"Die Rechtsprechung zu den Kommunikationsgrundrechten wurde im Berichtszeitraum von späten Entscheiden zum Weltwirtschaftsforum Davos 2001 beherrscht (BGE 130 I 369 -- WEF-Journalist I -- die zitierten Erwägungen beziehen sich hierauf; sowie BGE 130 I 388 -- WEF-Journalist II). Vorausgegangen war dem bereits ein früherer Grundsatzentscheid zur Verweigerung der Demonstrationsbewilligung (BGE 127 I 164 -- WEF 2001; dazu A. Kley, in: ZBJV 138 [2002], S. 605-704 [638 ff., 648 f.]).Das Bundesgericht hatte über die staatsrechtlich...
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     "Die Rechtsprechung zu den Kommunikationsgrundrechten wurde im Berichtszeitraum von späten Entscheiden zum Weltwirtschaftsforum Davos 2001 beherrscht (BGE 130 I 369 -- WEF-Journalist I -- die zitierten Erwägungen beziehen sich hierauf; sowie BGE 130 I 388 -- WEF-Journalist II). Vorausgegangen war dem bereits ein früherer Grundsatzentscheid zur Verweigerung der Demonstrationsbewilligung (BGE 127 I 164 -- WEF 2001; dazu A. Kley, in: ZBJV 138 [2002], S. 605-704 [638 ff., 648 f.]).
Das Bundesgericht hatte über die staatsrechtlichen Beschwerden zweier Journalisten zu befinden, die gemeinsam mit Demonstranten im Postauto nach Davos fahren wollten.  Sie waren von der Polizei mit den übrigen Passagieren an der Weiterfahrt gehindert worden, obwohl sie ihren Presseausweis vorgelegt und darauf hingewiesen hatten, dass sie im Rahmen journalistischer Recherchen anreisen wollten. Mit ihren Beschwerden blieben die Journalisten beim Justiz , Polizei  und Sanitätsdepartement, beim Verwaltungsgericht und bei der Regierung des Kantons Graubünden erfolglos.  Auch das Bundesgericht wies beide Beschwerden ab und folgte in der Argumentation weitgehend der Bündner Regierung. Dabei standen vier miteinander verwobene Probleme im Mittelpunkt: die Gewährleistung von Grundrechtsschutz gegenüber Realakten, die besondere Schutzbedürftigkeit der journalistischen Informationsfreiheit, die Sicherstellung effektiven Rechtsschutzes im Sinne der Europäischen Menschenrechtskonvention und die Zulässigkeit polizeilichen Einschreitens aufgrund der polizeilichen Generalklausel.
     Hinsichtlich der Grundrechtsbeeinträchtigung sah das Bundesgericht die Schutzbereiche mehrerer Grundrechte als betroffen an. Zunächst sei "klarerweise" die Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) berührt, wenn ein Grundrechtsberechtigter daran gehindert werde, "auf öffentlicher Strasse mit einem öffentlichen Verkehrsmittel nach Davos zu gelangen" (E. 2 S. 373).  Die in diesem Punkt bekundete Entschiedenheit ist erstaunlich, handelt es sich hier doch um ein örtlich eng begrenztes Zugangshindernis, das die Bewegungsfreiheit im übrigen nicht behindert. Die Sachlage stellt sich bei der Davoser Zugangsbeschränkung nur unwesentlich anders dar als in den Seenutzungsfällen, bei denen das Gericht die Bewegungsfreiheit als nicht betroffen ansah (BGE 108 Ia 59 E. 4a S. 60 f. -- Zürichsee). Einen parallelen Schutz über Artikel 8 EMRK hat das Gericht denn auch mangels Schwere der Massnahme verneint (E. 2 S. 373 f.). Für die betroffenen Journalisten liegt das Hauptgewicht der Beeinträchtigung in solchen Fällen nicht in der räumlichen Beschränkung, sondern bei dem dadurch mittelbar bewirkten Recherche  und Publikationshindernis. Demgemäss sah das Bundesgericht auch die Informations  und Pressefreiheit als berührt an -- und zwar sowohl als bundesverfassungsrechtliche Grundrechtsgarantie (Art. 16 Abs. 1 und 3, Art. 17 Abs. 1 BV) wie auch als internationale Menschenrechtsgarantie (Art. 10 EMRK, Art. 19 UNO-Pakt II). Die besondere grundrechtliche Schutzbedürftigkeit der Journalisten wird hervorgehoben, wenn das Gericht ihnen im Grundsatz zugesteht, sie könnten "aufgrund der Informationsfreiheit beanspruchen, eine allenfalls stattfindende unbewilligte Demonstration mitzuverfolgen." (E. 2 S. 375).
     Die beeindruckende Phalanx grundrechtlicher Abwehransprüche, der die Wirtschaftsfreiheit noch hätte hinzugefügt werden können, blieb jedoch im Falle der WEF-Journalisten weitgehend wirkungslos. Das Bundesgericht teilte die Auffassung der Vorinstanz, dass auf die Rüge der Grundrechtsverletzung nicht einzutreten sei.  Dem schweizerischen Recht sei ein allgemeiner Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz bisher fremd und werde ihm -- wegen der Möglichkeit von Ausnahmen zur neuen Rechtsweggarantie (Art. 29a nBV) -- auch künftig fremd bleiben (E. 3 und 4 S. 376; BGE 130 I 388 E. 2 bis 4 S. 390 ff.). Weil ausserdem keine Beeinträchtigung von "civil rights" im Sinne von Artikel 6 EMRK vorliege, sei das Nichteintreten des Verwaltungsgerichts richtig gewesen. Das kantonale Recht Graubündens sieht eine Beschwerde gegen Realakte nicht vor und gewährt den Betroffenen -- anders als das Verwaltungsverfahrensrecht im Bund und in einzelnen Kantonen (Art. 25 Abs. 2 VwVG; zum Beispiel des kantonalen Rechts in Zürich vgl. § 19 Abs. 1 und § 21 VRPG ZH sowie BGE 121 I 87 E. 1.b S. 91 f. -- Staatliche Publikationen) -- auch keinen Rechtsanspruch darauf, mit einem Antrag auf nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit zu einer anfechtbaren Verfügung zu gelangen (vgl. Art. 15 Abs. 1, Art. 17 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 VVG GR). Da ausserdem Artikel 29a BV noch nicht in Kraft ist, sah das Bundesgericht den Rechtsschutz auf das unbedingt erforderliche Mindestmass nach Artikel 13 EMRK beschränkt (E. 6.1 und 7.1 S. 377 ff., 380). Diese Argumentation, mit der das Bundesgericht sich die Rechtsauffassung der Bündner Regierung zueigen machte, hat zwei Konsequenzen. Erstens bleiben alle betroffenen Grund- und Menschenrechte ausser Artikel 10 EMRK funktionslos, weil der Rechtsschutz gegenüber Realakten nur im Wege konventionskonformer Analogie zum kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts erfolgt (E. 6.1 S. 377 ff. [379]: im Ergebnis sei die polizeiliche Anordnung von Rückweisungen keine "eigentliche Verfügung"; dies führe zu einer nur analogen Anwendung des VVG mit verringerter Rechtsschutzdichte). Und zweitens kommt es grundrechtlich betrachtet zu einem Wertungswiderspruch, weil die polizeilichen Realakte mangels schriftlicher Begründung besonders rechtfertigungsbedürftig sind, sich aber je nach kantonalem Recht einer Prüfung weitgehend entziehen, während die schriftlich begründeten Verfügungen mit Rechtsmitteln angreifbar und an den Massstäben der Bundesverfassung kontrollierbar sind. Der Entscheid verdeutlicht, dass mit dem Inkrafttreten der Justizreform (Art. 29a nBV, Art. 25a nVwVG) in den Fällen verfügungsfreien Staatshandelns eine Rechtsschutzverbesserung gegenüber der bisherigen Rechtslage eintreten wird, sofern die Ausnahmen in engen Grenzen gehalten werden.
     Die besondere Schutzbedürftigkeit der journalistischen Informationsfreiheit wird vom Bundesgericht anerkannt, indem es mehrfach zwischen den betroffenen Journalisten und den übrigen zurückgewiesenen Personen unterscheidet (E. 7.4 S. 384, E. 7.5 S. 385) und auch betont, dass es nicht Sache der Behörden sei, über den geeigneten Zeitpunkt von Recherchen zu befinden (S. 386). Auch könne der blosse Hinweis auf fehlende Akkreditierung nicht genügen, um eine Rückweisung von Journalisten zu rechtfertigen (S. 387) -- eine Feststellung, die sich eigentlich von selbst versteht, solange die Journalisten keinen Zugang zu privaten Räumen, sondern zum Ort Davos begehren. Im Ergebnis der Abwägung schlägt sich die Differenzierung zwischen journalistischem und allgemeinem Informationsinteresse jedoch nicht nieder. Das Bundesgericht anerkennt die Befugnis der Polizei, Personenkontrollen in angespannter Lage "in etwas schematischer Weise" vorzunehmen -- das heisst auch ohne die Berücksichtigung vorgezeigter Journalistenausweise. Das Gericht dehnt damit seine Argumente zur Rückweisung von Teilnehmerinnen einer nicht bewilligten Demonstration auf die Rückweisung der Journalisten aus. Bezeichnenderweise findet dazu keine Erforderlichkeitsprüfung statt. Hätte sich das Gericht eindringlich gefragt, ob es zur Gefahrvermeidung wirklich nötig war, auch die Journalisten zurückzuweisen, so wäre die Entscheidung anders zu treffen gewesen.
     Schliesslich hatte das Gericht aktuell Stellung zu einem Sonderproblem zu beziehen, das sich seit der Entscheidung zum numerus clausus für das Medizinstudium in Zürich stellt. Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel wurde damals vom Gericht ausgeschlossen, weil eine typische und erkennbare Gefährdungslage trotz Kenntnis der Problematik nicht normiert worden war (vgl. BGE 121 I 22 E. 4.b.aa S. 28 -- numerus clausus beim Medizinstudium; bestätigend aufgegriffen unter anderem in BGE 126 I 112 E. 4.b S. 118 -- Zwangsmedikation Bern). Auch in den aktuellen Entscheiden zur Rückweisung von Journalisten hielt das Bundesgericht an diesem zusätzlichen Kriterium jedenfalls nominell fest, obgleich bereits in den Jahren 1999 und 2000 unfriedliche Demonstrationen anlässlich des Weltwirtschaftsforums stattgefunden hatten, so dass die Gefährdungen beim WEF 2001 nicht ganz untypisch und jedenfalls im Grossen und Ganzen auch vorhersehbar waren. Die Behörden waren in ihren Lagebeurteilungen zudem durchweg von einer solchen Gefährdungslage ausgegangen. Das Bundesgericht konnte unter diesen Umständen nur dadurch den Ausschluss der polizeilichen Generalklausel verhindern, dass es verschärfend verlangte, die Gefährdungslage müsse "seit längerer Zeit voraussehbar oder im Einzelnen in typischer Form erkennbar gewesen" sein (E. 7.2 S. 383). Ergänzend wird die Schwierigkeit der Materie als Rechtfertigung für die Untätigkeit des Gesetzgebers angesehen. Nimmt man diese Argumente gesamthaft in den Blick, so zeigt sich, dass das Gericht das Zusatzkriterium der typischen und erkennbaren Gefährdungslage zu einem blossen Rechtsmissbrauchsverbot zurückstuft. Statt einer Tatbestandsvoraussetzung für die Anwendung der polizeilichen Generalklausel kommt ihm zukünftig die Stellung eines Ausschlussgrundes für speziell gelagerte Ausnahmefälle zu."