermögensmassen im Sinne des Körperschaftsteuergesetzes (§ 1 Abs. 1 KStG - im folgenden: juristische Personen).

Juristische Personen in diesem Sinn haben als solche keine politischen Mitwirkungsrechte; insbesondere entbehren sie der Teilhabe an der politischen Willensbildung in der Form des aktiven und passiven Wahlrechts. Ist aber das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung regulierendes und begrenzendes Prinzip für die steuerliche Vergünstigung von Zuwendungen an politische Parteien, so kann diese steuerliche Vergünstigung juristische Personen nicht umfassen; sie sind von diesem Recht - anders als natürliche Personen, die es auch als noch Minderjährige bereits potentiell innehaben - von vornherein und prinzipiell ausgeschlossen.

Überdies ist zu beachten, daß hinter juristischen Personen stets natürliche Personen stehen, solche, die für die juristische Person agieren, und solche, die durch sie ihre Interessen und Belange verfolgen. Juristische Personen stellen sich als rechtlich formierte und

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BVerfGE 73, 40 (106):

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verselbständigte Interessen einzelner oder mehrerer natürlicher Personen dar, die von diesen gemeinsam wahrgenommen und verfolgt werden. Werden Zuwendungen juristischer Personen an politische Parteien steuerlich begünstigt, erhalten dadurch jene natürlichen Personen, die hinter der juristischen Person stehen und durch sie agieren, gleichheitswidrig eine zusätzliche Möglichkeit der steuerbegünstigten Einflußnahme auf die politische Willensbildung, die den anderen Bürgern vorenthalten ist. Diese Wirkung tritt am augenfälligsten bei der Ein-Mann-GmbH - auch in der Form der recht verbreiteten GmbH & Co. KG - hervor; deren Inhaber kann die Steuerbegünstigung bis zur vorgesehenen Höchstgrenze gleich zweimal ausnutzen (vgl. v. Arnim, Verfassungsfragen der Parteienfinanzierung, T. 1, JA 1985, S. 121 [129]). Sie findet aber ebenso - anteilig - bei sonstigen (Kapital-)Gesellschaften und Vereinigungen statt, die aus mehreren Mitgliedern bestehen.

Steuerliche Vergünstigungen dieser Art, die praktisch vor allem Wirtschaftsunternehmen und Verbänden zugute kommen, lassen sich im demokratischen System nicht rechtfertigen (Th. Eschenburg, Änderung tut not, in Die Zeit v. 1. 7. 1983, S. 6). Dies schließt nicht aus, daß juristische Personen ihre Interessen auch in die politische Willensbildung hinein geltend machen und dafür finanzielle Mittel einsetzen dürfen; ausgeschlossen ist nur die steuerliche Begünstigung dieses Mitteleinsatzes durch den Staat. Das Bundesverfassungsgericht hat in einer früheren Entscheidung unter dem Gesichtspunkt der Parteifreiheit steuerbegünstigte Spenden juristischer Personen an politische Parteien für unbedenklich erklärt (BVerfGE 24, 300 [360]). Da es sich seinerzeit aber nur um einen Spendenrahmen von 600 DM handelte, blieb das im Hinblick auf die demokratische Bürgergleichheit praktisch ohne Auswirkung. Der Senat nimmt diese Begründung jetzt auf und dehnt gleichzeitig den steuerbegünstigten Spendenrahmen auf bis zu 100 000 DM aus. Auf den Gesichtspunkt der demokratischen Bürgergleichheit, der damit voll relevant und entscheidend wird, geht er indes mit keinem Wort ein.

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BVerfGE 73, 40 (107):

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Der angefügte Hinweis auf die andernfalls bestehende Gefahr von Umgehungen und Umwegfinanzierungen, durch die auch die erstrebte Durchschaubarkeit der Parteienfinanzierung weitgehend verfehlt werde, kann dies keinesfalls ersetzen oder kompensieren. Die Gefahr (legaler) Umgehungen und (illegaler) Umwege, um sich Steuervorteile zu verschaffen, besteht bei nahezu jeder steuerrechtlichen Regelung. Sie ist kein Grund, an sich notwendige oder sinnvolle Regelungen zu unterlassen, sondern Anlaß, flankierende Maßnahmen vorzusehen, die die Einhaltung der getroffenen Regelung abzusichern vermögen, so wie es der Gesetzgeber jetzt etwa in § 25 Abs. 1 PartG getan hat. Die Möglichkeit und Gefahr, der Durchschaubarkeit der Parteienfinanzierung durch Umwege auszuweichen, ist allemal vorhanden; sie ist unabhängig von der Steuervergünstigung für Zuwendungen juristischer Personen. (Unternehmen, Interessenverbände o. ä. geben Spendengelder zunächst zweckbestimmt an natürliche Personen, die sie dann ihrerseits an die Parteien spenden, so daß der eigentliche Geldgeber nicht in Erscheinung tritt; ein Konzern läßt über seine Tochtergesellschaften mehrfach gerade 20 000 DM spenden und entgeht damit der namentlichen Angabepflicht gemäß § 25 Abs. 2 PartG u. a. m.) Ein erhöhter Anreiz zu solchen Umwegen könnte nur darin liegen, sich auf diese Weise zugleich illegale Steuervorteile erschleichen zu können. Beginnt der Gesetzgeber aber dies dadurch zu honorieren, daß er auf die entsprechende Regelung von vornherein verzichtet, anstatt sie sichernde flankierende Maßnahmen ins Auge zu fassen, gibt er sich selbst auf.

3. Auch der Umstand, daß es jedem Bürger unbenommen ist, über mehrere Organisationen, in verschiedenen Rollen und mit gesteigertem Einsatz auf die politische Willensbildung einzuwirken - etwa als Kirchenmitglied über kirchliche Organisationen, als Arbeitnehmer über die Gewerkschaften, als Gewerbetreibender, Hausbesitzer u. ä. über die einschlägigen Verbände und Organisationen -, kann nicht in Frage stellen, daß steuerliche Vergünstigungen für Zuwendungen an politische Parteien auf natürliche Personen beschränkt bleiben müssen. Solche mehrfachen

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BVerfGE 73, 40 (108):

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Aktivitäten führen nicht zu einer Verstärkung der politischen Mitwirkungsrechte des einzelnen Bürgers bei Wahlen oder im Vorfeld von Wahlen, wo es um die politische Willensbildung in Richtung auf die Gewinnung politischer Mehrheiten geht, die dann in Ausübung staatlicher Macht Entscheidungen treffen, denen alle unterworfen sind. In diesem Bereich der politischen Willensbildung i. e. S. gilt in einer Demokratie das Prinzip one man, one vote. Es wird verletzt, wenn bestimmten Bürgern, indem diese Einfluß auf diese politische Willensbildung in der organisierten Form einer juristischen Person und über sie wahrnehmen, eine (anteilig) mehrfache steuerliche Vergünstigung durch den Staat gewährt wird.

4. Die Einschränkung der steuerlichen Vergünstigung für Zuwendungen an politische Parteien auf solche natürlichen Personen wird nicht dadurch willkürlich und gleichheitswidrig, daß juristischen Personen sonst steuervergünstigte Spendenmöglichkeiten offenstehen. Bei diesen Zuwendungen, etwa für religiöse, kulturpolitische oder wissenschaftliche Zwecke, ist, anders als bei Zuwendungen an politische Parteien, nicht ein Konkurrenzverhältnis um die Gewinnung politischer Macht im Spiel, die dann in der Form staatlicher Macht verbindlich für alle ausgeübt werden kann, und folglich nicht die demokratische Gleichheit (vgl. BVerfGE 8, 51 [67]; 52, 63 [93 f.]). Vielmehr geht es um die Unterstützung solcher Zwecke, deren Förderung der Staat als seine Aufgabe betrachtet und die er daher für förderungswürdig erklärt (§§ 51 ff. Abgabenordnung - AO). Solche Zwecke können von jedermann bis zu der vom Staat festgesetzten Höhe steuerbegünstigt unterstützt werden. Regulatives Prinzip ist hier nur der allgemeine Gleichheitssatz, nicht aber das Recht der Bürger auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung.

Auch die im Urteil mitgeteilte Erwägung, daß zunehmend Vereinigungen, denen hiernach die steuerliche Begünstigung von finanziellen Zuwendungen - auch solcher juristischer Personen - zugute kommt, unmittelbar auf das politische Geschehen einzuwirken suchen und insoweit zu den politischen Parteien in Wett

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BVerfGE 73, 40 (109):

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bewerb treten (Urteil C I, 2), greift hier nicht durch. Zum einen ist die Art der Einflußnahme auf die politische Willensbildung, die von in dieser Weise steuerlich begünstigten Organisationen ausgeht, von anderer Art als die Einflußnahme und Teilhabe der politischen Parteien an der politischen Willensbildung, die direkt auf die Gewinnung und Ausübung staatlicher Macht zielt. Zum anderen kann eine zu weit ausgreifende Handhabung der Anerkennung steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der §§ 51 ff. AO, die auch solche Organisationen umgreift, die unmittelbar und primär Einflußnahme auf die politische Willensbildung erstreben, kein Anlaß sein, die verfassungsrechtlich begründete Eingrenzung der steuerlichen Förderung von Zuwendungen an politische Parteien aufzugeben. Die etwa gebotene Korrektur muß dann bei der Anwendung der steuerrechtlichen Vorschriften einsetzen.

Die Entscheidung des Senats, daß die vom Gesetzgeber getroffene Regelung des Chancenausgleichs zwischen den politischen Parteien nunmehr erlaube, den Höchstbetrag für die steuerliche Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an politische Parteien bis zu 100 000 DM auszudehnen, ist nach meiner Auffassung mit dem verfassungsrechtlichen Gebot der gleichen Teilhabe jedes Bürgers an der politischen Willensbildung nicht vereinbar.

1. Der vom Gesetzgeber eingeführte Chancenausgleich wahrt das Gebot der gleichen Teilhabe an der politischen Willensbildung, das sich für die politischen Parteien als Recht auf Chancengleichheit darstellt, nur zwischen den Parteien. Er verhindert, daß die für Zuwendungen an Parteien gewährten Steuervorteile, die im Rahmen eines progressiven Steuertarifs je nach Einkommenshöhe absolut und proportional in ungleicher Höhe anfallen, allein bei den Parteien verbleiben, die dadurch zunächst begünstigt werden. Diese Steuervorteile werden vielmehr nach Maßgabe der erreichten Wählerstimmenzahl auf die einzelnen Par

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BVerfGE 73, 40 (110):

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teien in der Weise verhältnismäßig verteilt, daß den insoweit zunächst benachteiligten Parteien ergänzend Mittel aus der Staatskasse zugewiesen werden. Insofern wird durch die vom Staat gewährte Steuervergünstigung nicht mehr eine Partei, etwa diejenige, die kapitalkräftige Kreise anzieht, vor anderen prämiiert, sondern alle Parteien, die am Chancenausgleich teilnehmen, erhalten daran einen chancengleich-verhältnismäßigen Anteil.

Bestehen bleibt aber die Prämiierung der politischen Meinung bestimmter Bürger vor anderen. Im Rahmen eines progressiv ansteigenden Steuerverzichts wird der Bürger mit hohem Einkommen in seiner Möglichkeit, durch finanzielle Zuwendungen an Parteien Einfluß auf die politische Willensbildung zu nehmen, absolut und proportional stärker begünstigt als der Steuerpflichtige mit geringem Einkommen. Welches Ausmaß diese ungleiche Begünstigung erreichen kann, hat das Urteil in der Übersicht bei C II 1 c dargelegt; durch die Aufhebung der Begrenzung des Abzugsbetrags auf einen Vomhundertsatz des Einkommens bzw. der Einkünfte kann es sich noch erheblich verstärken.

2. Der Senat erklärt diese fortbestehenden ungleichen Auswirkungen der staatlichen Steuervergünstigung bei den einzelnen Bürgern und die damit in ungleichem Ausmaß ermöglichte Einflußnahme auf die politische Willensbildung im Hinblick auf die Chancenausgleichsregelung zwischen den Parteien in weitem Umfang, nämlich bis zu einer Abzugsgrenze von 100 000 DM, für verfassungsrechtlich nicht mehr ins Gewicht fallend (Urteil C III). Erst wo der Einzelne durch seine Zuwendungen einen "bestimmenden Einfluß" auf die Partei erlangen könne, sei das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung verletzt. Damit gibt der Senat die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung ein Stück weit auf. Das Bundesverfassungsgericht hat bislang die steuerliche Begünstigung von Zuwendungen an politische Parteien stets unter zwei verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten ge

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BVerfGE 73, 40 (111):

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prüft und beurteilt: dem Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit und dem Recht des einzelnen Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung. Es ist dabei immer davon ausgegangen, daß beide Gesichtspunkte selbständig sind und nebeneinander bestehen (vgl. BVerfGE 8, 51 [63 ff. und 68 f.]; 24, 300 [358 f. und 360]; 52, 63 [88 und 88 f.]).

Bestehen aber beide verfassungsrechtlichen Gesichtspunkte selbständig und nebeneinander, bedarf es der Begründung, warum und inwieweit eine Chancenausgleichsregelung zwischen den Parteien auch die unterschiedliche (steuerliche) Begünstigung der Einflußnahme der Bürger auf die politische Willensbildung aufhebt oder relativiert. Eine solche Begründung gibt das Urteil mit der bloßen Zusammenschau eigentlich in andere Richtung zielender Darlegungen (Urteil C II, 3 c, S. 52-53 und III, S. 55) nicht. Diese Ungleichheit ist nur beseitigt, soweit die gleichmäßige, auf 50% festgelegte Steuervergünstigung des § 34 g EStG eingreift; soweit Zuwendungen über den dort genannten Betrag (1 200/2 400 DM) hinausgehen, bleibt es dabei, daß "bei Spenden an politische Parteien der Bezieher eines großen Einkommens einen absolut und relativ höheren Betrag an Steuern erspart als der Bezieher eines kleinen Einkommens" und "die politische Meinung des ersten sozusagen prämiiert" wird (BVerfGE 8, 51 [69]). Zwar kann der Bezieher eines großen Einkommens nicht mehr erreichen, daß dieser ersparte Betrag ausschließlich der von ihm bevorzugten Partei zugute kommt; für die anderen Parteien löst er gegebenenfalls staatliche Ausgleichszahlungen nach Maßgabe der von den Parteien erreichten Wählerstimmenzahl aus, um die steuerlichen Subventionen insgesamt chancengleich zu verteilen. Es bleibt ihm aber die Möglichkeit, über diesen - nach Einkommenshöhe progressiv steigenden - ersparten Betrag zugunsten der von ihm unterstützten Partei zu verfügen, der er auch voll erhalten bleibt; er vermag damit in ungleichem und höherem Maß als der Bezieher eines geringen Einkommens

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politischen Einfluß auszuüben und sich gegebenenfalls sogar ein besonderes Ansehen (als Mäzen) und einen dadurch bedingten besonderen Einfluß innerhalb der Partei (oder bei verschiedenen Parteien) zu verschaffen. Daran ändert der Chancenausgleich nichts. "Eine solche, durch ein Gesetz geschaffene unterschiedliche steuerliche Behandlung der Einflußnahme auf die politische Willensbildung je nach der Höhe des Einkommens verträgt sich aber nicht mit dem Grundsatz der formalen Gleichheit, der die Ausübung politischer Rechte in der freien Demokratie beherrscht" (BVerfGE 8, 51 [69]).

3. Wenn der Senat diese formale Gleichheit im Verhältnis der Bürger untereinander nunmehr in weitem Umfang außer Betracht läßt, weil zwischen den Parteien ein der Chancengleichheit Rechnung tragender Chancenausgleich stattfindet, gibt er dem Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit einseitig das Übergewicht zu Lasten der demokratischen Bürgergleichheit. Das ist nach meiner Auffassung verfassungsrechtlich nicht haltbar. Der Prozeß demokratischer politischer Willensbildung, wie ihn das Grundgesetz vorsieht, hat seinen Ausgangspunkt in den Bürgern, die gemeinsam die Einheit des Volkes bilden (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG), und ihrem Recht auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung (Art. 3 Abs. 1 i. V. m. Art. 20 Abs. 1 und 2, 38 Abs. 1 Satz 1 GG). Die politischen Parteien sind Mittler des Bürgerwillens auf den Staat hin und von den Bürgern her zu denken. Sie wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit (Art. 21 Abs. 1 GG), sind aber nicht eigenständige Träger der politischen Willensbildung, die sich dafür bei den Bürgern nur legitimieren. Die normative Verfaßtheit des Prozesses politischer Willensbildung hat ihre Grundlage in der demokratischen Bürgergleichheit, im Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit leitet sich von diesem Recht des Bürgers her; es nimmt gerade deshalb nicht die Form einer absoluten, sondern einer nach der Zahl der Anhänger bzw. Wählerstimmen differenzierenden Gleichheit an, die auch nicht auf die Gleichheit

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des Ergebnisses, sondern nur der Chancen abstellt (vgl. auch v. Arnim, Der strenge und der formale Gleichheitssatz, DÖV 1984, S. 85 [87]). Die Herstellung der Chancengleichheit unter den Parteien kann nicht die Beachtung der demokratischen Bürgergleichheit ersetzen, sie kann auch nicht deren Verletzung kompensieren oder in weitem Umfang verfassungsrechtlich unbedenklich machen.

4. Wird - wie es der bisherigen Rechtsprechung entspricht und nach meiner Auffassung verfassungsrechtlich geboten ist - das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung selbständig und neben dem Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien zur Geltung gebracht, liegt eine steuerliche Abzugsfähigkeit bis zu einem Betrag von 100 000 DM für Zuwendungen an politische Parteien außerhalb jeder Rechtfertigungsmöglichkeit. Dieser Betrag beläuft sich auf das Zweieinhalb- bis Dreifache des jährlichen Durchschnittseinkommens (Angestellte in Industrie und Handel ca. 45 000 DM; Arbeiter in der Industrie ca. 35 000 DM; vgl. Statistisches Bundesamt [Hrsg.], Statistisches Jahrbuch 1985 für die Bundesrepublik Deutschland, 1985, S. 476 und S. 483). Es ist offenkundig, daß von diesem Abzugsbetrag nicht einmal in Annäherung alle Bürger in vergleichbarer Weise Gebrauch machen können, mithin die Bezieher großer Einkommen in erheblichem Ausmaß absolut und proportional privilegiert werden. Das Bundesverfassungsgericht hat 1968 einen Abzugsbetrag von 600/1 200 DM als unbedenklich angesehen (BVerfGE 24, 300 [360 f.]); es hat 1979 erkennen lassen, daß eine begrenzte Erhöhung dieser Beträge zur Anpassung an die gewandelte Situation verfassungsrechtlich möglich sei (BVerfGE 52, 63 [94]). Nachdem der Gesetzgeber durch die neue Regelung des § 34 g EStG für Beträge bis 1 200/2 400 DM, die für den Durchschnittsbürger erreichbar sind, eine gleiche steuerliche Begünstigung von 50% eingeführt hat, stellt sich das Problem der vergleichbaren Teilhabe an der Steuervergünstigung erst oberhalb dieser Summen. Der Gesetzgeber hat insoweit einen Gestaltungsspielraum; die Abzugsbeträge dürfen jedoch nur so

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weit ausgedehnt werden, daß dem durchschnittlich verdienenden Bürger die reale Möglichkeit verbleibt, an der Steuervergünstigung absolut und proportional in vergleichbarer Weise teilzuhaben. Diese Begrenzung ist, soll das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung weiterhin Geltung haben, unabdingbar.

Im übrigen hätte auch vom Standpunkt des Senats aus aller Anlaß bestanden, den Höchstbetrag der steuerlichen Abzugsfähigkeit erheblich niedriger als bei 100 000 DM anzusetzen. Da der Senat die steuerliche Begünstigung auch für Zuwendungen juristischer Personen an politische Parteien gelten läßt, läuft die von ihm festgelegte Begrenzung gerade dort voll ins Leere, wo sie zuvörderst greifen müßte. Das betrifft keineswegs allein die Ein-Mann-GmbH und ähnliche Organisationsformen. Es genügt ein Blick auf das Organogramm eines noch nicht einmal großen Konzerns, um zu erkennen, wie schnell zehn oder mehr von der Konzernleitung maßgeblich beeinflußte oder beherrschte Tochtergesellschaften in der Form juristischer Personen zusammenkommen. Deren jede kann nunmehr nach der Rechtsauffassung des Senats bis zu 100 000 DM - und dies ohne einen begrenzenden Vomhundertsatz der Einkünfte - steuerbegünstigt spenden. Das eröffnet auch ohne besondere Findigkeit den Weg zu steuerbegünstigten Millionenspenden an politische Parteien. Es ist weder ersichtlich, wie auf diese Weise ein durch staatlichen Steuerverzicht geförderter "bestimmender Einfluß" auf die unterstützte(n) politische(n) Partei(en) verhindert wird - was der Senat selbst als normativ geboten ansieht -, noch läßt sich eine auch nur entfernte Beziehung zum Recht der gleichen Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung ausmachen. Im Ergebnis erteilt der Senat kapitalkräftigen Interessenträgern nahezu einen Freifahrschein zur steuerbegünstigten Einflußnahme auf die politische Willensbildung.

Gegen die hier für verfassungsrechtlich geboten erachtete enge Begrenzung der steuerlichen Begünstigung von Zuwendungen an

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politische Parteien könnte der Einwand erhoben werden, sie führe im Ergebnis zur finanziellen Austrocknung der politischen Parteien, lasse die in der Vergangenheit geübte, für die Gewähr der Rechtsordnung gefährliche Suche nach Umwegfinanzierungen wieder aufkommen und treibe die Parteien erst recht in die Abhängigkeit von kapitalkräftigen Kreisen. Dieser Einwand könnte dann zutreffen, wenn den politischen Parteien außer denjenigen Spendenzuwendungen, die nach der hier vertretenen Auffassung nicht mehr steuerbegünstigt sein dürfen, keine anderen Finanzierungsmittel von Gewicht zur Verfügung stünden.

Das ist aber nicht der Fall.

Zum einen hat das Finanzaufkommen der Parteien aus Mitglieds- und ähnlichen Beiträgen, wie insbesondere die Rechenschaftsberichte der Parteien für 1984 ausweisen, einen nicht geringen Umfang (CDU 83,3 Mio.; CSU 14,7 Mio.; DIE GRÜNEN 3,7 Mio.; F.D.P. 7,9 Mio.; SPD 98,1 Mio.). Hinzu kommen Spenden (CDU 24 Mio.; CSU 12,4 Mio.; DIE GRÜNEN 5,5 Mio.; F.D.P. 8,7 Mio.; SPD 16,2 Mio.). Sie setzen sich ausweislich der Auskünfte der Schatzmeister in der mündlichen Verhandlung weit überwiegend aus Zuwendungen unter 5 000 DM zusammen, die - soweit von natürlichen Personen erbracht - aus dem Rahmen zulässiger steuerlicher Begünstigung nicht herausfallen würden. Der vorhandene bzw. verbleibende Finanzsockel wäre demnach nicht unbeträchtlich.

Zum anderen erhalten die Parteien die Wahlkampfkostenerstattung (vgl. §§ 18 ff. PartG) als unmittelbare staatliche Zuwendung. Diese Kostenerstattung wird - was vom Bundesverfassungsgericht gebilligt worden ist (vgl. BVerfGE 24, 300 [335 f.]) - nicht nach Maßgabe nachgewiesener angemessener Aufwendungen, sondern nach einem Pauschalbetrag je Wahlberechtigten bemessen. Die Pauschalbeträge belaufen sich derzeit auf je 5,- DM für eine Bundestagswahl und Europawahl sowie 3,50 DM bzw. 5,- DM für eine Landtagswahl. Danach betrug die Wahlkampfkostenerstattung für die Bundestagswahl 1983 und die Europawahl 1984 je etwa 220 Mio. DM, für die Land

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BVerfGE 73, 40 (116):

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tagswahlen insgesamt beläuft sie sich auf eine Summe von etwa 216 Mio. DM. Da die Europawahl alle 5 Jahre, eine Bundestagswahl und die Landtagswahlen (mit Ausnahme von Nordrhein- Westfalen und dem Saarland) alle 4 Jahre stattfinden, ergibt das, auf das Jahr umgerechnet, eine Staatsfinanzierung von überschlägig 145 Mio. DM, die sich auf die einzelnen Parteien nach Maßgabe der von ihnen erreichten (Zweit-)Stimmenzahl verteilt. Da § 20 Abs. 1 PartG überdies ab dem zweiten Jahr der Wahlperiode Abschlagszahlungen auf die nachfolgende Wahlkampfkostenerstattung zuläßt, ist die Wahlkampfkostenerstattung der Funktion nach eine teilweise Basisfinanzierung der politischen Parteien geworden (vgl. auch Grimm, Die politischen Parteien, in HdbVerfR, 1983, S. 317 [351 f.]). Sie hat einen Umfang, der - sinnvolle Vorausgaben der Mittel und sparsame Wirtschaftsführung auch von den politischen Parteien erwartet - keineswegs als zu gering, vielleicht eher - im Blick auf die Staatsfreiheit der Parteien - als reichlich hoch angesehen werden kann.

Sollten hiermit - unter Einbeziehung der den Parteien daneben möglichen Einwerbung finanzieller Mittel - die Finanzbedürfnisse der Parteien nach deren eigener Einschätzung ganz unzureichend befriedigt sein, wäre es angezeigt, die Frage nach einem objektiven Maßstab für diese Finanzbedürfnisse aufzuwerfen. Es kann mit Grund bezweifelt werden, ob zum einen die Materialschlachten unserer Wahlkämpfe, zum anderen und vor allem aber der zunehmende Ausbau der Parteiapparate für eine lebendige, von den Bürgern zum Staat hin sich aufbauende Demokratie förderlich und von der eigentlichen Aufgabe der Parteien, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, geboten ist. Diese Entwicklung hat sich nicht von ungefähr - wenn auch keineswegs allein dadurch hervorgerufen - seit der Zeit ständiger Wahlkampfkostenerstattung herausgebildet. Ihr Fortschreiten führt zu stets steigenden Finanzbedürfnissen, stärkt den Apparat und das oligarchische Element in den Parteien und macht politische Betätigung zunehmend zu einer Frage der Partei- Berufskarriere. Die Auswahl der Volksvertreter und der reprä

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BVerfGE 73, 40 (117):

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sentative Charakter des Parlaments, das in sich auch die Schichten der Bevölkerung und ihrer hauptsächlichen Berufszweige widerspiegeln soll, leiden darunter. Mit dem Geschick der Parlamente ist aber, wie Ulrich Scheuner mit Recht bemerkt hat, das Geschick des modernen freiheitlichen Staates unlöslich verbunden (Scheuner, Das repräsentative Prinzip in der modernen Demokratie, in Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit. Festschrift für Hans Huber zum 60. Geburtstag, 1961, S. 222 [246]). Würde eine "knappe" Finanzausstattung der Parteien, die aus der Beachtung der verfassungsrechtlichen Grenzen der Parteienfinanzierung folgt, diese zu einem gewissen Abbau der Professionalisierung zwingen, statt den Weg zu ihrem Fortschreiten zu eröffnen, wäre das für die lebendige Demokratie in der Bundesrepublik und die Stellung der Parteien als Mittler zwischen Bürger und Staat kein Nachteil.

Ich schließe mich der abweichenden Meinung an.